I.67. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS
COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 12 de febrero de 1998
(Asunto C-92/96. Comisión contra el Reino de España).
Materia: AGUAS: Aguas de baño. NORMAS COMUNITARIAS:
Incumplimiento.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión interpone recurso contra el Reino
de España para que se declare que el Reino de España
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del
artículo 4 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo,
de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas
de baño (DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133), y
de los artículo 5 y 189 del Tratado CE, al no adoptar
las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas
de baño interiores en el territorio español
se ajuste a los valores límite fijados en el artículo
3 de dicha Directiva.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en
la Secretaría del Tribunal de Justiciael 22 de marzo
de 1996, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso
un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado
CE, con el fin de que se declare que el Reino de España
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del
artículo 4 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo,
de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas
de baño (DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133; en
lo sucesivo, «Directiva»), y de los artículos
5 y 189 del Tratado CE, al no adoptar las disposiciones necesarias
para que la calidad de las aguas de baño interiores
en el territorio español se ajuste a los valores límite
fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva.
2. De acuerdo con su primer considerando,
la Directiva tiene como finalidad la protección del
medio ambiente y de la salud pública mediante la
reducción de la contaminación de las aguas
de baño y la protección de éstas respecto
de una ulterior degradación.
3. Conforme al apartado 1 del artículo
1, la Directiva se refiere a la calidad de las aguas de
baño, con excepción de las aguas destinadas
a usos terapéuticos y de las aguas de piscina.
4. Las letras a) y b) del apartado
2 del artículo 1 de la Directiva disponen lo siguiente:
«Con arreglo a la presente Directiva,
se entenderá por:
a) "aguas de baño"
las aguas o parte de éstas, continentales, corrientes
o estancadas, así como el agua de mar, en las que
el baño:
—
esté expresamente autorizado por las autoridades
competentes de cada Estado miembro, o
—
no esté prohibido y se practique habitualmente por
un número importante de bañistas;
b) "zona de baño"
el lugar donde se encuentren las aguas de baño».
5. La Directiva impone a los Estados
miembros la obligación de fijar los valores aplicables
a las aguas de baño en lo que respecta a los parámetros
físicos-químicos y microbiológicos
indicados en el Anexo de la Directiva, valores que no pueden
ser menos estrictos que los indicados en la columna I del
Anexo (artículos 2 y 3).
6. Según el apartado 1 del
artículo 4 de la Directiva, la calidad de las aguas
de baño deberá ajustarse a los valores límite
fijados en virtud del artículo 3 en un plazo de diez
años a partir de la notificación de la Directiva.
7. De acuerdo con el apartado 1
del artículo 5 de la Directiva, a los efectos de
la aplicación del artículo 4, las aguas de
baño se considerarán conformes con los parámetros
fijados cuando las muestras de éstas, tomadas con
arreglo a la frecuencia prevista en el Anexo en un mismo
lugar de recogida, muestren que son conformes con los valores
de los parámetros relativos a la calidad del agua
de que se trate en un determinado porcentaje de estas muestras
que precisa la misma disposición.
8. Conforme al artículo
6 de la Directiva, las autoridades competentes de los Estados
miembros efectuarán los muestreos cuya frecuencia
mínima se fija en el Anexo.
9. El apartado 1 del artículo
12 de la Directiva dispone que los Estados miembros aplicarán
las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
necesarias para cumplir la Directiva en un plazo de dos
años a partir de su notificación.
10. A tenor del artículo
13 de la Directiva, los Estados miembros comunicarán
regularmente a la Comisión y, por primera vez, transcurridos
cuatro años desde la notificación de la Directiva,
un informe de síntesis sobre las aguas de baño
y sus características más significativas.
Este informe de síntesis debe ser anual a partir
del 1 de enero de 1993, habida cuenta de la modificación
de esta disposición resultante de la Directiva 91/692/CEE
del Consejo, de 23 de diciembre de 1991, sobre la normalización
y la racionalización de los informes relativos a
la aplicación de determinadas Directivas referentes
al medio ambiente (DO L 377, p. 48).
11. Por último, determinadas
disposiciones prevén excepciones a las obligaciones
derivadas de la Directiva:
— En virtud del apartado
3 del artículo 4 de la Directiva, en casos excepcionales,
los Estados miembros podrán conceder excepciones
en lo que se refiere al plazo de diez años para ajustar
las aguas de baño a los parámetros que se
indican en el Anexo. Las justificaciones de estas excepciones
deberán basarse en un plan de gestión de las
aguas dentro de la zona de que se trate y deberán
notificarse a la Comisión a más tardar en
un plazo de seis años desde la notificación
de la Directiva.
