I.34. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 11 de junio de 1991
(Asunto 300/89. Comisión de las Comunidades Europeas
contra Consejo de las Comunidades Europeas)
Ponente: M. Zuleeg
Materia: RESIDUOS. DIRECTIVA DIÓXIDO DE TITANIO.
BASE JURÍDICA
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión, apoyada por el Parlamento, interpone
un recurso contra la Directiva 89/428, del Consejo, de 21
de junio de 1989, por la que se fijan las modadalidades
de armonización de los programas de reducción
con vistas a la supresión de la contaminación
producida por los residuos industriales del dióxido
de titanio. El recurso se basa en la consideración
de que la base jurídica de dicha Directiva ha sido
elegida erróneamente, habida cuenta de la influencia
económica de una tal regulación.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 28 de septiembre de 1989, la
Comisión de las Comunidades Europeas solicitó,
con arreglo al párrafo primero del artículo
173 del Tratado CEE, la anulación de la Directiva
89/428/CEE del Consejo, de 21 de junio de 1989, por la que
se fijan las modalidades de armonización de los programas
de reducción con vistas a la supresión de
la contaminación producida por los residuos industriales
procedentes del dióxido de titanio.
2. Esta Directiva, adoptada por unanimidad por el Consejo
conforme al artículo 130 S del Tratado CEE, «fija
las modalidades de armonización de los programas
de reducción de la contaminación provocada
por los residuos procedentes de las centrales industriales
ya existentes, con vistas a la supresión de dicha
contaminación, y pretende mejorar las condiciones
de competencia en el sector de la producción del
dióxido de titanio» (artículo 1). Con
este fin, establece niveles armonizados para el tratamiento
de los diferentes tipos de residuos de la industria del
dióxido de titanio. Así, para determinados
residuos procedentes de centrales ya existentes, que utilicen
procedimientos específicos, se impone una prohibición
total (artículos 3 y 4). Por el contrario para otros
residuos procedentes de centrales ya existentes, la Directiva
fija los valores máximos de sustancias nocivas (artículos
6 y 9).
3. De los autos se deduce que el acto impugnado tiene su
origen en una propuesta de Directiva, presentada por la
Comisión el 18 de abril de 1983 y basada en los artículos
100 y 235 del Tratado CEE. A consecuencia de la entrada
en vigor del Acta Unica Europea, la Comisión modificó
la base jurídica de su propuesta, basándola
en adelante en el artículo 100 A del Tratado CEE,
añadido por el Acta Unica Europea. Sin embargo, el
Consejo, en su reunión de 24 y 25 de noviembre de
1988, extrajo una orientación común dirigida
a basar la futura Directiva en el artículo 130 S
del Tratado CEE. A pesar de las objeciones formuladas por
el Parlamento Europeo, que, consultado por el Consejo de
conformidad con el artículo 130 S, consideró
apropiada la base jurídica propuesta por la Comisión,
el Consejo adoptó la citada Directiva basándose
en el artículo 130 S.
4. La Comisión interpuso el presente recurso de
anulación por considerar que la Directiva 89/428,
por cuanto se basa en el artículo 130 S, mientras
que debería estar basada en el artículo 100
A, carece de base jurídica válida.
5. Mediante auto de 21 de febrero de 1990, se admitió
la intervención del Parlamento Europeo en apoyo de
las pretensiones de la parte demandante.
6. Para una más amplia exposición de los
hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento, así
como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal
se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
7. En favor del recurso, la Comisión, apoyada por
el Parlamento Europeo, alega que la Directiva, a la vez
que contribuye a la protección del medio ambiente,
tiene como «principal objetivo» o «centro
de gravedad» la mejora de las condiciones de la competencia
en la industria del dióxido de titanio. Así
pues, constituye una medida relativa al establecimiento
y funcionamiento del mercado interior, en el sentido del
artículo 100 A y, por ello, debería haberse
basado en esta última disposición de habilitación.
8. La Comisión precisa que el propio texto de los
artículo 100 A Y 130 S pone de manifiesto que las
exigencias de la protección del medio ambiente forman
parte integrante de la acción de armonización
que hay que realizar conforme al artículo 100 A.
De ello se deduce que este artículo, que tiene por
objeto el establecimiento y funcionamiento del mercado interior,
constituye una lex specialis con relación al artículo
130 S, que, en sí mismo, no está destinado
a la realización de este objetivo.
