I.60. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS.
Sentencia de 24 de octubre de 1996.
(Asunto: C-72/95. Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV
y otros contra Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland).
Materia: IMPACTO AMBIENTAL: Evaluación de impacto
ambiental. AGUAS: Aguas continentales.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
Petición dirigida. al Tribunal de justicia, con arreglo
al artículo 177 del Tratado CE, por el Nederlandse
Raad van State (Países Bajos), destinada a obtener,
en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional
entre Aannemersbedrijf RK. Kraaijeveld BV y otros y Gedeputeerde
Staten van Zuid-Holland, una decisión prejudicial sobre
la interpretación de la Directiva 85/337/CEE del Consejo,
de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de
las repercusiones de determinados proyectos públicos
y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06,
p. 9), y sobre la obligación de un órgano jurisdiccional
nacional de garantizar el respeto de una Directiva que tenga
efecto directo, pero que no haya sido invocada por un particular.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante resolución de 8 de marzo de 1995, recibida
en el Tribunal de Justicia el 14 de marzo siguiente, el Nederlandse
Raad van State planteó, con carácter prejudicial,
con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, cuatro
cuestiones sobre la interpretación de la Directiva
85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a
la evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente
(DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9; en lo sucesivo, «Directiva»),
y sobre la obligación de un órgano jurisdiccional
nacional de garantizar el respeto de una Directiva que tenga
efecto directo, pero que no haya sido invocada por un particular.
2. Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso
de anulación interpuesto por Aannemersbedrijf P.
K. Kraalieveld BV y otros (en lo sucesivo, «Kraalieveld»)
contra la Decisión de 18 de mayo de 1993, por la
que la Comisión de Gobierno de la Diputación
de la Provincia de Holanda Meridional aprobó el plan
de ordenación del suelo titulado «Revisión
parcial de los planes de ordenación del suelo en
el marco del refuerzo de. diques» adoptado por el
Ayuntamiento de Sliedrecht con arreglo a la Wet op de Ruimtelijke
Ordening (en lo sucesivo, «Ley de ordenación
del territorio»).
La Directiva
3. La Directiva prevé que, antes de realizar determinados
trabajos u otras intervenciones en el medio natural, se
proceda a una evaluación de las repercusiones que
tendrán sobre el medio ambiente.
4. A tenor de los considerandos sexto, octavo, noveno y
undécimo:
«Considerando que la autorización de los proyectos
públicos que puedan tener repercusiones considerables
sobre el medio ambiente sólo debería concederse
después de una evaluación previa de los efectos
importantes que dichos proyectos puedan tener sobre el medio
ambiente; que dicha evaluación debe efectuarse tomando
como base la información apropiada proporcionada
por el maestro de obras y eventualmente completada por las
autoridades y por el público interesado en el proyecto;
Considerando que los proyectos que pertenecen a determinadas
clases tiene repercusiones notables sobre el medio ambiente
y que dichos proyectos deben, en principio, someterse a
una evaluación sistemática;
Considerando que los proyectos que pertenecen a otras clases
no tienen necesariamente repercusiones importantes sobre
el medio ambiente en todos los casos y que dichos proyectos
deberían someterse a una evaluación cuando
los Estados miembros consideren que sus características
lo exigen;
Considerando que los efectos de un proyecto sobre el medio
ambiente deben evaluarse para proteger la salud humana,
contribuir mediante un mejor entorno a la calidad de vida,
velar por el mantenimiento de la diversidad de especies
y conservar la capacidad de reproducción del ecosistema
como recurso fundamental de la vida;».
5. Según el apartado 1 del artículo 1 de
la Directiva:
«La presente Directiva se aplica a la evaluación
de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos
públicos y privados que puedan tener repercusiones
importantes sobre el medio ambiente.»
6. El apartado 2 del artículo 1 precisa que, con
arreglo a la Directiva, se entenderá por «proyecto»:
la realización de trabajos de construcción
o de otras instalaciones u obras,
otras intervenciones en el medio natural o el paisaje,
incluidas las destinadas a la explotación de los
recursos del suelo».
7. El apartado 1 del artículo 2 precisa los tipos
de proyectos que deberán ser objeto de un estudio:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones
necesarias para que, antes de concederse la autorización,
los proyectos que puedan tener repercusiones importantes
sobre el medio ambiente, en particular, debido a su naturaleza,
sus dimensiones o su localización, se sometan a una
evaluación en lo que se refiere a susrepercusiones.
Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
8. Según el artículo 3 de la Directiva:
«La evaluación de las repercusiones sobre
el medio ambiente identificará, describirá
y evaluará de forma apropiada, en función
de cada caso particular y de conformidad con los artículos
4 a 11, los efectos directos e indirectos de un proyecto
sobre los factores siguientes:
- el hombre, la fauna y la
- el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje,
- la interacción entre los factores mencionados
en los guiones primero y segundo,
- los bienes materiales y el patrimonio cultural.»
9. El artículo 4 distingue dos tipos de proyectos.
El apartado 1 de esta disposición prevé que,
en principio, los proyectos descritos en el Anexo 1 de la
Directiva siempre deberán ser objeto de una evaluación.
Por lo que se refiere a los demás tipos de proyectos,
el apartado 2 del artículo 4 prevé:
«Los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas
en el Anexo 11 se someterán a una evaluación,
de conformidad con los artículos 5 a 10, cuando los
Estados miembros consideren que sus características
lo exigen.
A tal fin, los Estados miembros podrán especificar,
en particular, determinados tipos de proyectos que deban
someterse a una evaluación o establecer criterios
y/o umbrales necesarios para determinar cuáles, entre
los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en
el Anexo 11, deberán ser objeto de una evaluación
de conformidad con los artículos 5 a 10.»