— Conforme al apartado
2 del artículo 5 de la Directiva, la superación
de los valores previstos en el artículo 3 no se tendrá
en cuenta en el cálculo de los porcentajes de las
muestras que deban ser conformes con dichos valores, cuando
tal superación sea consecuencia de inundaciones,
catástrofes naturales o condiciones meteorológicas
excepcionales.
— El artículo
8 de la Directiva establece excepciones para determinados
parámetros señalados en el Anexo, por razones
de circunstancias meteorológicas o geográficas
excepcionales o cuando las aguas de baño registren
un enriquecimiento natural en determinadas sustancias que
haga rebasar los límites fijados en el Anexo. Cuando
un Estado miembro recurra a una de estas excepciones, informará
inmediatamente de ello a la Comisión precisando los
motivos y los plazos.
12. Dado que el artículo
395 del Acta relativa a las condiciones de adhesión
del Reino de España y de la República Portuguesa
y a las adaptaciones de los Tratados (DO 1985, L 302, p.
23) no prevé, a favor del Reino de España,
ninguna excepción por lo que a la Directiva se refiere,
la calidad de las aguas de baño españolas
debía atenerse a los valores límite fijados
por la Directiva a partir del 1 de enero de 1986.
13. Las autoridades españolas,
conforme a lo establecido en el artículo 12 de la
Directiva, comunicaron a la Comisión, el 7 de septiembre
de 1988, el texto de las disposiciones básicas de
Derecho interno aprobadas para adaptarlo a dicha Directiva,
a saber, el Real Decreto 734/1988, de 1 de julio, sobre
normas de calidad de las aguas de baño (BOE n. 167,
de 13 de julio de 1988) y su corrección de errores
(BOE n. 169, de 15 de julio de 1988). En cumplimiento de
lo previsto en el artículo 13 de la Directiva, las
autoridades españolas comunicaron a la Comisión,
el 2 de junio y el 3 de noviembre de 1988, los informes
sobre aguas de baño correspondientes a los años
1986 y 1987.
14. La Comisión, tras haber
examinado dichos informes, consideró que el modo
en que el Reino de España había aplicado la
Directiva no era conforme con los artículos 3, 4,
5, 6 y 13 de esta última y, con arreglo al procedimiento
establecido en el artículo 169 del Tratado CE, requirió
a España, mediante escrito de 13 de octubre de 1989,
para que en un plazo de dos meses le presentara sus observaciones
sobre las infracciones señaladas.
15. Mediante escrito fechado el
13 de noviembre de 1989, las autoridades españolas
invocaron principalmente la sobrecarga de trabajo que se
produjo en 1988 como consecuencia de la elaboración
simultánea del Decreto que adapta el Derecho interno
a la Directiva y de los informes correspondientes a 1986
y 1987 y se comprometieron, en el futuro, a evitar las lagunas
que presentaban dichos informes, debidas a la urgencia que
presidió su redacción.
16. Por entender que estas explicaciones
no modificaban su postura respecto a los incumplimientos
alegados, la Comisión, el 27 de noviembre de 1990,
dirigió al Reino de España un dictamen motivado
en el que se le instaba a adoptar todas las medidas necesarias
para atenerse, en el plazo de un mes, a los artículos
3, 4, 5, 6 y 13 de la Directiva.
17. Mediante escrito de 15 de marzo
de 1991 las autoridades españolas subrayaron los
esfuerzos realizados para mejorar la calidad de las aguas
y atenerse a las disposiciones de la Directiva. En su condición
de nuevo Estado miembro, el Reino de España solicitó
poder acogerse, al igual que los demás Estados miembros,
a un plazo largo para adaptarse a la Directiva. Sin rechazar
las afirmaciones de la Comisión, las autoridades
españolas alegaron que el informe relativo a 1990,
que acompañaba en anexo a dicho escrito, demostraba
que se había puesto fin a las infracciones imputadas
por la Comisión. En una reunión que tuvo lugar
en Madrid los días 13 y 14 de octubre de 1992, las
autoridades españolas se comprometieron también
a proporcionar a la Comisión información relativa
a la fluctuación del número de designaciones
de aguas de baño, así como a remitirle los
planes de saneamiento establecidos en relación con
las aguas de baño consideradas como no conformes
con las exigencias de la Directiva. Mediante escritos de
16 de diciembre de 1992, de 1 de junio de 1993 y de 17 de
mayo de 1994, las autoridades españolas explicaron
a la Comisión las razones de la fluctuación
del número de designaciones de aguas de baño
interiores y las actuaciones en curso o previstas para la
mejora de la calidad de las aguas en España.
