I.38. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 9 de julio de 1992
(Asunto 2/90. Comisión de las Comunidades Europeas
contra Reino de Bélgica)
Ponente: C. Kakouris
Materia: RESIDUOS PELIGROSOS. TRASLADOS TRANSFRONTERIZOS.
INCUMPLIMIENTO DE DIRECTIVA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Directiva 84/631/CEE del Consejo, de 6 de diciembre
de 1984, relativa al seguimiento y control en la Comunidad
de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos,
establece un sistema completo para su gestión, señalando
con precisión los estableciemientos habilitados a
tal efecto y la obligación de notificación
detellada previa del poseedor de los residuos a las autoridades
nacionales de que se trate. Dichas autoridades tienen la
facultad de plantear objeciones y, por consiguiente, prohibir
un traslado de residuos peligrosos determinado, para, así,
proteger el medio ambiente, la salud, el orden y la seguridad
pública, pero, en ningún caso, podrán
prohibir dichas autoridades los citados traslados de manera
global.
El Decreto de 19 de marzo de 1987, relativo al vertido
de determinados residuos en la Región valona prohibe
almacenar, depositar o verter residuos procedentes de otros
países miembros de la Comunidad Europea y de otras
Regiones de Bélgica.
La Comisión interpone recurso contra el Reino
de Bélgica por estimar incompatibles las prohibiciones
del citado Decreto con las disposiciones de la Directiva
84/631, de la Directiva 75/442, relativa a los residuos
y de los arts. 30 y 36 del Tratado.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 3 de enero de 1990, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo
al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que
se declare que el Reino de Bélgica ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva
75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa
a los residuos, de la Directiva 84/631/CEE del Consejo,
de 6 de diciembre de 1984, relativa al seguimiento y al
control en la Comunidad de los traslados transfronterizos
de residuos peligrosos y de los artículos 30 y 36
del Tratado CEE, al prohibir almacenar, depositar o verter,
hacer almacenar, hacer depositar o hacer verter en la Región
Valona residuos procedentes de otro Estado miembro o de
una región distinta de la Región Valona.
2. De los autos se deduce que el instrumento básico
en materia de gestión de residuos en la Región
Valona es el Decreto del Consejo Regional valón,
de 5 de julio de 1985, relativo a los residuos, cuyo objetivo
es prevenir la aparición de residuos, fomentar el
reciclado y la recuperación de energía y de
materias y organizar la eliminación de residuos (artículo
1).
3. En cumplimiento del apartado 6 del artículo 19
de este mismo Decreto, que autorizaba al Gobierno regional
valón a someter a normas especiales la utilización
de los vertederos controlados, de los depósitos y
de las instalaciones de tratamiento de residuos procedentes
de Estados extranjeros y de otras regiones de Bélgica,
dicho Gobierno regional adoptó el Decreto de 19 de
marzo de 1987, relativo al vertido de determinados residuos
en la Región Valona.
4. Según el artículo 1 de este Decreto, que
fue modificado por los Decretos de 9 y de 23 de julio de
1987,
«Se prohíbe almacenar, depositar o verter,
hacer almacenar, depositar o verter residuos procedentes
de un país extranjero en los depósitos, almacenes
y vertederos de residuos sometidos a autorizacion [...]
salvo en los depósitos anexos a una instalación
de destrucción, de neutralización o de gestión
de residuos tóxicos.
Se prohíbe a los titulares de los establecimientos
indicados en el párrafo 1 autorizar o tolerar el
depósito o el vertido de residuos procedentes de
un país extranjero en sus establecimientos».
5. El artículo 2 de este mismo Decreto prevé
que podrán autorizarse excepciones al artículo
1 a petición de una autoridad pública extranjera.
No obstante, sólo se concederá la excepción
por un período determinado y deberá responder
a circunsancias graves y excepcionales.
6. En virtud del artículo 3, la prohibición
establecida en el artículo 1 se aplica igualmente
a los residuos procedentes de una región de Bélgica
distinta de la Región Valona. Se permiten excepciones
en virtud de acuerdos celebrados por la Región Valona
con las otras regiones de Bélgica.
