I.66. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS.

Sentencia de 18 de diciembre de 1997.

(Asunto: C-129/96. Inter-Environnement Wallonie ASBL contra Régión wallonne).

Materia: DIRECTIVAS: Adaptación.

CONTENIDO

HECHOS

Decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 5 y 189 del Tratado CEE, así como de la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32).

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Mediante resolución de 29 de marzo de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 23 de abril siguiente, el Conseil d'Etat de Bélgica planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de los artículos 5 y 189 del Tratado CEE, así como de la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32).

2. Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso de anulación formulado por la asociación sin fines de lucro Inter-Environnement Wallonie (en lo sucesivo, «Inter-Environnement Wallonie») contra la Orden del Ejecutivo Regional valón, de 9 de abril de 1992, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (en lo sucesivo, «Orden»).

Normativa comunitaria

3. La Directiva 75/442 tiene por objeto armonizar las legislaciones nacionales en lo que se refiere a la eliminación de residuos. Fue modificada por la Directiva 91/156.

4. La Directiva 75/442/CEE, en su versión modificada por la Directiva 91/156, define el concepto de residuo en la letra a) de su artículo 1 de la siguiente manera:

«Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por:

a) "residuo": cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse.

El 1 de abril de 1993 como muy tarde, la Comisión, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 18, elaborará una lista de residuos pertenecientes a las categorías enumeradas en el Anexo I. Dicha lista se revisará periódicamente y, en caso necesario, se modificará según el mismo procedimiento.»

5. La lista contemplada en esta última disposición fue adoptada mediante la Decisión 94/3/CE de la Comisión, de 20 de diciembre de 1993, por la que se establece una lista de residuos de conformidad con la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442 (DO 1994, L 5, p. 15). En el número 3 de la Introducción a dicha lista, se señala, por un lado, que ésta no es exhaustiva y, por otro lado, que la inclusión de una sustancia en la lista sólo es pertinente cuando la sustancia se ajusta a la definición de residuo.

6. El apartado 1 del artículo 9 y el artículo 10 de la Directiva 75/442, en su versión modificada, prevén que cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II A o en el Anexo II B deberá obtener una autorización de la autoridad competente. El Anexo II A se refiere a las operaciones de eliminación, mientras que el Anexo II B enumera las operaciones que dejan una posibilidad de valorización [recuperación].

7. El artículo 11 de la Directiva 75/442, en su versión modificada, prevé una excepción a dicha obligación de autorización:

«1. Sin perjuicio de las disposiciones de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos [DO L 84, p. 43], cuya última modificación la constituye el Acta de adhesión de España y de Portugal, se podrá dispensar de la autorización mencionada en el artículo 9 o en el artículo 10 a:

a) los establecimientos o empresas que se ocupen ellos mismos de la eliminación de sus propios residuos en los lugares de producción, y

b) los establecimientos o empresas que valoricen residuos.

Unicamente se podrá aplicar esta exención:

— si las autoridades competentes han adoptado normas generales para cada tipo de actividad en las que se fijen los tipos y cantidades de residuos y las condiciones en las que la actividad puede quedar dispensada de la autorización, y

— si los tipos o cantidades de residuos o las formas de eliminación o de valorización cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4.

2. Los establecimientos o empresas a que hace referencia el apartado 1 deberán estar registrados ante las autoridades competentes.

[...]»

8. El artículo 4 de la Directiva 75/442, en su versión modificada, dispone:

«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:

— sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;

— sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;

— sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.

[...]»

9. Con arreglo al párrafo primero del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 91/156, los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dicha Directiva a más tardar el 1 de abril de 1993, y debían informar de ello inmediatamente a la Comisión. En el apartado segundo de este artículo se precisa que, «Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, éstas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.»

10. La Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20), se remite, en el apartado 3 de su artículo 1, a la definición de residuos recogida en la Directiva 75/442 y, en el apartado 4 del artículo 1, define los residuos peligrosos.

