I.57. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS.
Sentencia de 12 de septiembre de 1996.
(Asuntos acumulados: C-58/95, C-75/95, C-112/95, C-119/95,
C-123/95, C-135/95, C-140/95, C-141/95, C-154/95 y C-157/95.
Procesos penales contra Sandro Gallotti y otros).
Materia: RESIDUOS: Urbanos. NORMAS COMUNITARIAS:
Incumplimiento. DIRECTIVAS: Adaptación.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
Peticiones dirigidas al Tribunal de justicia, con arreglo
al artículo 177 del Tratado CE, por la Pretura circondariale
di Roma, sezlone distaccata di Tivoll y sezlone distaccata
di Caste1nuovo di Porto (Italia), destinadas a obtener,
en los procesos penales seguidos ante dichos órganos
jurisdiccionales contra Sandro Gallotti y otros, una decisión
prejudicial sobre la interpretación de la Directiva
91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que
se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos
(DO L 78, p. 32).
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante diez resoluciones dictadas entre el 26 de octubre
de 1994 y el 4 de abril de 1995, recibidas en
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA entre el 6 de marzo y el 19 de mayo de 1995, el
Pretore de la Pretura circondariale di Roma, actuando unas
veces pala la sezlone distaccata di Tivoli y, otras, para
la sezlone distaccata di CasteIntiovo di Porto, planteó,
con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones
prejudiciales sobre la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de
18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE
relativa a los residuos (DO L 78, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva
91/156»).
2. Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de procesos
penales dirigidos contra varias personas, inculpadas por
haber infringido las disposiciones legales italianas en
materia de residuos y, más en particular, el Decreto
nº 915 del Presidente de la
República, de 10 de septiembre de 1982, por el que
se adapta el Derecho interno a las Directivas 75/442/CEE,
relativa a los residuos; 76/403/CEE, relativa a la gestión
de los policlorobifenllos y policloroterfenilos, y 78/319/CEE,
relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (GURI
nº 343, de 15 de diciembre de 1982; en lo sucesivo,
«DPR nº 915/82»), así como el Decreto
Ley nº 397, de. 9 de septiembre de 1988, titulado «Disposiciones
urgentes en materia de eliminación de residuos industriales»
(GURI nº 213, de 10 de noviembre de 1988), con *vertido,
con algunas modificaciones, en la Ley nº 475, de 9
de noviembre de 1988 (GURI nº 264, de 10 de noviembre
de 1988; en lo sucesivo, «Ley nº 475/88»).
A pesar de que las resoluciones de remisión no son
muy explícitas al respecto, parece que los HECHOS
que se imputan a los inculpados son, principalmente, haber
procedido a la descarga de residuos especiales sin autorización,
infringiendo el artículo lo del DPR nº 915/82;
haber efectuado la eliminación de residuos sin autorización,
infringiendo el artículo 25 del mismo DPR, y no haber
cumplido las obligaciones impuestas por los artículos
3 y 9 octies de la Ley nº 475/88 sobre la forma de
llevar los registros de residuos.
3. En sus resoluciones de remisión, el Pretore indica,
en primer lugar, que la Directiva 91/156 introdujo
cambios radicales en la Directiva 75/442/CEE del Consejo,
de 15 de Julio de 1975, relativa a los residuos (DO
L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), modificando el concepto
de'«residuo», fomentando las operaciones de
recuperación y fijando los objetivos de prevención
y de reducción del volumen de los residuos mediante
la utilización de tecnologías basadas en el
reciclado, la reutilización o la producción
de energía. De ello deduce que la adaptación
del Derecho interno a dicha Directiva debe provocar un cambio
radical de la legislación italiana, en la medida
en que es necesario que esta última distinga las
operaciones de eliminación de las de recuperación,
dado que estas últimas deben estar sometidas, según
el Pretore, a un régimen de autorización menos
rígido. No obstante, hace constar que el legislador
italiano no ha adaptado el Derecho interno a la Directiva
91/156, a pesar de que el plazo para hacerlo expiró
el 1 de abril de 1993.
4. Continuando su análisis, el Pretore señala
que la Directiva 91/156 parece haber optado de manera prioritaria,
si no exclusiva, por una solución que consiste en
someter la materia de los residuos a un régimen administrativo,
limitando el control penal a los casos extremos. Por consiguiente,
las disposiciones del DPR nº 915/82 son incompatibles
con la Directiva, en la medida en que hacen que prevalezca
la utilización de la sanción penal en el ámbito
de la gestión y de los controles. Según el
Pretore, ello tiene como consecuencia que los operadores
italianos se encuentran en una situación menos favorable
que la de los demás operadores comunitarios, cuando,
precisamente, la Directiva tiene como finalidad garantizar
el buen funcionamiento del mercado interior y eliminar las
disparidades de trato entre los operadores del mercado único
mediante la aplicación de legislaciones homogéneas.
