I.68. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Sentencia de 11 de junio de 1998.

(Asuntos acumulados C-232/95 y C-233/95. Comisión contra República Helena).

MESIDUOS: Depuración. Residuos peligrosos.

CONTENIDO

HECHOS

La Comisión interpone recurso para que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), y, en particular, de sus artículos 2, en el asunto C-232/95, y 7, en los asuntos C-232/95 y C-233/95, al no haber establecido programas que incluyan objetivos de calidad y determinen los plazos para su ejecución con el fin de reducir la contaminación del lago Vegoritis y del río Soulos, en el asunto C-232/95, y del Golfo Pagasético, en el asunto C-233/95, por las sustancias peligrosas enumeradas en la lista II de la Directiva 76/464, y al no haber supeditado a una autorización previa en la que se señalen las normas de emisión los vertidos efectuados en el lago Vegoritis y en el río Soulos, en el asunto C-232/95, y en el Golfo Pagasético, en el asunto C-233/95, que puedan contener sustancias de las enumeradas en la lista II.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Mediante dos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justiciael 5 de julio de 1995, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso dos recursos, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, con objeto de que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), y, en particular, de sus artículos 2, en el asunto C-232/95, y 7, en los asuntos C-232/95 y C-233/95, al no haber establecido programas que incluyan objetivos de calidad y determinen los plazos para su ejecución con el fin de reducir la contaminación del lago Vegoritis y del río Soulos, en el asunto C-232/95, y del Golfo Pagasético, en el asunto C-233/95, por las sustancias peligrosas enumeradas en la lista II de la Directiva 76/464, y al no haber supeditado a una autorización previa en la que se señalen las normas de emisión los vertidos efectuados en el lago Vegoritis y en el río Soulos, en el asunto C-232/95, y en el Golfo Pagasético, en el asunto C-233/95, que puedan contener sustancias de las enumeradas en la lista II.

Sobre la Directiva 76/464

2. De los considerandos séptimo y noveno de la Directiva 76/464 así como de su artículo 2 se deduce que su finalidad es, de una parte, la eliminación de la contaminación del medio acuático causada por el vertido de las diferentes sustancias peligrosas incluidas en una primera lista, denominada «lista I» y, de otra, la reducción de la contaminación de dicho medio causada por las sustancias incluidas en una segunda lista, denominada «lista II». Ambas listas figuran como Anexo a la Directiva 76/464.

3. Conforme al apartado 1 de su artículo 1, la Directiva 76/464 se aplicará a las aguas interiores superficiales y del litoral, a las aguas marinas territoriales y a las aguas subterráneas.

4. En la letra d) del apartado 2 del artículo 1 se define el concepto de «vertido» como «la introducción en las aguas previstas en el apartado 1 de las sustancias enumeradas en la lista I o en la lista II del Anexo». Por lo que se refiere a la «contaminación», se describe en la letra e) de la misma disposición como el «vertido de sustancias o de energía efectuado por el hombre en el medio acuático, directa o indirectamente, que tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud humana, perjudicar los recursos vivos y el sistema ecológico acuático, causar daños a los lugares de recreo u ocasionar molestias para otras utilizaciones legítimas de las aguas».

5. Según el artículo 2 de la Directiva 76/464, «los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para eliminar la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 causada por las sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I del Anexo, así como para reducir la contaminación de dichas aguas ocasionada por las sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista II del Anexo, de conformidad con la presente Directiva, cuyas disposiciones no constituyen sino un primer paso hacia ese objetivo».

6. El artículo 7 de la Directiva 76/464 dispone:

«1. Para reducir la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros establecerán unos programas para cuya ejecución aplicarán en particular los medios especificados en los apartados 2 y 3.

2. Todo vertido efectuado en las aguas indicadas en el artículo 1 que pueda contener una de las sustancias de la lista II requerirá una autorización previa, expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate, en la que se señale la norma de emisión. Estas normas se calcularán en función de los objetivos de calidad establecidos de conformidad con el apartado 3.

3. Los programas indicados en el apartado 1 incluirán unos objetivos de calidad para las aguas, que se establecerán respetando las directivas del Consejo si las hubiere.

[...]

