I.58. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS.
Sentencia de 26 de septiembre de 1996.
(Asunto: C-168/95. Proceso penal contra Luciano Arcaro).
Materia: CONTAMINACIÓN: Aguas. DERECHOS Y LIBERTADES:
Principio de legalidad. DIRECTIVAS: Adaptación. VERTIDOS:
Cadmio en el medio acuático.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
Petición dirigida al Tribunal de justicia, con
arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por la Pretura
circondariale di Vicenza (Italia), destinada a obtener, en
el proceso penal seguido ante dicho órgano jurisdiccional
contra Luciano Arcaro, una decisión prejudicial sobre
la interpretación de la Directiva 76/464/CEE del Consejo,
de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada
por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio
acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01,
p. 165), y de la Directiva 83/513/CEE del Consejo, de 26 de
septiembre de 1983, relativa a los valores límite y
a los objetivos de calidad para los vertidos de cadmio (DO
L 291, p. 1; EE 15/04, P. 13 l).
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante resolución de 22 de abril de
1995, recibida en el Tribunal de Justicia el 30 de
mayo siguiente, la Pretura circondariale di Vicenza planteó,
con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, tres
cuestiones prejudiciales sobre la interpretación
la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976,
relativa a la contaminación causada por determinadas
sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático
de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), y de
la Directiva 83/513/CEE del Consejo, de 26 de septiembre
de 1983, relativa a los valores límite y a los objetivos
de calidad para los vertidos de cadmio (DO L 291, p. 1;
EE 15/04, p. 131).
2. Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un proceso
penal seguido contra el Sr. Luciano Arcaro, inculpado
de haber infringido los artículos 5, 7 y 18 del
Decreto Legislativo nº 133, de 27 de enero de 1992,
relativo a los vertidos industriales de sustancias peligrosas
en las aguas (suplemento ordinario n" 34 del GURI
nº 41, de 19 de febrero de 1992, y corrigendum publicado
en el GURI nº 124, de 28 de mayo de 1992; en lo sucesivo,
«Decreto»).
3. La Directiva 76/464 establece en su artículo
3 que todo vertido de sustancias enumeradas en la lista
1 de su Anexo «requerirá una autorización
previa expedida por la autoridad competente del Estado miembro
de que se trate». Esta lista comprende sustancias
particularmente peligrosas para el medio acuático,
entre ellas el cadmio.
4. Para esta categoría de sustancias, las autorizaciones
de vertido deberán ser expedidas de conformidad con
los artículos 3 y 5 de dicha Directiva. Según
estas disposiciones, las autorizaciones de vertido deben
indicar, en particular, las normas de emisión,
a saber, la concentración y la cantidad máximas
admisibles en el vertido, las condiciones en las que
éste se autoriza, así como el plazo en el
que puede efectuarse.
5. Según el apartado 1 del artículo 6 de
la Directiva 76/464 las normas de emisión no
deben rebasar los valores límite determinados por
el Consejo.
6. Por lo que respecta al cadmio, las autoridades nacionales
se referirán a los valores límite, plazos
y procedimientos de vigilancia indicados en los Anexos de
la Directiva 83/513.
7. Sin embargo, del Anexo 1 (notas 1 y 7) de esta Directiva
resulta que, para los sectores no mencionados en dicho Anexo,
el Consejo fijará los valores límite de los
vertidos de cadmio en una fase ulterior. Mientras tanto,
los Estados miembros fijarán de forma autónoma,
con arreglo a la Directiva 76/464, las normas de emisión,
que no deberán ser menos estrictas que el valor límite
más comparable CONTENIDO en dicho Anexo.
8. En Italia, se adoptó el Decreto para dar ejecución
a varias Directivas comunitarias sobre los vertidos
que contengan sustancias peligrosas, entre ellas las Directivas
76/464 y 83/513.
9. Dicho Decreto se aplica a los vertidos de sustancias
peligrosas comprendidas en los grupos de sustancias mencionados
en las listas I y 11 de su Anexo A (artículo l).
El Anexo B comprende los «valores límite de
las normas de emisión» para determinadas sustancias
peligrosas a las que se refiere la lista I del Anexo A.