11. Los apartados 1 y 2 del artículo 3 de la Directiva 91/689 disponen:

«1. La dispensa de la autorización para los establecimientos o empresas que se ocupen ellos mismos de la eliminación de sus propios residuos a que se hace referencia en la letra a) del apartado 1 del artículo 11 de la Directiva 75/442/CEE no se aplicará a los residuos peligrosos objeto de la presente Directiva.

2. De conformidad con lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 11 de la Directiva 75/442/CEE, todo Estado miembro podrá no aplicar el artículo 10 de dicha Directiva a los establecimientos o empresas que recuperen residuos contemplados en la presente Directiva:

— si el Estado miembro de que se trate adopta disposiciones generales en las que se enumeren los tipos y cantidades de residuos y se establezcan condiciones especiales (valores límite del contenido de sustancias peligrosas en el residuo, valores límite de emisión, tipo de actividad) y otras disposiciones necesarias para la realización de las distintas operaciones de recuperación, y

— si los tipos o cantidades de residuos y los métodos de recuperación cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4 de la Directiva 75/442/CEE.»

12. El artículo 11 de la Directiva 91/689 derogó la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98), con efectos a partir del 12 de diciembre de 1993. No obstante, el artículo 1 de la Directiva 94/31/CE del Consejo, de 27 de junio de 1994, por la que se modifica la Directiva 91/689 (DO L 168, p. 28), aplazó al 27 de junio de 1995 la derogación de la Directiva 78/319.

Normativa nacional

13. El Decreto del Consejo Regional valón, de 5 de julio de 1985, relativo a los residuos, en su versión modificada por el Decreto de 25 de julio de 1991 (en lo sucesivo, «Decreto»), define en el punto 1 de su artículo 3 el concepto de residuos del siguiente modo:

«1.. residuos: todas las sustancias u objetos pertenecientes a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y de las cuales su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse».

14. La Orden, en el apartado 1 de su artículo 5, dispone:

«Estarán sujetas a autorización la implantación y explotación de una instalación específica de agrupamiento, tratamiento previo, eliminación o recuperación de residuos tóxicos o peligrosos que no esté integrada en un proceso de producción industrial [...]»

15. En su exposición de motivos, la Orden hace referencia, en particular, al Decreto, a la Directiva 75/442, en su versión modificada, y a las Directivas 78/319 y 91/689. El artículo 86 de la Orden fija como fecha de su entrada en vigor el día de su publicación en el Moniteur Belge. Dicha publicación tuvo lugar el 23 de junio de 1992.

hechos del litigio principal

16. Mediante demanda formulada el 21 de agosto de 1992, Inter-Environnement Wallonie solicitó al Conseil d'Etat de Bélgica que anulase, con carácter principal, la totalidad de las disposiciones de la Orden y, subsidiariamente, algunas de sus disposiciones.

17. En su resolución de remisión, el Conseil d'Etat ya se pronunció sobre cinco de los seis motivos invocados por Inter-Environnement Wallonie y anuló determinadas disposiciones de la Orden.

18. En el motivo restante, Inter-Environnement Wallonie sostiene que el apartado 1 del artículo 5 de la Orden infringe, en particular, el artículo 11 de la Directiva 75/442, en su versión modificada, y el artículo 3 de la Directiva 91/689, al excluir del régimen de autorización las operaciones de implantación y explotación de una instalación específica de agrupamiento, tratamiento previo, eliminación o recuperación de residuos tóxicos o peligrosos cuando tal instalación esté «integrada en un proceso de producción industrial».

19. Mediante la primera parte de este motivo, Inter-Environnement Wallonie alega que el artículo 11 de la Directiva 75/442, en su versión modificada, en relación con el artículo 3 de la Directiva 91/689, sólo permite dispensar de la obligación de autorización a las empresas que recuperen residuos, en el caso de que se reúnan los requisitos determinados en estas disposiciones y siempre y cuando tales empresas estén registradas ante las autoridades competentes.

20. A este respecto, el Conseil d'Etat considera que el apartado 1 del artículo 5 de la Orden es contrario el artículo 11 de la Directiva 75/442, en su versión modificada, en relación con el artículo 3 de la Directiva 91/689.

