I.42. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 17 de marzo de 1993
(Asunto 155/91. Comisión de las Comunidades Europeas
contra Consejo de las Comunidades Europeas)
Ponente: M. Zuleeg
Materia: RESIDUOS. BASE JURÍDICA DE DIRECTIVA
REGULADORA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión interpone un recurso solicitando
la anulación de la Directiva 91/156/CEE del Consejo,
de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva
75/442/CEE relativa a los residuos. La Comisión estima
que el Consejo eligió erróneamente la base
jurídica de dicha Directiva, al escoger a tal efecto
el art. 130 S del Tratado y no el art. 100 A, que sería
lo correcto según aquélla.
La Comisión, apoyada por el Parlamento -el cual,
además, solicita la anulación del art. 18
de la Directiva-, alega sustancialmente que la Directiva
tiene por objeto tanto la protección del medio ambiente
como el establecimineto y el funcionamiento del mercado
interior, por lo que debió ser adoptada tan sólo
en base al art. 100 A.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 11 junio de 1991, la Comisión
de las Comunidades Europeas solicitó, con arreglo
apartado primero del artículo 173 del Tratado CEE,
la anulación de la Directiva 91/156/CEE del Consejo,
de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva
75/442/CEE relativa a los residuos.
2. La Directiva 75/442 estableció, a escala comunitaria,
una regulación relativa a la eliminación de
los residuos. Para tener en cuenta la experiencia adquirida
en la aplicación de dicha Directiva por los Estados
miembros, la Comisión presentó, el 9 de agosto
de 1988, una propuesta dirigida a la adopción de
la Directiva 91/156, antes citada. La base jurídica
escogida por la Comisión fue el artículo 100
A del Tratado. Sin embargo, el Consejo alcanzó una
orietación común tendente a basar la futura
Directiva en el artículo 130 S del Tratado. A pesar
de las objeciones formuladas por el Parlamento Europeo,
que, consultado por el Consejo con arreglo al artículo
130 S, había considerado adecuada la base jurídica
escogida por la Comisión, el Consejo adoptó
la Directiva de que se trata en virtud del artículo
130 S del Tratado.
3. En apoyo de su recurso, la Comisión alega un
motivo único derivado de la errónea elección
de la base jurídica de la Directiva de que se trata.
El Parlamento, que pronunciándose en apoyo de la
Comisión, solicita además la anulación
del artículo 18 de la Directiva.
4. Para una más amplia exposición de los
hechos, del desarrollo del procedimiento, de los motivos
y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe
para la vista. En lo sucesivo sólo se hará
referencia a estos elementos en la medida exigida por el
razonamiento del Tribunal.
Sobre la elección de la base jurídica
5. La Comisión, apoyada por el Parlamento Europeo,
alega sustancialmente que la Directiva tiene por objeto
tanto la protección del medio ambiente como el establecimiento
y el funcionamiento del mercado interior. En consecuencia,
la Directiva habría debido ser adoptada únicamente
en virtud del artículo 100 A del Tratado, al igual
que la Directiva relativa a los residuos de la industria
de dióxido de titanio que fue objeto de la sentencia
de 19 de junio de 1991, Comisión/Consejo, en lo sucesivo
«sentencia dióxido de titanio»).
6. El Consejo matiene por el contrario que el artículo
130 S del Tratado constituye la base jurídica pertinente
de la Directiva 91/156, que, habida cuenta de su finalidad
y de su contenido, está dirigida en lo esencial a
la protección de la salud y del medio ambiente.
7. Según una jurisprudencia ya reiterada, en el
marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección
de la base jurídica de un acto debe fundarse en elementos
objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Entre
dichos elementos figuran en especial, la finalidad y su contenido del acto (véase la reciente sentencia
de 7 de julio de 1992, Parlamento/Consejo, C-295/90).