10. El Anexo II enumera cierto número de proyectos,
entre los cuales:
«.10. Proyectos de infraestructura:
[ ... ]
e) Obras de canalización y regularización
de cursos de agua;
[ ... ]
12. Modificación de los proyectos que figuran en
el Anexo I así como los proyectos del Anexo I que
sirven exclusiva o principalmente para desarrollar o probar
nuevos métodos o productos y que no se utilizan durante
más de un año.»
11. La Directiva no contiene ninguna disposición
específica en relación con las modificaciones
de los proyectos que figuran en el Anexo II.
12. Por último, la Directiva prevé la información
del público y la posibilidad de que éste exprese
su opinión. El apartado 3 del artículo 6 de
la Directiva dispone que las modalidades de dicha información
y de dicha consulta serán definidas por los Estados
miembros, en particular, en cuanto al público interesado
y a la manera en la que el público puede ser informado.
13. Según el apartado 1 del artículo 12 de
la Directiva, «los Estados miembros adoptarán
las medidas necesarias para cumplir la presente Directiva
en un plazo de tres años a partir de su notificación».
La normativa neerlandesa aplicable a los hechos del litigio
principal
14. En los Países Bajos, la Deltawet, de 8 de mayo
de 1958, houdende de afsluiting van de zeearmen tussen de
Westerschelde en de Rotterdarnse Waterweg en de versterking
van de hoogwaterkering ter bevelliging van het land tegen
stormvloeden (Stb. 246, Ley delta relativa al cierre de
los brazos de mar entre el Escalda occidental y la Rotterdarnse
Waterweg y al refuerzo de los diques destinados a contener
las mareas altas para proteger al país contra las
tempestades; en lo sucesivo, «Deltawet»), prevé
en particular la construcción de obras destinadas
a reforzar la protección contra las aguas y las mareas
a lo largo de la Rotterdarnse Waterweg y de los cursos de
agua que comunican con la misma [artículo 1, inicio
y letra d) del apartado II]. En aplicación de esta
Ley, en particular durante los años 1987 y 1988 la
Comisión de coordinación del refuerzo de diques,
bajo la dirección de la Provincia de Holanda Meridional,
efectuó varios estudios. Dicha Comisión de
coordinación propuso un nuevo trazado de los diques
en el sector Sliedrecht-West, Sliedrecht-Centrum y Sliedrecht-Oost,
que fue aprobado por la Comisión de Gobierno de la
Diputación de la Provincia de Holanda Meridional
y fue adoptado el 26 de abril de 1990 por el Ministro de
Transportes, Aguas y Obras Públicas, con arreglo
al apartado 4 del artículo 2 de la Deltawet. A continuación,
el Ayuntamiento de Sliedrecht acordó el 23 de noviembre
de 1992 el plan de urbanismo relativo a dicho sector, en
aplicación de la «Ley sobre ordenación
urbana».
15. En los Países Bajos, el Derecho nacional
fue adaptado a la Directiva mediante una modificación
de la Wct algemene bepalingcn milleuliygIéne de 13
de junio de 1979 (Ley por la que se establecen disposiciones
generales sobre higiene del medio ambiente; en lo sucesivo,
«Ley de 1979»), cuyo apartado 1 del artículo
41 b disponía en la época de los hechos: «Mediante
Decreto Legislativo se designarán las actividades
que puedan tener importantes consecuencias perjudiciales
para el medio ambiente. Con este fin se adoptarán
uno o más Decretos en relación con tales actividades,
cuya preparación requerirá que se haga un
informe de evaluación de las repercusiones sobre
el medio ambiente.» El Besluit milieu-effectrapportage
de 20 de mayo de 1987 (Decreto sobre informes de evaluación
de las repercusiones sobre el medio ambiente) dio ejecución
a la Ley de 1979. El artículo 2 de este Decreto y
el punto 12.1 de la sección C de su Anexo, en la
versión vigente en la época de los HECHOS,
definían la «construcción de un dique»
como una actividad en el sentido del artículo 41
b de la Ley cuando se trate de un dique que tenga una longitud
de 5 km o más y una sección transversal de
250 m 2 o más. Califican asimismo de Decreto para
cuya preparación debe elaborarse un informe de evaluación
de las repercusiones sobre el medio ambiente la adopción
de un plan de principio o de un Decreto adoptado en aplicación
de los apartados 3 y 4 del artículo 2 de la Deltawet.
16. En 1994, se modificó la Ley de 1979 que pasó
a ser la Wet milicubeheer (Ley sobre la gestión del
medio ambiente). El 4 de Julio de 1994, se adoptó
un nuevo Decreto de ejecución, que abandonó
los criterios de dimensiones de la obra. Sin embargo, este
Decreto no es aplicable a los hechos del litigio principal.
El procedimiento ante el órgano jurisdiccional
nacional y las cuestiones prejudiciales
17. Kraaijeveld impugnó ante la Comisión
de Gobierno de la Diputación de la Provincia de Holanda
Meridional el plan de urbanismo adoptado el 23 de noviembre
de 1992 por el Ayuntamiento de Sliedrecht, en lo que se
refiere al dique de Merwede. Sin embargo, la Comisión
de Gobierno aprobó dicho plan mediante decisión
de 18 de mayo de 1993. El 20 de jullo de 1993, Kraaljeveld
interpuso ante el Nederlandsc Raad van State un recurso
de anulación contra dicha decisión.
