I.39. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 24 de noviembre de 1992
(Asunto 237/90. Comisión de las Comunidades Europeas
contra República Federal de Alemania)
Materia: AGUAS DESTINADAS AL CONSUMO HUMANO. INCUMPLIMIENTO
DE DIRECTIVA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión interpone recurso contra la República
Federal de Alemania tras comprobar que dicho Estado miembro
no había adoptado, dentro de plazo, las medidas que
exige la aplicación de la Directiva 80/778/CEE del
Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de
las aguas destinadas al consumo humano. En concreto, considera
la Comisión que la legislación alemana contempla
un régimen de excepciones a determinadas concentraciones
máximas admisibles en las aguas más amplio
que el previsto por la Directiva. Además, la legislación
alemana no impone a las autoridades competentes la obligación
de comunicar dichas excepciones a la Comisión, tal
y como lo hace la Directiva en cuestión.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 27 de julio de 1990, la Comisión
interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169
del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República
Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le
incumben en virtud del Tratado CEE al no adoptar todas las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
necesarias para adaptar el Derecho interno a la Directiva
80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa
a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (en
lo sucesivo, la Directiva).
2. El apartado 1 del artículo 8 de la Directiva
establece que los Estados miembros pondrán en vigor
las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
necesarias para cumplir la Directiva y sus Anexos en un
plazo de dos años a partir del día de su notificación
e informarán de ello inmediatamente a la Comisión.
Por lo que se refiere a la República Federal de Alemania,
este plazo expiró el día 18 de julio de 1982.
3. La República Federal de Alemania considera haber
adaptado su Derecho interno a la Directiva, en especial,
mediante el Trinkwasserwerordnung, de 22 de mayo de 1986
(Reglamento relativo al agua potable, en lo sucesivo, TrinkwV),
que entró en vigor el 1 de octubre de 1986 y que
fue modificado por el Verordnung zur Änderung der Trinkwasserwerordnung
und der Mineral-und Tafelwasser-Verordnung, de 5 de diciembre
de 1990 (Reglamento por el que se modifica el Reglamento
relativo al agua potable y el Reglamento relativo al agua
mineral y al agua de mesa), que entró en vigor el
1 de enero de 1991.
4. Durante la fase escrita seguida ante El Tribunal de
Justicia, la Comisión desistió de siete de
los diez motivos inicialmente formulados en su recurso,
subrayando que, al contrario de lo alegado por la parte
demandada, el Derecho interno alemán sólo
fue adaptado correctamente a la Directiva, en los puntos
que fueron objeto de desistimiento, mediante el Reglamento
de 5 de diciembre de 1990, antes citado.
5. Los tres motivos subsistentes hacen referencia, respectivamente,
a la infracción del apartado 1 del artículo
10 de la Directiva, a la falta de notificación de
las excepciones, prescrita por el apartado 1 del artículo
9 y por el apartado 3 del artículo 10, y a la falta
de medidas que permita a las autoridades competentes notificar
excepciones específicas dentro de los plazos señalados.
6. Para una más amplia exposición de los
hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento, así
como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal
se remite al informe para la vista, en lo sucesivo, sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
Infracción del apartado 1 del artículo 10
de la Directiva
7. Según el apartado 1 del artículo 10 de
la Directiva,
«En el caso de circunstancias accidentales graves,
las autoridades nacionales competentes podrán autorizar,
durante un período de tiempo limitado y hasta alcanzar
un valor máximo por ellas fijado, que puedan superarse
las concentraciones máximas admisibles que figuran
en el Anexo I, en la medida en que no suponga ningún
riesgo inaceptable para la salud pública y allí
donde el suministro de agua destinada al consumo humano
no se pueda asegurar de ninguna otra forma».
8. El Derecho interno alemán fue adaptado a esta
disposición mediante el apartado 1 del artículo
4 del TrinkwV.
9. En su versión inicial, de 22 de mayo de 1986,
el apartado 1 del artículo 4 del TrinkwV disponía:
«En casos concretos y para un período de tiempo
limitado, la autoridad competente podrá autorizar,
hasta un nivel máximo que deberá fijar, una
excepción a los valores máximos establecidos
en el Anexo II, en la medida en que de ello no se deduzca
ningún riesgo para la salud humana y el suministro
de agua destinada al consumo humano no se pueda asegurar
de ninguna otra forma a un coste razonable».
10. En la versión modificada por el Reglamento de
5 de diciembre de 1990, antes citado, el apartado 1 del
artículo 4 del TrinkwV prevé, para el período
posterior al 1 de enero de 1991, que
«En el caso de circunstancias accidentales graves
y para un período de tiempo limitado, la autoridad
competente podría autorizar, hasta un nivel máximo
que deberá fijar, una excepción a los valores
máximos establecidos en el Anexo II, en la medida
en que de ello no se deduzca ningún riesgo para la
salud humana y que el suministro de agua destinada al consumo
humano no se pueda asegurar de ninguna otra forma».
