I.71. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 18 de junio de 1998
(Asunto C-81/96. Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede
en Spaarnwoude y otros contra Gedeputeerde Staten van Noord-Holland).
Materia: CUESTIÓN PREJUDICIAL: Impacto ambiental.
IMPACTO AMBIENTAL: Cuestión prejudicial.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
Petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo
al artículo 177 del Tratado CE, por el Nederlandse
Raad van State (Países Bajos), destinada a obtener,
en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional
entre Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude
y otros y Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, una decisión
prejudicial sobre la interpretación de la Directiva
85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a
la evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente
(DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9).
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante resolución de 12
de marzo de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 18
de marzo siguiente, el Nederlandse Raad van State planteó,
con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, una cuestión
prejudicial sobre la interpretación de la Directiva
85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a
la evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente
(DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9; en lo sucesivo, «Directiva»).
2. Dicha cuestión se suscitó
en el marco de recursos interpuestos por varios interesados
contra la Decisión de 18 de mayo de 1993 mediante
la que los Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (Consejeros
provinciales de Holanda del Norte) aprobaron el plan de
ordenación territorial denominado «Ruigoord
1992», adoptado el 21 de septiembre de 1992 por el
gemeenteraad (Consejo municipal) de Haarlemmerliede en Spaarnwoude,
con arreglo a la Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stbl. 1962,
p. 286; en lo sucesivo, «Ley de ordenación
territorial»). El recurso se basaba en que la autorización
de dicho plan no había ido precedida de una evaluación
de las repercusiones sobre el medio ambiente, conforme a
las exigencias de la Directiva.
3. De los autos se deduce que el
plan «Ruigoord 1992» afecta a un territorio
con una superficie de alrededor de 6,5 km2, en el que se
prevé principalmente la construcción de un
puerto y de un polígono industrial que prolonga la
zona portuaria occidental de Amsterdam, situada al este
de dicho sector.
4. Las obras de ordenación previstas
por este plan ya figuraban en el plan de ordenación
«Landelijk gebied 1968» y en los planes regionales
«Amsterdam-Noordzeekanaalgebied 1979» y «Amsterdam-Noordzeekanaalgebied
1987», cuya realización no pasó del
terraplenado con arena, a finales de los años sesenta,
de una parte del perímetro afectado. La autorización
de estos planes no había ido precedida de una evaluación
de las repercusiones sobre el medio ambiente que cumpliera
lo exigido por la Directiva.
5. El plan de ordenación
«Ruigoord 1984», adoptado por el gemeenteraad
de Haarlemmerliede en Spaarnwoude el 25 de septiembre de
1984, destinaba la mayor parte de la zona de que se trata
a fines recreativos. Este plan fue en gran parte rechazado
por decisiones de los Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,
de 5 de marzo de 1985. El objetivo del plan de ordenación
«Ruigoord 1992» es sustituir el plan de ordenación
«Landelijk gebied 1968».
6. Con arreglo al apartado 1 del
artículo 1 de la Directiva, ésta se aplica
a la evaluación de las repercusiones sobre el medio
ambiente de los proyectos públicos y privados que
puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
7. Con arreglo al apartado 2 del
artículo 1, se entenderá por proyecto «la
realización de trabajos de construcción o
de otras instalaciones u obras» y «otras intervenciones
en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas
a la explotación de los recursos del suelo».
Conforme a la misma disposición, se entiende por
autorización «la decisión de la autoridad
o de las autoridades competentes que confiere al maestro
de obras el derecho a realizar el proyecto».
8. El apartado 1 del artículo
2 de la Directiva dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros adoptarán
las disposiciones necesarias para que, antes de concederse
la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones
importantes sobre el medio ambiente, en particular debido
a su naturaleza, sus dimensiones o su localización,
se sometan a una evaluación en lo que se refiere
a sus repercusiones.
Estos proyectos se definen en el artículo
4.»
