I.40.
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 25 de noviembre de 1992
(Asunto 337/89. Comisión de las Comunidades Europeas
contra Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del
Norte)
Materia: AGUAS DESTINADAS AL CONSUMO HUMANO. CALIDAD.
NITRATO. PLOMO. CONCENTRACIONES MÁXIMAS ADMISIBLES.
INCUMPLIMIENTO DE DIRECTIVA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Directiva 80/778 del Consejo, de 15 de julio de 1980,
relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo
humano, obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas
necesarias para alcanzar deteminados resultados previstos
en su anexo I. La Directiva prevé algunas excepciones,
sin que fuera de ellas puedan invocar los Estados miembros
circunstancias especiales para justificar el incumplimiento
de las obligaciones impuestas por ésta. Por lo que
respecta al contenido de plomo en dichas aguas, la Directiva
prevé un régimen especial para las aguas que
circulan por canalizaciones de dicho metal.
La Comisión interpone recurso contra el Reino
Unido al estimar, por una parte, la falta de adaptación
total o parcial, según las regiones del Reino Unido
de que se trate, del Derecho interno británico a
las disposiciones de la Directiva en los plazos establecidos
y, por otra parte, el incumplimiento en ciertas zonas de
su territorio de los niveles de concentración máxima
admisible de nitratos y de plomo admitidos por la Directiva.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 31 de octubre de 1989, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo
al artículo 169 del Tratado CEE, que tiene por objeto
que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del Tratado CEE al no adaptar
su normativa nacional a la Directiva 80/778/CEE del Consejo,
de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas
destinadas al consumo humano (en lo sucesivo la Directiva),
ni aplicar correctamente la mencionada Directiva.
2. El apartado 1 del artículo 18 de la Directiva
dispone que los Estados miembros pondrán en vigor
las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
necesarias para atenerse a la Directiva y a sus Anexos en
un plazo de dos años a partir del día de la
notificación de ésta e informarán de
ello inmediatamente a la Comisión. Además,
el artículo 19 obliga a los Estados miembros a adoptar
las disposiciones necesarias para que la calidad de las
aguas destinadas al consumo humano sea conforme a la Directiva
en un plazo de cinco años a partir del día
de la notificación. En el caso del Reino Unido, estos
plazos expiraron, respectivamente, el 18 de julio de 1982
y el 18 de julio de 1985.
3. Es preciso subrayar que los cargos de la Comisión
se refieren, por una parte, a la falta de adaptación
de manera total o parcial, según las regiones del
Reino Unido de que se trate, del Derecho interno británico
a las disposiciones de la Directiva en los plazos establecidos
y, por otra parte, al incumplimiento, en ciertas zonas de
su territorio, de los niveles de concentración máxima
admisible de nitratos y de plomo previstos por la Directiva.
4. Para una más amplia exposición de los
hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento y de
los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se
remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la admisibilidad
5. El Reino Unido alega que la imputación basada
en la falta de adaptación del Derecho interno a la
Directiva se refería exclusivamente, tanto en el
escrito de requerimiento como en el dictamen motivado, a
las aguas procedentes de sistemas de abastecimiento de aguas
privados. Añade que, en su sentencia de 5 de julio
de 1990, Comisión/Bélgica, relativa a esta
misma Directiva, El Tribunal de Justicia declaró
que ésta no se aplicaba al agua procedente de sistemas
de abastecimiento de aguas privados. Por tanto, según
el Reino Unido, debe declararse la inadmisibilidad, en su
totalidad, de la imputación basada en la falta de
adaptación del Derecho interno a la Directiva.
6. Procede indicar a este respecto que, tanto en el escrito
de requerimiento como en el dictamen motivado, la Comisión
formuló una imputación general basada en la
falta de adaptación del Derecho interno a la Directiva
y que no mencionó los sistemas de abastecimiento
de aguas privados sino a modo de ejemplo. En efecto, en
apoyo de la mencionada imputación, la Comisión
alegó que las circulares administrativas que, según
el Reino Unido, habían sido adoptadas a efectos de
aplicar la Directiva no tenían efecto vinculante
alguno, en particular para los suministradores privados,
y que ello probaba suficientemente que el Derecho interno
no había sido adaptado a la Directiva.
7. En su recurso, la Comisión no amplió el
alcance del incumplimiento al que hacía referencia,
sino que por el contrario limitó la imputación
general formulada en el procedimiento administrativo previo
a ciertos ámbitos en los que, según alegaba,
no se había producido la adaptación del Derecho
interno del Reino Unido a la Directiva.
8. Procede por tanto desestimar la excepción invocada
por el Reino Unido.
