I.47. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 13 de julio de 1994
(Asunto 131/93. Comisión de las Comunidades Europeas
contra República Federal de Alemania)
Materia: FAUNA ACUÁTICA. PROTECCIÓN. PROHIBICIÓN
DE IMPORTAR CANGREJOS DE RÍO VIVOS. LIBRE COMERCIO.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La presente sentencia resuelve un recurso interpuesto
por la Comisión contra la República Federal
de Alemania, por estimar que, al haber prohibido la importación
de cangrejos de río vivos, tanto de los Estados miembros
como de terceros países, obstaculiza el libre comercio
entre los Estados miembros.
Dicha prohibición de importación fue adoptada
por las autoridades alemanas, salvo que responda a objetivos
educativos o de investigación, para evitar la propagación
de la peste que afecta a los cangrejos.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justiciael 31 de marzo de 1993, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo
al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que
se declare que la República Federal de Alemania ha
incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de
los artículos 30 y 36 del Tratado, al prohibir, en
la medida en que no respondan a objetivos de investigación
y de enseñanza, las importaciones de cangrejos de
río vivos de las especies europeas procedentes de
los Estados miembros o de países terceros y que se
encuentren en libre práctica en los demás
Estados miembros.
2. Mediante el primer Reglamento por el que se modifica
el Bundesartenschutzverordnung (Reglamento Federal sobre
la Protección de las Especies; en lo sucesivo «BArtSchV»),
adoptado el 24 de julio de 1989 y que entró en vigor
el 1 de agosto siguiente, la República Federal de
Alemania supeditó la importación de todas
las especies de cangrejos de río vivos a la obtención
de una autorización expedida con arreglo a la letra
b) del artículo 21 de la Bundesnaturschutzgesetz
(Ley de Protección de la Naturaleza; en lo sucesivo,
«BNatSchG»). Con arreglo a esta disposición,
la autorización tan sólo se podrá conceder
con fines de investigación o de enseñanza;
en cambio, está prohibida, en principio, la importación
de cangrejos de río vivos con fines comerciales,
en particular para la repoblación de los estanques
privados o el consumo, sin perjuicio de lo dispuesto en
el párrafo primero del artículo 31 de la BNatSchG,
a cuyo tenor el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft
(Entidad Federal de Alimentación y Bosques; en lo
sucesivo, «Bundesamt») podrá, a instancia
de parte, dispensar de dicha prohibición cuando la
aplicación de la misma «dé lugar a un
rigor excesivo, contrario a la voluntad del legislador».
3. Del recurso de la Comisión se desprende que tanto
la contaminación de las aguas como, sobre todo, la
peste de los cangrejos de río (afanomicosis), cuya
propagación cabe imputar esencialmente a la importación
de cangrejos de río infectados procedentes de América
del Norte, han tenido como consecuencia el que prácticamente
ya no existan en la República Federal de Alemania,
ni tampoco en los demás países europeos, aguas
naturales donde vivan cangrejos de río. Esta es la
razón de que el BArtSchV considere los cangrejos
de río autóctonos como especies especialmente
protegidas, incluso amenazadas de extinción. Como
las especies autóctonas no resultan suficientes para
cubrir todas las necesidades, desde hace muchos años
la República Federal de Alemania importa varias decenas
de toneladas de cangrejos de río vivos cada año.
4. Al considerar que la entrada en vigor de la mencionada
normativa perjudicaba las actividades de varias empresas
alemanas especializadas en la importación de cangrejos
de río vivos, cuyo volumen de negocios disminuyó
notablemente, hasta el punto de constituir una amenaza para
su supervivencia, dichas empresas interpusieron recursos
ante los órganos jurisdiccionales nacionales, recursos
que tuvieron como resultado el que el Bundesamt aplique
a los importadores, con carácter transitorio, la
dispensa del artículo 31 de la BNatSchG, permitiéndoles
hasta ahora obtener autorizaciones de importación
de cangrejos de río, válidas únicamente
para seis meses y con la obligación de indicar la
cantidad exacta importada, el país de origen y la
denominación de la especie de que se trate. Tales
autorizaciones están sujetas al cumplimiento de condiciones
destinadas a garantizar, entre otras cosas, que los cangrejos
de río se entreguen únicamente al comprador
final -con exclusión de los mayoristas y de los revendedores-,
el cual deberá ser instado a adoptar todas las medidas
de prevención y de desinfección adecuadas,
a impedir que queden en libertad los cangrejos de río
importados y a garantizar que, antes de tirarla, se desinfecte
el agua que haya servido para conservar a los animales.