9. Del artículo 4 de la
Directiva, en relación con el punto 8 del Anexo I,
se deduce que deberán someterse a una evaluación
los proyectos que se refieran a puertos de comercio marítimo,
así como a las vías navegables y a los puertos
de navegación interior que permitan el paso de barcos
superiores a 1.350 toneladas.
10. Con arreglo al apartado 1 del
artículo 12 de la Directiva, los Estados miembros
adoptarán las medidas necesarias para cumplir la
presente Directiva en un plazo de tres años a partir
de su notificación. Dado que la Directiva se notificó
a los Estados miembros el 3 de julio de 1985, este plazo
expiró el 3 de julio de 1988.
11. El ordenamiento jurídico
neerlandés fue adaptado a la Directiva, entre otros,
por el Besluit milieu-effectrapportage, de 20 de mayo de
1987 (Decreto relativo a la elaboración de un informe
de impacto ambiental, Stbl. 1987, p. 278; en lo sucesivo,
«Decreto MER»). Este Decreto indica los proyectos
(denominados «actividades») que precisan un
estudio ambiental. Así, la construcción de
un puerto de uso civil para la navegación interior
o para la navegación marítima se califica
de «actividad» cuando se trata de un puerto
que permita el acceso de buques de 1.350 toneladas o más,
de forma que la adopción de un plan o de un plan
de ordenación que prevea por primera vez la posibilidad
de construir un puerto de tales características debe
ir precedida de un estudio de impacto ambiental.
12. No obstante, el apartado 2
del artículo 9 del Decreto MER establece que la elaboración
de un informe de repercusiones sobre el medio [32723m ambiente
no es obligatoria en caso de que una «actividad»
en el sentido del Decreto esté recogida en un plan
vigente de restructuración o de ocupación
de suelos o en un plan regional vigente.
13. Según el apartado 1
del artículo 10 y el apartado 1 del artículo
28 de la Ley de ordenación territorial, los planes
de ordenación territorial se adoptan en el seno del
gemeenteraad y a continuación se someten a la aprobación
de los Gedeputeerde Staten. Estos pueden, además,
obligar al gemeenteraad a adoptar o a revisar un plan de
ordenación.
14. El órgano jurisdiccional
nacional ante el que se presentó el litigio señala
que, con arreglo al Decreto MER, no era necesaria la evaluación
de las repercusiones sobre el medio ambiente que, en principio,
habría debido preceder al plan controvertido, puesto
que este último había sido tomado de planes
anteriores.
15. Dudando de la compatibilidad
de esta normativa con la Directiva, el Nederlandse Raad
van State suspendió el procedimiento y planteó
al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Permite la Directiva
85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa
a la evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente,
que se conceda autorización para un proyecto mencionado
en el Anexo I de la Directiva sin que dicha autorización
haya ido precedida de un estudio ambiental, al que se refiere
la Directiva, cuando el objeto de dicha autorización
es un proyecto que ya había obtenido una autorización
antes del 3 de julio de 1988, pero nunca se hizo uso de
esta última y que no había ido precedida de
un estudio ambiental que cumpliera los requisitos que la
Directiva establece al respecto?»
16. Mediante esta cuestión,
el órgano jurisdiccional nacional pregunta fundamentalmente
si debe interpretarse la Directiva en el sentido de que
permite a un Estado miembro dispensar de las obligaciones
relativas a la evaluación de las repercusiones sobre
el medio ambiente a los proyectos recogidos en su Anexo
I cuando:
— estos proyectos
ya han sido objeto de una autorización antes del
3 de julio de 1988, fecha de expiración del plazo
de adaptación del Derecho interno a la Directiva;
— la autorización
no ha ido precedida de un estudio ambiental que cumpla los
requisitos de la Directiva y no ha sido utilizada, y
— se ha iniciado formalmente
un nuevo procedimiento de autorización después
del 3 de julio de 1988.