Sobre el fondo
En lo relativo a la falta de adaptación del Derecho
interno a la Directiva
9. La Comisión reprocha al Reino Unido, por una
parte, no haber adaptado la normativa aplicable en Inglaterra
y País de Gales a las disposiciones de la Directiva
relativas al agua utilizada en la industria alimentaria
y, por otra parte, no haber tomado medida alguna para adaptar
a la Directiva, en su totalidad, la normativa aplicable
en Escocia e Irlanda del Norte. La Comisión, pese
a admitir que las Water Supply Regulations de 1990 constituyen
una aplicación formalmente satisfactoria de la Directiva
en Escocia, mantiene íntegramente la imputación
relativa a esta parte del territorio británico.
10. La parte demandada alega que el agua utilizada para
la elaboración de productos alimenticios procede,
en casi todos los casos, de los mismos sistemas de abastecimiento
que el agua empleada para usos domésticos, y que
esta última satisface las exigencias de la Directiva.
11. A este respecto, basta con señalar que, como
reconoce la propia parte demandada, ciertas aguas destinadas
a la elaboración de productos alimenticios proceden
de sistemas de abastecimiento distintos del agua de uso
doméstico.
12. La parte demandada alega además, en lo referente
a Escocia, que el miembro de la Comisión de las Comunidades
Europeas responsable de estas materias había indicado,
en un escrito de 13 de abril de 1989, que la adopción
de Reglamentos apropiados para aplicar la Water Act de 1973
daría lugar a la retirada del recurso en lo relativo
a la aplicación de la Directiva en dicha parte del
Reino Unido. Una vez adoptados estos Reglamentos, el Reino
Unido considera que sería contrario al deber de cooperación
previsto en el artículo 5 del Tratado que la Comisión
mantuviera su imputación.
13. No es posible acoger esta alegación. En efecto,
sin necesidad de entrar a analizar el valor jurídico
de la misma, procede señalar que el firmante del
mencionado escrito se limitó a contemplar la posibilidad
de desistir del recurso en el caso de que la normativa del
Reino Unido constituyera no sólo una aplicación
formal de la Directiva, sino además una adaptación
completa del Derecho interno a todas las disposiciones de
la misma. La Comisión no asumió por tanto
compromiso alguno.
14. La parte demandada alega por último, en lo referente
a Irlanda del Norte, que ciertas dificultades inherentes
a la especial organización de los poderes públicos
en esta parte del Reino Unido explican el retraso en la
aplicación de la Directiva en dicho territorio.
15. A este respecto basta señalar que es jurisprudencia
reiterada que un Estado miembro no puede alegar disposiciones,
prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico
interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones
y plazos que establecen las Directivas (véase la
sentencia de 3 de octubre de 1984, Comisión/Italia,
279/83).
16. Se deduce pues de las consideraciones precedentes que
la imputación de la Comisión debe considerarse
fundada.
En lo relativo al contenido en nitratos
17. La Comisión sostiene que el agua que se distribuye
en 28 zonas de suministro situadas en Inglaterra no respeta
la concentración máxima admisible (en lo sucesivo,
CMA) de nitratos de 50 mg/l fijada por la Directiva, y que
las excepciones previstas en el artículo 9 de la
Directiva no justifican estos niveles excesivos.
18. El Gobierno del Reino Unido alega, en primer lugar,
que la Directiva no impone obligación de resultado
alguna, sino que se limita a obligar a los Estados miembros
a adoptar todas las medidas razonablemente posibles para
cumplir las normas establecidas. Eso es lo que hizo el Reino
Unido en el caso de autos. Añade que, si no se ha
alcanzado el objetivo previsto, ello se debe a factores
externos, relacionados especialmente con las técnicas
utilizadas en la agricultura.
19. Alega a continuación que la tesis de la Comisión,
según la cual un Estado infringe la Directiva a partir
del momento en que no se respeta la CMA mencionada antes,
incluso si dicho Estado ha hecho todo lo que podía
para que fuera respetada, tiene como consecuencia que todo
nivel que sobrepase una CMA con posterioridad al 18 de julio
de 1985 constituye una infracción de la Directiva,
incluso en el caso de que el exceso de nivel no se hubiera
detectado al realizar los controles previstos en la Directiva.
Por lo tanto, según la parte demandada, el Estado
infringiría la Directiva antes incluso de haber tenido
la oportunidad de comprobar que existía una infracción
y de corregir la situación.
20. No es posible acoger estas alegaciones.
21. En efecto, el apartado 6 del artículo 7 de la
Directiva dispone que los Estados miembros habrán
de adoptar las disposiciones necesarias para que las aguas
destinadas al consumo humano cumplan al menos los requisitos
especificados en el Anexo I.