21. Tras observar que la Orden fue adoptada cuando el plazo para la adaptación del Derecho nacional a la Directiva señalado por ésta aún no había expirado, el Conseil d'Etat se pregunta en qué medida un Estado miembro puede, durante dicho período, adoptar un acto contrario a la Directiva. Añade que la respuesta negativa que Inter-Environnement Wallonie da a esta cuestión no es compatible con la norma según la cual la legalidad de un acto debe apreciarse en el momento de su adopción.

22. Mediante la segunda parte de su motivo, Inter-Environnement Wallonie alega que la excepción prevista en el apartado 1 del artículo 5 de la Orden es contraria al Decreto, que, en su opinión, no prevé la exclusión de las operaciones integradas en un proceso industrial.

23. Sobre este punto, el Conseil d'Etat señala que el número 1 del artículo 3 del Decreto y el Anexo al que éste se remite pretenden ser una adaptación fiel del Derecho interno a la Directiva 75/442, en su versión modificada. Ahora bien, aunque según la jurisprudencia del Tribunal de Justiciaconstituyen residuos aquellas sustancias y objetos de los que su poseedor se desprenda, o tenga la obligación de desprenderse, sin pretender con ello excluir toda reutilización económica por otros sujetos, dicha jurisprudencia no permite determinar si una sustancia u objeto de los referidos en el artículo 1 de la Directiva 75/442, en su versión modificada, que esté integrado directa o indirectamente en un proceso de producción industrial constituye un residuo en el sentido de la letra a) del artículo 1 de dicha Directiva.

24. En estas circunstancias, el Conseil d'Etat planteó al Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial, las siguientes cuestiones:

«1) ¿Se oponen los artículos 5 y 189 del Tratado CEE a que los Estados miembros adopten una disposición contraria a la Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, durante el plazo de adaptación del Derecho interno a ésta?

¿Se oponen las mismas disposiciones del Tratado a que los Estados miembros adopten y pongan en vigor una norma que se presenta como una adaptación del Derecho nacional a dicha Directiva, pero cuyas disposiciones resultan contrarias a los preceptos de esa Directiva?

2) Una sustancia contemplada en el Anexo I de la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos, que está integrada directa o indirectamente en un proceso de producción industrial, ¿es un residuo en el sentido de la letra a) del artículo 1 de dicha Directiva?»

Sobre la segunda cuestión

25. Mediante su segunda cuestión, que procede examinar en primer término, el órgano jurisdiccional remitente solicita, esencialmente, que se dilucide si el mero hecho de que una sustancia esté integrada, directa o indirectamente, en un proceso de producción industrial la excluye del concepto de residuo en el sentido de la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442, en su versión modificada.

26. En primer lugar, del tenor de la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442, en su versión modificada, se deduce que el alcance del concepto de residuo depende del significado del término «desprenderse».

27. Seguidamente, de las disposiciones de la Directiva 75/442, en su versión modificada, en especial de sus artículos 4 y 8 a 12, así como de los Anexos II A y II B, se infiere que dicho término engloba, al mismo tiempo, la eliminación y la recuperación de una sustancia u objeto.

28. Como señaló el Sr. Abogado General en los puntos 58 a 61 de sus conclusiones, la lista de categorías de residuos recogida en el Anexo I de la Directiva 75/442, en su versión modificada, y las operaciones de eliminación y recuperación enumeradas en los Anexos II A y II B de dicha Directiva muestran que el concepto de residuo no excluye, en principio, ningún tipo de residuos, subproductos industriales u otras sustancias resultantes de un proceso de producción. Esta conclusión se ve respaldada, además, por la lista de residuos establecida por la Comisión en la Decisión 94/3.

29. A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que, como resulta, en particular, de los artículos 9 a 11 de la Directiva 75/442, en su versión modificada, la Directiva no sólo se aplica a la eliminación y a la recuperación de residuos por empresas especializadas en este ámbito, sino también a la eliminación y a la recuperación de residuos por la empresa que los ha producido, en el lugar de producción de éstos.

