I.35. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 17 de octubre de 1991
(Asunto 58/89. Comisión de las Comunidades Europeas
contra República Federal de Alemania)
Ponente: J.C. Moitinho de Almeida
Materia: AGUAS SUPERFICIALES. AGUAS POTABLES. FALTA
DE ADAPTACIÓN DEL DERECHO INTERNO.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión recurre contra la República
Federal de Alemania por haber incumplido su obligación
de adaptar íntegramente el Derecho interno a las
disposiciones de la Directiva 75/440/CEE del Consejo, relativa
a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas
a la producción de agua potable en los Estados miembros.
El incumplimiento de esta Directiva afecta a sus disposiciones
relativas a la subdivisión de las aguas, a la fijación
de los valores aplicables a las aguas superficiales y a
la definición de un plan de acción sistemático.
La República alemana ha incumplido tambien la obligación
de facilitar información relativa a la frecuencia
de los análisis, que le impone la Directiva 79/869/CEE
del Consejo, de 9 de octubre de 1979, relativa a los métodos
de medición y a la frecuencia de los muestreos y
del análisis de las aguas superficiales destinadas
a la producción de agua potable, así como
la obligación de informar a la Comisión que
imponen las dos Directivas citadas.
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FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 28 de febrero de 1989, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo
al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que
se declare que la República Federal de Alemania ha
incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del
Tratado CEE, al no haber adoptado todas las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas necesarias para
adaptar íntegramente su Derecho interno a la Directiva
75/440/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa
a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas
a la producción de agua potable en los Estados miembros,
así como a la Directiva 79/869/CEE del Consejo, de
9 de octubre de 1979, relativa a los métodos de medición
y a la frecuencia de los muestreos y del análisis
de las aguas superficiales destinadas a la producción
de agua potable en los Estados miembros, y al no haber cumplido
íntegramente con la obligación de informar
que deriva del apartado 2 del artículo 4 en relación
con el artículo 10 de la Directiva 75/440 y con el
artículo 8 de la Directiva 79/869.
2. El artículo 10 de la Directiva 75/440 y el artículo
13 de la Directiva 79/869 establecen que los Estados miembros
aplicarán las disposiciones legales, reglamentarias
y administrativas necesarias para cumplir estas Directivas
en un plazo de dos años a partir de su notificación
e informarán de ello inmediatamente a la Comisión.
Dichos plazos expiraron para la demandada el 18 de junio
de 1977 y el 9 de octubre de 1981, respectivamente.
3. Para una más amplia exposición de los
hechos, del desarrollo del procedimiento, así como
de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal
se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la obligación de subdivisión de las
aguas, establecida en el artículo 2 de la Directiva
75/440
4. La Comisión reprocha a la República Federal
de Alemania el no haber adoptado un acto formal indicando,
para cada punto de toma, en qué categoría
se clasificaban sus aguas.
5. A este respecto, es necesario recordar que, según
el artículo 2 de la Directiva 75/440, «las
aguas superficiales se subdividen en tres grupos de valores
límite, A1, A2 y A3, que corresponden a los procesos
de tratamiento tipo adecuados que se indican en el Anexo
I. Estos grupos corresponden a tres calidades diferentes
de aguas superficiales cuyas características físicas,
químicas y microbiológicas se indican en el
cuadro que figura en el Anexo II».
6. Esta subdivisión de las aguas es indispensable
para la ejecución, por parte de los Estados miembros,
de las Directivas de que se trata. Ello ocurre, en concreto,
con la fijación, para todos los puntos de toma, o
para cada uno de ellos, de los valores aplicables de las
aguas superficiales en lo que se refiere a los parámetros
indicados en el Anexo II, establecida en el apartado 1 del
artículo 3 de la Directiva 75/440, con la definición
de un plan de acción sistemático que incluya
un calendario para el saneamiento de las aguas superficiales,
prevista por el apartado 2 del artículo 4 de la misma
Directiva, y con los muestreos y análisis a que se
refiere el artículo 6 y el Anexo II de la Directiva
79/869, cuyas frecuencias y métodos varían
en función de la calidad de las aguas.