18. Según el nuevo plan, el curso de agua al que
Kraalieveld tiene acceso ya no estará comunicado
con las vías navegables, lo cual perjudicará
a la empresa en la medida en que, dado que su actividad
económica son las obras relativas a las vías
de agua (natte waterbouw), la desaparición de un
acceso a una vía navegable le resultará fatal.
19. El Nederlandse Raad van State señala que no
se efectuó ninguna evaluación de las repercusiones
sobre el medio ambiente dado que no se trataba de una obra
cuyas dimensiones alcanzaran los umbrales fijados por la
legislación nacional.
20. Mediante resolución de 8 de marzo de 1995, el
Nederlandse Raad van State decidió plantear al Tribunal
de justicia las cuatro cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Debe interpretarse el concepto de "obras
de canalización y regularización de cursos
de agua", que figura en el Anexo 11 de la Directiva, en
el sentido de que también comprende determinadas
clases de trabajos relacionados con un dique que se extiende
a lo largo de vías navegables?
2) ¿Debe darse una respuesta diferente a la
primera cuestión, habida cuenta especialmente de
los conceptos de "proyectos" y de "modificación de
los proyectos" utilizados en la Directiva, según
se trate de:
a) la construcción de un nuevo dique;
b) el desplazamiento de un dique existente;
c) el refuerzo y/o ensanchamiento de un dique existente;
d) la sustitución, en el mismo lugar, de un dique,
sea o no más sólido o más ancho que
el dique anterior; o
c) una combinación de varios de los supuestos enunciados
en las cuatro letras anteriores?
3) Deben interpretarse el apartado 1 del artículo
2 y el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva
en el sentido de que, cuando en la legislación nacional
de ejecución de la Directiva un Estado miembro ha
establecido, conforme al apartado 2 del artículo
4, especificaciones, criterios y/o umbrales para un
proyecto determinado citado en el Anexo II, pero tales especificaciones,
criterios o umbrales son incorrectos, dicho proyecto debe
someterse a una evaluación de las repercusiones sobre
el medio ambiente, conforme al apartado 1 del artículo
2, si puede tener «repercusiones importantes sobre
el medio ambiente, en particular debido a [su] naturaleza,
[sus] dimensiones o [su] localización" en el sentido
de esta disposición?
4) En caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión,
¿tiene esta obligación efecto directo, es
decir, puede un particular invocarla ante el juez nacional
y debe éste aplicarla, aunque de hecho no haya sido
invocada en el litigio pendiente ante dicho Juez?»
Sobre la primera cuestión
21. Mediante esta cuestión, el Nederlandsc Raad
van State pide que se dilucide si el concepto de «obras
de canalización y regularización de cursos
de agua», que figura en la letra e) del punto 10 del
Anexo II de la Directiva, debe interpretarse en el sentido
de que engloba asimismo determinados tipos de obras en un
dique que se extiende a lo largo de vías navegables.
22. Habida cuenta de la expresión «canalization
and flood-relief works», que figura en la versión
inglesa de la Directiva, el órgano jurisdiccional
remitente estima que el proyecto contemplado en esta rúbrica
del Anexo II se refiere a actividades que pueden tener repercusiones
importantes sobre el medio ambiente. Por consiguiente, considera
que este concepto podría englobar determinadas obras
en un dique.
23. Según Kraalieveld, los proyectos de diques fluviales
son obras cuya finalidad es modificar la frecuencia de inmersión
de las orillas y de las zonas circundantes y que, por ello,
tienen una repercusión considerable sobre el medio
ambiente. Por lo que se refiere a la regularización
de la gestión de los cursos de agua, los diques no
tienen una importancia menor que otras obras de canalización
y regularización de dichos cursos de agua.
24. El Gobierno neerlandés expone que existe una
distinción entre las obras en un dique y las de regularización
de cursos de agua o de canalización. Estas últimas
se realizan con la finalidad de regular los cursos de agua
y en provecho de la navegación fluvial. Modifican
el carácter del propio curso de agua, es decir, la
cantidad o la calidad del agua, así como las riberas
y orillas, de forma que tienen un impacto considerable sobre
la fauna y la flora acuática. Por el contrario, las
obras de refuerzo de diques consisten en construir o levantar
taludes con arena o arcilla. La Rivierenwet (Ley sobre los
ríos) garantiza que las obras actuales no afecten
al nivel de regularización que ya haya alcanzado
un río determinado. Tales obras apenas tienen repercusiones
sobre la flora y la fauna de un río.
25. Por lo que respecta a la referencia hecha a la versión
inglesa de la Directiva, el Gobierno neerlandés considera
que la versión neerlandesa de la Directiva es, en
su opinión, la única versión lingüística
auténtica. Recuerda la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia, según la cual la eliminación
de las divergencias lingüisticas por vía interpretativa,
en determinadas circunstancias, puede conculcar el principio
de seguridad jurídica en la medida en que algunos
de los textos de que se trate puedan ser interpretados de
una manera que difiera del sentido propio y usual de las
palabras (sentencia de 3 de marzo de 1977, North Kerry Milk
Products, 80/76, Rec. p. 425, apartado 1 l). Por consiguiente,
una versión lingüística dada no puede
ser determinante para una interpretación uniforme.
Las diferentes versiones lingüísticas son auténticas
por igual (sentencia de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros,
283/81, Rec. p. 3415).
26. Por último, el Gobierno neerlandés recuerda
el objetivo de la Directiva, que consiste en crear condiciones
de competencia iguales en los diferentes Estados miembros.