10. El Decreto define el régimen de autorizaciones
de vertido por parte de las autoridades locales para las
sustancias de la lista 1 el Anexo A. Este régimen
se basa en la distinción entre, por una parte, los
vertidos de instalaciones industriales nuevas y, por otra
parte, los vertidos de instalaciones industriales existentes
en la fecha de 6 de marzo de 1992 o puestos en servicio
antes del 6 de marzo de 1993.
11. Para poder proceder a operaciones de vertido, todas
las instalaciones industriales, nuevas y existentes, deberán
obtener una autorización (artículo 5 del Decreto).
Para ambas categorías las autoridades locales expedirán
la autorización de vertido en la que fijarán
normas de emisión de conformidad con los valores
límite establecidos en el Anexo B. Sin embargo, en
caso de que el vertido contenga sustancias para las que
todavía no se haya fijado, ningún valor límite
en el Anexo B, se establece la siguiente distinción.
12. Si se trata de instalaciones nuevas, la autorización
previa de vertidos es obligatoria y es expedida de
conformidad con los límites de tolerancia fijados
por la Ley nº 319, de 10 de mayo de 1976 (GURI nº
141, de 29 de mayo de 1976), en su versión modificada
(apartado 3 del artículo 6 del Decreto). En cambio,
si se trata de instalaciones existentes, del apartado
7 del artículo 7 resulta que el Decreto, y por consiguiente
la obligación de obtener una autorización,
sólo será aplicable una vez adoptados
los decretos previstos en la letra b) del apartado 3 del
artículo 2.
13. De los autos se deduce que el Anexo B no indica los
valores límite para los vertidos de cadmio que son
objeto del procedimiento principal. Por consiguiente, para
tales vertidos, según el Decreto, la obligación
de obtener una autorización sólo se impone
si proceden de instalaciones nuevas.
14. El artículo 18 del Decreto establece el régimen
de sanciones aplicables en caso de infracción de
sus disposiciones.
15. De los autos del litigio principal se deduce que el
Sr. Arcaro, representante legal de una empresa cuya actividad
principal es el labrado de metales preciosos, fue inculpado
con arreglo a los artículos 5, 7 y 18 del Decreto
por haber efectuado vertidos de cadmio en las aguas superficiales
(río Bacchiglione) sin haber solicitado una autorización
al efecto.
16. Ante la Pretura circondariale di Vicenza, que conoce
de la acción promovida por el Ministerio Fiscal,
el Sr. Arcaro alegó, por una parte, que su empresa
es una instalación existente a efectos del Decreto
y que, habida cuenta de la producción de la misma,
el sistema de autorización previsto en el artículo
7 de dicho Decreto sólo le será aplicable
cuando se hayan fijado mediante decreto los valores límite
de emisión correspondientes a dicha producción.
17. El Pretore parte del punto de vista de que las disposiciones
de los apartados 1 y 7 del artículo 7 del Decreto
excluyen la mayor parte de las instalaciones existentes
del régimen de autorización establecido por
éste.
18. En el punto 8 de la resolución de remisión,
el Pretore, no obstante, expresa dudas acerca de la conformidad
de dichas disposiciones con las Directivas comunitarias
que ejecutan y que, según él, exigen una autorización
para todos los vertidos contemplados en ellas, sin distinción
entre instalaciones nuevas e instalaciones existentes. A
este respecto, el Pretore se remite, a modo de ejemplo,
a la letra d) del apartado 2 del artículo 1 y al
artículo 3 de la Directiva 76/464, así como
al artículo 3 de la Directiva 83/513.
19. Teniendo en cuenta cuanto precede, el Pretore decidió
suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de justicia
las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Es correcta la interpretación
dada, en el punto 8 de la resolución de remisión,
de las Directivas comunitarias a las que el Decreto nº
133 de 1992 se propone dar ejecución?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión,
a la luz de una interpretación correcta del Derecho
comunitario, ¿pueden aplicarse directamente
las normas comunitarias, con el consiguiente incumplimiento
de las normas internas contrarias, aunque ello pueda agravar
la situación de las personas afectadas?