5. Los programas determinarán los plazos de su ejecución.

[...]»

Derecho interno griego

7. Entre las medidas adoptadas en Derecho interno griego para mejorar la calidad del medio acuático, figura, con carácter general, de una parte, el Reglamento Sanitario n. E1b/221/1965 en el que se fijan objetivos de calidad para las cuencas receptoras con el fin de mantener los objetivos de calidad en caso de vertido de residuos.

8. Por otra parte, el Decreto ministerial conjunto n. 46399/1352/86, de 27 de junio de 1986, ha dictado nuevas normas de calidad para las cuencas receptoras de conformidad con las Directivas 75/440/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros (DO L 194, p. 26; EE 15/01, p. 123), 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DO L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133), 78/659/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1978, relativa a la calidad de las aguas continentales que requieren protección o mejora para ser aptas para la vida de los peces (DO L 222, p. 1; EE 15/02, p. 111), y 79/923/CEE del Consejo, de 30 de octubre de 1979, relativa a la calidad exigida a las aguas para cría de moluscos (DO L 281, p. 47; EE 15/02, p. 156).

9. Por lo que se refiere más en particular al lago Vegoritis y a su afluente, el río Soulos, que son objeto del asunto C-232/95, el Decreto conjunto de los Gobernadores de Kozani, de Florina y de Pella n. 1900, de 22 de marzo de 1979, prevé como objetivo de calidad que dichas aguas deben hacerse aptas para el baño y para la supervivencia de los peces.

10. Estos mismos Gobernadores, con base en normas de calidad conformes con las directrices contenidas en el Decreto citado en el apartado 8, adoptaron el Decreto conjunto n. 10032, de 4 de septiembre de 1987.

11. Finalmente, el Decreto n. 555 del Gobernador de Florina, de 26 de marzo de 1990, señaló y especificó en detalle las normas de emisión de las aguas residuales y de los vertidos arrojados al lago Vegoritis.

12. En lo relativo a las aguas del Golfo Pagasético, que se cuestionan en el asunto C-233/95, el Decreto Presidencial n. 117/87 establece las condiciones de conexión de las fábricas de la aglomeración de Volos a la red de Deyamb, la empresa pública de abastecimiento de agua y de evacuación de las aguas de la región de Volos. Después, la autorización para la conexión de cada instalación debe concederse con arreglo a la Decisión ministerial 69269/5387/90, la cual establece entre otras la calidad exigida a los vertidos en el momento de concederse la autorización.

13. Los vertidos procedentes de la red de Deyamb se arrojan al Golfo Pagasético con arreglo a la Decisión n. 8219 de la Dirección de Sanidad del «nomo» de Magnissia, de 19 de mayo de 1994, la cual tiene en cuenta las condiciones medioambientales previstas en la Decisión ministerial 69269/5387/90, antes citada, y a la Decisión del Gobernador n. 119731, de 15 de febrero de 1978. Los vertidos de las fábricas de la región de Volos, que no se hallen conectadas, se rigen asimismo por estas dos últimas Decisiones.

14. Finalmente, el Decreto del Gobernador n. 8440 de 21 de diciembre de 1995, fue adoptado basándose en lo dispuesto en los Decretos ministeriales conjuntos nos 46399/1352/86, antes citado, y 18186/88; estos últimos enumeran detalladamente los usos autorizados de la cuenca receptora «Pagasética» y dictan las normas para la eliminación de los efluentes.

15. Los distintos estudios, planes y programas relativos al estado del medio acuático de las zonas y de los cursos de agua de que se trata, a los que se ha aludido en el transcurso del procedimiento, únicamente se evocarán a continuación en la presente sentencia en la medida en que se consideren necesarios para el examen de los motivos y de las alegaciones de las partes.

Procedimiento administrativo previo

16. Como consecuencia de varias denuncias que se habían presentado ante la Comisión en 1987 relativas al estado de contaminación del lago Vegoritis y de su afluente, el río Soulos, y, en 1989, acerca del estado de contaminación de las aguas del Golfo Pagasético, dicha Institución solicitó a las autoridades helénicas información sobre las medidas adoptadas en virtud de la Directiva 76/464, entre otras disposiciones.

