I
.46. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 28 de junio de 1994
(Asunto 187/93. Parlamento Europeo contra Consejo de
la Unión Europea)
Materia: RESIDUOS. REGLAMENTO SOBRE TRASLADOS DE RESIDUOS.
BASE JURÍDICA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
El Consejo de la Unión Europea apoyado por el
Reino de España interpone recurso de anulación
contra el Reglamento 259/93 del Consejo, de 1 de febrero
de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados
de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de
la Comunidad Europea. Este Reglamento fue adoptado para
sustituir a la Directiva 84/631/CEE del Consejo, de 6 de
diciembre de 1984, relativa al seguimiento y control en
la Comunidad de los traslados transfronterizos de residuos
peligrosos, habida cuenta de los compromisos suscritos por
la Comunidad en el marco del Convenio de Basilea, sobre
el control de los movimientos transfronterizos de desechos
peligrosos y de su eliminación.
En apoyo de su recurso, el Parlamento Europeo alega
que los Títulos II y IV a VI del Reglamento controvertido
tienen por finalidad y por objeto regular respectivamente
la circulación de los residuos dentro de la Comunidad
y el comercio exterior de los residuos entre la Comunidad
y los países terceros y que el Reglamento debería,
por consiguiente, basarse en los arts. 100 A y 133 del Tratado,
incluso si responde también a exigencias de protección
del medio ambiente.
El Consejo, apoyado por el Reino de España, estima
que el Reglamento objeto de litigio tiene por finalidad
contribuir a la protección del medio ambiente mediante
la regulación de los traslados de residuos y que,
por consiguiente, se inscribe solamente en el art. 130 S
del Tratado, incluso si, con carácter accesorio,
tiene efecto sobre las condiciones de la competencia dentro
de la Comunidad y sobre las condiciones de los intercambios
con los países terceros.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante recurso presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justiciael 21 de abril de 1993, el Parlamento
Europeo solicitó, con arreglo al párrafo primero
del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación
del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de
febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de
los traslados de residuos en el interior, a la entrada y
a la salida de la Comunidad Europea (en lo sucesivo, «Reglamento
nº 259/93»)
2. De los cuatro primeros considerandos del Reglamento
impugnado resulta que éste fue adoptado para sustituir
por un Reglamento la Directiva 84/631/CEE del Consejo, de
6 de diciembre de 1984, relativa al seguimiento y al control
en la Comunidad de los traslados transfronterizos de residuos
peligrosos, habida cuenta de los compromisos suscritos por
la Comunidad en el marco del Convenio de Basilea, de 22
de marzo de 1989, sobre el control de los movimientos transfronterizos
de desechos peligrosos y de su eliminación, aprobado
en nombre de la Comunidad por la Decisión 93/88/CEE
del Consejo, de 1 de febrero de 1993, del cuarto Convenio
ACP-CEE, de 15 de diciembre de 1989, aprobado en nombre
de la Comunidad mediante la Decisión 91/400/CECA,
CEE del Consejo y de la Comisión, de 25 de febrero
de 1991, y de la Decisión del Consejo de la Organización
de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE),
de 30 de marzo de 1992, sobre el control de los movimientos
transfronterizos de residuos destinados a operaciones de
valorización.
3. A tenor del apartado 1 de su artículo 1, el Reglamento
nº 259/93 se aplicará a los traslados de residuos,
tanto dentro de la Comunidad como a la entrada o salida
de la misma, sin perjuicio de las excepciones establecidas
en los apartados 2 y 3 de la misma disposición.
4. El Título II del Reglamento se refiere a los
traslados de residuos entre Estados miembros y establece
una distinción entre los residuos destinados a la
eliminación (artículos 3 a 5, Capítulo
A) y los destinados a la valorización (artículos
6 a 11, Capítulo B). Como indica el noveno considerando,
dicho Título instaura un sistema de notificacion
previa de los traslados de residuos a las autoridades competentes
para que éstas puedan estar debidamente informadas,
en particular, del tipo, movimiento y eliminación
o valorización de dichos residuos y adoptar todas
las medidas necesarias para la protección de la salud
humana y el medio ambiente, incluida la posibilidad de oponer
objeciones razonadas al traslado.