5. En con secuencia, el Pretore solicita al Tribunal de
Justicia que:
«1) se pronuncie con carácter prejudicial
sobre la relevancia jurídica del hecho de que la
República Italiana no haya adoptado a su debido tiempo
las disposiciones necesarias para adaptar su Derecho interno
a la Directiva 91/156/CEE del Consejo y, en particular,
2) dilucide si la existencia de una sanción penal
y, en especial, de las previstas en los artículos
25 y siguientes del DPR nº 915/82, para el caso de
que se incumpla la normativa italiana puede considerarse
incompatible con la normativa comunitaria que pretende garantizar
a los operadores del mercado único un trato homogéneo,
incluso desde el punto de vista de las sanciones».
En cuanto a la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
6. El Gobierno francés y la Comisión han
destacado tanto la dificultad de identificar la naturaleza
de los inculpados, los HECHOS que se les imputan y las disposiciones
nacionales aplicables, como la imprecisión de las
cuestiones.
7. A este respecto, procede recordar que, según
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la necesidad
de dar una interpretación del Derecho comunitario
que sea útil para el juez nacional exige que éste
defina el contexto fáctico y el régimen normativo
en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que,
al menos, explique los supuestos de hecho sobre los que
se basan tales cuestiones (véanse, en particular,
la sentencia de 26 de enero de 1993, Telemarsicabruzzo y
otros, asuntos acumulados C-320/90, C-321/90 y C-322/90,
Rec. p. 1-393, apartado 6, y el auto de 20 de marzo de 1996,
Sunino y Data, C-2/96, Rec. p. 1- 1543, apartado 4).
8. Además, hay que destacar que la información
proporcionada en las resoluciones de remisión no
sólo debe servir para que EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
pueda dar respuestas útiles, sino también
para que los Gobiernos de los Estados miembros y las demás
partes interesadas tengan la posibilidad de presentar observaciones
conforme al artículo 20 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia. Incumbe al Tribunal de justicia velar por que
sea salvaguardada esta posibilidad, teniendo en cuenta que,
con arreglo a la citada disposición, a las partes
interesadas sólo se les notifican las resoluciones
de remisión (véanse, en particular, la sentencia
de 1 de abril de 1982, Holdijk y otros, asuntos acumulados
141/81, 142/81 y 143/81, Rec. p. 1299, apartado 6, y el
auto Sunino y Data, antes citado, apartado 5).
9. No obstante, procede declarar que, en el caso de autos,
habida cuenta del carácter muy general de las cuestiones
planteadas y de la interpretación de la Directiva
91/156, expuesta de manera detallada por el órgano
jurisdiccional nacional en la motivación de sus resoluciones,
el Tribunal de Justicia dispone de elementos suficientes
para dar una respuesta útil a las cuestiones planteadas.
Por consiguiente, procede declarar su admisibilidad.
En cuanto a las cuestiones planteadas
10. Mediante sus cuestiones, el órgano jurisdiccional
nacional pide fundamentalmente que se dilucide, en primer
lugar, si el Derecho comunitario y, más en particular,
la Directiva 91/156, debe interpretarse en el sentido de
que autoriza aún la adopción de sanciones
penales como las previstas por la legislación italiana
y, en segundo lugar, qué consecuencias pueden sacarse
del hecho de que la República Italiana no haya adaptado
el Derecho interno a esta Directiva dentro del plazo señalado.
11. Del tenor literal de las cuestiones y del contexto
de la resolución de remisión resulta que la
segunda parte de la cuestión no es sino una formulación
más amplia de la primera y que sólo tiene
sentido si se considera que las sanciones penales previstas
por la legislación italiana son incompatibles con
el Derecho comunitario y, más en particular, con
la Directiva 91/156. Como las cuestiones están relacionadas
entre sí, procede analizarlas conjuntamente.
12. Las cuestiones se basan en la interpretación,
anteriormente expuesta, que el Pretore hace de la Directiva,
según la cual las nuevas disposiciones comunitarias
han flexibilizado el régimen de autorización
relativo a la recuperación de los residuos y han
establecido un sistema de control de carácter más
bien administrativo, limitando el control penal a los HECHOS
graves. Según el Pretore, esta Directiva tiene, además,
como finalidad el buen funcionamiento del mercado interior
y la eliminación de las disparidades de trato entre
los operadores económicos.
13. Como ha demostrado el Abogado General en los puntos
23 a 30 de sus conclusiones, esta interpretación
de la Directiva 91/156 es errónea por lo que respecta
al régimen de autorización. En efecto, los
artículos 9 y lo de dicha Directiva obligan a las
empresas y establecimientos que tratan residuos a obtener
una autorización, bien efectúen operaciones
de eliminación previstas en el Anexo II A de la Directiva
u operaciones que den lugar a una posibilidad de valorización
contempladas en el Anexo II B. En cuanto al artículo
11, que prevé una posibilidad de dispensa de autorización
para los establecimientos o empresas que se ocupen de la
eliminación de sus propios residuos en los lugares
de producción y para los establecimientos o empresas
que valoricen residuos, exige la adopción de medidas
nacionales respecto a cuya oportunidad los Estados miembros
disponen de una facultad de apreciación discrecional.
