I.48. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 9 de agosto de 1994
(Asunto 396/92. Bund Naturschutz eV, Richard Stahnsdorf
y otros contra Freistaat Bayern)
Materia: EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL. DIRECTIVA
85/337/CEE DEL CONSEJO, DE EVALUACIÓN DE IMPACTO
AMBIENTAL. RÉGIMEN TRANSITORIO NACIONAL. CUESTIÓN
PREJUDICIAL.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
HECHOS
El Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, con arreglo al
art. 177 del Tratado plantea una cuestión prejudicial
ante EL TRIBUNAL DE JUSTICIA sobre la interpretación
de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de
1985, relativa a la evaluación de las repercusiones
de determindos proyectos públicos y privados sobre
el medio ambiente. Dichas cuestiones se suscitaron en el
marco de varios litigios entre el Bund Naturschutz eV, organización
ecologista, y otros 41 demandantes, principalmente agricultores,
y el Freistaat Bayern sobre la conformidad con las exigencias
establecidas por la Directiva del procedimento de aprobación
de los planes de construcción de dos tramos de la
nueva carretera federal B 15 en Baviera.
Resulta de los autos que, en la República Federal
de Alemania, la adaptación del Derecho interno se
produjo tardíamente por medio de la Ley de 12 de
febrero de 1990, que entró en vigor el 1 de agosto
de 1990. Dicha Ley de adaptación del Derecho interno
contiene en su artículo primero la Ley sobre Evaluación
del Impacto Ambiental; en lo sucesivo UVPG. El apartado
1 del art. 22 de la UVPG establece un régimen transitorio,
según el cual los procedimientos ya iniciados deben
ser tramitados hasta su conclusión con arreglo a
las disposiciones de dicha Ley cuando el proyecto aún
no haya sido hecho público en el momento de la entrada
en vigor de la ley de que se trata.
Se introdujo así un régimen por el que
quedan exentos de las exigencias establecidas por la Directiva
los procedimientos de autorización iniciados, cuando
el proyecto al que se refieran ya hubiera sido hecho público
en el momento de la entrada en vigor de la Ley de que se
trata, esto es, el 1 de agosto de 1990.
De la resolución de remisión se desprende
que la Dirección de Autopistas de Baviera, titular
del proyecto de construcción, presentó solicitudes
de aprobación de los planes de los dos tramos de
que se trata el 7 de septiembre de 1988 y el 9 de noviembre
de 1989, esto es, con posterioridad al 3 de julio de 1988,
fecha de expiración del plazo de adaptación
del Derecho interno a la Directiva, y con anterioridad al
1 de agosto de 1990, fecha de entrada en vigor de la Ley
de adaptación. Dichos planes fueron sometidos a información
pública a finales del año 1989. Mediante dos
decisiones de 16 de diciembre de 1991, el Gobierno de Baja
Baviera aprobó los proyectos considerados. De conformidad
con el apartado 1 del art. 22 de la UVPG, antes citado,
no se efectuó evaluación alguna del impacto
ambiental de dichos proyectos, de acuerdo con las exigencias
de la Directiva.
Por albergar dudas en cuanto a la conformidad del régimen
transitorio de que se trata con los proyectos de la Directiva,
el órgano jurisdiccional nacional suspendió
el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia
las cuestiones prejudiciales siguientes:
1) ¿Debe interpretarse el art. 12 de la Directiva
en el sentido de que obligaba a los Estados miembros a adoptar
a más tardar el 3 de julio de 1988 las medidas para
que todos los proyectos públicos autorizados por
primera vez después de esa fecha, comprendidos en
el ámbito de aplicación de la Directiva, cumplan
sus preceptos, o en el sentido de que aunque los Estados
miembros tenían que adoptar las medidas necesarias
a más tardar el 3 de julio de 1988, mantenían
sin embargo la facultad de establecer un régimen
transitorio para los procedimentos de autorización
ya iniciados?
2) Si debe responderse a la primera cuestión
en el último de los sentidos indicados: ¿Debe
interpretarse el art. 12 de la Directiva en el sentido de
que la fecha límite determinante para las normas
transitorias debe ser el 3 de julio de 1988, o en el sentido
de que los Estados miembros pueden, en el marco de un régimen
transitorio, basarse en la posterior entrada en vigor de
las medidas nacionales de adaptación a la Directiva?