17. Por considerar insuficientes en ambos casos las respuestas dadas, la Comisión, mediante escritos de 29 de junio de 1989, en el asunto C-232/95, y de 27 de mayo de 1991, en el asunto C-233/95, requirió a la República Helénica para que le presentara sus observaciones en un plazo de dos meses.

18. Mediante escritos de 26 de septiembre de 1989 y de 11 de septiembre de 1991, las autoridades helénicas transmitieron sus respuestas a la Comisión, indicando las medidas que habían adoptado.

19.     Por considerar que estas medidas no se ajustaban a la Directiva 76/464, la Comisión,
    el 16 de octubre de 1992, en el asunto C-232/95, y el 16 de mayo de 1994, en el asunto
    C-233/95, dirigió a la República Helénica dos dictámenes motivados en los que le
    instaba a adoptar las medidas exigidas por esta Directiva en un plazo de dos meses.

20. Mediante escritos de 8 de agosto de 1994, las autoridades helénicas comunicaron sus
respuestas a la Comisión.

21. Por considerar insatisfactorias las citadas respuestas, la Comisión interpuso los
presentes recursos.

22. Mediante auto de 20 de septiembre de 1995, el Presidente del Tribunal de Justicia
acumuló ambos asuntos a efectos de las fases escrita y oral y de la sentencia.

Sobre el fondo

23.     En apoyo de su recurso interpuesto en el asunto C-232/95, la Comisión invoca tres
    motivos; los dos primeros son idénticos a los dos motivos expuestos en el asunto
    C-233/95.

24.     Mediante su primer motivo, idéntico en ambos asuntos, la Comisión imputa a la
    República Helénica haber infringido el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 76/464,
    al no haber establecido programas para reducir la contaminación de las aguas del lago
    Vegoritis y del río Soulos, en el asunto C-232/95, y del Golfo Pagasético, en el asunto
    C-233/95.

25. Mediante su segundo motivo, también idéntico en ambos asuntos, la Comisión alega que la República Helénica ha infringido el apartado 2 del artículo 7 de la Directiva 76/464, al no haber supeditado a una autorización previa los vertidos de residuos procedentes de instalaciones industriales y de otros establecimientos que pudieran contener sustancias de las enumeradas en la lista II de la Directiva 76/464.

26. Finalmente, aun cuando esta imputación no figura en sus pretensiones, de la motivación del escrito de interposición del recurso presentado en el asunto C-232/95 se desprende que la Comisión imputa además a la República Helénica no haber adoptado las medidas adecuadas en el sentido del artículo 2 de la Directiva 76/464 con el fin de reducir la contaminación de las aguas del lago Vegoritis y del río Soulos causada por las aguas residuales urbanas.

27. Con carácter preliminar, procede destacar que, como afirma la Comisión en su primer motivo, en el supuesto de que la República Helénica no hubiera establecido programas con arreglo al apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 76/464, no podrían haberse expedido las correspondientes autorizaciones conforme al apartado 2 del artículo 7.

28. Efectivamente, de esta última disposición se deduce en particular que las referidas autorizaciones contendrán las normas de emisión aplicables a los vertidos individuales autorizados y calculados en función de los objetivos de calidad establecidos previamente en un programa, en el sentido del apartado 1 de la misma disposición, destinado a proteger las aguas de las lagunas y cursos de agua de que se trate.

29. Por lo tanto, si bien parece que el primer motivo está fundado, el segundo se confundirá con él y perderá su propio objeto, de forma que ya no será necesario examinarlo.

Sobre el motivo basado en la inexistencia de programas, en el sentido del apartado 1
del artículo 7 de la Directiva 76/464

El asunto C-232/95

30. Por lo que se refiere a la contaminación de las aguas del lago Vegoritis y de su afluente, el río Soulos, la Comisión imputa a la República Helénica la absoluta inexistencia de programas, en el sentido del apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 76/464, y, más concretamente, no haberle comunicado un estudio sistemático acerca del estado de contaminación de las aguas, con el fin de proceder a una evaluación global de su calidad en relación con las sustancias mencionadas en la lista II de la Directiva 76/464 y de determinar los objetivos de calidad encaminados a reducir su contaminación.