14. Por otra parte, hay que indicar que la Directiva 91/156
no impone a los Estados miembros ninguna obligación
precisa por lo que respecta al régimen de control
y de sanciones. No obstante, de ello no puede deducirse
que las disposiciones nacionales que sancionen penalmente
las infracciones de las obligaciones impuestas por la legislación
de adaptación del Derecho interno a la Directiva
sean incompatibles con esta última. Efectivamente,
los Estados miembros tienen la obligación de elegir,
en el marco de la libertad que les reconoce el párrafo
tercero del artículo 189 del Tratado, las formas
y los medios más adecuados para garantizar el efecto
útil de las Directivas (sentencia de 8 de abril de
1976, Royer, 48/75, Rec. p. 497, apartado 75). Por otra
parte, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA ha precisado que, cuando
una Directiva no prevé sanciones específicas
en caso de infracción de sus disposiciones o se remite,
en este punto, a las disposiciones legales, reglamentarlas
y administrativas nacionales, el artículo 5 del Tratado
obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas
apropiadas para garantizar el alcance y la eficacia del
Derecho comunitario. Con este fin, los Estados miembros,
aunque conservan una facultad discrecional en cuanto a la
elección de las sanciones, deben velar por que las
infracciones de la normativa comunitaria sean sancionadas
en condiciones de fondo y de procedimiento análogas
a las aplicables a las infracciones del Derecho nacional
de naturaleza e importancia similares y que, en todo caso,
confieran a la sanción un carácter efectivo,
proporcionado y disuasivo (sentencias de 8 de Junio de 1994,
Comisión/Reino Unido, C-382/92, Rec. p. 1-2435, y
C-383/92, Rec. p. 1-2479, apartados 55 y 40, respectivamente).
15. De esta Jurisprudencia resulta que un Estado miembro
puede sancionar penalmente el incumplimiento de las obligaciones
impuestas por la legislación que tiene por objeto
adaptar el Derecho interno a las Directivas relativas a
los residuos, bien se trate de la Directiva 75/442 o de
la Directiva 91/156, si considera que se trata de la forma
más apropiada para garantizar el efecto útil
de estas Directivas, siempre que las sanciones previstas
sean análogas a las aplicables a las infracciones
del Derecho nacional de naturaleza e importancia similares
y que tengan carácter efectivo, proporcionado y disuasivo.
16. Por último, en lo que respecta a la Directiva
91/156, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA ha declarado, precisamente,
que fue adoptada válidamente en virtud del artículo
130 S del Tratado y no del artículo 100 A, dado que
la armonización prevista por su artículo 1
tenía como principal objetivo asegurar, con la finalidad
de proteger el medio ambiente, la eficacia de la gestión
de los residuos en la Comunidad, sea cual fuere su origen,
y sólo accesoriamente producía efectos en
las condiciones de competencia y de los intercambios (sentencia
de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo, C-155/91,
Rec. p. 1-939, apartados 20 y 21). Por consiguiente, es
erróneo considerar que esta Directiva tenla como
objetivos específicos el buen funcionamiento del
mercado interior y la eliminación de las disparidades
de trato entre los operadores económicos.
17. A este respecto, debe añadirse que, aun cuando
la Directiva 91/156 persiguiera los objetivos específicos
que le atribuye el órgano jurisdiccional nacional,
ello no produciría el efecto de reducir la libertad
que el párrafo tercero del artículo 189 del
Tratado reconoce a los Estados miembros para elegir las
formas y los medios más adecuados para garantizar
su efecto útil.
18. Procede responder que el artículo 5 y el párrafo
tercero del artículo 189 del Tratado deben interpretarse
en el sentido de que no prohiben que un Estado miembro utilice
sanciones penales para garantizar debidamente el cumplimiento
de las obligaciones previstas por la Directiva 91/156, siempre
que tales sanciones sean análogas a las aplicables
a las infracciones del Derecho nacional de naturaleza e
importancia y que, en cualquier caso, tengan carácter
efectivo proporcionado y disuasivo.
Costas
19. Los gastos efectuados por el Gobierno francés
y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que
han presentado observaciones ante este Tribunal de justicia,
no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento
tiene, para las partes del litigio principal, el carácter
de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional
nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
declara:
El artículo 5 y el párrafo tercero del artículo
189 del Tratado CE deben interpretarse en el sentido de
que no prohiben que un Estado miembro utilice sanciones
penales para garantizar debidamente el cumplimiento de las
obligaciones previstas por la Directiva 91/156/CEE del Consejo,
de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva
751442/CEE relativa a los residuos, siempre que tales sanciones
sean análogas a las aplicables a las infracciones
del Derecho nacional de naturaleza e importancia similares
y que, en cualquier caso, tengan carácter efectivo,
proporcionado y disuasivo.
