I.36. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 13 de diciembre de 1991
(Asunto 33/90. Comisión de las Comunidades Europeas
contra República Italiana)
Ponente: R. Joliet
Materia: RESIDUOS. RESIDUOS TÓXICOS Y PELIGROSOS.
INCUMPLIMIENTO DE DIRECTIVA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión interpone un recurso contra la República
Italiana por haber incumplido las obligaciones derivadas
de los arts. 5 y 6 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo,
de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos y de los
arts. 6 y 12 de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de
20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos
y peligrosos. El incumplimiento consiste en la falta de
adopción de las medidas necesarias para garantizar
en la Región de Campania, la planificación,
organización y supervisión de las operaciones
de eliminación de residuos. Asimismo, tampoco se
elaboraron los programas para la gestión de residuos
tóxicos y peligrosos ni se informó a la Comisión
de las medidas adoptadas al respecto.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 31 de enero de 1990, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo
al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que
se declare que la República Italiana ha incumplido
determinadas obligaciones que le incumben en virtud de la
Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975,
relativa a los residuos (en lo sucesivo, «Directiva
relativa a los residuos»), de la Directiva 78/319/CEE
del Consejo, de 20 de marzo 1978, relativa a los residuos
tóxicos y peligrosos (en lo sucesivo, «Directiva
relativa a los residuos tóxicos y peligrosos), así
como el artículo 5 del Tratado CCE.
2. En virtud de las citadas Directivas, el Consejo estableció
la armonización de las legislaciones nacionales en
lo que atañe a la gestión de residuos. Como
resulta de sus considerandos, dichas Directivas persiguen
dos objetivos. En primer lugar, están destinadas
a eliminar los obstáculos a los intercambios dentro
de la Comunidad y la desigualdad de las condiciones de competencia
que derivan de las disparidades entre las disposiciones
nacionales en materia de residuos. En segundo lugar, tienen
como objetivo la protección de la salud humana y
la salvaguardia dcl medio ambiente contra los efectos perjudiciales
causados por el vertido de determinados residuos.
3. Con el fin de asegurar la realización de estos
objetivos, dichas Directivas imponen a los Estados miembros
la obligación de adoptar determinadas medidas.
4. En primer lugar, éstos deben establecer o designar
«las autoridades competentes encargadas de la planificación,
organización, autorización y supervisión
de las operaciones de eliminación de los residuos
en una zona determinada». Esta obligación se
proclama en el artículo 5 de la Directiva relativa
a los residuos y en el artículo 6 de la Directiva
relativa a los residuos tóxicos y peligrosos.
5. Asímismo, dichas autoridades competentes deben
establecer planes o programas relativos a la gestión
de residuos y en particular a los tipos y cantidades de
residuos que deben gestionarse, los métodos de gestión
y los sitios de depósito apropiados. Dichas obligaciones
emanan del artículo 6 de la Directiva relativa a
los residuos y del apartado 1 del artículo 12 de
la Directiva relativa a los residuos tóxicos y peligrosos.
6. Además, con el fin de permitir que la Comisión
compruebe si los Estados miembros han cumplido correctamente
sus obligaciones, éstos deben comunicarle dichos
programas, así como sus informes trianuales sobre
la gestión de residuos tóxicos y peligrosos.
Dichas obligaciones de información figuran especialmente
en el apartado 2 del artículo 12 y en el artículo
16 de la Directiva relativa a los residuos tóxicos
y peligrosos.
7. Al enterarse de determinados problemas planteados por
la gestión de residuos en la región de Campania
(Italia), mediante carta de 29 de junio de 1987, expresamente
referida a las citadas Directivas, la Comisión requirió
al Gobierno italiano para que explicara dicha situación.
Concretamente, le solicitó informaciones sobre la
producción de residuos en Campania, las medidas adoptadas
por dicha región para su gestión y la existencia
de un acuerdo con Estados Unidos en relación con
la importación de residuos.
8. Al no haber contestado el Gobierno italiano a dicha
carta, el 20 de junio de 1988, la Comisión le dirigió
un escrito de requerimiento.
9. En dicho escrito, la Comisión consideró
que Italia había incumplido las obligaciones que
le incumben en virtud del párrafo primero del artículo
5 del Tratado, al no contestar a su solicitud de información.
Agregó dicha Institución que, al no velar
por la ejecución de las citadas Directivas en Campania,
dicho Estado miembro había incumplido asimismo las
obligaciones derivadas de los artículos 5 y 6 de
la Directiva relativa a los residuos y de los artículos
6 y 12 de la Directiva relativa a los residuos tóxicos
y peligrosos.
10. Ante la falta de contestación a dicho escrito
de requerimiento, el 23 de mayo de 1989, la Comisión
emitió un dictamen motivado. El Gobierno italiano
tampoco contestó a dicho dictamen.