18. Por estimar insuficiente esta
información, la Comisión recordó a
las autoridades españolas en varias ocasiones la
necesidad de comunicarle los planes de saneamiento específicos
para las aguas de baño interiores no conformes.
19. Mediante fax de 7 de enero
de 1996, las autoridades españolas comunicaron a
la Comisión las iniciativas en curso y elaboraron,
el 27 de febrero de 1996, un informe relativo a las aguas
de baño interiores no conformes, que fue enviado
a la Comisión el 16 de abril de 1996.
20. Aunque entiende que aún
no se ha puesto fin a los incumplimientos reprochados, la
Comisión ha decidido limitar el presente recurso
al incumplimiento del Reino de España de la obligación,
contenida en el artículo 4 de la Directiva, de adoptar
las medidas necesarias para que la calidad de las aguas
de baño interiores en el territorio español
se ajuste a los valores límite fijados en virtud
del artículo 3 de dicha Directiva.
21. En primer lugar procede señalar
que, según afirmaciones de la Comisión no
rebatidas por el Gobierno español, los valores límite
fijados por la Directiva no se respetaron en un número
importante de zonas de baño interiores del territorio
español.
22. El Gobierno español
invoca cuatro tipos de factores para justificar la no conformidad
con los valores límite fijados en virtud del artículo
3 de la Directiva.
23. En primer lugar, el Gobierno
español considera que la sequía excepcional
que sufría España desde hacía cinco
años hizo imposible una mejora de la calidad de las
aguas de baño. Un período de sequía
tan prolongado constituye una «condición meteorológica
excepcional» en el sentido del apartado 2 del artículo
5 de la Directiva y, por consiguiente, no debería
tenerse en cuenta la superación de los valores previstos
en el artículo 3.
24. En segundo lugar, el Gobierno
español estima que, como se deduce de la Comunicación
de la Comisión COM(96) 59 final, de 21 de febrero
de 1996, titulada «La política de aguas en
la Comunidad Europea», una parte de la legislación
comunitaria vigente en materia de aguas es obsoleta y sus
objetivos podrían alcanzarse con igual o mayor eficacia
con un enfoque que integre las diferentes normativas sobre
recursos hídricos en una Directiva-marco. El Gobierno
español también señala que la Comisión
adoptó, el 16 de febrero de 1994, una propuesta de
una nueva Directiva del Consejo relativa a la calidad de
las aguas de baño (DO C 112, p. 3), que simplifica
la Directiva y la adapta al progreso técnico y científico.
25. En tercer lugar, el Gobierno
español alega los estrechos vínculos que existen
entre la Directiva y la Directiva 91/271/CEE del Consejo,
de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas
residuales urbanas (DO L 135, p. 40), que, entre otras obligaciones,
impone a los Estados miembros la de velar por que las poblaciones
de cierta dimensión cuenten con plantas de tratamiento
de aguas residuales urbanas y que tales aguas sean depuradas
antes de ser vertidas. El Gobierno español subraya,
en particular, que las aguas residuales son la principal
causa de contaminación de las zonas de baño.
Pues bien, los Estados miembros disponen de un plazo que
expira el 31 de diciembre del año 2005 para cumplir
determinadas disposiciones de la Directiva 91/271. Por consiguiente,
según el Gobierno español, al examinar la
cuestión de si la calidad de las aguas de baño
es conforme a los requisitos de la Directiva, debería
tenerse en cuenta el plazo señalado por la Directiva
91/271 a los Estados miembros para proceder a la depuración
de las aguas residuales urbanas.
26. En cuarto lugar, el Gobierno
español aduce que numerosas zonas de baño
examinadas han sido abandonadas por sus usuarios como consecuencia
del cambio de usos sociales. Por tanto las aguas de dichas
zonas ya no deberían considerarse como aguas de baño
en el sentido de la Directiva. No obstante, añade
el Gobierno español, podría producirse confusión
respecto al mantenimiento de tales aguas como «aguas
de baño» debido a que la letra a) del apartado
2 del artículo 1 de la Directiva define las aguas
de baño como aquellas en las que el baño «no
esté prohibido y se practique habitualmente por un
número importante de bañistas», sin
precisar el concepto de «número importante
de bañistas» ni los criterios concretos que
deberían dar lugar a la prohibición permanente
o temporal de baño en dichas aguas.