17. Los demandantes en el procedimiento
principal afirman que la aprobación de un plan de
ordenación territorial constituye una decisión
que faculta a las autoridades a ejecutar el proyecto. Por
tanto, equivale a una autorización en el sentido
del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva. Puesto
que dispensa a las autoridades nacionales de proceder a
una evaluación de los efectos producidos sobre el
medio ambiente por planes que deberían someterse
a tal evaluación, el Decreto MER es contrario a la
Directiva y no debería aplicarse en la medida en
que es una norma nacional contraria a la Directiva.
18. Según el Gobierno austriaco
y la Comisión, la obligación de evaluar las
repercusiones sobre el medio ambiente sólo se refiere
a los proyectos que dan lugar a la concesión de una
autorización. Ahora bien, las aprobaciones de planes
de ordenación territorial no contienen, en principio,
ninguna disposición que confiera a un maestro de
obras determinado el derecho a realizar el proyecto. Al
no poder ser consideradas como autorizaciones en el sentido
del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva, no
generan la obligación de elaborar una evaluación
de las repercusiones sobre el medio ambiente.
19. El Gobierno neerlandés
alega, por el contrario, que, puesto que su objetivo es
sustituir al plan «Landelijk gebied 1968», el
plan controvertido constituye una simple prórroga
de este último, que ya había sido autorizado
y era irrevocable. Pues bien, tal supuesto, en el que se
ha concedido la autorización relativa a proyectos
recogidos en el Anexo I de la Directiva antes de que expire
el plazo de adaptación del Derecho interno a dicha
Directiva, pero en el que, por otras razones formales o
materiales, se impone una nueva autorización, es
competencia de los Estados miembros. Por tanto, no es aplicable
la obligación de efectuar un estudio ambiental conforme
a las exigencias de la Directiva.
20. Con carácter preliminar,
debe recordarse que corresponde al órgano jurisdiccional
nacional determinar, en cada caso y basándose en
la normativa nacional aplicable, si la aprobación
de un plan de ordenación territorial implica una
autorización en el sentido del apartado 2 del artículo
1 de la Directiva, es decir, una decisión de la autoridad
competente que confiera al maestro de obras el derecho a
realizar el proyecto.
21. En el presente asunto, de la
resolución de remisión se deduce claramente
que el órgano jurisdiccional nacional considera probado
que las aprobaciones de los planes de que se trata implican
tal autorización.
22. Para responder a la cuestión
del órgano jurisdiccional nacional debe señalarse
que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia,
la Directiva no contiene ninguna disposición que
permita interpretarla en el sentido de que autoriza a los
Estados miembros a eximir de la obligación de evaluación
del impacto ambiental a los proyectos cuyos procedimientos
de autorización se hayan iniciado después
de la fecha límite del 3 de julio de 1988 (sentencia
de 9 de agosto de 1994, Bund Naturschutz in Bayern y otros,
C-396/92, Rec. p. I-3717, apartado 18). De ello se deduce
que, en tales proyectos, debe respetase el principio enunciado
en el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva,
conforme al cual los proyectos que puedan tener repercusiones
importantes sobre el medio ambiente deben someterse a una
evaluación de dichas repercusiones.
23. No obstante, puesto que la
Directiva no contiene ninguna disposición transitoria
relativa a los proyectos cuyo procedimiento de autorización
se hubiera iniciado antes del 3 de julio de 1988 y siguiera
en curso en esa fecha, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA ha declarado
que el citado principio sólo es aplicable en el caso
en el que la fecha de presentación formal de la solicitud
de autorización de un proyecto sea anterior al 3
de julio de 1988. En efecto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA ha
considerado que este criterio formal es el único
conforme con el principio de seguridad jurídica y
adecuado para mantener el efecto útil de la Directiva
(sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania,
C-431/92, Rec. p. I-2189, apartado 32).