7. El artículo 5 del mismo Decreto es del siguiente
tenor literal:
«Se consideran procedentes de un país extranjero
o de una región distinta de la Región Valona
los residuos que no se producen en ésta. Si el residuo
resulta de un proceso en el que han intervenido dos o varios
países o regiones, se considera originario del país
o región en que ha tenido lugar la última
transformación sustancial, económicamente
justificada, efectuada en una empresa equipada para ello
[...]»
8. Por considerar que esta normativa belga es contraria
al Derecho comunitario, en la medida en que prohíbe
depositar en la Región Valona residuos procedentes
de otros Estados miembros y que, con arreglo al artículo
3 en relación con el artículo 5 del Decreto
de 19 de marzo de 1987, antes citados, prohíbe el
vertido en la Región Valona de residuos procedentes
de otros Estados miembros y que hayan sufrido una transformación
sustancial, económicamente justificada, en otra región
de Bélgica, la Comisión inició contra
el Reino de Bélgica el procedimiento del artículo
169 del Tratado.
9. Para una más amplia exposición de los
hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento así
como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal
se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
10. La Comisión sostiene que la norrnativa belga
es contraria, por una parte, a las Directivas 75/442 y 84/631
y, por otra, a los artículos 30 y 36 del Tratado.
Directiva 75/442
11. La Comisión sostiene que ninguna disposición
de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, autoriza
una prohibición general como la contenida en la normativa
belga. Y añade que una prohibición semejante
es contraria a los objetivos de la Directiva y al sistema
de sus disposiciones, destinadas a garantizar la libre circulación
de los residuos en condiciones que no perjudiquen a la salud
de las personas ni al medio ambiente.
12. Procede hacer constar que la Directiva 75/442 enuncia
ciertos principios y contiene disposiciones de carácter
general en materia de gestión de residuos.
13. Así, exige que los Estados miembros adopten
las medidas adecuadas para promover la prevención,
el reciclado y la transformación de los residuos
al igual que las medidas necesarias para asegurar que éstos
se gestionan sin poner en peligro la salud de las personas
y sin perjudicar al medio ambiente. Exige asimismo que los
Estados miembros designen a las autoridades competentes
encargadas de la planificación, organización,
autorización y supervisión de las operaciones
de eliminación de los residuos y estipula que las
empresas que se ocupen del transporte, la recogida, el almacenamiento,
el depósito o el tratamiento de sus propios residuos
o de los residuos ajenos deben obtener una autorización
al efecto o someterse a la vigilancia de la autoridad competente.
14. Se deduce de lo que precede que ni el marco general
establecido por la Directiva de que se trata ni sus disposiciones
que prevén de manera específica los intercambios
de residuos entre Estados miembros contienen una prohibición
concreta de adoptar medidas como las instauradas por la
normativa controvenida. En consecuencia, procede afirmar
que la infracción de la Directiva 75/442, alegada
por la Comisión, no ha quedado acreditada.
15. Debe hacerse constar seguidamente que la normativa
objeto de litigio es aplicable a los residuos en general,
sin distinción entre residuos peligrosos y no peligrosos.
No obstante, como en el ámbito del Derecho comunitario
la categoría de los residuos peligrosos está
regulada por la Directiva 84/631, procede examinar en primer
lugar el régimen instaurado por dicha Directiva.
Directiva 84/631
16. La Directiva 84/631, en su versión modificada
por la Directiva 86/279/CEE del Consejo, de 12 de junio
de 1986, y adaptada al progreso técnico por la Directiva
87/112/CEE de la Comisión, de 23 de diciembre de
1986, se inserta, según su primer considerando, en
los programas de acción comunitaria tendentes a controlar
la gestión de los residuos peligrosos. En su segundo
considerando se recuerda que los Estados miembros están
obligados a adoptar las medidas necesarias para gestionar
los residuos tóxicos y peligrosos sin poner en peligro
la salud humana y sin atentar contra el medio ambiente.
En su tercer considerando, la Directiva indica que los traslados
de residuos entre los Estados miembros pueden ser necesarios
para gestionar los residuos en las mejores condiciones posibles
y, en su séptimo considerando, recuerda la necesidad
de un seguimiento y un control de los residuos peligrosos
desde el momento de su formación hasta su tratamiento
o eliminación en condiciones seguras.