5. En el caso de los residuos destinados a la eliminación,
el traslado sólo podrá realizarse una vez
haya recibido el notificante la autorización de la
autoridad competente de destino (apartado 1 del artículo
5). Por otra parte, para aplicar los principios de proximidad,
prioridad de valorización y autosuficiencia a nivel
comunitario y nacional, con arreglo a lo dispuesto en la
Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975,
relativa a los residuos modificada por la Directiva 91/156/CEE,
de 18 de marzo de 1991 (en lo sucesivo, «Directiva
91/156»), los Estados miembros podrán, con
arreglo a lo dispuesto en el Tratado, adoptar medidas de
prohibición general o parcial o de oposición
sistemática (décimo considerando e inciso
i) de la letra a) del apartado 3 del artículo 4 del
Reglamento nº 257/93). En el caso de los residuos destinados
a la valorización, los traslados podrán efectuarse
si no se hubieren formulado objeciones dentro de determinado
plazo (apartado 1 del artículo 8).
6. El Título III (artículo 13) del Reglamento
nº 259/93 se refiere a los traslados de residuos en
el interior de los Estados miembros. Con arreglo al quinto
considerando, la vigilancia y el control de estos traslados
constituyen una responsabilidad de los propios Estados miembros.
No obstante, los sistemas nacionales que éstos establezcan
deberán tener en cuenta la necesidad de garantizar
la coherencia con el sistema comunitario establecido por
el Reglamento nº 259/93 (apartado 2 del artículo
13). Los Estados miembros también podrán aplicar
a nivel nacional el sistema establecido por el Reglamento
para los traslados entre Estados miembros (apartado 4 del
artículo 13).
7. Los Títulos IV, V y VI del Reglamento nº
259/93 establecen las normas aplicables, respectivamente,
a la exportación de residuos fuera de la Comunidad,
a la importación de residuos en la Comunidad y al
tránsito de residuos procedentes del exterior de
la Comunidad para su eliminación o valorización
fuera de ésta.
8. Los Títulos IV y V establecen el principio de
prohibición de todas las exportaciones o importaciones
de residuos, ya sean destinados a su eliminación
o a su valoración, salvo las exportaciones de residuos
destinados a su eliminación realizadas hacia los
países de la AELC que sean también parte del
Convenio de Basilea, las exportaciones de residuos destinadas
a su valorización y las importaciones de residuos
efectuadas hacia o desde países que sean parte en
el Convenio de Basilea o con los que la Comunidad, o la
Comunidad y sus Estados miembros, hayan celebrado acuerdos
o arreglos que se ajusten a determinados requisitos, y las
exportaciones e importaciones de residuos destinadas a su
valorización efectuadas hacia o desde países
en los que se aplique la Decisión de la OCDE. Para
estas exportaciones o importaciones se establece un sistema
de notificación a las autoridades competentes de
expedición o de destino, diferente según se
trate de residuos destinados a su eliminación o a
su valorización.
9. De los autos se deduce que el Reglamento nº 259/93
tiene origen en una propuesta de Reglamento (CEE) del Consejo
relativo a la vigilancia y al control de los traslados de
residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la
Comunidad, presentada por la Comisión el 10 de octubre
de 1990. Dicha propuesta de la Comisión se hacía
eco de la invitación que le había dirigido
el Consejo en la resolución de 7 de mayo de 1990
sobre la política en materia de residuos, en la cual
dicha Institución había considerado, en particular,
que «los traslados de los residuos deberían
quedar reducidos al mínimo necesario para hacer posible
una eliminación sin riesgos para el medio ambiente
y que deberían ser objeto de controles adecuados».
(séptimo considerando).
10. A raíz del dictamen emitido el 12 de marzo de
1992 por el Parlamento Europeo, consultado en un primer
momento por el Consejo con arreglo a los artículos
100 A y 113 del Tratado CEE, que servían de base
jurídica a la propuesta de la Comisión, ésta
presentó, el 23 de marzo de 1992, una propuesta modificada,
que se basaba igualmente en los dos referidos artículos
del Tratado. Por considerar posteriormente que el proyectado
Reglamento debía basarse en el artículo 130
S del Tratado CEE, que establecía que, en materia
de medio ambiente, el Consejo decide por unanimidad, a propuesta
de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo
y al Comité Económico y Social, el Consejo,
mediante escrito de 30 de noviembre de 1992, pidió
al Parlamento Europeo «dictamen sobre el cambio de
la base jurídica». Aunque el Parlamento Europeo,
en dictamen emitido el 20 de enero de 1993, había
manifestado su disconformidad con la pertinencia de la base
jurídica elegida por el Consejo y había propuesto
sustituirla por los artículos 100 A y 113 del Tratado,
el Consejo adoptó, el 1 de febrero de 1993, el Reglamento
impugnado, basándose en el artículo 130 S
del Tratado. El Parlamento Europeo interpuso entonces el
presente recurso de anulación.