3) En caso de respuesta negativa a la segunda cuestión,
¿cuál puede ser, sobre la base de una interpretación
correcta del Derecho comunitario, el mecanismo distinto
que se haya de utilizar para conseguir eliminar del ordenamiento
jurídico nacional las normas internas contrarias
al Derecho comunitario, cuando la aplicación directa
de este último pueda agravar la situación
de las personas afectadas?»
Sobre la primera cuestión
20. Es preciso señalar, en primer lugar, que esta
cuestión está formulada de manera vaga, porque
se refiere a una interpretación de todas las Directivas
comunitarias que el Decreto se propone ejecutar y porque
las disposiciones de las Directivas 76/464 y 83/513, mencionadas
más especialmente en el punto 8 de la resolución de remisión, sólo se citan a modo de ejemplo.
21. Sin embargo, es preciso recordar que, según
reiterada Jurisprudencia, ante cuestiones formuladas de
forma imprecisa, el Tribunal de Justicia se reserva
la facultad de deducir de todos los elementos proporcionados
por el órgano jurisdiccional nacional y de los autos
del litigio principal los elementos de Derecho comunitario
que precisan una interpretación habida cuenta del
objeto del litigio (sentencia de 13 de diciembre de 1984,
Haug-Adrion, 251/83, Rec. p. 4277, apartado 9).
22. En el presente asunto tal como se ha expuesto en los
apartados 15 y 16 de esta sentencia, de los autos del litigio
principal se deduce que este versa sobre vertidos de cadmio
efectuados sin autorización y procedentes de una
instalación existente con arreglo al Decreto.
23. Dado que, por lo que se refiere a los vertidos de cadmio,
las disposiciones pertinentes de Derecho comunitario están
contenidas en las Directivas 76/464 y 83/513, debe entenderse
que la primera cuestión prejudicial tiene por objeto
determinar si las disposiciones pertinentes de dichas Directivas
deben ser interpretadas en el sentido de que supeditan todo
vertido de cadmio, independientemente de la fecha de puesta
en funcionamiento de la instalación de la que proceda,
a la expedición de una autorización previa.
24. A este respecto es preciso señalar que, según
el artículo 3 de la Directiva 76/464:
«Con respecto a las sustancias incluidas en las categorías
y grupos de sustancias enumerados en la lista I [ ... ]:
1. todo vertido efectuado en las aguas indicadas en el
artículo 1 que pueda contener una de dichas sustancias
requerirá una autorización previa expedida
por la autoridad competente del Estado miembro de que se
trate;
[ ... ]»
La lista 1, recogida en el Anexo de la Directiva, menciona
el cadmio en su punto 6.
25. De ello resulta que todo vertido de cadmio requiere
la expedición de una autorización previa,
sin excepción alguna para los vertidos que procedan
de instalaciones existentes antes de una fecha determinada.
26. Esta interpretación no se ve contradicha por
el punto 3 del artículo 3 ni por el apartado 4 del
artículo 6 de la Directiva 76/464.
27 La primera de estas disposiciones establece:
«Con respecto a as sustancias incluidas en las categorías
y grupos de sustancias enumerados en la lista I [ ... ]:
3. en lo relativo a los vertidos actuales de dichas sustancias
en las aguas indicadas en el artículo 1, los autores
de dichos vertidos deberán ajustarse, en el plazo
señalado por la autorización, a las condiciones
previstas por ella. Este plazo no podrá superar los
límites fijados de conformidad con el apartado 4
del artículo 6.»
28. Por su parte, el apartado 4 del artículo 6 prevé:
«Para las sustancias incluidas en las categorías
y grupos de sustancias previstos en el apartado 1, el Consejo,
de conformidad con el artículo 12, establecerá
los límites de los plazos previstos en el punto 3
del artículo 3 en función de las características
propias de los sectores industriales afectados y, en su
caso, de los tipos de productos. »
29. Por consiguiente¡ si bien estas disposiciones
se refieren a los «vertidos actuales» de sustancias
de la lista I, no introducen ninguna excepción, en
favor de una instalación existente antes de determinada
fecha, a la obligación de obtener una autorización
previa; se refieren simplemente a los plazos que s fijarán
en la autorización para este tipo de vertidos.