27. Primero procede señalar
que, a tenor del apartado 1 del artículo 4 de la
Directiva, los Estados miembros tienen la obligación
de adoptar las disposiciones necesarias para que la calidad
de las aguas de baño se ajuste a los valores límite
fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva.
28. A continuación debe
recordarse que las únicas excepciones a la obligación
establecida en el apartado 1 del artículo 4 de la
Directiva son las previstas en el apartado 3 de dicha disposición,
así como en el apartado 2 del artículo 5 y
en el artículo 8 de la Directiva, cuyo copntenido
se ha recordado anteriormente. De ello se deduce que la
Directiva impone a los Estados miembros la obligación
de procurar que se alcancen determinados resultados sin
que, fuera de dichas excepciones, puedan alegar circunstancias
particulares para justificar su incumplimiento (véase
en este sentido la sentencia de 14 de julio de 1993, Comisión/Reino
Unido, C-56/90, Rec. I-4109, apartado 43).
29. A este respecto hay que señalar
que ni el hecho de que se proyecte modificar la legislación
existente, ni la mayor duración del plazo concedido
a los Estados miembros para atenerse a determinadas disposiciones
de la Directiva 91/271, con la que la Directiva de referencia
guarda estrecha relación, ni el cambio de los usos
sociales, que dio lugar al abandono de numerosas zonas de
baño por sus usuarios, forman parte de las excepciones
previstas en la Directiva, de forma que tales factores no
pueden invocarse válidamente para justificar el incumplimiento
de la obligación impuesta por la Directiva a los
Estados miembros en lo que a la calidad de las aguas de
baño se refiere.
30. Por el contrario, el apartado
2 del artículo 5 de la Directiva establece expresamente
que la superación de los valores previstos en el
artículo 3 no se tendrá en cuenta cuando sea
consecuencia de condiciones meteorológicas excepcionales.
Debe señalarse a este respecto que, en la medida
en que imposibilitara una mejora de la calidad de las aguas
de baño, un período de sequía excepcional
podría constituir una condición meteorológica
de dicha clase en el sentido de la referida disposición.
31. Sin embargo, el apartado 2
del artículo 5 de la Directiva constituye una excepción
a la obligación de alcanzar el resultado fijado por
la Directiva y, por tanto, como ha señalado acertadamente
la Comisión, debe interpretarse de manera estricta.
En particular, la condición meteorológica
invocada debe revestir un carácter excepcional y
las superaciones de los valores deben ser consecuencia de
una condición de tal naturaleza.
32. Pues bien, en el presente asunto,
el Gobierno español no ha proporcionado ninguna indicación
precisa que pruebe, en cada una de las regiones afectadas,
por una parte, el carácter excepcional de la sequía
alegada y, por otra parte, la imposibilidad que de ella
hubiere resultado para las autoridades de alcanzar la calidad
mínima de las aguas de baño impuesta por la
Directiva, a pesar de realizar esfuerzos adicionales. A
este respecto, baste señalar, como lo ha hecho el
Abogado General en el punto 28 de sus conclusiones, que
una gran parte de las aguas de baño no conformes
con las exigencias de la Directiva están situadas
en el norte de España, zona que, según afirmaciones
de la Comisión no rebatidas, resultó menos
afectada por la sequía.
33. Por tanto, es forzoso señalar
que el Gobierno español no ha demostrado que la no
conformidad de las aguas de baño de referencia sea
imputable, en todo o al menos en su mayor parte, a una «condición
meteorológica excepcional» en el sentido del
apartado 2 del artículo 5 de la Directiva.
34. Por consiguiente, procede declarar
que el Reino de España ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del artículo 4 de dicha
Directiva, al no adoptar las disposiciones necesarias para
que la calidad de las aguas de baño interiores en
el territorio español se ajuste a los valores límite
fijados en virtud de su artículo 3.
Costas
35. A tenor del apartado 2 del
artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas. Por
haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por
el Reino de España, procede condenarle en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el
Reino de España ha incumplido las obligaciones que
le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva
76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa
a la calidad de las aguas de baño, al no adoptar
las disposiciones necesarias para que la calidad de las
aguas de baño interiores en el territorio español
se ajuste a los valores límite fijados en virtud
de su artículo 3.
2) Condenar en costas
al Reino de España