24. El motivo de esta consideración
es que la Directiva se refiere en gran medida a proyectos
de determinada envergadura, cuya realización precisa
a menudo un largo período de tiempo. Por tanto, no
sería oportuno que procedimientos ya complejos a
nivel nacional y formalmente iniciados antes de la fecha
de expiración del plazo de adaptación a la
Directiva se vean lastrados y retrasados a consecuencia
de requisitos específicos exigidos por ésta,
y que situaciones ya formadas se vean afectadas por ello.
25. No obstante, las circunstancias
del presente asunto no se refieren a un procedimiento de
autorización, relativo a un proyecto que deba someterse
a una evaluación, formalmente iniciado antes del
3 de julio de 1988 y cuya tramitación siga en curso
en esa fecha. Por el contrario, se trata de una solicitud
presentada después del 3 de julio de 1988 y destinada
a obtener una nueva autorización para un proyecto
del tipo mencionado en el Anexo I de la Directiva y que
recoge las obras de ordenación previstas por un proyecto
que fue objeto, varios años o incluso decenios antes,
de una autorización, sin que se hubiera realizado
un estudio de repercusiones sobre el medio ambiente que
cumpliera los requisitos de la Directiva. No obstante, el
proceso de realización del proyecto de que se trata,
cuyo maestro de obras es una autoridad pública, prácticamente
no se ha iniciado.
26. En tal supuesto, las consideraciones
que indujeron al Tribunal de Justicia a reconocer la no
aplicación del principio de evaluación ambiental
en la sentencia Comisión/Alemania, antes citada,
no podrían aplicarse, tanto menos cuanto que el nuevo
procedimiento de autorización está abierto
a los recursos previstos por el Derecho nacional.
27. De ello se deduce que, cuando,
como sucede en el procedimiento principal, por motivos inherentes
a la normativa nacional aplicable, se ha iniciado formalmente
un nuevo procedimiento después del 3 de julio de
1988, este nuevo procedimiento debe someterse a la obligación
de evaluación ambiental que impone la Directiva.
Cualquier otra solución sería contraria al
principio de evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos importantes sobre el medio ambiente que enuncia
el artículo 2 de la Directiva e implicaría
el riesgo de comprometer el efecto útil de ésta.
28. Por consiguiente, procede responder
al órgano jurisdiccional nacional que la Directiva
debe interpretarse en el sentido de que no permite a un
Estado miembro dispensar de las obligaciones relativas a
la evaluación de las repercusiones sobre el medio
ambiente de los proyectos recogidos en su Anexo I cuando:
— estos proyectos
ya han sido objeto de una autorización antes del
3 de julio de 1988, fecha de expiración del plazo
de adaptación del Derecho interno a la Directiva;
— la autorización
no ha ido precedida de un estudio ambiental que cumpla los
requisitos de la Directiva y no ha sido utilizada, y
— se ha iniciado formalmente
un nuevo procedimiento de autorización después
del 3 de julio de 1988.
Costas
29. Los gastos efectuados por los
Gobiernos neerlandés y austriaco, así como
por la Comisión de las Comunidades Europeas, que
han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia,
no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento
tiene, para las partes del litigio principal, el carácter
de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional
nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
pronunciándose sobre la cuestión planteada
por el Nederlandse Raad van State mediante resolución de 12 de marzo de 1996, declara:
La Directiva 85/337/CEE del Consejo,
de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación
de las repercusiones de determinados proyectos públicos
y privados sobre el medio ambiente, debe interpretarse en
el sentido de que no permite a un Estado miembro dispensar
de las obligaciones relativas a la evaluación de
las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos
recogidos en su Anexo I cuando:
— estos proyectos
ya han sido objeto de una autorización antes del
3 de julio de 1988, fecha de expiración del plazo
de adaptación del Derecho interno a la Directiva;
— la autorización
no ha ido precedida de un estudio ambiental que cumpla los
requisitos de la Directiva y no ha sido utilizada, y
— se ha iniciado formalmente
un nuevo procedimiento de autorización después
del 3 de julio de 1988.