30. Por otra parte, esta interpretación no se ve
desmentida por la Directiva 83/513, que en las letras f)
y g) de su artículo 2 define los conceptos de «instalación
existente» y de «Instalación nueva».
Así, el artículo 2 dispone:
«Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá
por
f) "instalación existente":
la instalación industrial en servicio en la fecha
de notificación de la presente Directiva;
g) "instalación nueva":
- la instalación industrial puesta en servicio después
de la fecha de notificación de la presente Directiva,
- la instalación industrial ya existente cuya capacidad
de tratamiento del cadmio haya aumentado considerablemente
después de la fecha de notificación de la
presente Directiva.»
Sin embargo, esta distinción sólo es pertinente
a efectos del párrafo primero del apartado 4 del
artículo 3 de dicha Directiva, según el cual
«los Estados miembros sólo podrán otorgar
autorizaciones para las instalaciones nuevas si dichas instalaciones
aplican las normas correspondientes a los mejores medios
técnicos disponibles».
31. De ello resulta que esta disposición no dispensa
a las instalaciones de que se trata de la obligación
de obtener una autorización, sino que, por el contrario,
la refuerza.
32. Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión
que el artículo 3 de la Directiva 76/464 debe interpretarse
en el sentido de que supedita todo vertido de cadmio, con
independencia de la fecha de puesta en funcionamiento de
la instalación de la que proceda, a la expedición
de una autorización previa.
Sobre la segunda cuestión
33. Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional
nacional pide que se dilucide esencialmente si, a falta
de una adaptación completa por parte de un Estado
miembro, dentro del plazo señalado, del Derecho interno
a la Directiva 76/464, y por tanto a su artículo
3, y a la Directiva 83/513, una autoridad pública
de dicho Estado puede invocar el referido artículo
3 frente a un particular, aunque ello pueda agravar la situación
de este último.
34. La Comisión señala que el sistema de
autorización de vertidos previsto por las Directivas
76/464 y 83/513 implica la designación de autoridades
nacionales competentes en la materia que dispongan de una
facultad real de apreciación. Esta Institución
concluye de ello que las disposiciones de dichas Directivas
no pueden ser consideradas incondicionales, en el sentido
de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y
que, por tanto, no tienen efecto directo. Añade que,
en todo caso, una Directiva no puede por sí misma
crear obligaciones a cargo de un particular ni ser invocada
como tal frente a un particular ante un órgano jurisdiccional
nacional.
35. Habida cuenta de una situación como la que es
objeto del litigio principal, no es necesario examinar si
el artículo 3 de la Directiva es incondicional y
suficientemente preciso.
36. En efecto, el Tribunal de Justicia señaló
que la posibilidad de invocar ante un órgano jurisdiccional
nacional la disposición incondicional y suficientemente
precisa de una Directiva a la que no se ha adaptado el Derecho
interno sólo existe en favor de los particulares
y respecto a «todo Estado miembro destinatario. De
ello resulta que una Directiva no puede crear, por sí
sola, obligaciones a cargo de un particular y que una disposición
de una Directiva no puede invocarse como tal contra dicho
particular (sentencias de 26 de febrero de 1986, Marshall,
152/84, Rec. p. 723, apartado 48, y de 8 de octubre de 1987,
Kolpinghuis Nijmegen, 80/86, Rec. p. 3969, apartado 9).
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA ha precisado que esta Jurisprudencia
tiene por objeto evitar que un Estado miembro pueda sacar
ventajas de haber infringido el Derecho comunitario (sentencias
de 14 de julio de 1994, Faccini Dori, C-91/92, Rec. p. 1-3325,
apartado 22, y de 7 de marzo de 1996, El Corte Inglés,
C-192/94, Rec. p. 1-1281, apartado 16).
37. De acuerdo con esta jurisprudencia, el Tribunal de Justicia declaró, asimismo, que una Directiva
no puede producir el efecto, por sí misma y con independencia
de una ley interna de un Estado miembro adoptada para su
aplicación, de determinar o agravar la responsabilidad
penal de quienes infringen sus disposiciones (sentencia
de 11 de junio de 1987, Pretore di Saló, 14/86, Rec.
p. 2545).