17. Dentro de sus objetivos y en lo que se refiere a la
gestión de los residuos de que se trata, la Directiva
establece requisitos destinados a garantizar principalmente
que la gestión no pone en peligro la salud humana
ni el medio ambiente y prevé un sistema de autorización
para el almacenamiento, tratamiento o depósito de
tales residuos, así como la obligación de
los Estados miembros de comunicar a la Comisión determinadas
informaciones sobre las instalaciones, establecimientos
o empresas autorizadas.
18. Respecto a los traslados transfronterizos de residuos
peligrosos para su gestión, la Directiva prevé
que, cuando su poseedor tenga la intención de trasladarlos
de un Estado miembro a otro o de hacer que transiten por
uno o varios Estados miembros, enviará una notificación
a las autoridades competentes de los Estados miembros afectados
mediante «un documento de seguimiento» uniforme,
que contenga informaciones relativas al origen y a la composición
de los residuos, a las disposiciones previstas en materia
de trayecto y de seguro así como las medidas que
se hayan de adoptar para garantizar la seguridad del transporte
(artículo 3).
19. El traslado transfronterizo sólo puede efectuarse
una vez que las autoridades competentes de los Estados miembros
afectados han acusado recibo de la notificación mencionada.
Estos Estados miembros pueden plantear objeciones, que han
de estar motivadas basándose en las disposiciones
legales y reglamentarias en materia de protección
del medio ambiente, de orden público y de seguridad
pública o de protección de la salud con arreglo
a la Directiva, a otros instrumentos comunitarios o a convenios
internacionales que el Estado miembro de que se trate haya
celebrado en la materia (artículo 4).
20. De lo anterior se deduce que la Directiva 84/631 ha
instaurado un sistema completo aplicable a los movimientos
transfronterizos de residuos peligrosos para su gestión
en establecimientos definidos con precisión y se
basa en la obligación de notificación detallada
previa del poseedor de los residuos; las autoridades nacionales
de que se trate tienen la facultad de plantear objeciones,
y por consiguiente de prohibir un traslado de residuos peligrosos
determinado (por oposición a los traslados de residuos
peligrosos contemplados de manera general), para hacer frente
a los problemas relativos, por una parte, a la protección
del medio ambiente y de la salud y, por otra, al orden y
a la seguridad pública. Así, este sistema
no permite deducir la posibilidad de que los Estados miembros
prohíban globalmente estos movimientos.
21. En consecuencia, procede declarar que la normativa
belga controvertida es incompatible con la Directiva de
que se trata, en la medida en que impide la aplicación
del procedimiento previsto por esta última y establece
una prohibición absoluta de importar residuos peligrosos
en la Región Valona, aunque atribuya a las autoridades
consideradas la facultad de autorizar ciertas excepciones.
Artículos 30 y 36 del Tratado
22. Resta por examinar la normativa belga de que se trata,
en la medida en que afecta a los residuos que no están
comprendidos dentro del ámbito de aplicación
de la Directiva 84/631, a la luz de los artículos
30 y 36 del Tratado.
23. No se discute que los residuos reciclables y reutilizables,
en su caso después de su tratamiento, poseen un valor
comercial intrínseco y constituyen mercancías
a efectos de la aplicación del Tratado y que están
por lo tanto comprendidos dentro del ámbito de aplicación
de los artículos 30 y siguientes de dicho texto legal.
24. Son los residuos no reciclables y no reutilizables
los que suscitaron que se debatiera ante el Tribunal de
Justicia la cuestión de si los residuos están
comprendidos también dentro del ámbito de
aplicación de los artículos 30 y siguientes.
25. El Gobierno belga alega a este respecto que los residuos
no reciclables y no reutilizables no pueden ser considerados
como mercancías, en el sentido de los artículos
30 y siguientes del Tratado. En efecto, carecen de valor
comercial intrínseco y por este motivo no pueden
ser objeto de una venta. Las operaciones de gestión
o de vertido de tales residuos están sometidas a
las disposiciones del Tratado en materia de libre prestación
de servicios.
26. Para responder a esta afirmación, basta señalar
que los objetos que son trasladados a través de una
frontera para dar lugar a transacciones comerciales están
sujetos al artículo 30, sea cual fuere la naturaleza
de tales transacciones.
