I.43. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 2 de agosto de 1993
(Asunto 355/90. Comisión de las Comunidades Europeas
contra
el Reino de España)
Ponente: M. Díez de Velasco
Materia: AVES SALVAJES. CONSERVACIÓN. HÁBITAT.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión interpone un recurso contra el Reino
de España por incumplimiento de la Directiva 79/409,
de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación
de las aves salvajes.
La Comisión estima que el incumplimiento del
Gobierno español reside en no haber declarado como
zona de protección especial las Marismas de Santoña
y en no haber tomado todas las medidas apropiadas para la
conservación de este hábitat en el que viven
numerosas especies de aves protegidas.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito depositado en la Secretaría
del Tribunal el 30 de noviembre de 1990, la Comisión
interpuso, en virtud del artículo 169 del Tratado
CEE, un recurso para que se declarase que, al no haber tomado
las medidas de mantenimiento y de conservación conformes
con los imperativos ecológicos de los hábitats
y de restablecimiento de los biotopos destruidos en las
Marismas de Santoña, situadas en la Comunidad Autónoma
de Cantabria, no clasificarlos como zona de protección
especial ni haber tomado las medidas necesarias para evitar
la contaminación o el deterioro de los hábitats
de esta zona, el Reino de España ha incumplido la
Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979,
relativa a la conservación de las aves salvajes (en
adelante, la Directiva).
2. El apartado 1 del artículo 3 de la Directiva
prevé que sin olvidar las exigencias económicas
y recreativas, los Estados miembros tomen todas las medidas
necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad
y una superficie suficientes de hábitats para todas
las especies de aves contempladas en su artículo
1.
3. El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva
establece medidas de conservación especiales para
los hábitats de las aves contempladas en su anexo
I con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción
en su área de distribución. Los Estados miembros
están obligados a declarar como zonas de protección
especial los territorios más apropiados en número
y en superficie para la conservación de estas especies
de aves.
4. El apartado 2 del artículo 4 de la Directiva
impone a los Estados la adopción de medidas similares
para las especies migratorias no contempladas en el anexo
I cuyo retorno es regular. Dichas medidas han de establecerse
en relación con su áreas de reproducción
y de invernación así como en las zonas de
descanso en su área de migración. A este fin,
los Estados miembros están obligados a prestar una
importacia especial a la protección de las zonas
húmedas y muy en particular a las de importancia
internacional.
5. Conforme al apartado 4 del artículo 4 de la misma
Directiva los Estados miembros adoptarán las medidas
apropiadas para evitar la contaminación o el deterioro
de los hábitats en las zonas de protección
contempladas por los apartados 1 y 2 del citado artículo,
igualmente deberán tomarse las medidas necesarias
para evitar las perturbaciones que afecten a las aves en
la medida en que éstas tengan un efecto significativo
sobre los objetivos perseguidos por este artículo.
6. La Comisión estima que una serie de actuaciones
en las Marismas de Santoña demuestran que el Reino
de España ha incumplido las obligaciones de protección
resultantes de los artículos 3 y 4 de la Directiva.
7. El Gobierno español rechaza las alegaciones de
la Comisión tanto desde el punto de vista jurídico
como desde el plano de los hechos.
8. Para una más amplia exposición de los
hechos, del desarrollo del procedimiento así como
de los argumentos y de los medios de las partes, el Tribunal
se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
I. Sobre la interpretación de los artículos
3 y 4 de la Directiva.
9. En primer lugar, la Comisión considera que el
Reino de España estaba obligado a trasponer las disposiciones
de la Directiva desde el 1 de enero de 1986.
10. El Gobierno español sostiene que, en atención
a su naturaleza, las obligaciones enunciadas en los artículos
3 y 4 de la Directiva sólo podían ser cumplidas
de manera progresiva y no inmediata.
11. Este argumento debe ser rechazado. Hay que señalar
primero que el Acta de Adhesión del Reino de España
a las Comunidades Europeas no contiene ninguna disposición
particular a la aplicación de la Directiva en este
Estado miembro que, en virtud del artículo 395 del
Acta, debía adoptar las medidas necesarias para adaptarse
a la adhesión. Además, la Directiva no contiene
ninguna indicación en cuanto a un plazo específico
que sería establecido por las autoridades nacionales
para cumplir las obligaciones previstas por sus artículos
3 y 4, que deben, al igual que el conjunto de las disposiciones
de la Directiva, ser traspuestos en el plazo de dos años
previsto por el artículo 18 de la Directiva.