11. Mediante auto de 22 de septiembre de 1993, el Presidente
del Tribunal de Justiciaadmitió la intervención
del Reino de España en apoyo de las pretensiones
del Consejo.
12. En apoyo de su recurso, el Parlamento Europeo alega
que los Títulos II y IV a Vl del Reglamento controvertido
tienen por finalidad y por objeto regular respectivamente
la circulación de los residuos dentro de la Comunidad
y el comercio exterior de los residuos entre la Comunidad
y los países terceros y que el Reglamento debería,
por consiguiente, basarse en los artículos 100 A
y 133 del Tratado, incluso si responde también a
exigencias de protección del medio ambiente.
13. El Consejo, apoyado por el Reino de España,
estima que el Reglamento objeto de litigio tiene por finalidad
contribuir a la protección del medio ambiente mediante
la regulación de los traslados de residuos y que,
por consiguiente, se inscribe solamente en el artículo
130 S del Tratado, incluso si, con carácter accesorio,
tiene efectos sobre las condiciones de la competencia dentro
de la Comunidad y sobre las condiciones de los intercambios
con los países terceros.
Sobre la admisibilidad
14. Con carácter preliminar, debe recordarse que,
según reiterada jurisprudencia (véase, especialmente,
la sentencia de 2 de marzo de 1994, Parlamento/Consejo,
C-316/91, aún no publicada en la Recopilación,
apartado 12), el Parlamento Europeo está legitimado
para plantear ante EL TRIBUNAL DE JUSTICIA un recurso de
anulación contra un acto del Consejo o de la Comisión,
siempre y cuando dicho recurso sólo tenga por objeto
la protección de sus prerrogativas y se fundamente
únicamente en motivos referentes a la violación
de éstas.
15. Aplicando dichos criterios, debe declararse la inadmisibilidad
del recurso en la medida en que se fundamenta en la exclusión
del artículo 113 del Tratado de la base jurídica
del Reglamento impugnado. En efecto, en la época
de la adopción de éste, el artículo
113 no establecía ninguna forma de participación
del Parlamento Europeo en el proceso de elaboración
de los actos previstos en dicho artículo, de modo
que su exclusión de la base jurídica del Reglamento
impugnado no podía vulnerar las prerrogativas del
Parlamento.
16. En la medida en que critica el hecho de que el Reglamento
impugnado se base en el artículo 130 S del Tratado,
y no en el artículo 100 A, el recurso tiene por objeto
demostrar que se han violado las prerrogativas del Parlamento
derivadas de la elección de la base jurídica
y procede, por consiguiente, declarar su admisibilidad.
En efecto, en la época en que se adoptó el
Reglamento, el artículo 130 S del Tratado preveía
solamente la consulta al Parlamento Europeo, mientras que
el artículo 100 A del Tratado exigía la aplicación
del procedimiento de cooperación con dicha Institución.
Sobre la procedencia del recurso
17. Es jurisprudencia reiterada que, en el marco del sistema
de competencias de la Comunidad, la elección de la
base jurídica de un acto debe fundarse en elementos
objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Entre
dichos elementos figuran, en especial, la finalidad y su contenido del acto (véase, la reciente sentencia
de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo, C-155/91,
Rec. p. I-939, apartado 7).
18. Por lo que se refiere a la finalidad perseguida, resulta,
en particular, de los considerandos sexto y noveno del Reglamento
impugnado que el sistema establecido para la vigilancia
y control de los traslados de residuos entre Estados miembros
responde a la necesidad de preservar, proteger y mejorar
la calidad del medio ambiente y que pretende permitir a
las autoridades competentes adoptar todas las medidas necesarias
para la protección de la salud humana y del medio
ambiente.
19. Resulta, a continuación, de los considerandos
séptimo y décimo del Reglamento impugnado
que la organización de la vigilancia y del control
de los traslados de residuos entre los Estados miembros
se inscribe en el conjunto de medidas adoptadas por el Consejo
en materia de gestión de residuos, como resulta,
en particular, de la Directiva 91/156. Por otra parte, dicha
Directiva establece a su vez que conviene reducir los movimientos
de residuos y que con este fin los Estados miembros pueden
adoptar las medidas necesarias en el marco de los planes
de gestión que están obligados a establecer.