9. Por su parte, el Consejo mantiene que el artículo
130 S constituye la base jurídica correcta de la
Directiva 89/428. Si bien admite que ésta tiene por
objeto también la armonización de las condiciones
de competencia en el sector industrial considerado y, por
este motivo, tiende a promover el establecimiento y el funcionamiento
del mercado interior, considera que el «centro de
gravedad» del acto impugnado consiste en suprimir
la contaminación provocada por los residuos procedentes
del proceso de fabricación del dióxido de
titanio. Ahora bien, este objetivo forma parte de los objetivos
que contempla el artículo 130 R, que se persiguen
a través de las medidas adoptadas con arreglo al
artículo 130 S.
10. Procede observar, con carácter previo que, en
el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la
elección de la base jurídica de un acto no
puede depender únicamente de la convicción
de una Institución respecto al fin perseguido, sino
que debe basarse en elementos objetivos susceptibles de
control jurisdiccional (véase la sentencia de 26
de marzo de 1987, Comisión/Consejo, 45/86, 1493,
apartado 113). Entre tales elementos figuran, en particular,
el objetivo y el contenido del acto.
11. En cuanto al fin perseguido, el artículo 1 de
la Directiva 89/428 indica que ésta pretende, por
un lado, armonizar los programas de reducción de
la contaminación, con vistas a la supresión
de ésta, por lo que respecta a los residuos procedentes
de centrales de la industria del dióxido de titanio
ya existentes, y, por otro, mejorar las condiciones de competencia
en el sector citado. Así pues, la Directiva persigue
un doble fin de protección del medio ambiente y de
mejora de las condiciones de competencia.
12. En cuanto al contenido de la Directiva 89/428, ésta
prohíbe, u obliga a reducir, en función de
parámetros precisos, el vertido de residuos procedentes
de centrales ya existentes en el sector, fijando asimismo
los plazos para la ejecución de las distintas disposiciones.
De este modo, al imponer obligaciones relativas al tratamiento
de los residuos procedentes de los procesos de producción
del dióxido de titanio, la Directiva permite, al
mismo tiempo, reducir la contaminación y establecer
condiciones más uniformes de producción y,
por tanto, de competencia, puesto que las normas nacionales
relativas al tratamiento de los residuos, que la Directiva
se propone armonizar, tienen incidencia en el coste de producción
de la industria del dióxido de titanio.
13. De ello se deriva que, conforme a su finalidad y su
contenido, según resulta de los propios términos
de la Directiva, ésta se refiere al mismo tiempo,
de modo indisociable, a la protección del medio ambiente
y a la eliminación de las disparidades en las condiciones
de competencia.
14. El artículo 130 S del Tratado dispone que el
Consejo decidirá la acción que la Comunidad
deba emprender en materia de medio ambiente. Por su parte,
el apartado 1 del artículo 100 A del Tratado tiene
por objeto la adopción por el Consejo de medidas
relativas a la aproximación de las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas de los Estados
miembros que tengan por objeto el establecimiento y funcionamiento
del mercado interior. Según el párrafo segundo
del artículo 8 A del mismo Tratado, este mercado
implicará un «espacio sin fronteras interiores,
en el que la libre circulación de mercancías,
personas, servicios y capitales estará garantizada».
Con arreglo a los artículos 2 y 3 del Tratado, tal
mercado supone que las condiciones de competencia no estén
falseadas.
15. Para la ejecución de las libertades fundamentales
enunciadas en el artículo 8 A, las disparidades existentes
entre los ordenamientos jurídicos de los Estados
miembros necesitan de medidas de armonización en
los ámbitos en los que existe el riesgo de que dichas
disparidades creen o mantengan condiciones falseadas para
la competencia. Por este motivo, el artículo 100
A faculta a la Comunidad, conforme al procedimiento en él
previsto, para adoptar las medidas relativas a la aproximación
de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas
de los Estados miembros
16. De ello se deriva que, teniendo en cuenta su finalidad
y contenido, la Directiva de referencia reúne, al
mismo tiempo, el carácter de una acción en
materia de medio ambiente, a efectos del artículo
130 S, y el de una medida de armonización que tiene
por objeto el establecimiento y funcionamiento del mercado
interior, a efectos del artículo 100 A del Tratado.
17. Como el Tribunal de Justicia resolvió en la
sentencia de 27 de septiembre de 1988, Comisión/Consejo
(165/87), apartado 11, en la medida en que la competencia
de una Institución se apoya en dos disposiciones
del Tratado, ésta debe adoptar los actos correspondientes
basándose en ambas disposiciones. No obstante, esta
jurisprudencia no puede aplicarse al presente asunto.