12. Hay que señalar, por otra parte, que la Comisión
concedió un plazo considerable al Gobierno español
para cumplir sus obligaciones. La Comisión no interpuso
el recurso sino una vez transcurridos más de dos
años tras el envío del escrito de requerimiento
y casi cinco años tras la adhesión del Reino
de España a las Comunidades.
13. En segundo lugar, la Comisión estima que las
obligaciones contenidas en los artículos 3 y 4 de
la Directiva requieren que se adopten medidas precisas para
conservar los hábitats de las aves salvajes.
14. El Gobierno español, por el contrario, estima
que las disposiciones mencionadas no establecen más
que una obligación de resultado que consiste en garantizar
la conservación de las aves salvajes.
15. Sobre este punto debe darse la razón a la Comisión.
Los artículos 3 y 4 de la Directiva obligan a los
Estados miembros a preservar, mantener y restablecer los
hábitats en tanto que tales, en atención a
su valor ecológico. Del noveno considerando de la
Directiva se deriva que la preservación, el mantenimiento
o el restablecimiento de una diversidad y una superficie
de hábitats suficientes son indispensables para la
conservación de todas las especies de aves. Las obligaciones
que para los Estados miembros se derivan de los artículos
3 y 4 de la Directiva, existen antes de que se produzca
una disminución del número de aves o un riesgo
de desaparición.
16. En tercer lugar, la Comisión recuerda el carácter
imperativo de las obligaciones impuestas por el artículo
4 de la Directiva.
17. En opinión del Gobierno español, las
exigencias ecológicas fijadas por esta disposición
deben estar subordinadas a otros intereses, tales como los
de orden social y económico, o, al menos, deben ponderarse
con otros intereses.
18. Este argumento no puede acogerse. En efecto como resulta
de la sentencia de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania,
los Estados miembros, al trasponer una Directiva, no están
habilitados para invocar excepciones basadas en la consideración
de otros intereses.
19. Tratándose, en concreto, del artículo
4 de la Directiva, el Tribunal sostuvo en la sentencia citada
que estas razones, para ser admitidas, deben responder a
un interés general superior al interés ecológico
contemplado por la Directiva. En particular, los intereses
mencionados en el artículo 2 de la Directiva, a saber,
las exigencias económicas y recreativas, no pueden
ser tenidos en cuenta. A este respecto, el Tribunal ya ha
sostenido en sus dos sentencias de 8 de julio de 1987, Comisión/Bélgica
y Comisión/Italia, 247/85 y 262/85, que esta disposición
no constituye una excepción al régimen de
protección establecido por la Directiva.
20. En cuarto lugar, la Comisión sostiene que un
Estado miembro puede infringir a la vez los apartados 1
y 2 del artículo 4, que se refieren a la clasificación
de un terreno como zona de protección especial, y
el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, que
se refiere a las medidas de protección de dicha zona.
21. Según el Gobierno español, no es posible
imputar a un Estado miembro, de forma simultánea,
la vulneración de dos disposiciones puesto que las
medidas de protección no podrían adoptarse
mientras que no se haya clasificado un territorio como zona
de protección especial.
22. Debe rechazarse este argumento. Hay que subrayar que
los objetivos de protección establecidos por la Directiva,
tal y como se recogen en su noveno considerando, no podrían
alcanzarse si los Estados miembros respetan las obligaciones
que fija el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva
sólamente en los casos en que previamente se haya
declarado una zona como de protección especial.
23. Tratándose de la relación entre los artículos
3 y 4 de la Directiva, hay que recordar que la primera de
estas disposiciones impone obligaciones de carácter
general, a saber, la obligación de asegurar una diversidad
y una superficie de hábitats suficientes para todas
las aves protegidas por la Directiva, mientras que la segunda
establece obligaciones específicas relativas a las
especies de aves contempladas en el anexo I y a las especies
migratorias no contempladas en este anexo. Dado que estas
dos especies de aves se encuentran en las Marismas de Santoña,
es preciso examinar los motivos formulados por la Comisión
desde la perspectiva del artículo 4 de la Directiva.