11. Considerando que dicho Gobierno había incumplido
sus obligaciones, la Comisión decidió interponer
el presente recurso.
12. En el curso de la fase escrita, en respuesta a una
pregunta del Tribunal de Justicia la Comisión manifestó
que desistía de sus pretensiones referentes a la
infracción del artículo 5 de la Directiva
relativa a los residuos y del artículo 6 de la Directiva
relativa a los residuos tóxicos y peligrosos. En
efecto, la Comisión consideró que, en virtud
del artículo 6 del Decreto nº 915 del Presidente
de la República, de 10 de septiembre de 1982 (en
lo sucesivo, «Decreto»), la República
Italiana había designado a las regiones como autoridades
competentes encargadas de la elaboración de los planes
y programas previstos en dichos artículos. Por otra
parte, agregó que ya en la sentencia de 14 de junio
de 1990, Comisión/Italia (C-48/89), se había
declarado el incumplimiento del apartado 2 del artículo
12 de la Directiva relativa a los residuos tóxicos
y peligrosos y que ya no había lugar a que El Tribunal
de Justicia se pronunciara nuevamente al respecto.
13. Para una más amplia exposición de los
hechos del asunto, del desarrollo del procedimiento y de
los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se
remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre el procedimiento
14. En primer lugar, el Gobierno italiano objeta la falta
de identidad entre los cargos que formuló la Comisión
en su escrito de requerimiento, que únicamente tenía
por objeto la falta de respuesta a la carta de 29 de junio
de 1987, y los incumplimiento alegados en el presente recurso.
15. No puede acogerse dicha objeción. En efecto,
baste poner de relieve que tanto el escrito de requerimiento,
como el dictamen motivado e incluso el escrito de interposición
del recurso se refieren no sólo a la infracción
del artículo 5 del Tratado CEE, sino también
a la de los artículos 5 y 6 de la Directiva relativa
a los residuos y de los artículos 6 y 12 de la Directiva
relativa a los residuos tóxicos y peligrosos. Por
lo tanto, la República Italiana pudo conocer desde
el comienzo del procedimiento administrativo previo que
las críticas de la Comisión no se referían
únicamente a la falta de respuesta a su escrito,
sino también a la aplicación de las propias
Directivas. Por ello, dicho Estado miembro estuvo en condiciones
de justificar su punto de vista a su debido tiempo o, en
su caso, de atenerse a sus obligaciones.
Sobre la infracción del párrafo primero del
artículo 5 del Tratado
16. La Comisión considera que la falta de respuesta
del Gobierno italiana a su carta de 29 de junio de 1987
infringe el párrafo primero del artículo 5
del Tratado.
17. La República Italiana contesta que no estaba
obligada a facilitar a la Comisión precisiones que
ésta solicitó. Según la demandada,
en el marco de las citadas Directiva, los Estados miembros
sólo tienen las obligaciones de información
previstas en el artículo 12 de la Directiva relativa
a los residuos y en el apartado 2 artículo 12 y artículo
16 de la Directiva relativa a los residuos tóxicos
y peligrosa Ahora bien, los datos que solicitó la
Comisión se hallan fuera del ámbito de aplicación
de dichas normas.
18. Sobre el particular debe señalarse que, como
lo declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia
de 22 de septiembre de 1988, Comisión/Grecia (272/86),
en virtud del artículo 5 del Tratado CEE, los Estados
miembros están obligados a facilitar a la Comisión
el cumplimiento de su misión que, especialmente,
según el artículo 155 del Tratado CEE, consiste
en velar por la aplicación de las disposiciones adoptadas
por las Instituciones en virtud del Tratado. Para que pueda
cumplirse dicha misión, es indispensable que la Comisión
se informada íntegramente acerca de las medidas adoptadas
por los Estados mienbros para la aplicación de dichas
disposiciones.
19. Ahora bien, con motivo de la investigación que
llevó a cabo la Comisión previamente al procedimiento
que condujo a la interposición del presente recurso,
el Gobiemo italiano se abstuvo de hacerle diversas aclaraciones
sobre la producción, tratamiento e importación
de residuos en la región de Campania y sobre las
medidas de ámbito regional o municipal adoptadas
en dicha región, siendo así que, en virtud
de la legislación italiana, se había designado
a ésta como autoridad compente encargada de aplicar
de aplicar las citadas Directivas. Dicha solicitud de información,
en lo que atañe a la gestión de los residuos
a los que se refiere la Directiva relativa a los residuos
y la relativa a los residuos tóxicos y peligrosos,
así como la autoridad competente encargada de las
operaciones de gestión, forma parte de la función
de vigilancia de la Comisión.