22. Dicho resultado debía alcanzarse en un plazo
de cinco años a partir de la notificación
de la Directiva, plazo que era más largo que el previsto
para al adaptación del Derecho interno a la Directiva,
que era de dos años a partir del día de la
notificación, a fin de permitir a los Estados miembros
cumplir los requisitos mencionados más arriba.
23. Tal como El Tribunal de Justicia declaró en
su sentencia de 22 de septiembre de 1988, Pretura Unificata
di Torino/X (228/87), las únicas excepciones a la
obligación de los Estados miembros de garantizar
que el agua destinada al consumo humano satisfaga los requisitos
de la Directiva son las previstas en los artículos
9, 10 y 20 de la misma. La primera de estas disposiciones
permite excepciones para tener en cuenta la situaciones
relativas a la naturaleza y a la estructura de los terrenos
del área de la que dependa el recurso hídrico
considerado, así como las situaciones relativas a
circunstancias metereológicas excepcionales; la segunda
autoriza excepciones en caso de circunstancias accidentales
graves, y, por último, la tercera ofrece a los Estados
miembros la posibilidad de presentar a la Comisión,
en casos excepcionales y para grupos de población
geográficamente delimitados, una solicitud especial
con el fin de obtener un plazo suplementario para el cumplimiento
del Anexo I.
24. Por consiguiente, la Directiva obliga a los Estados
miembros a adoptar las medidas necesarias para alcanzar
ciertos resultados, sin que éstos, fuera de las excepciones
previstas, puedan invocar circunstancias especiales para
justificar el incumplimiento de dicha obligación.
25. De lo anterior se deduce que la alegación del
demandado de haber adoptado todas las medidas razonablemente
posibles no puede justificar el incumplimiento de la obligación
de hacer que las aguas destinadas al consumo humano cumplan
al menos los requisitos del Anexo I de la Directiva, fuera
de las excepciones expresamente previstas.
26. El Gobierno del Reino Unido alega por último
haber previsto excepciones, al amparo del artículo
9 de la Directiva, para las zonas en las que se sobrepasaba
la CMA fijada para los nitratos y haber notificado dichas
excepciones a la Comisión el 9 de octubre de 1985.
Ahora bien, esta Institución no se pronunció
sobre tales excepciones hasta el escrito de requerimiento,
de fecha 11 de agosto de 1987, en el que afirmaba que, al
tratarse de niveles superiores a la CMA de nitratos, el
citado artículo 9 no podía servir de base
para las excepciones notificadas. El Gobierno del Reino
Unido considera que, dadas estas circunstancias, la Comisión,
en vez de formular su imputación, debería
haberle concedido automáticamente un plazo suplementario,
no obstante la expiración del plazo para la presentación
de una solicitud basada en el artículo 20.
27. A este respecto basta con señalar que, tal como
declaró este Tribunal en su sentencia Comisión/Bélgica,
antes citada, la solicitud de un plazo suplementario para
cumplir lo dispuesto en el Anexo I, conforme al artículo
20 de la Directiva, debe presentarse dentro del plazo previsto
por el artículo 19 para la adaptación del
Derecho interno a la Directiva. Ahora bien, la notificación
de las excepciones previstas por el artículo 9 de
la Directiva tuvo lugar después del 18 de julio de
1985, es decir, después de la expiración del
mencionado plazo. Dadas estas circunstancias, no procedía
pronunciarse sobre la solicitud formulada por el Gobierno
del Reino Unido.
28. De ello se sigue que esta segunda imputación
debe también considerarse fundada.
En lo relativo al contenido en plomo
29. La Comisión considera que el respeto de la CMA
para el plomo (parámetro 51) no está garantizado
en Escocia, en diecisiete zonas de suministro que abastecen
a una población de unos 52.000 habitantes. Según
la demandante, la Directiva debe interpretarse en el sentido
de que, en el caso del agua distribuída por canalizaciones
de plomo, las muestras tomadas después de desagüe,
es decir, del agua que corre, deben respetar la CMA de 50
mg/l prevista en el parámetro 51, mientras que las
muestras que se tomen directamente no deben superar con
frecuencia o sensiblemente los 100 mg/l. Ahora bien, según
el cuadro que el Gobierno del Reino Unido presentó
como Anexo a su escrito de contestación, de 204 muestras
tomadas después de desagüe, nueve presentaban
un contenido en plomo comprendido entre 51 y 100 mg/l y
cuatro superaban los 100 mg/l. En cuanto a las cifras conocidas
en el momento de presentación del recurso que se
examina, éstas revelan que, de 151 muestras, cuatro
presentaban un contenido en plomo comprendido entre 51 y
100 mg/l y dos sobrepasaban los 100 mg/l, lo que demuestra,
por otra parte, según la Comisión, que la
situación se ha agravado desde que se presentó
el recurso.