38. Procede, pues, responder a la segunda cuestión
que, a falta de una adaptación completa por parte
de un Estado miembro, dentro del plazo señalado,
del Derecho interno a la Directiva 76/464, y por tanto a
su artículo 3, y a la Directiva 83/513, una autoridad
pública de dicho Estado puede no invocar el referido
artículo 3 frente a un particular.
Sobre la tercera cuestión
39. Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional
nacional desea saber fundamentalmente si, sobre la base
de una interpretación correcta del Derecho comunitario,
existe un mecanismo que permita al órgano jurisdiccional
nacional eliminar disposiciones internas contrarias a una
disposición de una Directiva a la que no se haya
adaptado el Derecho nacional, cuando esta última
disposición no puede ser invocada ante el órgano
jurisdiccional nacional.
40. En primer lugar, es preciso señalar que el Derecho
comunitario no contiene tal mecanismo.
41. Es preciso añadir que la obligación de
los Estados miembros, dimanante de una Directiva, de alcanzar
el resultado que la misma prevé, así como
su deber, conforme al artículo 5 del Tratado, de
adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas
para asegurar el cumplimiento de dicha obligación,
se imponen a todas las autoridades de los Estados miembros,
con inclusión, en el marco de sus competencias, de
las autoridades Judiciales. De ello se desprende que, al
aplicar el Derecho nacional, ya sea disposiciones anteriores
o posteriores a la Directiva, el órgano Jurisdiccional
nacional que debe interpretarla está obligado a hacer
todo lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad
de la Directiva, para, al efectuar dicha interpretación,
alcanzar el resultado a que se refiere la Directiva y de
esta forma atenerse al párrafo tercero del artículo
189 del Tratado (véanse las sentencias de 13 de noviembre
de 1990, Marleasing, C-106/89, Rec. p. 1-4135, apartado
8, y de 16 de diciembre de 1993, Wagner Miret, C-334/92,
Rec. p. 1-6911, apartado 20).
42. Sin embargo, esta obligación del juez nacional
de tener presente el contenido de la Directiva al interpretar
las normas pertinentes de su Derecho nacional tiene sus
límites cuando tal interpretación conduce
a que se oponga frente a un particular una obligación
prevista por una Directiva si aún no se ha adaptado
a ella el Derecho interno con mayor razón, cuando
conduce a determinar o agravar, basándose en la Directiva
y a falta de una ley adoptada para su aplicación,
la responsabilidad penal de quienes la contravengan (véase
la sentencia Kolpinghuis Nilmegen, antes citada, apartados
13 y 14).
43. Por consiguiente, procede responder a la tercera cuestión
que el Derecho comunitario no contiene un mecanismo que
permita al órgano jurisdiccional nacional eliminar
disposiciones internas contrarias a una disposición
de una Directiva a la que no se haya adaptado el Derecho
nacional, cuando esta última disposición no
puede ser invocada ante el órgano jurisdiccional
nacional.
Costas
44. Los gastos efectuados por la Comisión de las
Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante
este Tribunal de justicia, no pueden ser objeto de reembolso.
Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio
principal, el carácter de un incidente promovido
ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde
a éste resolver sobre las costas.
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
declara:
1) El artículo 3 de la Directiva 76/464/CEE del
Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación
causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas
en el medio acuático de la Comunidad, debe interpretarse
en el sentido de que supedita todo vertido de cadmio, con
independencia de la fecha de puesta en funcionamiento de
la instalación de la que proceda, a la expedición
de una autorización previa.
2) A falta de una adaptación completa por parte
de un Estado miembro, dentro del plazo señalado,
del Derecho interno a la Directiva 76/464, y por tanto a
su artículo 3, y a la Directiva 83/513/CEE del Consejo,
de 26 de septiembre de 1983, relativa a los valores límite
y a los objetivos de calidad para los vertidos de cadmio,
una autoridad pública de dicho Estado no puede invocar
el referido artículo 3 frente a un particular.
3) El Derecho comunitario, no contiene un mecanismo que
permita al órgano jurisdiccional nacional eliminar
disposiciones internas contrarias a una disposición
de una Directiva a la que no se haya adaptado el Derecho
nacional, cuando esta última disposición no
puede ser invocada ante el órgano jurisdiccional
nacional.
