I.49. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Sentencia de 5 de octubre de 1994

(Asunto 255/93. Comisión de las Comunidades Europeas contra República Francesa)

Materia: ENVASES PARA ALIMENTOS LÍQUIDOS. PESO Y/O MEDIDA. RESIDUOS DOMÉSTICOS.

CONTENIDO

HECHOS

La Comisión interpone recurso contra la República Francesa para que se declare que ésta ha incumplido las obligaciones derivadas del art. 3 de la Directiva 85/339/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a los envases para alimentos líquidos y del Tratado CEE, al no establecer y comunicar a la Comisión, dentro de los plazos señalados, los programas para reducir el peso y/o volumen de los envases para alimentos líquidos, contenidos en los residuos domésticos que deben eliminarse definitivamente.

En cambio, la República Francesa considera haber cumplido la obligación impuesta por el art. 3 de la Directiva, celebrando seis acuerdos voluntarios entre los poderes públicos y los representantes de los profesionales interesados, relativos al vidrio, acero, aluminio, plástico y envases retornables.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justiciael 26 de abril de 1993, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3 de la Directiva 85/339/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a los envases para alimentos líquidos en (lo sucesivo, «Directiva»), y del Tratado CEE, al no establecer y comunicar a la Comisión dentro de los plazos señalados, los programas para reducir el peso y/o el volumen de los envases para alimentos líquidos, contenidos en los residuos domésticos que deben eliminarse definitivamente, previstos en dicha disposición.

2. El apartado 1 del artículo 3 de la Directiva obliga a los Estados miembros a establecer programas para reducir el peso y/o el volumen de los envases para alimentos líquidos, contenidos en los residuos domésticos que deben eliminarse definitivamente. El apartado 2 del mismo artículo precisa que los primeros programas cubrirán el período que comienza el 1 de enero de 1987 y que se comunicarán a la Comisión antes de dicha fecha. El apartado 3 prevé que los programas «se revisarán y actualizarán regularmente, al menos cada cuatro años, tomando en consideración el progreso técnico y la evolución de las condiciones económicas».

3. En virtud del apartado 1 del artículo 4, los Estados miembros, en el marco de dichos programas, deben adoptar, bien por vía legislativa o administrativa o bien por medio de acuerdos voluntarios, medidas dirigidas en particular a facilitar el relleno y/o el reciclado de los envases para alimentos líquidos, a desarrollar la educación de los consumidores en la materia, a favorecer la recogida y la transformación de los envases no rellenables, a fomentar nuevos tipos de envases, así como a conservar y, en la medida de lo posible, aumentar la proporción de envases rellenados y/o reciclados. Con arreglo al artículo 5, los Estados miembros deben velar por que el consumidor sea informado en cuanto a la posibilidad de rellenar los envases y en cuanto al importe del depósito.

4. Por último, el artículo 7 obliga a los Estados miembros a comunicar a la Comisión todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas adoptadas, así como todos los acuerdos voluntarios previstos en el apartado 1 del artículo 4 y celebrados con vistas a la aplicación de la Directiva.

5. En virtud del artículo 8, los Estados miembros disponen de un plazo de veinticuatro meses, desde la notificación de la Directiva, para adoptar las medidas necesarias con el fin de atenerse a la misma.

6. La Directiva fue notificada al Gobierno francés el 3 de julio de 1985. Al no haber recibido ninguna comunicación de los programas previstos en el artículo 3, la Comisión, mediante escrito de 22 de julio de 1987, le instó a presentar sus observaciones de conformidad con el artículo 169 del Tratado.

7. En respuesta a este requerimiento, las autoridades francesas indicaron, en un escrito de 22 de septiembre de 1987, que se estaban negociando con los medios profesionales interesados programas de reducción del peso y del volumen de los envases para alimentos líquidos. Mediante escrito de 16 de marzo de 1988, dichas autoridades transmitieron a la Comisión proyectos de acuerdos voluntarios. Los acuerdos, celebrados el 9 de mayo de 1988 entre los poderes públicos y representantes de los profesionales interesados, fueron comunicados a la Comisión el 12 de agosto de 1988. Se trataba de seis contratos, relativos a seis tipos de envase diferentes: vidrio, plástico, acero, aluminio, cartón y envases retornables.

8. El 4 de noviembre de 1988, la Comisión preguntó a las autoridades francesas si se habían firmado los proyectos de contrato notificados el 16 de marzo de 1988. Dicha pregunta no tuvo respuesta.