31. Según la Comisión, dicho estudio debía fundarse en análisis de la calidad de las aguas de que se trata. Ahora bien, las autoridades helénicas no disponen de informaciones precisas acerca de las concentraciones de sustancias peligrosas en los residuos industriales y en las aguas residuales urbanas vertidas en sus lagunas y cursos de agua.

32. La República Helénica se remite en primer lugar a su legislación interna, descrita en los apartados 7 y siguientes de la presente sentencia, para hacer referencia después a varios estudios y programas. A este respecto, menciona más en particular dos créditos destinados, en el marco de un «programa relativo al medio ambiente 1994-1999», de una parte, a la aplicación de un programa de revalorización del medio ambiente de la región del lago Vegoritis y del río Soulos y, de otra parte, a un programa más amplio de intervención en el ecosistema del lago Vegoritis. La República Helénica también menciona un programa global de gestión cualitativa y cuantitativa de los recursos hídricos de la región (denominado «master plan»), en cuyo contexto deberán definirse científicamente el nivel de tratamiento de los efluentes y las normas de emisión.

33. Por otra parte, la República Helénica evocó, durante la vista, la existencia de un nuevo programa denominado «Estabilidad del nivel de las aguas y saneamiento del lago Vegoritis». Dicho programa entró en vigor el 4 de julio de 1997 y deberá realizarse hasta el año 2001.

34. Procede recordar, a este respecto, que, en particular, la finalidad de la Directiva 76/464 es reducir la contaminación causada por las sustancias enumeradas en la lista II que figura en el Anexo, debido a su efecto perjudicial. Para conseguir este objetivo, el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 76/464 obliga a los Estados miembros a establecer en un primer momento programas, que deben incluir unos objetivos de calidad, conforme al apartado 3 del artículo 7 de la Directiva.

35. En su sentencia de 12 de diciembre de 1996, Comisión/Alemania (C-298/95, Rec. p. I-6747, apartados 22 y 26), el Tribunal de Justicia declaró que si bien los Estados miembros tienen, en este ámbito, la obligación de establecer programas para reducir la contaminación, éstos deben ser específicos. el Tribunal de Justicia destacó que el objetivo de reducir la contaminación, perseguido por los programas generales de saneamiento, no se corresponde necesariamente con el objetivo más específico de la Directiva de que se trata.

36. Si bien la República Helénica presentó, como programas en el sentido del apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 76/464, por una parte, el «programa relativo al medio ambiente 1994-1999» o partes de éste, siempre que versen sobre el medio acuático del lago Vegoritis y de su afluente, y, por otra parte, el programa denominado «master plan» antes citado, sin embargo, no ha acreditado que estos dos programas se refieran específicamente a las sustancias que figuran en la lista II, ni tampoco ha indicado los objetivos de calidad que deben guiar la reducción de la contaminación causada por éstas.

37. Por lo tanto, estos dos programas no pueden constituir programas a efectos del apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 76/464. Esta afirmación se ve corroborada por un nuevo programa denominado «Estabilidad del nivel de las aguas y saneamiento del lago Vegoritis», cuya existencia fue revelada durante la vista y que, a juicio del Gobierno helénico, tiene por objeto «la realización de los objetivos de calidad que se mencionan en la Directiva».

38. Debe observarse además que este nuevo programa, como tal, tampoco puede poner fin al incumplimiento que se imputa. Efectivamente, según reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta (sentencias de 3 de julio de 1997, Comisión/Francia, C-60/96, Rec. p. I-3827, apartado 15, y de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia, C-289/94, Rec. p. I-4405, apartado 20). Pues bien, como ha reconocido el propio Gobierno helénico en la vista, en la fecha de hoy aún no se ha aplicado el citado programa.

39. Por lo que se refiere a las distintas medidas legislativas y reglamentarias, de los Ministros y de los Gobernadores, mencionadas en los apartados 7 y siguientes de la presente sentencia, el Gobierno helénico también indicó en la vista que dichas medidas no pueden considerarse como programas a efectos del apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 76/464.