30. En segundo lugar, aunque con arreglo al artículo 4 de la Directiva 75/442, en su versión modificada, los residuos se recuperarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente, nada hay en la Directiva que indique que ésta no se aplica a las operaciones de eliminación o recuperación que formen parte de un proceso de producción industrial cuando dichas operaciones no constituyan un peligro para la salud del hombre ni para el medio ambiente.

31. Por último, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el concepto de residuo, en el sentido del artículo 1 de la Directiva 75/442, en su versión modificada, no excluye las sustancias y objetos susceptibles de reutilización económica (sentencias de 28 de marzo de 1990, Zanetti y otros, C-359/88, Rec. p. I-1509, apartados 12 y 13; de 10 de mayo de 1995, Comisión/Alemania, C-422/92, Rec. p. I-1097, apartados 22 y 23, y de 25 de junio de 1997, Tombesi y otros, asuntos acumulados C-304/94, C-330/94, C-342/94 y C-224/95, Rec. p. I-3561, apartados 47 y 48).

32. De las consideraciones anteriores resulta que pueden ser residuos en el sentido de la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442, en su versión modificada, las sustancias que formen parte de un proceso de producción.

33. Esta conclusión no afecta a la distinción que, como han alegado acertadamente los Gobiernos belga, alemán, neerlandés y del Reino Unido, debe realizarse entre la recuperación de residuos en el sentido de la Directiva 75/442, en su versión modificada, y el tratamiento industrial normal de productos que no constituyen residuos, sea cual fuere la dificultad que entrañe esta distinción.

34. Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión que el mero hecho de que una sustancia esté integrada, directa o indirectamente, en un proceso de producción industrial no la excluye del concepto de residuo en el sentido de la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442, en su versión modificada.

Sobre la primera cuestión

35. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide, fundamentalmente, que se dilucide si los artículos 5 y 189 del Tratado CEE se oponen a que los Estados miembros adopten medidas contrarias a la Directiva 91/156 durante el plazo de adaptación del Derecho interno a dicha Directiva.

36. Según Inter-Environnement Wallonie, del principio de primacía del Derecho comunitario, así como del artículo 5 del Tratado, se infiere que, aun cuando un Estado miembro decida adaptar su Derecho interno a una Directiva comunitaria antes de haber expirado el plazo fijado por ésta, dicha adaptación debe atenerse a lo dispuesto en la Directiva. Por consiguiente, cuando decidió adaptar su Derecho interno a la Directiva 91/156, el 9 de abril de 1992, la Región valona debió haberse ajustado a dicha Directiva.

37. La Comisión comparte esta postura y sostiene que los artículos 5 y 189 del Tratado se oponen a que los Estados miembros adopten una disposición contraria a la Directiva 91/156 durante el plazo de adaptación del Derecho interno. Añade que, a este respecto, carece de pertinencia la cuestión de si una medida determinada tiene por objeto específico la adaptación del Derecho interno a dicha Directiva.

38. Los Gobiernos belga, francés y del Reino Unido estiman, en cambio, que hasta el fin del plazo de adaptación del Derecho interno a una Directiva, los Estados miembros gozan de libertad para adoptar normas que no se ajusten a ella. El Gobierno del Reino Unido precisa, no obstante, que los artículos 5 y 189 del Tratado se oponen a que un Estado miembro adopte medidas que hagan imposible o extremadamente difícil la adaptación correcta del Derecho interno a la Directiva.

39. En opinión del Gobierno neerlandés, la adopción de una Directiva implica que los Estados miembros no pueden dar ningún paso que pueda dificultar la consecución del resultado en ella prescrito. No obstante, estima que no se puede considerar que un Estado miembro haya infringido los artículos 5 y 189 del Tratado cuando, como ocurre en el caso de autos, no existe la certidumbre de que las disposiciones nacionales sean contrarias a la Directiva de que se trata.