7. Por otra parte, la subdivisión de las aguas prevista
por el artículo 2 de la Directiva 75/440 también
determina los procesos de tratamiento que los Estados miembros
deben aplicar, conforme al Anexo I de la misma Directiva,
para la transformación de las aguas superficiales
de las categorías Al, A2 y A3 en agua potable.
8. No obstante, ello no significa que la subdivisión
de las aguas constituya una obligación autónoma,
impuesta a los Estados miembros por el artículo 2,
antes citado, que deba ejecutarse mediante un acto formal
en el cual se indique, en relación con cada punto
de toma, en qué categoría se clasifican sus
aguas. Por otra parte, la Comisión no ha logrado
explicar la existencia de tal obligación.
9. De ello se desprende que el motivo relativo a la no
adaptación del Derecho interno al artículo
2 de la Directiva 75/440 no puede acogerse. Sobre la obligación
relativa a la fijación de los valores aplicables
a las aguas superficiales, establecida en el apartado 1
del artículo 3 de la Directiva 75/440, y la obligación
relativa a la observancia de dichos valores, prevista en
el apartado 1 del artículo 4 de la misma Directiva
10. En primer lugar, la Comisión reprocha a la República
Federal de Alemania no haber fijado, mediante actos vinculantes
y publicados de manera apropiada, los valores aplicables
a las aguas superficiales en relación con todos los
puntos de toma, o con cada uno de ellos, conforme al apartado
1 del artículo 3 de la Directiva 75/440.
11. La República Federal de Alemania sostiene, sobre
este punto, que los Länder interesados garantizan el
respeto de la obligación de que se trata, por una
parte, mediante circulares o instrucciones ministeriales
locales, que son objeto de publicación oficial e
informan a las autoridades locales sobre las exigencias
de la Directiva, con arreglo a las cuales dichas autoridades
proceden, mediante decisiones o reglamentos, a la subdivisión
de las aguas y, por otra, mediante actos individuales dirigidos
a los titulares de las explotaciones de los puntos de toma
de aguas superficiales, que determinan las condiciones para
el ejercicio de esta actividad y exigen, en concreto, el
respeto de los valores de que se trata.
12. Según la República Federal de Alemania,
el carácter vinculante de tales actos deriva del
artículo 7 y del número 2 del apartado 2 del
artículo 36 b) de la Ley sobre gestión de
las aguas (Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts, Bundesgesetzblatt,
I, 1986, en lo sucesivo, «WHG»), que someten
esta actividad a autorización y prevén la
realización de planes de explotación para
la totalidad o para parte de las aguas superficiales cuando
sean necesarios, en especial, para la aplicación
de disposiciones obligatorias de las Comunidades Europeas.
13. Sobre este punto, es necesario recordar que, según
la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (véase,
en especial, la sentencia de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania,
C-131/88), la adaptación del Derecho interno a una
Directiva no exige necesariamente la reproducción
formal y textual de sus disposiciones en una disposición
legal expresa y específica y puede ser suficiente,
en función de su contenido, un contexto jurídico
general, siempre que este último garantice efectivamente
la plena aplicación de la Directiva de una manera
suficientemente clara y precisa para que, si la Directiva
tiene como fin crear derechos en favor de los particulares,
los beneficiarios estén en condiciones de conocer
todos sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los
órganos jurisdiccionales nacionales.
14. A este respecto, procede destacar que, tal y como se
desprende del segundo considerando de la Directiva 75/440,
ésta y, por tanto, la Directiva 79/869 que la completa
tienen por objeto proteger la salud pública y ejercer
a tal fin un control de las aguas superficiales destinadas
a la producción de agua potable, así como
de su depuración. Por consiguiente, ello implica
que, en todos los casos en los que la inobservancia de las
medidas exigidas por las Directivas de que se trata pueda
poner en peligro la salud de las personas, éstas
puedan invocar normas imperativas para poder hacer valer
sus derechos. Además, la fijación de los valores
que han de respetarse en un texto cuyo carácter obligatorio
sea incuestionable es también necesaria para que
los titulares de las explotaciones de los puntos de toma
de aguas superficiales conozcan exactamente las obligaciones
a las que están sometidos.