11. Respecto a la versión inicial del apartado 1
del artículo 4 del TrinkwV, la Comisión considera
que, al no limitar la posibilidad de conceder excepciones
a los supuestos de «circunstancias accidentale graves»
y al admitir dichas excepciones cuando el suministro de
agua no puede asegurarse de ninguna otra forma «a
un coste razonable», la disposición alemana
antes citada no constituyó una adaptación
correcta del Derecho interno al apartado 1 del artículo
10 de la Directiva.
12. La parte demandada estima, en cambio que, en la medida
en que, por una parte, de hecho, las excepciones sólo
se concedieron, en virtud de la disposición controvertida,
en caso de circunstancias accidentales graves y, por otra
parte, el criterio del «coste razonable» sólo
pretendía garantizar el respeto del principio de
proporcionalidad, el motivo alegado por la Comisión
es infundado.
13. Esta alegación no puede acogerse.
14. En efecto, en primer lugar, procede recordar que, en
la sentencia de 22 de septiembre de 1988, Proceso penal
contra X (228/87), relativa a esta misma Directiva, el Tribunal
de Justicia precisó que las disposiciones de la Directiva
que permiten excepciones a ésta deben ser objeto
de una interpretación estricta y que el concepto
de «circunstancias accidentales graves», contemplado
en el apartado 1 del artículo 10 de esta Directiva,
debía interpretarse como una situación de
urgencia dentro de la cual las autoridades responsables
deben hacer frente repentinamente a dificultades de suministro
de agua destinada al consumo humano.
15. Ahora bien, en la excepción prevista en el artículo
4 del TrinkwV podía concederse en condiciones distintas
a las contempladas en el apartado 1 del artículo
10 de la Directiva. Así, no se exigía una
situación de urgencia y la autorización podía
concederse, siempre que no hubiere riesgo para la salud
pública, cuando el suministro fuera posible, pero
no a un coste razonable.
16. Procede subrayar seguidamente que el principio de proporcionalidad
no puede invocarse para permitir que se superen las concentraciones
máximas admisibles que figuran en el Anexo I de la
Directiva. Como ha alegado la Comisión, acertadamente,
tal interpretación de la Directiva es contraria al
objetivo perseguido por ésta, que es aplicar en la
Comunidad una norma mínima sanitaria uniforme para
el agua destinada al consumo humano.
17. De lo que precede se deduce que debe estimarse el motivo
según el cual el Derecho interno alemán no
fue correctamente adaptado al apartado 1 del artículo
10 de la Directiva mediante el apartado 1 del artículo
4 del TrinkwV, en su versión inicial de 22 de mayo
de 1986.
18. Respecto a la versión modificada del apartado
1 del artículo 4 del TrinkwV, la Comisión
admite, en su réplica, que concuerda textualmente
con el artículo 10 de la Directiva. Destaca, sin
embargo, que, en la práctica, las autoridades alemanas
no respetan las exigencias recogidas en esta disposición
y que, por consiguiente, el Tribunal de Justicia debería
declarar el incumplimiento de la República Federal
de Alemania en este sentido.
19. No puede admitirse este razonamiento.
20. Según la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia
(véase la sentencia de 7 de febrero de 1984, Comisión/Italia,
166/82), el objeto de un recurso basado en el artículo
169 del Tratado está circunscrito por el procedimiento
administrativo previo, previsto en esta disposición,
y por las pretensiones del recurso. El dictamen motivado
de la Comisión y el recurso deben basarse en los
mismos motivos y alegaciones.
21. Ahora bien, tanto en su recurso como en el procedimiento
administrativo previo, la Comisión se ha limitado
a reprochar a la parte demandada el no haber adaptado su
Derecho interno a las exigencias del artículo 10
de la Directiva. Por lo tanto, la Comisión, que admite
que el apartado 1 del artículo 4 del TrinkwV, en
su versión modificada, concuerda ya textualmente
con el artículo 10, no puede, sin ampliar el objeto
del presente recurso, reprochar a la demandada el haber
incumplido en la práctica los términos de
un Reglamento que es posterior a la fecha de interposición
del recurso.
22. De lo que antecede resulta que el motivo basado en
que las autoridades alemanas no respetan, en la práctica,
las exigencias del artículo 10 de la Directiva no
es pertinente en el marco del presente recurso por incumplimiento,
y debe, por tanto, declararse su inadmisibilidad.
Falta de notificación de las excepciones, prevista
por el apartado 1 del artículo 9 y por el apartado
3 del artículo 10 de la Directiva
23. La Comisión destaca que el TrinkwV, en su versión
inicial, no imponía a las autoridades competentes
de los Länder ninguna obligación de comunicar
a las autoridades federales las excepciones concedidas en
virtud del TrinkwV, a pesar de que sólo tal comunicación,
por parte de los Länder, permite al Estado Federal
cumplir su obligación de notificar a la Comisión
dichas excepciones, conforme a los requisitos y dentro de
los plazos señalados en el apartado 1 del artículo
9 y en el apartado 3 del artículo 10 de la Directiva.
24. El Gobierno alemán niega esta imputación.
Alega, en primer lugar, que las condiciones de confesión
de excepciones a los valores límite, previstas en
el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva fueron
notificadas a la Comisión al comunicarle el texto
del TrinkwV de 22 de mayo de 1986, que explica los motivos
de la adopción de los parámetros correspondientes
al amonio, al potasio, al magnesio y al sulfato. Añade,
no obstante, que hasta la fecha no se ha concedido ninguna
excepción al amparo de la disposición antes
citada.