Por tanto, los trabajos contemplados en la Directiva sólo
pueden ser aquellos que puedan ser realizados en prácticamente
todos los Estados miembros y no aquellos que tan sólo
son efectuados principalmente en un solo Estado miembro,
como la construcción de diques. En consecuencia,
el Gobierno neerlandés llega a la conclusión
de que los trabajos de refuerzo de diques a lo largo de
los cursos de agua neerlandeses no están comprendidos
en el concepto de obras de canalización y de regularización
de cursos de agua.
27. Según la Comisión, la canalización
de un río tiene una incidencia inevitable sobre la
velocidad de su caudal y sobre el nivel de las aguas. Puede
tener como consecuencia el encauzamiento de la cuenca del
río, para evitar inundaciones y garantizar la seguridad
de las poblaciones. Por tanto, un dique de este tipo debe
ser calificado de regularización de un curso de agua.
Además, es preciso tener en cuenta el objetivo de
la Directiva relativo a las repercusiones que determinados
proyectos pueden tener sobre el medio ambiente, con independencia
del objetivo social de dichos proyectos. La construcción
de diques fluviales tiene repercusiones sobre el medio ambiente,
tanto si se realizan para mejorar la navegación en
un curso de agua como si su finalidad es proteger a la población
que reside en territorios inundables. Por consiguiente,
las obras en un dique fluvial que puedan tener repercusiones
importantes sobre el medio ambiente están comprendidas
en el concepto de «Obras de canalización y
de regularización de cursos de agua».
28. Es preciso señalar que, según resulta
de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la interpretación
de una disposición de Derecho comunitario requiere
una comparación de sus versiones lingüísticas
(véase la sentencia Cilfit y otros, antes citada,
apartado 18). Además, la necesidad de una interpretación
uniforme de dichas versiones exige que, en caso de discrepancia
entre las mismas, la disposición de que se trate
sea interpretada en función del sistema general y
de la finalidad de la normativa de la que forma parte (sentencia
de 7 de diciembre de 1995, Rockfon, C-449/93, Rec. p. 1-4291,
apartado 28).
29. En el caso de autos, el examen de las diferentes versiones
lingüísticas de la letra c) del punto.10 dcl
Anexo II de la Directiva demuestra que éstas pueden
ser clasificadas en dos categorías, según
que los términos empleados evoquen o no la idea de
inundación. En efecto, las versiones inglesa (canalization
and flood-rellef works) y finlandesa («kanavointl-ja
tulvasuojeluhankkeet») aluden a las obras de canalización
y de prevención de inundaciones, mientras que las
versiones alemana, helénica, española, francesa,
italiana, neerlandesa y portuguesa aluden a las obras de
canalización y de regularización de cursos
de agua; en la versión helénica figura además
el término francés «canalisation»
entre paréntesis, junto al término griego
«???????». Por su parte, las versiones danesas
y sueca sólo contienen una única expresión
que da la idea de regularización de cursos de agua
(anlaeg til regulering af vandIoeb, Anläggningar för
reglering av vattenflöden).
30. Ante esta divergencia es preciso examinar el sistema
general y la finalidad de la Directiva. Según el
apartado 2 del artículo 1 de la Directiva, hay que
entender por proyecto «la realización de trabajos
de construcción o de otras instalaciones u obras»,
así como «otras intervenciones en el medio
natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación
de los recursos del suelo». Según el apartado
1 del artículo 2, la Directiva contempla «los
proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre
el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza,
sus dimensiones o su localización». El artículo
3 dispone que la evaluación de las repercusiones
sobre el medio ambiente debe identificar, describir y evaluar,
en particular, los efectos directos e indirectos de un proyecto
sobre el hombre, la fauna, flora, el suelo, el agua, el
aire, el clima, el paisaje, los bienes materiales y el patrimonio
cultural.
31. Del texto de la Directiva se puede deducir que su ámbito
de aplicación es extenso y su objetivo muy amplio.
Esta observación debería ser suficiente por
sí sola para interpretar la letra c) del punto lo
del Anexo II de la Directiva en el sentido de que engloba
las obras de retención de las aguas y de prevención
de las inundaciones y, por tanto, las obras en los diques
aunque esta precisión no resulte de todas las versiones
lingüisticas.
32. Si, tal como expone el Gobierno neerlandés,
las obras en los diques consisten en construir o en elevar
taludes para contener el curso de agua y evitar que las
tierras se inunden, procede señalar que incluso las
obras de retención, no de un curso de agua corriente,
sino de una masa de agua estática, pueden tener una
repercusión importante sobre el medio ambiente en
el sentido de la Directiva, pues pueden afectar de forma
duradera a la composición del suelo, la fauna, la
flora y el paisaje. Por consiguiente, es preciso deducir
que este tipo de obras debe estar comprendido en el ámbito
de aplicación de la Directiva.
33. Por consiguiente, no es fundada la alegación
del Gobierno neerlandés, según la cual las
obras en los diques no modifican el curso de una vía
de agua.
34. Por último, el argumento del Gobierno neerlandés,
según el cual los diques no están comprendidos
en el ámbito de aplicación de una Directiva
comunitaria debido a que se trata de trabajos específicos
de los Países Bajos, no es procedente dado que, como
se acaba de exponer, el criterio de apreciación es
la repercusión importante que puede tener un proyecto
sobre el medio ambiente.
35. Habida cuenta de estas consideraciones, procede responder
a la primera cuestión que la expresión «obras
de canalización y regularización de cursos
de agua», que figura en la letra e) del punto 10 del
Anexo II de la Directiva, debe interpretarse en el sentido
de que comprende asimismo determinados tipos de obras en
un dique que se extiende a lo largo de vías navegables.