15. Ahora bien, la República Federal de Alemania
no ha demostrado que las circulares e instrucciones a las
que ha aludido tengan efecto directo frente a terceros.
Las disposiciones de la WHG invocadas por la demandada no
pueden constituir el fundamento jurídico de dicho
efecto, en la medida en que se limitan a establecer, por
una parte, que la actividad de los titulares de explotaciones
de los puntos de toma de aguas superficiales está
sujeta a autorización y, por otra, la realización
de planes de explotación cuya fuerza vinculante no
se concreta.
16. Además, no se ha acreditado el carácter
vinculante, ni siquiera frente a la Administración,
de comunicaciones como la dirigida por el Ministerio del
Interior bávaro al Landratsamt Hof, el 12 de julio
de 1977, que se limita a llamar la atención de las
autoridades locales sobre las disposiciones de la Directiva
75/440, a solicitar información y a anunciarles instrucciones
adicionales.
17. Por otra parte, determinados actos, invocados por la
República Federal de Alemania como elementos de prueba,
no han sido aportados y las instrucciones dirigidas por
el Ministro de la Naturaleza y el Medio Ambiente del Land
de SchleswgHolstein a las autoridades locales en materia
de aguas de Lubeck y Kreis Stormarn, mediante cartas de
14 de diciembre de 1988 y 5 de enero de 1989, respectivamente,
son posteriores a la expiración del plazo fijado
en el dictamen motivado.
18. De cuanto antecede se desprende que no se ha demostrado
que la ejecución del apartado 1 del artículo
3 de la Directiva 75/440 haya sido realizada con fuerza
obligatoria incuestionable, ni con la concreción,
precisión y claridad exigida por la jurisprudencia
del Tribunal de Justicia a fin de satisfacer las exigencias
de seguridad jurídica, y que, en cualquier caso,
determinadas medidas invocadas no se han probado o no han
sido adoptadas sino después de transcurrido el plazo
fijado en el dictamen motivado.
19. Por tanto, el motivo relativo a la no adaptación
del Derecho interno al apartado 1 del artículo 3
de la Directiva 75/440 está fundado.
20. La Comisión reprocha, en segundo lugar, a la
República Federal de Alemania el no haber respetado,
en algunos casos, los valores límite fijados en virtud
del artículo 3, antes citado, y haber infringido
de este modo el apartado I del artículo de la misma
Directiva, que exige el respeto de dichos valores.
21. A este respecto, procede destacar que este motivo no
ha sido mencionado ni en el escrito de requerimiento ni
en el dictamen motivado y que, por tanto, no puede ser examinado
por este Tribunal de Justicia.
Sobre 1a obligación de definir un plan de acción
sistemático establecida por el apartado 2 del artículo
4 y de comunicar dicho plan a la Comisión, conforme
al artículo 10 de la Directiva 75/440
22. Según la Comisión, la República
Federal de Alemania no ha definido un plan de acción
sistemático que incluya un calendario para el saneamiento
de las aguas superficiales, conforme al apartado 2 del artículo
4 de la Directiva 75/440.
23. La República Federal de Alemania alega, en primer
lugar, que el hecho de que se rebasen los valores límite
de la categoría A1 no puede dar lugar a una obligación
de saneamiento y que, en cualquier caso, cuando el valor
límite se rebasa debido a la naturaleza del suelo,
se aplica el método de tratamiento previsto para
la categoría de calidad inmediatamente inferior.
Ahora bien, en Alemania ello ocurre en todos los casos en
los que no existen planes de saneamiento para las aguas
de la categoría A2.
24. A este respecto, procede recordar, conforme al apartado
2 del artículo 4 de la Directiva 75/440:
«En el marco de los objetivos de la presente Directiva,
los Estados miembros adoptarán las disposiciones
necesarias para garantizar la mejora continua del medio
ambiente. A este fin, definirán un plan de acción
sistemático que incluya un calendario para el saneamiento
de las aguas superficiales, en particular las de categoría
A3. En el curso de los diez próximos años,
deberán realizarse mejoras sustanciales a este respecto,
en el marco de los programas nacionales.