En caso de inobservancia de estas condiciones, la autorización
podrá ser revocada.
5. Para fundamentar su recurso, la Comisión mantuvo
esencialmente que la normativa alemana cuestionada resultaba
incompatible con los artículos 30 y 36 del Tratado,
por cuanto obstaculizaba las importaciones de cangrejos
de río vivos originarios de otros Estados miembros
o en libre práctica en ellos y porque iba más
allá de las exigencias de una protección eficaz
de las especies autóctonas de cangrejos de río
contra la peste y los riesgos de modificación de
la fauna.
6. En cambio, el Gobierno alemán alegó que,
en la medida en que se habían concedido a los importadores
amplias dispensas de la prohibición controvertida,
la normativa impugnada ni había suprimido toda importación
de cangrejos de río ni había convertido el
mercado alemán en un compartimento estanco. El Gobierno
demandado añadió que, en cualquier caso, hasta
finales de 1992 dicha normativa se justificaba con arreglo
al artículo 36 de Tratado, puesto que la medida impugnada
resultaba indispensable para proteger contra la peste, de
un modo eficaz y duradero, las existencias de cangrejos
de río en la República Federal de Alemania,
así como para preservar su indentidad genética.
El Gobierno alemán reconoció, no obstante,
que la prohibición de importar cangrejos de río
con objeto de evitar una epizootia dejaba de estar justificada
con posterioridad al 1 de enero de 1993, fecha en la que
debía haberse adaptado el ordenamiento jurídico
nacional a la Directiva 91/67/CEE del Consejo, de 28 de
enero de 1991, relativa a las condiciones de policía
sanitaria aplicables a la puesta en el mercado de animales
y de productos de la acuicultura. El Gobierno alemán
añadió que, en consecuencia, se había
iniciado el procedimiento de modificación del BArtSchV
y, a la espera de su terminación, se habían
cursado a las autoridades competentes instrucciones para
que, basándose en una mera solicitud al efecto, dispensaran
a las empresas afectadas de la obligación de obtener
una autorización para importar en la República
Federal cangrejos de río vivos.
7. Para apreciar si está fundamentada la imputación
formulada por la Comisión, es preciso poner de relieve,
en primer lugar, que los artículos 30 y 36 del Tratado
constituyen parte integrante de la organización común
de mercados en el sector de los productos de la pesca, establecida
por el Reglamento (CEE) nº 3796/81 del Consejo, de
29 de diciembre de 1981.
8. En efecto, aunque las disposiciones del citado Reglamento
no enuncian expresamente la prohibición de las restricciones
cuantitativas a la importación y medidas de efecto
equivalente en lo relativo a los intercambios comerciales
intracomunitarios, de lo dispuesto en los artículos
38 a 46 del Tratado, en relación con el apartado
7 de su artículo 8, se desprende que, a más
tardar después de la expiración del período
transitorio, la referida prohibición produce un efecto
de pleno derecho conforme a las disposiciones del Tratado,
como, por lo demás, subraya el trigésimo considerando
del Reglamento nº 3796/81, antes citado (en este sentido,
véase la sentencia de 25 de mayo de 1993, Comisión/Italia,
C-228/91).
9. En segundo lugar, procede hacer constar que la medida
alemana controvertida tiene como efecto obstaculizar el
comercio intracomunitario, al prohibir la importación
con fines comerciales de cangrejos de río vivos procedentes
de otros Estados miembros o de países terceros y
que se encuentren en libre práctica en la Comunidad.
