I.32. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Sentencia de 30 de mayo de 1991

(Asunto 59/89. Comisión de las Comunidades Europeas contra República Federal de Alemania)

Materia: CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA. CONCENTRACIÓN MÁXIMA DE PLOMO. INCUMPLIMIENTO DIRECTIVA.

CONTENIDO

HECHOS

La Directiva 82/884/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1982, relativa al valor límite para el plomo contenido en la atmósfera obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas necesarias para evitar que los límites que ella fija no sean superados.

La Comisión acusa a la República Federal de Alemania de no haber adoptado tales medidas, en particular, de no elaborar una norma imperativa, provista de sanciones eficaces, que prohiba expresamente, en todo el territorio nacional la superación de los valores límite por ella fijados.

La República Federal de Alemania manifiesta, no obstante, que la protección perseguida por la Directiva coincide con la derivada de la Ley Federal de protección contra los efectos nocivos de la contaminación atmosférica, las vibraciones y demás tipos de inmisiones sobre el medio ambiente.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de febrero de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, al no haber adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para garantizar la adaptación total del Derecho interno a la Directiva 82/884/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1982, relativa al valor límite para el plomo contenido en la atmósfera (en lo sucesivo, «Directiva»).

2. Esta Directiva, cuya finalidad es proteger a los seres humanos contra los riesgos saturninos tiene por objeto determinar, por medio de un valor límite, la concentración de plomo contenido en la atmósfera que no debe ser superada en determinadas condiciones.

3. El apartado 2 del articulo 2 de la Directiva establece que dicho valor límite es de 2 microgramos de plomo por metro cúbico de aire, expresado como concentración media anual.

4. El apartado 1 del artículo 3 establece que los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que, cinco años después de la notificación de la Directiva, las concentraciones de plomo contenido en la atmósfera, medidas con arreglo al artículo 4, no serán superiores al valor límite indicado en el artículo 2.

5. Conforme al apartado 1 del artículo 12 de la Directiva, los Estados miembros quedaban obligados a aplicar las disposiciones legales reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la Directiva en un plazo de veinticuatro meses a partir de su notificación. Al haber sido notificada a la República Federal de Alemania el 9 de diciembre de 1982, el Derecho alemán debía ser adaptado a esta Directiva a más tardar el 9 de diciembre de 1984.

6. La Comisión imputa a la República Federal de Alemania no haber cumplido la obligación que le impone el artículo 2 de la Directiva de adoptar una norma imperativa, provista de sanciones eficaces, que prohíba expresamente, en todo el territorio nacional, la superación del valor máximo de 2 microgramos de plomo por metro cúbico. Acusa además a la República Federal de Alemania de no haber adoptado las medidas adecuadas para garantizar el respeto de este valor límite, tal como exige el apartato 1 del artículo 3 de la Directiva.

7. La República Federal de Alemania responde que la protección que persigue la Directiva coincide con la derivada de la Bundesgesetz zum Schutz vor schadlichen Umwelteinwirkungen durch Lufiverunreinigungen, Gerausche, Erschatterungen und ahnliche Vorgänge (Ley federal de protección contra los efectos nocivos de la contaminación atmosférica, los ruidos, las vibraciones y demás tipos de inmisiones sobre el medio ambiente), de l5 de marzo de 1974 (en lo sucesivo, «Ley relativa a la lucha contra la contaminación»), así como de sus medidas de aplicación. Añade que los resultados concretos que ha obtenido, en materia de contaminación por plomo satisfacen ampliamente las exigencias de la Directiva.

8. Para una más amplia exposición de los hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al inforrne para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

En relación con la falta de una norma imperativa general

9. El artículo 3 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación define los efectos nocivos sobre el medio ambiente como «inmisiones que, debido a su importancia o duración, pueden ocasionar peligros, inconvenientes o daños considerables al medio ambiente o a la población». No obstante, dicha Ley no establece el límite a partir del cual dichas inmisiones deben considerarse nocivas para el medio ambiente. Con arreglo al artículo 48, corresponde al Gobierno federal adoptar las «disposiciones administrativas generales necesarias para la aplicación» de la Ley, previa consulta a los sectores interesados y obtenida la aprobación del Bundesrat.