40. Por consiguiente, procede declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que derivan del apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 76/464, al no haber establecido los programas específicos destinados a reducir la contaminación de las aguas del lago Vegoritis y del río Soulos por las sustancias antes mencionadas, enumeradas en la lista II.

El asunto C-233/95

41. Por lo que se refiere al medio acuático del Golfo Pagasético, la Comisión ha presentado una lista de las distintas sustancias que contaminan las aguas de que se trata e imputa a la República Helénica no haber establecido programas en el sentido del apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 76/464. En efecto, los Decretos comunicados por la República Helénica no fijan límites al vertido de residuos industriales más que para determinadas sustancias y tampoco se fundan en unos objetivos de calidad destinados a reducir la contaminación existente y definidos en el marco de programas concretos.

42. Después de haber citado, en la fase escrita, los textos legislativos y reglamentarios a los que anteriormente se hizo referencia, algunos estudios sobre la situación medioambiental del Golfo Pagasético y la redacción de un programa integral, elaborado en 1995 por un equipo especial de expertos del Ministerio competente, el Gobierno helénico reconoció, en la vista, que no podía presentar al Tribunal de Justicia programas concretos para la ejecución de los artículos 2 y 7 de la Directiva 76/464.

43. Procede, pues, declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que derivan del apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 76/464, al no haber establecido los programas específicos destinados a reducir la contaminación de las aguas del Golfo Pagasético por las sustancias antes mencionadas, enumeradas en la lista II.

Sobre el motivo basado en la inexistencia de medidas, en el sentido del artículo 2 de la Directiva 76/464

44. En el asunto C-232/95, la Comisión imputa a la República Helénica no haber adoptado medidas, en el sentido del artículo 2 de la Directiva 76/464, encaminadas a controlar la evacuación de las aguas residuales urbanas al río Soulos y al lago Vegoritis.

45. La República Helénica pone de manifiesto, por una parte, que ya existe en Ptolemais una estación de depuración total de vertidos urbanos y que hay otra en construcción en Amyntaion y, por otra, que según la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (DO L 135, p. 40), las aglomeraciones urbanas con menos de 2.000 habitantes no están obligadas a disponer de sistemas colectores.

46. Sobre este particular, procede señalar que, con arreglo al artículo 2 de la Directiva 76/464, «los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas [...] para reducir la contaminación [de las] aguas [indicadas en el artículo 1] por las sustancias [...] y grupos de sustancias enumerados en la lista II [...] de conformidad con la presente Directiva, cuyas disposiciones no constituyen sino un primer paso hacia ese objetivo».

47. En consecuencia, si bien el tenor literal de esta disposición no excluye una interpretación en el sentido de que el artículo 2 de la Directiva 76/464 limita la obligación a las medidas previstas en la propia Directiva, procede señalar, en todo caso, que el Gobierno helénico ha indicado, de forma detallada y no discutida por la Comisión, que una estación de depuración de aguas residuales urbanas se hallaba en funcionamiento y que otra se hallaba en construcción; además, con arreglo a la Directiva 91/271, los Estados miembros no están obligados a prever sistemas colectores para evacuar las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones de menos de 2.000 habitantes.

48. En estas circunstancias, no se puede acoger el motivo basado en la infracción del artículo 2 de la Directiva 76/464.

49. A la vista de las consideraciones anteriores, procede, pues, declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 76/464, y, en particular, de su artículo 7, al no haber establecido programas que incluyan unos objetivos de calidad y determinen los plazos para su ejecución con el fin de reducir la contaminación de las aguas del lago Vegoritis y de su afluente, el río Soulos, así como de las aguas del Golfo Pagasético, por las sustancias peligrosas enumeradas en la lista II de dicha Directiva.

Costas

50. A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiere solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por la parte demandada, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1. Declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad y, en particular, de su artículo 7, al no haber establecido programas que incluyan objetivos de calidad y determinen los plazos para su ejecución, con el fin de reducir la contaminación de las aguas del lago Vegoritis y de su afluente, el río Soulos, así como de las aguas del Golfo Pagasético, por las sustancias peligrosas enumeradas en la lista II de dicha Directiva.

2. Desestimar el recurso en todo demás.

3. Condenar en costas a la República Helénica.