Sobre la segunda cuestión
36. Mediante esta cuestión, el Nederlandse Raad
van State pide que se dilucide si, habida cuenta en particular
de los conceptos de «proyectos» y de «modificación
de los proyectos» utilizados en la Directiva, la respuesta
a la primera cuestión será diferente según
se trate de:
a) la construcción de un nuevo dique;
b) el desplazamiento de un dique existente;
c) el refuerzo y/o ensanchamiento de un dique existente;
d) la sustitución, en el mismo lugar, de un dique,
sea o no más sólido o más ancho que
el dique anterior; o
e) una combinación de varios de los supuestos enunciados
en las cuatro letras anteriores.
37. A tenor de la Directiva las modificaciones de los proyectos
que figuran en el Anexo I están sometidas al mismo
régimen que los proyectos del Anexo II y, por tanto,
les es aplicable el apartado 2 del artículo 4 de
la Directiva. A este respecto, la falta de toda mención
relativa a las modificaciones de proyectos comprendidos
en el Anexo II es interpretada en las observaciones de distintas
formas en cuanto a su inclusión en el ámbito
de aplicación de la Directiva. En efecto, según
los Gobiernos italiano y del Reino Unido, las modificaciones
de los proyectos que figuran en el Anexo II están
comprendidas igualmente en este Anexo, mientras que según
el Gobierno neerlandés y la Comisión no están
comprendidas en el ámbito de aplicación de
la Directiva. La Comisión precisa, no obstante, que
ello dependerá del significado que se dé a
la expresión «modificación de proyecto»
y que en algunos casos las modificaciones pueden ser tan
importantes que constituyan un nuevo proyecto.
38. Como la Directiva no da ninguna definición específica
del concepto de «modificación de proyecto»,
procede interpretarlo a la luz del sistema general y de
la finalidad de la Directiva.
39. Ya se ha señalado en el apartado 31 de la presente
sentencia que el ámbito de aplicación de la
Directiva es extenso y su objetivo muy amplio. Se menoscabaría
este objetivo si la calificación de «modificación
de proyecto», permitiera que determinados trabajos
u obras eludieran la obligación de realizar un estudio
de repercusiones, siendo así que, debido a su naturaleza,
sus dimensiones o su localización, dichos trabajos
u obras pueden tener repercusiones considerables sobre el
medio ambiente.
40. Además, es preciso tener en cuenta que el mero
hecho de que la Directiva no mencione expresamente las modificaciones
de los proyectos comprendidos en el Anexo II, a diferencia
de las modificaciones de los proyectos que figuran en el
Anexo I, no permite deducir que no estén comprendidas
en el ámbito de aplicación de la Directiva.
En efecto, la distinción entre un «proyecto»
y una «modificación de proyecto», por
lo que se refiere a los proyectos del Anexo I, atañe
a la diferencia de régimen al que están sometidos
en el marco del ámbito de aplicación de la
Directiva, mientras que tal distinción relativa a
los proyectos del Anexo II atañe al ámbito
de aplicación en general de la Directiva.
41. Por otra parte, en la sentencia de 11 de agosto de
1995, Comisión/Alemania (CA31/92, Rec. p. 1-2189),
apartado 35, relativa a la central térmica de GroGkrotzeriburg,
el Tribunal de Justicia declaró que la existencia
de vínculos, con una construcción existente,
de un proyecto de un nuevo grupo de 500 MW de una central
térmica no priva al proyecto de su carácter
de «central térmica de una potencia calorífica
de al menos 300 MW» y no hacen que pase a la categoría
de «modificación de los proyectos que figuran
en el Anexo I» mencionada en el punto 12 del Anexo
II. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró
que, para determinar si las obras previstas debían
ser objeto de un estudio de repercusiones, debían
examinarse con independencia de si se ejecutarían
de manera autónoma, de si se agregarían a
una construcción preexistente o de si tendrían
con ésta vínculos funcionales estrechos.
42. Habida cuenta de estas consideraciones, procede responder
a la segunda cuestión que la expresión «obras
de canalización y de regularización de cursos
de agua», que figura en la letra c) del punto lo del
Anexo II de la Directiva, debe interpretarse en el sentido
de que comprende no sólo la construcción de
un nuevo dique, sino también la modificación
de un dique existente como consecuencia de su desplazamiento,
su refuerzo o ensanchamiento, la sustitución, en
el mismo lugar, de un dique, sea o no más sólido
o más ancho que el dique anterior, o una combinación
de varios de estos supuestos.
Sobre las cuestiones tercera y cuarta
43. Mediante estas cuestiones, que procede examinar conjuntamente,
el órgano jurisdiccional remitente desea saber, por
una parte, si el apartado 1 del artículo 2 y el apartado
2 del artículo 4 de la Directiva deben interpretarse
en el sentido de que, cuando en la legislación nacional
de ejecución de la Directiva un Estado miembro ha
establecido, conforme al apartado 2 del artículo
4, especificaciones, criterios y/o umbrales para un proyecto
determinado citado en el Anexo II, pero tales especificaciones,
criterios o umbrales son incorrectos, dicho proyecto debe
someterse a una evaluación de las repercusiones sobre
el medio ambiente, conforme al apartado 1 del artículo
2, si puede tener «repercusiones importantes sobre
el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza,
sus dimensiones o su localización» en el sentido
de esta disposición. Por otra parte, en caso de respuesta
afirmativa, el órgano jurisdiccional remitente pregunta
si esta obligación de someter el proyecto a una evaluación
tiene efecto directo, de manera que un particular puede
invocarla ante un órgano jurisdiccional nacional,
y si el juez debe garantizar el cumplimiento de la obligación
aun cuando no haya sido invocada ante él.