40. Con carácter preliminar, procede recordar que la obligación de los Estados miembros de adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar el resultado prescrito por una Directiva es una obligación imperativa impuesta por el párrafo tercero del artículo 189 del Tratado y por la propia Directiva (sentencias de 1 de febrero de 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, 51/76, Rec. p. 113, apartado 22; de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84, Rec. p. 723, apartado 48, y de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C-72/95, Rec. p. I-5403, apartado

55). Esta obligación de adoptar todas las medidas generales o particulares se impone a todas las autoridades de los Estados miembros, con inclusión, en el marco de sus competencias, de las autoridades judiciales (véanse las sentencias de 13 de noviembre de 1990, Marleasing, C-106/89, Rec. p. I-4135, apartado 8, y Kraaijeveld y otros, antes citada, apartado 55).

41. A continuación, procede señalar que, a tenor del párrafo segundo del artículo 191 del Tratado CEE, aplicable cuando se produjeron los hechos del litigio principal, «Las Directivas y Decisiones se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto a partir de tal notificación.» De esta disposición se deduce que una Directiva produce efectos jurídicos para el Estado miembro destinatario desde el momento de su notificación.

42. En el caso de autos, y como es práctica habitual, la propia Directiva 91/156 fija un plazo a cuya expiración deberán haber entrado en vigor en los Estados miembros las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo que en ella se dispone.

43. Habida cuenta de que este plazo tiene por objeto, en particular, proporcionar a los Estados miembros el tiempo necesario para adoptar las medidas de adaptación de su Derecho interno, no puede reprochárseles la no adaptación de su ordenamiento jurídico a la Directiva antes de expirar dicho plazo.

44. También es cierto, sin embargo, que durante el plazo de adaptación del Derecho interno los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para que, al expirar dicho plazo, se haya alcanzado el resultado prescrito por la Directiva.

45. A este respecto, si bien los Estados miembros no están obligados a adoptar tales medidas antes de expirar el plazo de adaptación del Derecho interno, de la aplicación del párrafo segundo del artículo 5, en relación con el párrafo tercero del artículo 189 del Tratado, así como de la propia Directiva, se deduce que durante dicho plazo deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva.

46. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si estas circunstancias concurren en el caso de las disposiciones nacionales cuya legalidad debe examinar.

47. En esta labor de apreciación, el órgano jurisdiccional nacional deberá, en particular, examinar si las disposiciones controvertidas se presentan como una adaptación completa del Derecho interno a la Directiva, así como los efectos concretos de la aplicación de las disposiciones que no se ajustan a ésta y su vigencia en el tiempo.

48. Por ejemplo, si las disposiciones controvertidas se presentan como la adaptación definitiva y completa del Derecho interno a la Directiva, su incompatibilidad con ésta podría hacer presumir que el resultado en ella prescrito no se alcanzará en los plazos señalados si, además, es imposible su modificación dentro del plazo.

49. A la inversa, el órgano jurisdiccional nacional podría tener en cuenta la facultad de que dispone un Estado miembro para adoptar disposiciones provisionales o dar ejecución a la Directiva por etapas. En tal caso, la incompatibilidad de las disposiciones transitorias del Derecho nacional con la Directiva o la no adaptación del ordenamiento jurídico interno a determinadas disposiciones de la Directiva no comprometería necesariamente el resultado prescrito por ésta.

50. Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que el párrafo segundo del artículo 5 y el párrafo tercero del artículo 189 del Tratado CEE, así como la Directiva 91/156, exigen que, durante el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva fijado por ésta, el Estado miembro destinatario se abstenga de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha Directiva.

Costas

51. Los gastos efectuados por los Gobiernos belga, alemán, francés, neerlandés y del Reino Unido, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Conseil d'Etat de Bélgica mediante resolución de 29 de marzo de 1996, declara:

1) El mero hecho de que una sustancia esté integrada, directa o indirectamente, en un proceso de producción industrial no la excluye del concepto de residuo en el sentido de la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991.

2) El párrafo segundo del artículo 5 y el párrafo tercero del artículo 189 del Tratado CEE, así como la Directiva 91/156, exigen que, durante el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva fijado por ésta, el Estado miembro destinatario se abstenga de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha Directiva.