10. En consecuencia, con arreglo a reiterada jurisprudencia
de este Tribunal de Justicia, dicha normativa incurre en
la prohibición del artículo 30 del Tratado,
cuyas disposiciones se aplican indistintamente a los productos
originarios de la Comunidad y a los que han sido despachados
a libre práctica dentro de cualquiera de los Estados
miembros, sea cual sea el origen primigenio de tales productos
(véase la sentencia de 15 de diciembre de 1976, Donckerwolcke
y Schou, 41/76).
11. Esta conclusión no queda en modo alguno desvirtuada
por la circunstancia invocada por el Gobierno federal, de
que las autoridades nacionales competentes hayan hecho un
amplio uso de la posibilidad de conceder dispensas que prevé
la normativa alemana, concediendo, entre enero de 1989 y
junio de 1993, autorizaciones de importación que
abarcaban una cantidad total de 96.400 Kg. de cangrejos
de río, que, por lo demás, los importadores
interesados no utilizaron en su integridad.
12. En efecto, como ya ha declarado este Tribunal de Justicia
(véase, por ejemplo, la sentencia de 8 de febrero
de 1983, Comisión/Reino Unido, 124/81), el artículo
30 del Tratado se opone a que, en las relaciones intracomunitarias,
se aplique una legislación nacional que mantenga
la exigencia, aunque sea puramente formal, de licencias
de importación o de cualquier otro procedimiento
similar, y una medida de un Estado miembro no puede estar
excluida de dicha prohibición por el mero hecho de
que la autoridad competente disponga en la materia de facultades
de apreciación para conceder dispensas.
13. Habida cuenta de que el Gobierno alemán ha pretendido
justificar su normativa en materia de importación
de cagrejos de río vivos en virtud de consideraciones
de protección de la salud y vida de los animales,
así como de preservación de las especies autóctonas,
debe comprobarse también si el régimen controvertido
se sitúa en el marco de las facultades de que disponen
los Estados miembros para alcanzar tales objetivos.
14. La antes citada Directiva 91/67 fue adoptada con posterioridad
al dictamen motivado emitido por la Comisión en el
caso de autos. El plazo para adaptar el Derecho de los Estados
miembros a dicha Directiva finalizó el 31 de diciembre
de 1992.
15. De este modo, en el momento en que se definió,
en la fase administrativa previa, el objeto del caso de
autos, la Comunidad no disponía aún de normas
comunes o armonizadas en materia de policía sanitaria
de los animales de acuicultura, entre los que se incluyen
los cangrejos de río.
16. Por ello, corresponde a los Estados miembros decidir
en qué grado pretenden garantizar la protección
de la salud y vida de los animales en este sector, teniendo
en cuenta al mismo tiempo las exigencias de la libre circulación
de las mercancías dentro de la Comunidad.
17. Las partes están de acuerdo en que la medida
nacional impugnada tiene por objeto proteger la salud y
vida de los cangrejos de río autóctonos, de
manera que está comprendida dentro de la excepción
que prevé el artículo 36 del Tratado.
18. Sin embargo, una normativa restrictiva de los intercambios
intracomunitarios sólo es compatible con el Tratado
en la medida en que resulte indispensable para una protección
eficaz de la salud y vida de los animales. Por lo tanto,
la normativa no podrá acogerse a la excepción
del artículo 36 cuando tal objetivo pueda alcanzarse
de una manera igualmente eficaz con medidas que tengan efectos
menos restrictivos para los intercambios intracomunitarios.
19. Procede examinar, por consiguiente, si las restricciones
alemanas controvertidas responden al principio de proporcionalidad
de este modo expresado.