18. En efecto, una de las disposiciones de habilitación
de que se trata, el artículo 100 A, dispone la aplicación
del procedimiento de cooperación previsto en el apartado
2 del artículo 149 del Tratado, mientras que la otra
disposición, el artículo 130 S, dispone el
voto por unanimidad en el Consejo, previa simple consulta
al Parlamento Europeo. En tal caso, la acumulación
de bases jurídicas podría privar al procedimiento
de cooperación de su propia esencia.
19. A este respecto, procede recordar que, en el procedimiento
de cooperación, el Consejo resuelve por mayoría
cualificada cuando se proponga recoger las enmiendas a su
posición común, formuladas por el Parlamento
Europeo y recogidas por la Comisión en su propuesta
reexaminada, mientras que debe conseguir la unanimidad cuando
pretenda pronunciarse después del rechazo de la postura
común por el Parlamento o cuando pretenda modificar
la propuesta reexaminada de la Comisión. Este elemento
esencial del procedimiento de cooperación se vería
comprometido si, por referirse simultáneamente a
los artículos 100 A y 130 S, el Consejo estuviera
obligado, en todo caso, a votar por unanimidad.
20. De este modo, se pondría en tela de juicio el
mismo objeto del procedimiento de cooperación, que
es reforzar la participación del Parlamento Europeo
en el proceso legislativo de la Comunidad. Ahora bien, como
el Tribunal de Justicia señaló en las sentencias
de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo
(138/79), apartado 33, y Maizena/Consejo (139/79), apartado
34, esta participación es el reflejo, en el ámbito
comunitario, de un principio democrático fundamental,
según el cual los pueblos pueden participar en el
ejercicio del poder por medio de una asamblea representativa.
21. De ello se deriva que en el presente asunto está
excluido recurrir al doble fundamento jurídico de
los artículos 100 A y 130 S y que, por tanto, hay
que determinar cuál de estas dos disposiciones constituye
la base jurídica adecuada.
22. A este respecto, procede señalar, en primer
lugar, que, a tenor de la segunda frase del apartado 2 del
artículo 130 R del Tratado, «las exigencias
de la protección del medio ambiente serán
un componente de las demás políticas de la
Comunidad». Este principio implica que una medida
comunitaria no corresponde a las disposiciones del artículo
130 S por el mero hecho de que también persiga objetivos
de protección del medio ambiente.
23. A continuación procede señalar que, como
El Tribunal de Justicia resolvió en las sentencias
de 18 de marzo de 1980, Comisión/Italia (91/79 y
92/79), las disposiciones necesarias en virtud de consideraciones
en materia de medio ambiente pueden ser una carga para las
empresas a las que se aplican y, a falta de aproximación
de las correspondientes disposiciones nacionales, la competencia
podría resultar sensiblemente falseada. De ello se
deriva que una acción dirigida a aproximar las normas
nacionales relativas a las condiciones de producción
en un sector determinado de la industria, con el fin de
eliminar las distorsiones de la competencia en este sector,
puede contribuir a la realización del mercado interior
y, por ello, pertenece al ámbito de aplicación
del artículo 100 A, disposición particularmente
adaptada a la consecución del mercado interior.
24. Por último, procede señalar que el apartado
3 del artículo 100 A obliga a la Comisión,
en sus propuestas de medidas relativas a la aproximación
de las legislaciones de los Estados miembros que tengan
por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado
interior, a basarse en un nivel de protección elevado,
en particular, en materia de protección del medio
ambiente. Así pues, esta disposición indica,
expresamente, que los objetivos de protección del
medio ambiente que contempla el artículo 130 R pueden
perseguirse eficazmente a través de medidas de armonizasen
adoptadas conforme al artículo 100 A.
25. Del conjunto de las consideraciones precedentes se
deriva que el acto impugnado debería haberse basado
en el artículo 100 A del Tratado CEE y, por consiguiente,
debe ser anulado.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Anular la Directiva 89/428/CEE del Consejo, de 21 de
junio de 1989, por la que se fijan las modalidades de armonizasen
de los programas de reducción con vistas a la supresión
de la contaminación producida por los residuos industriales
procedentes del dióxido de titanio.
2) Condenar al Consejo en costas, incluidas las de la parte
coadyuvante.