Para el establecimiento del calendario previsto en el párrafo
primero, se tendrá en cuenta, por una parte, la necesidad
de mejorar la calidad del medio ambiente y, en particular,
de las aguas y, por otra parte, las limitaciones de carácter
económico y técnico que existan o puedan existir
en las diferentes regiones de la Comunidad.
La Comisión procederá a un examen en profundidad
de los planes de acción mencionados en el párrafo
primero, incluidos los calendarios y, en su caso, presentará
al Consejo propuestas adecuadas al respecto».
25. Del tenor literal de este artículo se desprende
que cada Estado miembro debe definir un plan de acción
sistemático para el saneamiento de todas las aguas
cuyos parámetros sean susceptibles de mejora, debiendo
realizarse dicho plan de mejora escalonada, con arreglo
a determinadas prioridades y habida cuenta de los imperativos
de orden económico y técnico. En los Estados
miembros, cuyos Estados federados o regiones gocen de competencia
en esta materia, dicho plan exige, en su caso, una coordinación
adecuada.
26. El citado plan debe incluir las aguas cuya contaminación
se deba a la naturaleza del suelo. En efecto, según
el párrafo primero del artículo 8 de la Directiva
75/440, sólo se admiten excepciones en los casos
que se enumeran y en la medida en que, conforme al párrafo
cuarto del mismo artículo, el Estado miembro afectado
informe inmediatamente de ello a la Comisión, precisando
los motivos y los plazos.
27. Puesto que la República Federal de Alemania
no invocó tales excepciones, debe incluir en el plan
de saneamiento las aguas cuya contaminación se deba
a la naturaleza del suelo.
28. La República Federal de Alemania alega, a continuación,
que se han establecido planes de saneamiento para el Danubio
y el Land de Renania-Westfalia y que, en lo que respecta
a los dos cursos de agua situados en el Land de Baviera,
han sido clasificados en la categoría A3 por razones
de seguridad, pero su calidad corresponde a la categoría
A1, la cual no requiere saneamiento.
29. A este respecto, procede afirmar en primer lugar que,
entre las medidas relativas al Land de Renania-Westfalia,
a las que alude el Gobierno alemán, a saber, la adopción,
por una parte, del método de tratamiento aplicable
al agua de la categoría A2 para las aguas de la categoría
A1 de los embalses de Perlenbach y de Dreilagerbach, en
los que se comprobó que, en algunos casos, se rebasaban
los valores límite, y, por otra, en lo que respecta
al embalse de Heilenbecke, en el cual se rebasa el valor
límite tolerado para el nitrato a causa de la utilización
intensiva de su cuenca de alimentación para la agricultura,
el establecimiento de una franja de terreno libre de toda
utilización contigua al lago, únicamente esta
última constiye una medida destinada a garantizar
la mejora de la calidad del agua, en el sentido del apartado
2 del artículo 4 de la Directiva 75/440. En efecto,
el agua de los lagos de Perlenbach y de Dreilägerbach
debería haber sido clasificada en la categoría
correspondiente al proceso de tratamiento utilizado.
30. A continuación, procede afirmar que se elaboró
un plan para el Danubio en el Land de Baden-Württemberg.
Es cierto que el punto de toma se sitúa en Baviera
pero, tal y como el Gobierno alemán ha señalado
sin que la Comisión lo negara, este saneamiento debe
hacerse río arriba, es decir, en el Land de Baden-Wurttemberg,
dada la forma en que el río fluye por esta región,
a saber: de oeste a este.
31. Finalmente procede indicar que, en lo que respecta
a las aguas extraídas en el Land de Baviera, que
fueron clasificadas en la categoría A3 en virtud
del riesgo de contaminación procedente de Checoslovaquia,
no se ha adoptado ninguna medida le saneamiento. Ahora bien,
el origen externo de la contaminación no impide toda
medida de saneamiento, como demuestran las adoptadas para
el lago de Constanza por la demandada en colaboración
con los Estados ribereños y que la Comisión
consideró ajustadas a las exigencias del apartado
2 del artículo 4 de la Directiva 75/440.