20. A este respecto, el Gobierno federal alemán
alega que la prohibición total de importar cangrejos
de río vivos era la única medida para proteger
eficazmente los cangrejos de río autóctonos
contra la afanomicosis, puesto que no sólo los animales
procedentes de países terceros, sino también
las especies originarias de otros Estados miembros podían
ser portadoras del virus de la peste. Por otra parte, la
normativa impugnada resulta necesaria para limitar en la
medida de lo posible la proliferación de especies
no autóctonas en las aguas naturales alemanas, a
efectos de proteger la identidad genética de las
poblaciones locales de cangrejos de río contra las
alteraciones de la fauna resultantes de introducir en el
territorio nacional animales de la misma especie pero de
diferentes orígenes. Según el Gobierno alemán,
la prohibición de importar cangrejos de río
vivos se justifica también en virtud del artículo
15 del Reglamento (CEE) nº 3626/82 del Consejo, de
23 de diciembre de 1982, relativo a la aplicacón
en la Comunidad del Convenio sobre el comercio internacional
de especies amenazadas de fauna y flora silvestres.
21. Esta última alegación debe desestimarse
desde un principio.
22. En efecto, como ha señalado acertadamente la
Comisión, el apartado 1 del artículo 15 del
citado Reglamento nº3626/82 dispone expresamente que
cuando un Estado miembro mantenga o adopte, en particular
en aras de la conservación de las especies autóctonas,
medidas más estrictas que las previstas en el Reglamento
deberá respetar el Tratado y especialmente su artículo
36.
23. Ahora bien, nadie discute que la prohibición
total de importación vigente en la República
Federal de Alemania, constituye una medida más estricta
que las previstas en el Reglamento nº 3626/82, antes
citado.
24. En cuanto a la prevención del riesgo de propagación
de la peste de los cangrejos de río y a la protección
contra las alteraciones de la fauna, la Comisión
mantuvo que tal objetivo podía alcanzarse con medidas
que tuvieran menos efectos restrictivos sobre los intercambios
comerciales intracomunitarios.
25. De este modo, en lugar de prohibir pura y simplemente
la importación de todas las especies de cangrejos
de río vivos, la República Federal de Alemania
habría podido limitarse a someter a controles sanitarios
las partidas de cangrejos de río procedentes de otros
Estados miembros o en libre práctica en la Comunidad
y a efectuar únicamente controles por sondeo, en
la medida en que dichas partidas estuvieran acompañadas
de un certificado sanitario, expedido por las autoridades
competentes del Estado miembro de procedencia y que acreditara
que el producto de que se tratara no presentaba ningún
riesgo para la salud, o bien limitarse a regular la comercialización
de los cangrejos de río en su territorio, en particular
sometiendo a autorización tan sólo la repoblación
de las aguas interiores con especies susceptibles de ser
portadoras del agente de la peste y restringiendo la puesta
en libertad de los animales así como la repoblación
en las zonas donde viven especies autóctonas.
26. Ahora bien, el Gobierno federal no ha probado de modo
convincente que tales medidas, que implican restricciones
menos graves para los intercambios comerciales intracomunitarios,
no fueran idóneas para proteger eficazmente los intereses
invocados.
27. Además, de las condiciones exigidas a los importadores
en el marco del régimen de autorización aplicado
por las autoridades alemanas a fin de mitigar el rigor de
la prohibición de importación prevista por
la normativa federal y encaminadas a obligar a las empresas
afectadas a observar todas las medidas sanitarias, a utilizar
los cangrejos de río importados de manera que se
impida que queden en libertad en la naturaleza y a garantizar
la desinfección del agua en la que hayan sido conservados,
demuestran que el propio Gobierno demandado considera que
esos medios, menos restrictivos para el comercio intracomunitario
que la prohibición absoluta de importación,
son suficientes para alcanzar el objetivo de protección
de los cangrejos de río autóctonos contra
la peste y la alteración de la fauna.
28. De lo anterior se deduce que está fundada la
imputación de la Comisión.
29. Por todo ello, procede declarar el incumplimiento en
los términos de las pretensiones de la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Federal de Alemania
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
de los artículos 30 y 36 del Tratado CEE, al prohibir,
en la medida en que no respondan a objetivos de investigación
y de enseñanza, las importaciones de cangrejos de
río vivos de las especies europeas procedentes de
los Estados miembros o de países terceros y que se
encuentren en libre práctica en los demás
Estados miembros.
2) Condenar en costas a la República Federal de
Alemania.