44. Recordando la sentencia del Tribunal de Justiciade
2 de agosto de 1993, Comisión/ España (C-355/90,
Rec. p. 1-4221), el Nederlandse Raad van State considera
probable que la facultad de apreciación reconocida
a los Estados miembros por el apartado 2 del artículo
4 de la Directiva para fijar especificaciones, criterios
0 umbrales esté delimitada por la expresión
«que puedan tener repercusiones importantes sobre
el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza.,
sus dimensiones o su localización», que figura
en el apartado 1 del artículo 2.
45. Kraaljeveld y la Comisión desarrollan una argumentación
similar. La Comisión precisa que las especificaciones,
criterios o umbrales fijados por los Estados miembros están
destinados principalmente a facilitar el examen de los proyectos,
con el fin de determinar si deben someterse al estudio de
sus repercusiones, pero que la existencia de estas especificaciones,
criterios o umbrales no dispensa a los Estados miembros
de efectuar un examen concreto del proyecto para verificar
si cumple los criterios del apartado 1 del artículo
2 de la Directiva. Ambos coinciden en considerar que el
Reino de los Países Bajos no cumplió correctamente
su obligación de ejecutar la Directiva, puesto que
los criterios sobre dimensiones mínimas determinados
por la legislación nacional en materia de diques
se habían establecido en un nivel tal que ninguno
de los proyectos de diques fluviales los cumplía
y, por consiguiente, todos los proyectos de refuerzo de
diques quedaban fuera del ámbito de aplicación
del estudio de repercusiones. Kraalieveld aporta, a este
respecto, la resolución de un órgano jurisdiccional
neerlandés en apoyo de su tesis.
46. Por el contrario, según el Gobierno neerlandés,
la facultad de apreciación de los Estados miembros
no se limita de forma precisa en la Directiva. Por otra
parte, en el presente caso, los umbrales de longitud y de
sección de los diques se eligieron teniendo en cuenta
el impacto de estas obras sobre el medio ambiente. El hecho
de que, en la práctica, la legislación de
adaptación del Derecho neerlandés a la Directiva
no haya sometido diversos proyectos a la obligación
de evaluar sus repercusiones carece de cualquier significado,
puesto que tales proyectos no tenían consecuencias
perjudiciales. Considera, por lo tanto, que no sobrepasó
su margen de apreciación al establecer dichos umbrales.
47. Por lo que se refiere al efecto directo de la obligación
de someter determinados proyectos al estudio de sus repercusiones,
el juez remitente estima que puede considerarse que esta
obligación resulta de una disposición precisa
e incondicional de la Directiva. Kraalieveld y la Comisión
presentan observaciones en este sentido, añadiendo
la Comisión, además, que, puesto que la normativa
es de carácter procedimental, no deja ningún
margen de maniobra en cuanto al resultado que debe conseguirse.
Por su parte, los Gobiernos neerlandés y del Reino
Unido consideran que el apartado 1 del artículo 2,
interpretado en relación con el apartado 2 del artículo
4 de la Directiva5 no es suficientemente preciso ni incondicional
para tener un efecto directo, habida cuenta del margen de
apreciación reconocido a los Estados miembros para
determinar los umbrales y criterios o para organizar el
procedimiento de consulta al público.
48. A este respecto, procede recordar que el apartado 1
del artículo 2 de la Directiva remite al artículo
4 para la definición de los proyectos que deben ser
sometidos a una evaluación en lo que se refiere a
sus repercusiones. El apartado 2 de este artículo
reconoce a los Estados miembros cierto margen de apreciación,
puesto que precisa que los proyectos pertenecientes a las
clases enumeradas en el Anexo II se someterán a una
evaluación «cuando los Estados miembros consideren
que sus características lo exigen» y que, a
tal fin, los Estados miembros podrán especificar,
en particular, determinados tipos de proyectos que deban
someterse a una evaluación o establecer criterios
y/o umbrales necesarios para determinar qué proyectos
deben ser objeto de una evaluación.
49. La interpretación que propone la Comisión,
es decir, que la existencia de especificaciones, criterios
y umbrales no dispensa de un examen concreto de cada proyecto
para verificar si cumple los criterios del apartado 1 del
artículo 2, privaría de todo significado al
apartado 2 del artículo 4. En efecto, un Estado miembro
no tendría ningún interés en fijar
especificaciones, criterios y umbrales si, independientemente
de éstos, cada proyecto debiera, sin embargo, ser
objeto de un examen individual a la luz de los criterios
del apartado 1 del artículo 2.
50. Ahora bien, aunque el párrafo segundo del apartado
2 del artículo 4 de la Directiva confiere a los Estados
miembros un margen de apreciación para especificar
determinados tipos de proyectos que deban someterse a una
evaluación o para establecer criterios y/o umbrales
necesarios, dicho margen de apreciación está
limitado por la obligación, enunciada en el apartado
1 del artículo 2, de someter a un estudio de sus
repercusiones los proyectos que puedan tener repercusiones
importantes sobre el medio ambiente, en particular debido
a su naturaleza, sus dimensiones o su localización.
51. Así, pronunciándose sobre la legislación
de un Estado miembro según la cual algunas clases
enteras de proyectos enumerados en el Anexo II estaban excluidas
de la obligación de someterse a un estudio de repercusiones,
el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia
de 2 de mayo de 1996, Comisión/Bélgica (C-133/94,
Rec. p. 1-2323), apartado 42, que los criterios y/o los
umbrales mencionados en el apartado 2 del artículo
4 están destinados a facilitar la apreciación
de las características concretas de un proyecto,
para determinar si está sujeto a la obligación
de evaluación, y no a eximir por anticipado de esta
obligación a determinadas clases enteras de proyectos
enumerados en el Anexo II que puedan realizarse en el territorio
de un Estado miembro.