II. Sobre la obligación de declarar las Marismas
de Santoña como zona de protección especial,
conforme a los apartados 1 y 2 del artículo 4 de
la Directiva
24. La Comisión señala que las Marismas de
Santoña no sólamente constituyen un hábitat
esencial para la supervivencia de varias especies amenazadas
de desaparición, en el sentido del apartado 1 del
artículo 4 de la Directiva, sino que además
se trata de una zona húmeda de importancia internacional
para las especies que retornan regularmente a esta zona,
en el sentido del apartado 2 del mismo artículo.
25. El Gobierno español reconoce el valor ecológico
de esta zona. Manifiesta que la Ley 6/92, de 27 de marzo,
ha declarado las Marismas de Santoña y de Noja como
reservas naturales, habida cuenta de la importancia de estas
zonas húmedas como hábitats de numerosas especies
animales. En cualquier caso, las autoridades nacionales
disponen de un margen de apreciación para la elección
y la delimitación de zonas de protección especial
y del momento de su declaración.
26. Este argumento no puede ser acogido. Si bien es cierto
que los Estados miembros disponen de un cierto margen de
apreciación por lo que respecta a las zonas de protección
especial, no es menos cierto que la declaración de
estas zonas obedece a ciertos criterios ornitológicos,
determinados por la Directiva tales como la presencia de
aves mencionadas en el anexo I, por una parte, y la calificación
de un hábitat como zona húmeda, por otra parte.
27. Las Marismas de Santoña constituyen uno de los
ecosistemas más importantes de la Península
Ibérica para numerosas aves acuáticas. En
efecto, las Marismas sirven como lugar de invernación
o de descanso a numerosas aves en el curso de sus viajes
migratorios desde países europeos hacia latitudes
meridionales de Africa e incluso de la Península
Ibérica. Entre las aves que se encuentran en esta
zona figuran diversas especies en vías de extinción,
especialmente la espátula blanca, que se alimenta
y descansa en las Marismas de Santoña en su viaje
de migración. Además, según se comprueba
en el dossier y en los debates ante el Tribunal, la zona
de que se trata acoge de forma regular a diecinueve especies
que figuran en el anexo I de la Directiva así como
a, al menos, catorce especies de aves migratorias.
28. En cuanto a la declaración de las Marismas de
Santoña como reserva natural, establecida por la
Ley 6/92, de 27 de marzo, no puede considerarse que satisfaga
las exigencias de la Directiva, tanto en lo que se refiere
a la extensión de esta zona, como por lo que se refiere
a su estatuto jurídico de protección.
29. Al respecto, hay que afirmar que el territorio de la
reserva natural no cubre la totalidad de las Marismas, sino
que queda excluida una superficie de 40.000 m2. Estos terrenos,
por tanto, revisten una importancia especial para las aves
acuáticas amenazadas de extinción en el sentido
del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, puesto
que se ha producido una reducción progresiva de los
espacios disponibles para la anidación en las zonas
de las Marismas próximas a ésta.
30. Además, incluso para las Marismas situadas en
la zona clasificada, no se han precisado las medidas de
protección necesarias. Resulta del dossier, que el
plan de conservación de las reservas naturales previsto
por el artículo 4 de la Ley, no ha sido aprobado
por la autoridades competentes. Este plan reviste una importancia
primordial para la protección de aves salvajes puesto
que está destinado a identificar las actividades
que conllevan una alteración de los ecosistemas de
la zona.
31. Puesto que medidas tan esenciales como las que determinan
la conservación de esta zona o las que regulan la
utilización de las Marismas y de las actividades
que en ella se desarrollan, no han sido adoptadas, las exigencias
de la Directiva no han sido satisfechas.
32. Debe afirmarse que el Reino de España ha faltado
a las obligaciones que le incumben en virtud de los apartados
1 y 2 del artículo 4 de la Directiva, al no haber
declarado las Marismas de Santoña como zonas de protección
especial.
III. Sobre la obligación de proteger las Marismas
de Santoña, conforme al apartado 4 del artículo
4 de la Directiva
A) Sobre el segundo trazado parcial de la carretera entre
Argoños y Santoña.
33. La Comisión sostiene que el nuevo trazado de
la carretera C-629 entre Argoños y Santoña
no sólamente implica una reducción de la superficie
de las Marismas de Santoña, sino que también
causa perturbaciones que afectan a la tranquilidad de esta
zona y en consecuencia, a las aves salvajes protegidas por
las disposiciones de la Directiva.