20. La omisión del Gobierno italiano, que de este
modo impidió que la Comisión conociera la
situación exacta en Campania, debe considerarse como
una negativa a colaborar con dicha Institución. Debe
añadirse que, dada la falta de suministro de dichas
informaciones, en cualquier caso, en virtud del deber de
cooperación leal que deriva del párrafo primero
del artículo 5 del Tratado, la República Italiana
estaba obligada a dar explicaciones sobre su postura.
21. Por consiguiente, procede declarar que la República
Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del párrafo primero del artículo
5 del Tratado CEE, al no contestar a las preguntas formuladas
por la Comisión en su carta de 29 de junio de 1987.
Sobre la infracción del artículo 6 de la
Directiva relativa a los residuos y del apartado 1 del artículo
12 de la Directiva relativa a los residuos tóxicos
y peligrosos
22. La Comisión alega que, en la medida en que la
región de Campania ni estableció los planes
previstos por el artículo 6 de la Directiva relativa
a los residuos, ni elaboró y mantuvo al día
los programas previstos por el apartado 1 del artículo
12 de la Directiva relativa a los residuos tóxicos
y peligrosos, la República Italiana ha imcumplido
las obligaciones que le incumben en virtud de dichos preceptos.
23. El Gobierno italiano niega que, por su parte, se haya
producido un incumpliento. A este respecto alega que, mediante
el citado Decreto, adaptó su ordenamiento jurídico
interno a las dos Directivas mencionadas. En consecuencia,
en caso de que las autoridades regionales infrinjan las
disposiciones nacionales para la aplicación de dichas
Directivas, sólo pueden tomarse en considención
las sanciones establecidas en el marco del Derecho nacional.
24. No puede acogerse este argumento. La aplicación
del artículo 169 no puede depender de la circunstancia
de que un Estado miembro haya encomendado a sus regiones
la tarea de aplicar las Directivas. En efecto, es jurisprudencia
reiterada de este Tribunal de Justicia que un Estado miembro
no puede ampararse en situaciones de su ordenamiento jurídico
interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones
y plazos previstos en las Directivas comunitarias. Si bien
en el orden interno cada Estado miembro goza de libertad
para atribuir como considere oportuno las competencias normativas,
no es menos cierto que en virtud del artículo 169
es el único responsable frente a la Comunidad del
cumplimiento de las obligaciones que resultan del Derecho
comunitario.
25. En el caso de autos, las Directivas prevén,
por un lado, la obligación de los Estados miembros
de designar a las autoridades encargadas de aplicarlas y,
por otro, obligaciones concretas a cargo de dichas autoridades,
tales como el establecimieno y la actualización de
planes o programas. Por consiguiente, el hecho de que un
Estado miembro, después de haber designado a dichas
autoridades, se abstenga de adoptar las medidas necesarias
para que estas autoridades cumplan con sus obligaciones,
constituye un incumplimiento a efectos de lo dispuesto en
el artículo 169 del Tratado.
26. A este respecto procede señalar que, a pesar
del requerimiento expreso de Tribunal de Justicia, la República
Italiana no ha probado que, antes del vencimiento del plazo
señalado en el dictamen motivado, la región
de Campania hubiera establecido planes en el sentido del
artículo 6 de la Directiva relativa a residuos ni
programas en el sentido del apartado I del artículo
12 de la Directiva relativa a los residuos tóxicos
y peligrosos. Tampoco ha explicado qué medidas concretas
había adoptado en dicho plazo para que tales planes
o programas fueran efectivamente establecidos en la Campania.
Por consiguiente, procede declarar que la República
Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del artículo 6 de la Directiva 75/442 del
Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos,
y del apartado 1 del artículo 12 de la Directiva
78/319 del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los
residuos tóxicos y peligrosos, al no haber establecido
la región de Campania planes relativos en particular
a los tipos y cantidades de residuos que han de gestionarse,
las prescripciones técnicas generales, los lugares
apropiados para su tratamiento y evacuación o depósito
y todas las disposiciones especiales relativas a residuos
particulares, ni haber establecido y mantenido al día
programas para la gestión de residuos tóxicos
y peligrosos.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud del art. 5 del
Tratado CEE, al no contestar a las preguntas formuladas
por la Comisión en su carta de 29 de junio de 1987.
2) Declarar que la República Italiana ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud del art. 6 de
la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 dejulio de1975,
relativa a los residuos, y del art. 12 de la Directiva 78/319/CEE
del Consejo, relativa alos residuos tóxicos y peligrosos,
al no haber establecido la región de Campania planes
relativos en particular a los tipos y cantidades de residuos
que han de gestionarse, las prescripciones técnicas
generales, los lugares apropiados para su tratamiento y
evacuación o depósito y todas las disposiciones
especiales relativas a residuos particulares, ni haber establecido
y mantenido al día programas para la gestión
de residuos tóxicos y peligrosos.
3) Condenar en costas a la República Italiana.