20. Ahora bien, como declaró EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
en su sentencia Comisión/Consejo, antes citada, apartados
10, 14 y 15, por su finalidad y su contenido, la Directiva
91/156 tiene por objeto asegurar la gestión de los
residuos, tanto si son de origen industrial como doméstico,
conforme a las exigencias de protección del medio
ambiente y no puede ser considerada como dirigida a realizar
la libre circulación dentro de la Comunidad, incluso
si permite a los Estados miembros impedir los movimientos
de residuos, destinados a ser valorizados o a ser eliminados,
que no se ajusten a sus planes de gestión.
21. En cuanto al CONTENIDO del Reglamento impugnado, debe
señalarse que éste establece los requisitos
a los que están sometidos los traslados de residuos
entre Estados miembros y los procedimientos que deben seguirse
para autorizarlos.
22. Dichos requisitos y procedimientos fueron, en su conjunto,
adoptados con el designio de garantizar la protección
del medio ambiente y teniendo en cuenta objetivos que forman
parte de la política de medio ambiente, como son
los principios de proximidad, prioridad de valorización
y autosuficiencia a nivel comunitario y nacional. En particular,
permiten a los Estados miembros adoptar, para la aplicación
de tales principios, medidas de prohibición general
o parcial o de oposición sistemática, así
como oponer objeciones a traslados de residuos que no se
ajusten a las disposiciones de la Directiva 75/442, antes
citada, modificada por la Directiva 91/156.
23. Por consiguiente, hay que concluir que el Reglamento
objeto de litigio se sitúa en el marco de la política
de medio ambiente perseguida por la Comunidad y que, al
igual que la Directiva 91/156, no puede ser considerado
como dirigido a ejecutar la libre circulación de
los residuos dentro de la Comunidad. Estaba, pues, validamente
al alcance del Consejo la posibilidad de excluir el artículo
100 A del Tratado de la base jurídica del Reglamento
y basarlo en el artículo 130 S del Tratado.
24. Esta conclusión no puede desvirtuarse por el
hecho de que el Reglamento impugnado, al armonizar los requisitos
en los que se efectúa la circulación de los
residuos, surte efectos sobre ésta y, con ello, incide
en el funcionamiento del mercado interior.
25. En efecto, es jurisprudencia reiterada (véase,
en particular, la sentencia Comisión/Consejo, antes
citada, apartado 19) que el solo hecho de que el establecimiento
o el funcionamiento del mercado interior sea afectado no
basta para que el artículo 100 A del Tratado sea
aplicable y que la utilización de dicho artículo
no se justifica cuando el acto que ha de adoptarse sólo
tiene accesoriamente el efecto de armonizar las condiciones
del mercado en el interior de la Comunidad.
26. Así ocurre en el presente caso. Como señaló
el Abogado General en los apartados 44 y 45 de sus conclusiones,
el objetivo del Reglamento impugnado no es definir las características
que deben poseer los residuos para circular libremente en
el mercado interior, sino proporcionar un sistema armonizado
de procedimientos mediante los cuales pueda limitarse la
circulación de los residuos para garantizar la protección
del medio ambiente.
27. No cabe objetar a cuanto precede que el Reglamento
objeto de litigio está destinado a sustituir y derogar
la Directiva 84/631, antes citada, que, por su parte, estaba
basada en el artículo 100 del Tratado en relación
con el artículo 235.
28. El hecho de que el Reglamento impugnado sustituya a
otro acto que se basaba el artículo 100 del Tratado,
relativo a la aproximación de las legislaciones de
los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento
o funcionamiento del mercado común, no implica necesariamente
que este Reglamento haya de utilizar dicha disposición
o el artículo 100 A que, introducido en el Tratado
por el Acta Unica Europea, prevé la adopción
de medidas relativas a la aproximación de las legislaciones
de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento
y el funcionamiento del mercado interior (véase,
en relación con el articulo 235 del Tratado, la sentencia
de 25 de septiembre de 1988, Comisión/Consejo, 165/87,
apartado 17). La determinación de la base jurídica
de un acto debe, en efecto, realizarse teniendo en cuenta
su finalidad y su contenido propios.
29. De todas las consideraciones que preceden resulta que
el recurso debe ser desestimado en su totalidad.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Parlamento Europeo. El Reino de
España soportará sus propias costas.