3) Si debe responderse a la segunda cuestión
en el último de los sentidos indicados: ¿Debe
entenderse el concepto de proyecto de los arts. 1, 3 y 4
del nº 7 del Anexo de la Directiva, en su aplicación
a la autopistas y vías rápidas, en el sentido
de que el impacto ambiental debe evaluarse solamente por
lo que respecta al tramo de carretera para el que se ha
solicitado la autorización, o por lo que respecta
a todo el trazado del enlace viario, y no sólo al
terreno ocupado por dicho tramo?
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante resolución de 5 de noviembre de 1992,
recibida en EL TRIBUNAL DE JUSTICIA el 19 de noviembre siguiente,
el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof planteó, con
arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones
prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva
85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa
a la evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente
(en lo sucesivo «Directiva»).
2. Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de varios
litigios entre el Bund Naturschutz in Bayern eV, organización
ecologista, y otros 41 demandantes, principalmente agricultores,
y el Freistaat Bayern (Estado Federal de Baviera) sobre
la conformidad con las exigencias establecidas por la Directiva
del procedimiento de aprobación de los planes de
construcción de dos tramos de la nueva carretera
federal B 15 en Baviera.
3. La Directiva fue adoptada con base en los artículos
100 y 235 del Tratado CEE. Según su primer considerando,
los programas de acción de las Comunidades Europeas
en materia de medio ambiente «(...) afirman la necesidad
de tener en cuenta, lo antes posible, las repercusiones
sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos
de planificación y decisión (...)»,
y, según su octavo considerando, «(...)los
proyectos que pertenecen a determinadas clases que tienen
repercusiones notables sobre el medio ambiente y (...) deben,
en principio, someterse a una evaluación sistemática».
4. El artículo 1 de la Directiva dispone:
1) «la presente Directiva se aplica a la evaluación
de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos
públicos y privados que puedan tener repercusiones
importantes sobre el medio ambiente».
2) Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá
por proyecto:
- la realización de trabajos de construcción
o de otras instalaciones u obras,
- otras intervenciones en el medio natural o el paisaje,
incluidas las destinadas a la explotación de los
recursos del suelo;
- (...)
5. El apartado 1 del artículo 2 de la Directiva
dispone que «los Estados miembros adoptarán
las disposiciones necesarias para que, antes de concederse
la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones
importantes sobre el medio ambiente, en particular debido
a su naturaleza, sus dimensiones o su localización,
se sometan a una evaluación en lo que se refiere
a sus repercusiones. Estos proyectos se definen en el artículo
4»
6. Según el apartado 2 del mismo artículo,
«la evaluación de las repercusiones sobre el
medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos
existentes de autorización de los proyectos en los
Estados miembros o, a falta de ello, en otros procedimientos
o en los procedimientos que deberán establecerse
para satisfacer los objetivos de la presente Directiva»,
y, según su apartado 3, «en casos excepcionales,
los Estados miembros podrán exceptuar de la aplicación
de lo dispuesto en la presente Directiva todo o parte de
un proyecto específico». Sin embargo, con arreglo
a la misma disposición, los Estados miembros deben
entonces examinar la conveniencia de otra forma de evaluación
e informar a la Comisión sobre los motivos que justifican
la excepción concedida.
7. El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva
dispone por otra parte que «Sin perjuicio del apartado
3 del artículo 2, los proyectos pertenecientes a
las clases enumeradas en el Anexo I se someterán
a una evaluación de conformidad con los artículos
5 a 10». El referido Anexo I hace referencia en su
apartado 7, entre otros proyectos, a la construcción
de autopistas y de vías rápidas.
8. Los artículos del 5 al 10 contienen disposiciones
relativas, en particular, a las medias necesarias que deben
ser adoptadas por los Estados miembros para que el titular
del proyecto proporcione determinadas informaciones, para
que se consulte a las autoridades nacionales, pero también
a los demás Estados miembros que puedan verse afectados
por el proyecto de que se trate, y para que el público
sea informado. Con respecto a este último, el apartado
2 del artículo 6 establece, más particularmente,
que los Estados miembros procurarán que toda solicitud
de autorización así como las informaciones
proporcionadas por el titular del proyecto estén
a disposición del público, que debe tener
la posibilidad de expresar su opinión.
9. Con arreglo al apartado 1 del artículo 12 de
la Directiva, los Estados miembros deben adoptar las medidas
necesarias para cumplirla en un plazo de tres años
a partir de su notificación. Dado que la Directiva
fue notificada a los Estados miembros el 3 de Julio de 1985,
este plazo expiró el 3 de julio de 1988.