25. El Gobierno alemán aduce después que
la Directiva no exige que se contemple, en la legislación
interna, la obligación de notificar prevista en el
apartado 1 del artículo 9 y en el apartado 3 del
artículo 10, habida cuenta de que esta obligación
resulta directamente de la Directiva. En lo que respecta
a la obligación de las autoridades de los Länder
de notificar al Gobierno Federal, no viene impuesta por
la Directiva y, en cualquier caso, carece de utilidad por
cuanto es consecuencia del principio de lealtad hacia el
Bund.
26. El Gobierno alemán alega, por último,
que, de cualquier modo, el apartado 3 del artículo
4 del TrinkwV, en la versión del Reglamento de 5
de diciembre de 1990, cumple las exigencias de la Directiva.
27. No puede acogerse esta alegación.
28. En primer lugar, la obligación de informar impuesta
en el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva no
se cumple mediante la comunicación de los parámetros
a que debe obedecer cada excepción y de las razones
que han llevado a su adopción. La obligación
de que se trata persigue que la Comisión pueda valorar
si las excepciones individualmente concedidas respetan los
requisitos establecidos por el artículo 9 de la Directiva
y, en consecuencia, no queda satisfecha mediante la mera
comunicación del texto del TrinkwV.
29. En segundo lugar, el motivo de la Comisión hace
referencia no a la falta absoluta de adaptación del
Derecho interno al apartado 1 del artículo 9 y al
apartado 3 del artículo 10 de la Directiva, sino
a la falta de medidas concretas que permitan a las autoridades
nacionales competentes informar a la Comisión conforme
a lo previsto por la Directiva, es decir, en especial, dentro
de los plazos señalados. Ahora bien, como ha manifestado
la Comisión, el principio de lealtad hacia el Bund
no basta para garantizar que el Gobierno Federal obtenga,
dentro del plazo señalado, las informaciones relativas
a las excepciones concedidas por los Länder. Por otra
parte, la Comisión ha proporcionado, en este sentido,
sin que haya habido objeciones al respecto, varios ejemplos
de retrasos producidos en la comunicación de informaciones
a las autoridades federales.
30. En tercer lugar, el Gobierno alemán no puede
ampararse en las modificaciones introducidas en su normativa
después del plazo fijado por el dictamen motivado.
31. En todo caso, la nueva normativa tampoco es conforme
con la Directiva. En efecto, aunque ahora la obligación
de notificar figure en el apartado 3 del artículo
4 del TrinkwV, resulta que esta obligación no afecta
a las excepciones referidas a ciertos parámetros,
cuando los excesos obedecen a factores geológicos,
hasta alcanzar una cantidad máxima. Se trata, pues,
en tales casos, de excepciones de orden general que, por
las razones aducidas en el apartado 28, no cumplen las exigencias
de la Directiva.
32. De lo anteriormente expuesto se deduce que procede
estimar el motivo basado en la falta de notificación
de las excepciones exigida por el apartado 1 del artículo
9 y por apartado 3 del artículo 10 de la Directiva.
Falta de notificación de las excepciones específicas
a determinadas concentraciones máximas admisibles
33. La Comisión desistió de este motivo en
lo que se refiere a las excepciones que el TrinkwV establece
para el hierro y la plata, que fueron suprimidas por el
Reglamento de 5 de diciembre de 1990, antes citado. El presente
motivo se limita, por tanto, a la falta de medidas que permitan
proporcionar a la Comisión las informaciones previstas
en el apartado 1 del artículo 9 dentro de los plazos
señalados en esta disposición.
34. Este motivo que se confunde con el anterior, no puede
ser objeto de una apreciación distinta por parte
del Tribunal de Justicia.
35. En atención a las consideraciones que preceden,
procede declarar que la República Federal de Alemania
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
del Tratado CEE al admitir, hasta el 1 de enero de 1991,
la posibilidad de autorizar excepciones a la Directiva 80/778/CEE
del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad
de las aguas destinadas al consumo humano, en condiciones
no previstas en el apartado 1 del artículo 10 de
esta Directiva y al no establecer la obligación por
parte de los Länder de comunicar las excepciones concedidas
a fin de garantizar el respeto del apartado 1 del artículo
9 y del apartado 3 del artículo 10 de la Directiva.
Por todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Federal de Alemania
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
del Tratado CEE al admitir, hasta el 1 de enero de 1991,
la posibilidad de autorizar excepciones a la Directiva 80/778/CEE
del Consejo, de 15 de julio de1980, relativa a la calidad
de las aguas destinadas al consumo humano, en condiciones
no previstas en el apartado 1 del artículo 10 de
esta Directiva, y al no establecer la obligación
por parte de los Länder de comunicar las excepciones
concedidas a fin de garantizar el respeto del apartado 1
del artículo 9 y del apartado 3 del artículo
10 de la Directiva.
2) Condenar en costas a la República Federal de
Alemania.