30. A este respecto procede señalar que las observaciones
relativas al parámetro 51 indican lo siguiente:
«En el caso de canalizaciones de plomo, el contenido
en plomo no debería ser superior a 50 mg/l en una
muestra extraída después de desagüe.
Si la muestra se extrae directamente o después de
desagüe y el contenido en plomo supera con frecuencia
o sensiblemente los 100 mg/l, habrá que adoptar las
medidas pertinentes para reducir los riesgos de exposición
al plomo que tenga el consumidor».
31. Como el Gobierno del Reino Unido afirmó con
acierto, estas observaciones resultarían supérfluas
si se interpretaran del modo que sugiere la Comisión.
En efecto, la obligación de respetar la CMA de 50
mg/l en el agua corriente se deduce ya de los valores que
indica el parámetro 51.
32. Por tanto, las observaciones relativas a este parámetro
deben interpretarse en el sentido de que hacen referencia
a los valores que es preciso respetar en el caso de las
canalizaciones de plomo, para las que se ha previsto un
régimen especial. En tal caso, el valor de 50 mg/l
no es sino meramente orientativo, y sólo se exige
la adopción de medidas apropiadas cuando se trate
de muestras extraídas directamente o después
de desagüe y cuyo contenido en plomo sobrepase con
frecuencia o sensiblemente los 100 mg/l.
33. Con arreglo a lo establecido en el apartado 5 del artículo
7 de la Directiva, según el cual la interpretación
de los valores que figuran en el Anexo I ha de llevarse
a cabo teniendo en cuenta las observaciones (sic), este
régimen especial es el que resulta aplicable en el
caso de canalizaciones de plomo.
34. El Gobierno del Reino Unido alega que, en contra de
lo que afirma la Comisión, dicho régimen es
respetado en las diecisiete zonas de que se trata. Invoca
a este respecto los resultados de los análisis de
las muestras tomadas siguiendo un procedimiento decidido
de común acuerdo entre la Comisión y el Reino
Unido, resultados que se recogen en el cuadro antes citado,
y según los cuales el 4% de las muestras tomadas
tenían un contenido en plomo superior a 50 mg/l y
el 2% de ellas un contenido superior a 100 mg/l.
35. La Comisión señala, sin embargo, que
los resultados de estos análisis no permiten probar
que el parámetro de que se trata sea respetado. Según
ella, sería preciso que el Reino Unido indicara el
número de muestras tomadas después de desagüe
en hogares con suministro de agua por canalizaciones de
plomo, la proporción de estas muestras que no respetaba
el límite de los 100 mg/l y la importancia del exceso
sobre el límite en cada caso. Sólo a partir
de estos datos podría el Reino Unido sostener con
razón que el contenido en plomo no sobrepasa con
frecuencia o sensiblemente los 100 mg/l.
36. No es posible acoger esta alegación. En efecto,
tal como adujo el Gobierno del Reino Unido, por otra parte
sin verse contradicho, los análisis de que se trata
fueron efectuados de conformidad con lo dispuesto en el
Anexo II de la Directiva y, en cualquier caso, la Comisión
no ha probado que si se hubieran efectuado los análisis
siguiendo el método que ella indica, éstos
habrían revelado, que se sobrepasaba con frecuencia
o sensiblemente el límite de 100 mg/l.
37. Por consiguiente, procede desestimar esta imputación.
38. A la vista de todas las consideraciones precedentes,
procede declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del Tratado CEE, por una parte,
al no adaptar a la Directiva 80/778/CEE del Consejo, de
15 de julio de 1980, su normativa aplicable en Escocia e
Irlanda del Norte ni tampoco, por lo que respecta al agua
utilizada en la industria alimentaria, la aplicable en Inglaterra
y País de Gales, y, por otra parte, al no adoptar
las medidas necesarias para que la calidad del agua distribuida
en 28 zonas de suministro, en Inglaterra, cumpla los requisitos
de la Directiva en lo que se refiere a los nitratos.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del Tratado CEE, por una parte,
al no adaptar a la Directiva 80/778/CEE del Consejo, de
15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas
destinadas al consumo humano, su normativa aplicable en
Escocia e Irlanda del Norte ni tampoco, por lo que respecta
al agua utilizada en la industria alimentaria, la aplicable
en Inglaterra y País de Gales, y, por otra parte,
al no adoptar las medidas necesarias para que la calidad
del agua distribuida en veintiocho zonas de suministro,
en Inglaterra, cumpla los requisitos de la Directiva en
lo que se refiere a los nitratos.
2) Desetimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas al Reino Unido.