10. Resulta de los autos que, en la República Federal
de Alemania, la adaptación del Derecho interno a
la Directiva se produjo tardíamente por medio de
la Ley de 12 de febrero de 1990, que entró en vigor
el 1 de agosto de 1990. Dicha Ley de adaptación del
Derecho interno contiene en su artículo primero la
Ley sobre Evaluación del Impacto Ambiental; en lo
sucesivo, la «UVPG». El apartado I del artículo
22 de la UVPGG establece un régimen transitorio,
según el cual los procedimientos ya iniciados deben
ser tramitados hasta su conclusión con arreglo a
las disposiciones de dicha Ley cuando el proyecto aún
no haya sido hecho público en el momento de la entrada
en vigor de la Ley de que se trata.
11. Se introdujo así un régimen por el que
quedan exentos de las exigencias establecidas por la Directiva
los procedimientos de autorización iniciados, cuando
el proyecto al que se refieran ya hubiera sido hecho público
en el momento de la entrada en vigor de la Ley de que se
trata, esto es, el 1 de agosto de 1990.
12. El litigio principal se refiere a la construcción
de dos tramos de la nueva carretera federal B 15 en Baviera,
enlace viario con una longitud total de 130 kilómetros,
cuyos planos y trazado fueron aprobados hace muchos años.
El primer tramo objeto del litigio es el de Geisenhausen-Haarbach,
con una longitud total de 6,9 kilómetros; el segundo,
conocido con el nombre de «variante de Vilstal»,
y con una longitud de aproximadamente tres kilómetros,
debe enlazar la nueva carretera B 15 con la carretera B
388 para servir de circunvalación a la ciudad de
Vilsbiburg.
13. De la resolución de remisión se desprende
que la Dirección de Autopistas de Baviera, titular
del proyecto de construcción, presentó solicitudes
de aprobación de los planes de los dos tramos de
que se trata el 7 de septiembre de 1988 y el 9 de noviembre
de 1989, esto es, con posterioridad al 3 de julio de 1988,
fecha de expiración del plazo de adaptación
del Derecho interno a la Directiva, y con anterioridad al
1 de agosto de 1990, fecha de entrada en vigor de la Ley
de adaptación. Dichos planes fueron sometidos a información
pública a finales del año 1989. Mediante dos
decisiones de 16 de diciembre de 1991, el Gobierno de Baja
Baviera aprobó los proyectos considerados. De conformidad
con el apartado 1 del artículo 27 de la UVPG, antes
citado, no se efectuó evaluación alguna del
impacto ambiental de dichos proyectos, de acuerdo con las
exigencias de la Directiva.
14. El Bund Naturschutz in Bayern eV y los otros 41 interesados
interpusieron ante el Baverischer Verwaltungsgerichtshof
recursos de anulación contra las dos referidas decisiones
de aprobación. Los demandantes mantuvieron que la
Directiva, a la que se adaptó fuera de plazo el Derecho
interno en la República Federal de Alemania, no permitía
establecer un régimen transitorio nacional como el
previsto por el apartado 1 del artículo 22 de UVPG.
15. Por albergar dudas en cuanto a la conformidad del régimen
trasitorio de que se trata en los preceptos de la Directiva,
el órgano jurisdiccional nacional suspendió
el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia
las cuestiones prejudiciales siguientes:
1) ¿Debe interpretarse el artículo 12 de
la Directiva en el sentido de que
a) obligaba a los Estados miembros a adoptar a más
tardar el 3 de julio de 1988 las medidas necesarias para
que todos los proyectos públicos autorizados por
primera vez después de esa fecha, comprendidos en
el ámbito de aplicación de la Directiva, cumpla
sus preceptos,
o en el sentido de que
b) aunque los Estados miembros tenían que adoptar
las medidas necesarias a más tardar el 3 de julio
de 1988, mantenían sin embargo la facultad de establecer
un régimen transitorio para los procedimientos de
autorización ya iniciados?.
2) Si debe responderse a la primera cuestión en
el sentido indicado en b):
¿Debe interpretarse el artículo 12 de la
Directiva en el sentido de que,
a) la fecha límite determinante para las normas
transitorias debe ser el 3 julio de 1988,
o en el sentido de que
b) Los Estados miembros pueden, en el marco de un régimen
transitorio basarse en la posterior entrada en vigor de
las medidas nacionales de adaptación de la Directiva?
3) Si debe responderse a la segunda cuestión en
el sentido indicado en b):
¿Debe entenderse el concepto de proyecto de los
artículos 1, 3 y 4 y del nº 7 del Anexo de la
Directiva, en su aplicación a las autopistas y vías
rápidas, en el sentido de que el impacto ambiental
debe evaluarse
a) solamente por lo que respecta al tramo de carretera
para el que se ha solicitado autorización,
o
b) por lo que respecta a todo el trazado del enlace viario,
y no sólo al terreno ocupado por dicho tramo?»