27. Por otra parte, debe destacarse, como se ha expuesto
ya ante el Tribunal de Justicia, que la distinción
entre residuos reciclables y no reciclables plantea, desde
el punto de vista práctico, una grave dificultad,
principalmente en lo que se refiere a los controles en frontera.
En efecto, dicha distinción se funda en elementos
inciertos, que pueden variar con el tiempo, en función
del progreso técnico. Además, el carácter
reciclable o no de un residuo depende también del
coste que implica su reciclado y, por consiguiente, de la
rentabilidad de la reutilización prevista, de forma
que la apreciación correspondiente es necesariamente
subjetiva y depende de factores inestables.
28. Así pues, debe concluirse que los residuos,
reciclables o no, deben considerarse productos cuya circulación,
con arreglo al artículo 30 del Tratado, no debería,
en principio, impedirse.
29. Para justificar los obstáculos impuestos a la
circulación de residuos, el Estado demandado alega
que la normativa controvertida responde, por una parte,
a las exigencias imperativas en materia de protección
del medio ambiente y al objetivo de la protección
de la salud, que prima sobre el objetivo de la libre circulación
de mercancías, y constituye, por otra parte, una
medida de salvaguardia excepcional y temporal frente a una
afluencia hacia Valonia de residuos procedentes de países
limítrofes.
30. En lo relativo al medio ambiente, procede recordar
que los residuos son objetos de características especiales.
Su acumulación, incluso antes de tornarse peligrosos
para la salud, constituye, debido principalmente a la escasa
capacidad de cada región o localidad para recibirlas,
un peligro para el medio ambiente.
31. En el presente caso, el Gobierno belga alegó,
sin que la Comisión se mostrara disconforme, que
se ha producido una afluencia masiva y anormal de residuos
procedentes de otras regiones para ser depositados en la
Región Valona, la cual constituye un peligro real
para el medio ambiente, dada la escasa capacidad de esta
región.
32. Se sigue de lo que precede que debe estimarse la alegación
según la cual las exigencias imperativas en materia
de protección del medio ambiente justifican las medidas
controvertidas.
33. La Comisión sostiene, no obstante, que en el
presente caso no pueden invocarse las exigencias imperativas
mencionadas, ya que las medidas de que se trata son discriminatorias
contra los residuos procedentes de los otros Estados miembros,
que no son más nocivos que los producidos en la Región
Valona.
34. Es cierto que las exigencias imperativas sólo
entran en juego en caso de medidas indistintamente aplicables
a los productos nacionales e importados (véase, principalmente,
la sentencia de 25 de julio de 1991, Aragonesa de Publicidad,
C-1/90). No obstante, para apreciar el carácter discriminatorio
o no de la restricción controvertida, debe tenerse
en cuenta la particularidad de los residuos. En efecto,
el principio de corrección, preferentemente en la
fuente misma, de los ataques al medio ambiente, principio
establecido para la acción de la Comunidad en lo
que respecta al medio ambiente en el apartado 2 del artículo
130 R del Tratado, implica que incumbe a cada región,
municipio u otro ente local adoptar las medidas apropiadas
para asegurar la recepción, el tratamiento y la gestión
de sus propios residuos; en consecuencia, éstos deben
gestionarse lo más cerca posible del lugar de producción,
a fin de limitar al máximo su traslado.
35. Por otra parte, este principio concuerda con los principios
de autosuficiencia y de proximidad, establecidos en el Convenio
de Basilea, de 22 de marzo de 1989, sobre el control de
los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos
y su eliminación, que ha sido suscrito por la Comunidad.
36. De ello se deduce que, debido a las diferencias existentes
entre los residuos producidos en un lugar y en otro y de
su relación con el lugar de producción, las
medidas objeto de litigio no pueden considerarse discriminatorias.
37. En consecuencia, debe concluirse que procede desestimar
el recurso en la medida en que afecta a los residuos no
contemplados por la Directiva 84/631.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva
84/631/CEE del Consejo, de 6 de diciembre de 1984, relativa
al seguimento y al control en la Comunidad de los traslados
transfronterizos de residuos peligrosos, al establecer una
prohibición absoluta de almacenar, depositar o verter
en la Región Valona residuos peligrosos procedentes
de otros Estados miembros y al impedir con ello la aplicación
del procedimiento establecido por la Directiva.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Cada parte cargará con sus propias costas.