34. El Gobierno español expone que la nueva carretera
es necesaria para mejorar el acceso viario a Santoña,
además, el nuevo trazado constituye la mejor solución
entre las diferentes posibilidades, sobre todo atendiendo
a la proporción poco importante de la superficie
total de las Marismas afectada por esta carretera.
35. Estas alegaciones no pueden ser admitidas. Como ha
señalado el Tribunal en la sentencia ya citada, Comisión/Alemania,
si bien es cierto que los Estados miembros disponen de un
cierto margen de apreciación para elegir los territorios
más apropiados para una declaración de zona
de protección especial, por el contrario, no disponen
de un margen de apreciación, según lo dispuesto
por el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva,
para modificar o reducir la superficie de dichas zonas.
36. Debe señalarse que la construcción del
nuevo trazado de la carretera C-629 entre Argoños
y Santoña supone una reducción de la superficie
de la zona señalada que se agrava por la construcción
de varios edificios sobre el trazado de la carretera. Estas
operaciones suponen la desaparición de zonas de refugio,
de reposo y de anidación de las aves. Además,
los trabajos de construcción alteran los flujos del
mar.
37. Dado que, en consonancia con las consideraciones de
principio formuladas más arriba, dicha intervención
no puede justificarse por la necesidad de mejorar las vías
de acceso a Santoña, este motivo debe ser acogido.
B) Las zonas de actividad industrial de Laredo y Colindres.
38. La Comisión estima que la creación de
las zonas industriales de Laredo y Colindres conduce a la
desaparición de una parte importante de la zona de
la desembocadura del río Asón, denominada
también Ría de Asón o de Treto. El
terraplén de los terrenos situados al borde de estos
lugares afectaría igualmente al flujo del mar.
39. El Gobierno español señala que las autoridades
competentes han abandonado la creación de estas zonas
industriales tal y como las habían proyectado inicialmente.
40. El Tribunal tiene conocimiento a través de las
declaraciones escrita y oral del Gobierno español
de que la creación de las zonas industriales de Laredo
y Colindres no ha sido llevada a cabo y de que los municipios
afectados han renunciado a la ejecución de estos
dos proyectos en su versión inicial.
41. Si bien es cierto que la ejecución de estos
proyectos no ha sido completada, no es menos cierto que,
tras la adhesión del Reino de España a las
Comunidades, las autoridades locales han seguido utilizando
los diques que se encuentran alrededor de los terrenos previstos
para las instalaciones industriales. Es igualmente cierto
que, hasta la fecha, no se ha tomado ninguna medida para
demoler estos diques, aunque estas mismas autoridades hayan
reconocido su impacto nefasto sobre el medio acuático
y sin que se hayan comprometido a demolerlos. En atención
a lo expuesto, conviene señalar el incumplimiento
en este aspecto.
C) Sobre las estructuras de acuicultura.
42. La Comisión critica la autorización otorgada
por la Administración española a una asociación
de pescadores para coger almejas en la parte central de
las Marismas, así como otros proyectos de operaciones
de acuicultura en el estuario.
43. El Gobierno español señala el interés
económico que reviste esta actividad y su poca incidencia
en la situación ecológica de las Marismas.
44. A este respecto hay que señalar que la instalación
de estructuras de acuicultura no sólamente suponen
una disminución de la superficie de la zona protegida
y variaciones en los procesos naturales de sedimentación
en estos lugares, sino que además modifican la estructura
del suelo destruyendo la vegetación especial de estos
parajes que constituye un recurso importante de alimentación
para las aves.
45. Como ya se ha señalado más arriba, las
consideraciones relacionadas con los problemas económicos
derivados del declive de los sectores industrial y piscícola
de la región, que, por otra parte, se contradicen
con el abandono de otros proyectos por razones de falta
de rentabilidad, no pueden justificar una excepción
a las exigencias de protección establecidas por el
apartado 4 del artículo 4 de la Directiva.
46. Dado que la superficie afectada por la actividad de
la que se trata no es desdeñable y dado que esta
actividad ha provocado un deterioro significativo del hábitat
y de la calidad de las condiciones de vida de las aves en
las Marismas de Santoña, el motivo debe considerarse
fundado.