En cuanto a las dos primeras cuestiones
16. Como se ha indicado en el apartado 13, supra, resulta
de la resolución de remisión que el procedimiento
en el que se emitieron las dos decisiones de autorización
que constituyen el objeto del litigio principal se inició
con posterioridad al 3 de julio de 1988, fecha en que expiró
el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva.
Este es el elemento a cuya luz han de examinarse las dos
primeras cuestiones.
17. Mediante dichas cuestiones, el órgano jurisdiccional
nacional pide en esencia que se dilucide si el apartado
1 del artículo 12 de la Directiva debe interpretarse
en el sentido de que permite a un Estado miembro que haya
adaptado su ordenamiento jurídico nacional a la misma
con posterioridad al 3 de julio de 1988, fecha de expiración
del plazo de adaptación, dispensar, mediante una
disposición transitoria, de las obligaciones relativas
a la evaluación del impacto ambiental exigida por
la Directiva a los proyectos cuyo procedimiento de autorización
se había iniciado antes de la entrada en vigor de
la Ley nacional de adaptación del Derecho interno
a dicha Directiva, pero con posterioridad al 3 de julio
de 1988.
18. Hay que destacar al respecto que la Directiva no contiene
ninguna disposición que permita interpretarla en
el sentido de que autoriza a los Estados miembros a eximir
de la obligación de evaluación del impacto
ambiental a los proyectos cuyos procedimientos de autorización
se hayan iniciado después de la fecha límite
del 3 de julio de 1988. Muy al contrario, todas las disposiciones
de la Directiva fueron formuladas en función de la
premisa de que los ordenamientos jurídicos de los
Estados miembros se deberían de haber adaptado a
ella a más tardar el 3 de julio de 1988.
19. Por consiguiente, independientemente de si la Directiva
permite a un Estado miembro establecer un régimen
transitorio relativo a los procedimientos de autorización
iniciados y en trámite antes de la fecha límite
del 3 de julio de 1988, la Directiva se opone en todo caso
a que, para procedimientos iniciados después de dicha
fecha establezca un régimen como el que constituye
el objeto del asunto principal, mediante una Ley nacional
que, vulnerando la Directiva, adapte fuera de plazo el Derecho
interno a la misma. Tal interpretación provocaría
un aplazamiento de la fecha límite de 3 de julio
de 1988 y sería contraria a las obligaciones que
se derivan de dicha Directiva.
20. Procede pues responder a las dos primeras cuestiones
planteadas que el apartado 1 del artículo 12 de la
Directiva debe interpretarse en el sentido de que no permite
a un Estado miembro que haya adaptado su ordenamiento jurídico
nacional a la Directiva con posterioridad al 3 de julio
de 1988, fecha de expiración del plazo de adaptación,
dispensar, mediante disposición transitoria, de las
obligaciones relativas a la evaluación del impacto
ambiental exigida por la Directiva a los proyectos cuyo
procedimiento de aprobación se había iniciado
antes de la entrada en vigor de la Ley nacional de adaptación
del Derecho interno a dicha Directiva, pero con posterioridad
al 3 de julio de 1988.
En cuanto a la tercera cuestión
21. La tercera cuestión se plantea únicamente
para el caso en que la respuesta a las dos primeras cuestiones
hubiera sido contraria a la que acaba de exponerse. Dado
que no es tal la respuesta del Tribunal de Justicia, no
procede responder a la tercera cuestión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por
el Bayerrischer Verwaltungsgerichtshof mediante resolución de 5 de noviembre de 1992, declara:
El apartado 1 del artículo 12 de la Directiva 85/337/CEE
del Consejo, de 27 de 27 de junio de 1985, relativa a la
evaluación de las repercusiones de determinados proyectos
públicos y privados sobre el medio ambiente, debe
interpretarse en el sentido de que no permite a un Estado
miembro que haya adaptado su ordenamiento jurídico
nacional a la Directiva con posterioridad al 3 de julio
de 1988, fecha de expiración del plazo de adaptación,
dispensar, mediante disposición transitoria, de las
obligaciones relativas a la evaluación del impacto
ambiental exigida por la Directiva a los proyectos cuyo
procedimiento de aprobación se había iniciado
antes de la entrada en vigor de la Ley nacional de adaptación
del Derecho interno a dicha Directiva, pero con posterioridad
al 3 de julio de 1988.