8. En cuanto a la finalidad perseguida, los considerandos
cuarto, sexto, séptimo y noveno de la Directiva 91/156
resaltan que, para alcanzar un alto nivel de protección
del medio ambiente, los Estados miembros deberán
adoptar medidas encaminadas a limitar la producción
de residuos, a fomentar su reciclado y su reutilización
como materias primas, y que deberán ser capaces de
garantizar por sí mismos la eliminación de
sus residuos y de reducir los movimientos de éstos.
9. En cuanto al CONTENIDO de la Directiva, debe
observarse que ésta obliga a los Estados miembros,
en especial, a fomentar la prevención o la reducción
de la producción de residuos, su valorización
y su eliminación sin riesgos para el hombre y el
medio ambiente, y a prohibir el abandono, el vertido y la
eliminación incontrolada de residuos (artículos
3 y 4). La Directiva obliga de esta forma a los Estados
miembros a establecer una red integrada y adecuada de instalaciones
de eliminación, que permita tanto a la Comunidad
en su conjunto como a cada Estado miembro ser autosuficiente
para la eliminación de sus residuos en una de las
instalaciones más próximas (artículo
5). Para realizar dichos objetivos, los Estados miembros
elaborarán planes de gestión de los residuos
y podrán impedir movimientos de residuos que no se
ajusten a dichos planes (artículo 7). Finalmente,
la Directiva obliga a los Estados miembros a someter a las
empresas y las instalaciones de eliminación a regímenes
de autorización, de registro y de control (artículos
9 a 14) y confirma, en materia de eliminación de
residuos, el principio de «quien contamina paga»,
enunciado por el apartado 2 del artículo 130 R del
Tratado (artículo 15).
10. Los elementos precedentes revelan que, por su finalidad
y su contenido, la Directiva controvertida tiene
por objeto asegurar la gestión de los residuos, tanto
de origen industrial como doméstico, conforme a las
exigencias de protección.
11. La Comisión añade no obstante que la
Directiva aplica el principio de libre circulación
de los residuos destinados a ser valorizados y somete a
requisitos adecuados al mercado interior la libre circulación
de los residuos destinados a ser eliminados.
12. Es cierto que los residuos, reciclables o no, deben
ser considerados como productos cuya circulación,
con arreglo al artículo 30 del Tratado no debe ser,
en principio, obstaculizada (sentencia de 9 de julio de
1992, Comisión/Bélgica, C-2/90).
13. No obstante, el Tribunal de Justicia ha afirmado que
exigencias imperativas relacionadas con la protección
del medio ambiente jusifican excepciones a la libre circulación
de los residuos. En este contexto, el Tribunal de Justiciareconoció
que el principio de corrección, preferentemente en
la fuente, de los ataques al medio ambiente, principio establecido
para la acción de la Comunidad en materia de medio
ambiente en el apartado 2 del artículo 130 R del
Tratado, implica que corresponde a cada región, municipio
u otra entidad local adoptar las medidas adecuadas para
asegurar la recepción, el tratamiento y la eliminación
de sus propios residuos, estos deben pues ser eliminados
tan cerca como sea posible del lugar de su producción,
con el fin de limitar su transporte en todo lo posible (sentencia
Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 34).
14. La aplicación de estas orientaciones constituye
el objeto de la Directiva. La misma menciona, en particular
en su artículo 5, el principio de la proximidad del
lugar de producción de los residuos en relación
con el de su producción, para asegurar, en la medida
de lo posible, que cada Estado miembro proceda a la eliminación
de sus propios residuos. Por lo demás, el artículo
7 de la Directiva permite a los Estados miembros impedir
los movimientos de residuos, destinados a ser valorizados,
que no se ajusten a sus planes de gestión.
15. En estas circunstancias, la Directiva no puede ser
considerada como dirigida a obstaculizar la libre circulación
de los residuos dentro de la Comunidad, como por otra parte,
reconoció en la vista la Comisión.
16. La Comisión aduce además que la Directiva
conduce a una aproximación de las legislaciones en
la medida en que establece, en su artículo 1, una
única y misma definición de los residuos y
de las actividades relacionadas con éstos. En este
contexto, la Comisión remite en particular al quinto
considerando de la Directiva, según el cual una disparidad
entre las legislaciones de los Estados miembros en lo relativo
a la eliminación y la valorización de los
residuos puede afectar a la calidad del medio ambiente y
al buen funcionamiento del mercado interior.