52. En una situación como la del presente asunto,
procede admitir que el Estado miembro de que se trata estaba
legitimado para establecer criterios sobre las dimensiones
de los diques que permitieran determinar, entre los proyectos
relativos a los diques, cuáles debían someterse
a un examen de sus repercusiones. La cuestión de
si, al establecer estos criterios, el Estado miembro sobrepasó
su margen de apreciación no puede determinarse atendiendo
a las características de un único proyecto,
sino que depende de una apreciación global de las
características de los proyectos de esta naturaleza
que puedan realizarse en el territorio de un Estado miembro.
53. Así, un Estado miembro que estableciera los
criterios y/o umbrales en un nivel tal que, en la práctica,
la totalidad de los proyectos relativos a los diques quedara
a priori exenta de la obligación del estudio de repercusiones
sobrepasaría el margen de apreciación de que
dispone en virtud del apartado 1 del artículo 2 y
del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, salvo
que, sobre la base de una apreciación global, pudiera
considerarse que ninguno de los proyectos excluidos podía
tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
54. Por último, por lo que se refiere, en particular,
a la cuarta cuestión, de la resolución de
remisión resulta que Kraalieveld no suscitó,
en su recurso, la cuestión de si se actuó
indebidamente al no efectuar ninguna evaluación de
las repercusiones sobre el medio ambiente. Para responder
a esta cuestión, debe, pues, examinarse si el órgano
jurisdiccional nacional que conoce de un recurso de anulación
de la decisión por la que se aprueba un Plan de ordenación
del suelo tiene la obligación de examinar de oficio
si, conforme al apartado 1 del artículo 2 y al apartado
2 del artículo 4 de la Directiva, tendría
que haberse efectuado una evaluación de las repercusiones
sobre el medio ambiente.
55. Procede recordar, en primer lugar, que la obligación
de los Estados miembros de adoptar todas las medidas necesarias
para alcanzar el resultado prescrito por una Directiva es
una obligación imperativa impuesta por el párrafo
tercero del artículo 189 del Tratado CE y por la
propia Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias
de 1 de febrero de 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen,
51/76, Rec. p. 113, apartado 22, y de 26 de febrero de 1986,
Marshall, 152/84, Rec. p. 723, apartado 48). Esta obligación
de adoptar todas las medidas generales o particulares se
impone a todas las autoridades de los Estados miembros,
con inclusión, en el marco de sus competencias, de
las autoridades judiciales (véase, en este sentido,
la sentencia de 13 de noviembre de 1990, Marleasing, C-106/89,
Rec. p. 1-4135, apartado 8).
56. Por lo que se refiere al derecho de un particular a
invocar una Directiva y a la facultad del juez nacional
de tomarla en consideración, el Tribunal de Justicia
ya ha declarado que sería incompatible con el efecto
imperativo que el artículo 189 reconoce a la Directiva
excluir, en principio, que la obligación que ésta
impone pueda ser invocada por los interesados. En particular,
en los casos en los que, a través de una Directiva,
las autoridades comunitarias hayan obligado a los Estados
miembros a adoptar un comportamiento determinado, el efecto
útil de tal acto quedaría debilitado si se
impidiera al justiciable invocarlo ante los Tribunales y
si los órganos jurisdiccionales nacionales no pudieran
tomarlo en consideración, como elemento del Derecho
comunitario para verificar si, dentro de los límites
de la facultad de que dispone en cuanto a la forma y los
medios de ejecutar la Directiva, el legislador nacional
ha respetado los límites del margen de apreciación
trazado por la Directiva (véase la sentencia 'Verbond'van
Nederlandse Ondernemingen, antes citada, apartados 22 a24).
57. A continuación procede recordar que, si, con
arreglo al Derecho nacional, los órganos Jurisdiccionales
deben examinar de oficio los fundamentos de Derecho basados
en una norma interna de carácter imperativo, que
no han sido invocados por las partes, esta obligación
se impone igualmente cuando se trate de normas comunitarias
imperativas (véase, en particular, la sentencia de
14 de diciembre de 1995, Van Schiindel y Van Veen, asuntos
acumulados C-430/93 y C-431/93, Rec. p. 1-4705, apartado
13).
58. Lo mismo sucede si el Derecho nacional faculta al Juez
para aplicar de oficio la norma jurídica imperativa.
En efecto, corresponde a los órganos jurisdiccionales
nacionales, en virtud del principio de cooperación
establecido por el artículo 5 del Tratado, proporcionar
la protección jurídica que se deriva para
los justiciables del apartado 48). Esta obligación
de adoptar todas las medidas generales o particulares se
impone a todas las autoridades de los Estados miembros,
con inclusión, en el marco de sus competencias, de
las autoridades judiciales (véase, en este sentido,
la sentencia de 13 de noviembre de 1990, Marleasing, C-106/89,
Rec. p. 1-4135, apartado 8).
59. La circunstancia de que, en el presente caso, en virtud
del apartado 1 del artículo 2 y del apartado 2 del
artículo 4 de la Directiva, los Estados miembros
dispongan de un margen de apreciación no excluye,
sin embargo, la posibilidad de efectuar un control jurisdiccional,
a fin de verificar si las autoridades nacionales han
sobrepasado dicho margen de apreciación (véase,
en particular, la sentencia Verbond van Nederlandse Ondernemingen,
antes citada, apartados 27 a 29).