9. El 2 de octubre de 1989, la Comisión dirigió al Gobierno francés un dictamen motivado, con arreglo al artículo 169 del Tratado, en el que le reprochaba el no haberle comunicado los programas previstos en el artículo 3 de la Directiva. Según la motivación de este dictamen, ni las acciones mencionadas en el escrito de 22 de septiembre de 1987 ni los proyectos de acuerdos correspondían al concepto de programa que figura en dicha disposición.

10. Al mantener las autoridades francesas, en su respuesta de 26 de octubre de 1989, que los acuerdos voluntarios comunicados constituían efectivamente los programas exigidos por la Directiva, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

Sobre la admisibilidad

11. Con carácter principal, el Gobierno francés solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso, y ello por dos razones. Por una parte, el incumplimiento imputado cesó antes de que se enviara el dictamen motivado de 2 de octubre de 1989. Por otra parte, al no especificar sus imputaciones contra los acuerdos voluntarios hasta la fase del recurso, la Comisión amplió el objeto del litigio que resultaba del escrito de requerimiento y del dictamen motivado.

12. Estos dos motivos no pueden acogerse.

13. La procedencia del primero depende de la respuesta a la cuestión de si las acciones emprendidas y comunicadas el 12 de agosto de 1988 por las autoridades francesas a la Comisión constituyen programas en el sentido del artículo 3 de la Directiva. Ahora bien, esta cuestión se refiere al fondo del litigio.

14. En cuanto al segundo motivo, no es fundado. En efecto, el incumplimiento descrito en el recurso consiste en no haber comunicado los programas previstos en el artículo 3 de la Directiva, dos imputaciones que coinciden con las mencionadas en el escrito de 22 de julio de 1987 y en el dictamen motivado.

15. Por tanto, procede acordar la admisibilidad del recurso.

Sobre el fondo

16. En su recurso la Comisión alega, en primer lugar, que la Directiva hace una distinción entre las «medidas» y los «programas». Las «medidas», en el sentido del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, deben ser adoptadas por el Estado miembro «en el marco de los programas contemplados en el artículo 3 (...)». Esta distinción, añade, es confirmada por el hecho de que existen dos regímenes diferentes de comunicación, uno aplicable a los programas y previsto en el apartado 2 del artículo 3 y otro relativo a las medidas y contemplado en el artículo 7.

17. Según la Comisión, los acuerdos voluntarios comunicados por la República Francesa constiyen, a lo sumo, medidas en el sentido del apartado 1 del artículo 4. A diferencia de lo que ocurre con los programas establecidos con arreglo al artículo 3 añade la Comisión, estos acuerdos no contienen ni un compromiso por parte de las autoridades públicas, ni una presentación expresada numéricamente de los objetivos que han de alcanzarse, ni un calendario, ni un catálogo de las acciones previstas para realizarlos.

18. En cambio, la República Francesa considera haber cumplido la obligación de establecer programas, en el sentido del artículo 3 de la Directiva, mediante la celebración de acuerdos voluntarios que responden a los requisitos de la Directiva y que pueden, por tanto, contribuir a la realización de estos objetivos.

19. En primer lugar, todos estos acuerdos voluntarios implican, según ella, compromisos por parte de las autoridades públicas. En segundo lugar, la Directiva, en contra de lo que afirma la Comisión, no obliga a expresar numéricamente los objetivos de reducción perseguidos. En tercer lugar, al obligar a las autoridades competentes a formular un balance anual, a la vista del cual un comité de seguimiento decidirá sobre las acciones emprendidas y sobre las posibles orientaciones, los acuerdos voluntarios establecen indirectamente la obligación de prever calendarios para cada sector.

20. Para resolver el litigio, procede comprobar si los acuerdos voluntarios invocados por la República Francesa tienen todas las características de los programas de reducción contemplados en el artículo 3.

21. A este respecto, debe señalarse en primer lugar que, en contra de lo que pretende la Comisión, la Directiva no obliga a los Estados miembros a contraer compromisos unilaterales.