17. La Comisión alega, finalmente, el hecho de que
la Directiva contribuye igualmente a la armonización
de las condiciones de competencia, tanto en el nivel de
la producción industrial como en el de la actividad
de eliminación de los residuos, al respecto, la Comisión
sostiene que esta Directiva pone fin en cierta medida a
las ventajas de que disfrutan las industrias de determinados
Estados miembros, en el orden de los costes de producción,
en virtud de normativas sobre el tratamiento de los residuos
menos rigurosas que en otros Estados miembros. De esta forma,
el texto del artículo 4, que prevé la valorización
y la eliminación de los residuos «sin crear
riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna
y la flora», es suficientemente preciso para garantizar,
si es fielmente aplicado por los Estados miembros, que las
cargas de los operadores económicos sean en adelante
ampliamente equivalentes en todos los Estados miembros.
18. Debe ciertamente reconocerse que determinadas disposiciones
de la Directiva, y en particular las definiciones formuladas
en su artículo 1, tienen incidencia en el funcionamiento
del mercado interior.
19. No obstante, y encontra de lo que mantiene la Comisión,
el solo hecho de que el establecimiento o el funcionamiemto
del mercado interior sea afectado no basta para que el artículo
100 A del Tratado sea aplicable. En efecto, de la jurisprudencia
del Tribunal de Justicia se sigue que la utilización
del artículo 100 A no se justifica cuando el acto
que ha de adoptarse sólo tiene accesoriamente el
efecto de armonizar las condiciones del mercado en el interior
de la Comunidad (sentencia de 4 de octubre de 1991, Parlamento/Consejo).
20. Así sucede en el presente caso. La armonización
prevista por el artículo 1 de la Directiva tiene
por objeto principal asegurar, con el designio de proteger
el medio ambiente, la eficacia de la gestión de los
residuos en la Comunidad, sea cual fuere el origen, y sólo
accesoriamente tiene efectos en las condiciones de competencia
y en los intercambios. Por esta razón, esta Directiva
se diferencia de la Directiva 89/428/CEE del Consejo, de
21 de junio de 1989, por la que se fijan las modalidades
de armonización de los programas de reducción,
con vistas a la supresión, de la contaminación
producida por los residuos industriales procedentes del
dióxido de titanio, que fue objeto de la sentencia
«dióxido de titanio», antes citada, y
que trata de aproximar las reglas nacionales relativas a
las condiciones de producción en un sector determinado
de la industria, con el fin de eliminar las distorsiones
de competencia en dicho sector.
21. En estas circunstancias, debe considerarse que la Directiva
impugnada fue válidamente adoptada en virtud únicamente
del artículo 130 S del Tratado. El motivo basado
en la errónea elección de la base jurídica
de la Directiva debe, en consecuencia, ser desestimado.
Acerca del artículo 18 de la Directiva
22. El Parlamento solicita la anulación del artículo
18 de la Directiva 91/156, por el motivo de que el procedimiento
del Comité de Reglamentación previsto en dicho
artículo no es conforme con el Tratado.
23. Según el párrafo tercero del artículo
37 del Estatuto del Tribunal de Justicia, las pretensiones
de la demanda de intervención no podrán tener
otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes
litigantes.
24. Debe observarse que, mientras que las pretensiones
de la Comisión se dirigen a la anulación de
la Directiva 91/156, las pretensiones del Parlamento tienden
a la anulación del artículo 18 de la Directiva
por motivos completamente distintos de los alegados por
la Comisión. No puede, en consecuencia, considerarse
que estas últimas pretensiones tengan el mismo objeto
que las de la Comisión, y debe por tanto declararse
su inadmisibilidad.
25. Del conjunto de las anteriores consideraciones resulta
que el recurso debe ser desestimado.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la Comisión. El Reino de
España y el Parlamento Europeo cargarán con
sus propias costas.