D) Sobre el depósito de residuos sólidos
47. La Comisión sostiene que el depósito
de residuos sólidos afecta a las corrientes que resultan
de la interacción de las mareas y del depósito
fluvial y, por tanto, supone un cambio significativo de
los párametros físicos y químicos de
las Marismas.
48. El Gobierno español explica que el problema
planteado fue resuelto, puesto que a partir de 1988, se
adoptó un plan de gestión de residuos sólidos
urbanos de los municipios de la bahía de Santoña.
Por tanto, sólamente algunos vertidos ilegales tuvieron
lugar hasta 1990.
49. Según resulta de los debates ante el Tribunal
la autorización de vertidos cesó en 1988,
es decir, antes del dictamen motivado de la Comisión.
Por ello, este motivo debe rechazarse.
E) Sobre el vertido de aguas residuales
50. La Comisión señala que el vertido de
aguas residuales ha producido efectos perjudiciales sobre
la calidad de las aguas de la bahía de Santoña.
51. El Gobierno español no niega que las aguas residuales
de los municipios de la bahía de Santoña se
hayan vertido a las Marismas sin haber sido previamente
depuradas. En cualquier caso, en su opinión, ninguna
disposición de la Directiva obliga a los Estados
miembros a disponer de instalaciones de depuración
con el fin de preservar la calidad de las aguas de una zona
de protección especial.
52. Este argumento debe ser rechazado. Los vertidos de
aguas residuales que contienen sustancias tóxicas
y peligrosas causan un daño considerable a las condiciones
ecológicas de las Marismas de Santoña y producen
una alteración significativa de la calidad de las
aguas de esta zona.
53. Atendida la importancia fundamental que reviste la
calidad de las aguas para esta zona, el Gobierno español
está obligado a establecer sistemas de depuración
para evitar la contaminación de estos hábitats.
En consecuencia, debe declararse el incumplimiento sobre
este punto.
F) Sobre los trabajos de desnivelación en Escalante
y la cantera de Montehano
54. La Comisión sostiene que las operaciones de
desnivelación efectuadas por el municipio de Escalante
en los terrenos protegidos así como la explotación
de la cantera y el vertido de materiales desechados en las
Marismas supone una reducción de la superficie de
la zona protegida.
55. El Gobierno español explica que estas críticas
se refieren a HECHOS anteriores a la adhesión de
España a la Comunidad. El vertido de estos materiales
en las Marismas fue prohibido en 1986 y desde entonces es
ilegal.
56. Conviene señalar que ni la época ni las
condiciones de las operaciones litigiosas en la zona protegida
han sido aclaradas durante la audiencia. Por ello, no es
posible determinar si y en qué medida los trabajos
de desnivelación y el vertido de materiales provinientes
de la cantera en cuestión, se produjeron en la zona
protegida después de 1986. En cambio, se ha comprobado,
por una parte, que los trabajos realizados por el municipio
de Escalante fueron terminados en 1986 y que no se ha conseguido
ninguna autorización para otros trabajos, y por otra
parte, la actividad de la cantera de Montehano ha sido controlada
y el vertido de materiales desechados en las Marismas ha
sido definitivamente prohibido. Debe rechazarse este motivo.
G) Sobre el conjunto de motivos sobre el apartado III
57. De todo lo que antecede resulta que, por todas las
actuaciones mencionadas, salvo las descritas en los motivos
III-D y F, el Reino de España ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del apartado 4 del artículo
4 de la Directiva, al no haber adoptado las medidas apropiadas
para evitar las contaminación o el deterioro de las
Marismas de Santoña.
58. Hay que señalar que el Reino de España
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
del Tratado, por no haber declarado las Marismas de Santoña
como zona de protección especial y no haber adoptado
las medidas apropiadas para evitar la contaminación
o el deterioro de los hábitats de esta zona contrariamente
a los dispuesto por el artículo 4 de la Directiva.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el Reino de España ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE,
por no haber declarado las Marismas de Santoña como
zona de protección especial y no haber adoptado las
medidas apropiadas para evitar la contaminación o
el deterioro de los hábitats de esta zona, contrariamente
a lo dispuesto por el artículo 4 de la Directiva
79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa
a la conservación de las aves salvajes.
2) Condenar en costas al Reino de España.