60. Por consiguiente, si, en virtud del Derecho nacional,
un órgano jurisdiccional tiene la obligación
o la facultad de examinar de oficio los fundamentos de Derecho
basados en una norma interna de carácter imperativo,
que no han sido invocados por las partes, incumbe a dicho
órgano jurisdiccional verificar de oficio, en el
marco de su competencia, si las autoridades legislativas
o administrativas del Estado miembro han respetado los límites
del margen de apreciación establecido en el apartado
1 del artículo 2 y en el apartado 2 del artículo
4 de la Directiva y tenerlo en cuenta en el marco del examen
del recurso de anulación.
61. En el caso de que este margen de apreciación
haya sido sobrepasado y, por tanto, proceda no aplicar las
correspondientes disposiciones nacionales, corresponderá
a las autoridades del Estado miembro, en el marco de sus
competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares,
necesarias para que los proyectos sean examinados con el
fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes
sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que
se sometan a un estudio de sus repercusiones.
62. Por consiguiente, procede responder a las cuestiones
tercera y cuarta en los siguientes términos:
El apartado 2 del artículo 4 de la Directiva y la
letra c) del número lo del Anexo II de ésta
deben interpretarse en el sentido de que, si un Estado miembro
establece criterios y/o umbrales para determinar los proyectos
relativos a los diques en un nivel tal que, en la práctica,
la totalidad de los proyectos relativos a los diques quede
a priori exenta de la obligación del estudio de sus
repercusiones, dicho Estado sobrepasa el margen de apreciación
de que dispone en virtud del apartado 1 del artículo
2 y del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva,
salvo que, sobre la base de una apreciación global,
pueda considerarse que ninguno de los proyectos excluidos
puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
Si, en virtud del Derecho nacional, un órgano jurisdiccional
tiene la obligación o la facultad de examinar de
oficio los fundamentos de Derecho basados en una norma interna
de carácter imperativo, que no han sido invocados
por las partes, incumbe a dicho órgano jurisdiccional
verificar de oficio, en el marco de su competencia, si las
autoridades legislativas o administrativas del Estado miembro
han respetado los límites del margen de apreciación
establecido en el apartado 1 del artículo 2 y en
el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva y tenerlo
en cuenta en el marco del examen del recurso de anulación.
En el caso de que este margen de apreciación haya
sido sobrepasado y, por tanto, proceda no aplicar las correspondientes
disposiciones nacionales, corresponderá a las autoridades
del Estado miembro, en el marco de sus,competencias, adoptar
todas las medidas, generales o particulares, necesarias
para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar
si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio
ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un
estudio de sus repercusiones.
Costas
63. Los gastos efectuados por los Gobiernos neerlandés,
italiano y del Reino Unido y por la Comisión de las
Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante
este Tribunal de justicia, no pueden ser objeto de reembolso.
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio
principal, el carácter de un incidente promovido
ante el órgano Jurisdiccional nacional, corresponde
a éste resolver sobre las costas.
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
declara:
1) La expresión «obras de canalización
y regularización de cursos de agua», que figura
en la letra e) del punto 10 del Anexo 11 de la Directiva
85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa
a la evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente,
debe interpretarse en el sentido de que comprende asimismo
determinados tipos de obras en un dique que se extiende
a lo largo de vías navegables.
2) La expresión «obras de canalización
y de regularización de cursos de agua», que
figura en la letra e) del punto 10 del Anexo 11 de la Directiva
851337, debe interpretarse en el sentido de que comprende
no sólo la construcción de un nuevo dique,
sino también la modificación de un dique existente
como consecuencia de su desplazamiento, su refuerzo o ensanchamiento,
la sustitución, en el mismo lugar, de un dique, sea
o no más sólido o más ancho que el
dique anterior, o una combinación de varios de estos
supuestos.
3) a) El apartado 2 del artículo 4 de la Directiva
85/337 y la letra c) del número lo del Anexo 11 de
ésta deben interpretarse en el sentido de que, si
un Estado miembro establece criterios y/o umbrales para
determinar los proyectos relativos a los diques en un nivel
tal que, en la práctica, la totalidad de los proyectos
relativos a los diques quede a priori exenta de la obligación
del estudio de sus repercusiones, dicho Estado sobrepasa
el margen de apreciación de que dispone en virtud
del apartado 1 del artículo 2 y del apartado 2 del
artículo 4 de la Directiva, salvo que, sobre la base
de una apreciación global, pueda considerarse que
ninguno de los proyectos excluidos puede tener repercusiones
importantes sobre el medio ambiente.
b) Si, en virtud del Derecho nacional, un órgano
jurisdiccional tiene la obligación o la facultad
de examinar de oficio los fundamentos de Derecho basados
en una norma interna de carácter imperativo, que
no han sido invocados por las partes, incumbe a dicho órgano
jurisdiccional verificar de oficio, en el marco de su competencia,
si las autoridades legislativas o administrativas del Estado
miembro han respetado los límites del margen de apreciación
establecido en el apartado 1 del artículo 2 y en
el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva y tenerlo
en cuenta en el marco del examen del recurso de anulación.
c) En el caso de que este margen de apreciación
haya sido sobrepasado y, por tanto, proceda no aplicar las
correspondientes disposiciones nacionales, corresponderá
a las autoridades del Estado miembro, en el marco de sus
competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares,
necesarias para que los proyectos sean examinados con el
fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes
sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que
se sometan a un estudio de sus repercusiones.