22. En cualquier caso, resulta que todos los acuerdos voluntarios comunicados a la Comisión implican compromisos por parte de todas las partes firmantes y, por tanto, también de las autoridades públicas francesas. En lo que respecta a los envases de vidrio, los poderes públicos aportan sus contribuciones de varias maneras, como el fomento de la recuperación, la asistencia técnica a las entidades locales y el establecimiento de un instrumento estadístico. En el ámbito de los envases de plástico, los poderes públicos se obligan a facilitar el intercambio de informaciones y la coordinación de las investigaciones y trabajos entre las entidades y las industrias, así como la concesión de las ayudas de Estado previstas en este sector. En lo que se refiere a los envases de acero, de aluminio y de cartón, se obligan a facilitar, en la medida de lo posible, las relaciones con las entidades locales, a favorecer especialmente los proyectos de inversión relativos a las operaciones de reciclado y a facilitar, en particular, la concesión de ayudas de Estado. Por último, en lo que respecta a los envases retornables, los poderes públicos deben velar especialmente por que se renueven y se respeten las instrucciones relativas a la utilización de los envases depositados en las entidades privadas.

23. En tales circunstancias, no se puede considerar que los acuerdos voluntarios de que se trata no constiyen programas de reducción por la sola razón de que no contienen un compromiso por parte de las autoridades públicas.

24. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la imputación referente a la inexistencia de una expresión en cifras de los objetivos que han de alcanzarse, así como de un calendario preciso.

25. Como ha expuesto el Abogado General en el punto 19 de sus conclusiones, si bien la Directiva deja a los Estados miembros la función de determinar, según sus prioridades y su ritmo, sus objetivos concretos para reducir el peso y/o el volumen de los envases, les impone, para alcanzar dichos objetivos, la obligación de establecer programas antes del 1 de enero de 1987, así como de revisarlos y actualizarlos regularmente, al menos cada cuatro años. A este respecto, los Estados miembros deben comunicar a la Comisión, a su debido tiempo y antes del final de 1986, el compromiso de alcanzar dichos objetivos y las acciones, expresadas numéricamente, que pretenden adoptar o llevar a cabo en los ámbitos de que se trate, llegado el caso, de común acuerdo con los medios profesionales e industriales. Efectivamente, sólo a la vista de estas precisiones cuantitativas y temporales podrá apreciar la Comisión si las medidas previstas con arreglo al artículo 4 contribuyen realmente a la ejecución de los programas destinados a conseguir los objetivos de la Directiva.

26. En el presente asunto, debe señalarse que el acuerdo relativo al vidrio es el único que define objetivos numéricos precisos, ya que los demás acuerdos se limitan a establecer disposiciones generales no expresadas en cifras. En tales circunstancias, no puede considerarse que se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 3. Estos requisitos se refieren, en efecto, a todos los envases mencionados en el artículo 2, a saber, los envases de vidrio, metal, plástico, papel o cualquier otro material.

27. En cuanto a la obligación de establecer un calendario para la realización de los programas, procede señalar que la aplicación de por lo menos cinco de los seis acuerdos de que se trata fue limitada a un período de treinta meses a contar desde el 10 de mayo de 1988, fecha de su firma, y que no son renovables automáticamente mientras que el sexto, relativo al vidrio, no puede prorrogarse más allá del 31 de diciembre de 1992. Por tanto, no existe ninguna garantía de que los acuerdos serán revisados y actualizados regularmente, al menos cada cuatro años, de conformidad con el apartado 3 del artículo 3 de la Directiva.

28. A la vista de todo ello, procede considerar que los acuerdos de que se trata no tienen las características de los programas mencionados en el artículo 3 de la Directiva y, por tanto, declarar que, al no haber establecido, dentro de los plazos señalados, los programas para reducir el peso y/o el volumen de los envases para alimentos líquidos, contenidos en los residuos domésticos que deben eliminarse definitivamente, previstos en el artículo 3 de la Directiva 85/339, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de esta disposición y del Tratado CEE.

29. Por otra parte, en contra de lo que solicita la Comisión, este Tribunal no tiene que examinar el incumplimiento consistente en no haber comunicado a la Comisión los referidos programas, dado que la República Francesa no adoptó esos programas dentro del plazo fijado.

30. Así pues, procede declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3 de la Directiva 85/339, y del Tratado CEE, al no establecer, dentro de los plazos señalados, los programas para reducir el peso y/o el volumen de los envases para alimentos líquidos, contenidos en los residuos domésticos que deben eliminarse definitivamente, previstos en dicha disposición.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3 de la Directiva 85/339/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a los envases para alimentos líquidos, y del Tratado CEE, al no establecer, dentro de los plazos señalados, los programas para reducir el peso y/o el volumen de los envases para alimentos líquidos contenidos en los residuos domésticos que deben eliminarse definitivamente, previstos en dicha disposición.

2) Condenar en costas a la República Francesa.