32. De lo anterior se desprende que, si bien, en lo referente
a determinadas aguas, se han elaborado planes de saneamiento
en los Lander, estos planes no se extienden a todas las
aguas cubiertas por la Directiva de que se trata y que,
en cualquier caso, la República Federal de Alemania
no ha elaborado el plan de conjunto exigido por el apartado
2 del artículo 4 de la citada Directiva.
33. De ello se desprende que el motivo relativo a la no
adaptación del Derecho interno al apartado 2 del
artículo 4 de la Directiva 75/440 está fundado
y que, por tanto, no procede analizar el motivo basado en
el hecho de que el plan previsto en la disposición
antes citada no fue comunicado a la Comisión, contrariamente
a lo dispuesto en el artículo 10 de la misma Directiva.
Sobre la obligación de facilitar información
relativa a la frecuencia de los análisis, establecida
por el apartado 1 del artículo 8 de la Directiva
79/869
34. Mediante este motivo la Comisión reprocha a
la República Federal de Alemania el no haberle proporcionado
una respuesta completa a su petición de información
sobre la frecuencia de los análisis. Alega que la
República Federal de Alemania sólo le envió
un cuadro precisando la frecuencia de los análisis
en los puntos de toma del Land de Baja-Sajonia y que, en
los demás casos, la demandada se contentó
con afirmar que dicha frecuencia satisfacía las exigencias
de la Directiva 79/869. La Comisión añade
que los datos relativos al Land de Baja Sajonia eran incompletos,
puesto que no incluían las cifras relativas a la
población abastecida por cada punto de toma, a pesar
de que se trata de elementos indispensables para apreciar
si la frecuencia de los análisis se ajusta a las
exigencias del Anexo II de la Directiva, que dependen de
la importancia de la población.
35. A este respecto, es necesario destacar que, según
el apartado I del artículo 8 de la Directiva 79/869,
los Estados miembros proporcionarán a la Comisión,
a instancia de ésta, todas las informaciones pertinentes
relativas a los métodos de análisis utilizados
y a la frecuencia de los análisis.
36. Ahora bien, los datos de carácter general aportados
por la República Federal de Alemania no cumplen ni
las exigencias derivadas de los propios términos
del artículo antes citado ni el objetivo que persigue,
a saber: que la Comisión pueda elaborar un informe
de síntesis relativo a la aplicación de la
citada Directiva.
37. Por tanto, el motivo basado en el incumplimiento de
la obligación de información, prevista en
el apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 79/869,
está fundado.
38. Del conjunto de consideraciones que anteceden se desprende
que la República Federal de Alemania ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE,
al no haber adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias
y administrativas necesarias para adaptar su Derecho interno
a lo dispuesto en el apartado I del artículo 3 y
en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 75/440/CEE
del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad
requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción
de agua potable en los Estados miembros, y al no haber cumplido
íntegramente con su obligación de información
derivada del artículo 8 de la Directiva 79/869/CEE
del Consejo, de 9 de octubre de 1979, relativa a los métodos
de medición y a la frecuencia de los muestreos y
del análisis de las aguas superficiales destinadas
a la producción de agua potable en los Estados miembros.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Federal de Alemania
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
del Tratado CEE, al no haber adoptado todas las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas necesarias para
adaptar su Derecho interno a lo dispuesto en el apartado
1 del artículo 3 y en el apartado 2 del artículo
4 de la Directiva 75/440/CEE del Consejo, de 16 de junio
de 1975, relativa a la calidad requerida para las aguas
superficiales destinadas a la producción de agua
potable en los Estados miembros, y al no haber cumplido
integramente con su obligación de información
derivada del artículo 8 de la Directiva 79/869/CEE
del Consejo, de 9 de octubre de 1979, relativa a los métodos
de medición y a la frecuencia dc los muestreos y
del análisis de las aguas superficiales destinadas
a la producción de agua potable en los Estados miembros.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la República Federal de
Alemania.