10. Al amparo de este artículo 48, el Gobierno de la República Federal de Alemania adoptó en 1974 la primera disposición administrativa general de aplicación de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación (en lo sucesivo, «circular técnica «aire»). Esta disposición se modificó en varias ocasiones, en paticular el 27 de febrero de 1986. No se discute que el punto 2.5.1 de dicha circular fija, para el plomo, el valor máximo de 2 microgramos por metro cúbico, establecido en el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva.

11. No obstante, la Comisión opina que esta circular no tiene carácter obligatorio. Además, considera que su ámbito de aplicación es más limitado que el de la Directiva.

12. La Comisión estima que, en el ordenamiento jurídico alemán, las circulares administrativas no se consideran, en general, normas jurídicas. En efecto, la Ley Fundamental, especialmente el apartado 1 del artículo 80, supedita la adopción de reglamentos por la Administración a una serie de requisitos, sobre todo de procedimiento, que no se cumplen en el presente caso. Además, parece gue tanto la jurisprudencia como la doctrina reconocen que las circulares administrativas no deben ser obligatoriamente respetadas cuando se presenta una situación atípica, es decir, una situación que el autor de las disposiciones administrativas no podía o no quería resolver dado que debía abordar el problema de forma general.

13. Por otra parte, siempre en opinión de la Comisión, las disposiciones de la circular no se aplican a las fuentes de contaminación distintas de las instalaciones que en ella se contemplan y sólo contienen normas relativas a la protección de la atmósfera que deben aplicarse cuando se adoptan determinadas medidas administrativas referentes a dichas instalaciones.

14. A este respecto, la República Federal de Alemania alega que el marco reglamentario que tiene por objeto hacer respetar el valor límite de la Directiva cubre todas las fuentes de emisión de plomo.

15. En efecto, dicho marco incluye, en primer lugar, las instalaciones sometidas a autorización, especialmente en el sentido del artículo 4 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, es decir, aquellas instalaciones que, debido a sus características propias o a su explotación, pueden producir efectos particularmente nocivos sobre el medio ambiente, poner en peligro, dañar de forma considerable o molestar particularmente a la comunidad o al vecindario. Los límites de inmisión que estas instalaciones no pueden superar están contemplados en el punto 2.5.1 de la circular técnica «aire», que establece para el plomo el valor límite fijado por la Directiva. Dichos límites constituyen normas mínimas que deben respetarse, incluso en caso de situaciones atípicas.

16. En segundo lugar, este marco cubre también las demás instalaciones. En efecto, con arreglo al artículo 22 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, estas instalaciones deben ser construidas y explotadas de forma tal que se eviten los efectos nocivos sobre el medio ambiente que pueden evitarse en el estado actual de la técnica. Ahora bien, este concepto de efectos nocivos sobre el medio ambiente se define en el punto 2.5.1 de la circular técnica «aire». Con arreglo al apartado 2 del artículo 25, cuando dichos efectos nocivos ponen en peligro la vida o la salud humana, las autoridades competentes pueden prohibir total o parcialmente la construcción o la explotación de estas instalaciones, si no es posible proteger de otra forma a la comunidad o a la población.

17. En tercer lugar, las emisiones de plomo producidas por la utilización de vehículos automóviles se han regulado a través de la Benzin-blei-Gesetz (Ley sobre el plomo en la gasolina).

18. En este sentido, procede recordar que, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemanaia C-131/88), la adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente una reproducción formal y textual de sus disposiciones en una disposición legal expresa y específica y, en función de su contenido, puede ser suficiente un contexto jurídico general, siempre que este último garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de manera suficientemente clara y precisa, para que, si la Directiva tiene como fin crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales.

19. A este respecto, es necesario indicar que la obligación impuesta a los Estados miembros de fijar un valor límite que no debe ser superado en determinadas condiciones, prevista por el artículo 2 de la Directiva, se establece, conforme al artículo 1, «con el fin de contribuir específicamente a la protección de los seres humanos contra los efectos del plomo en el medio ambiente». No obstante, esta obligación no se aplica a la exposición profesional. En consecuencia, exceptuando este último supuesto, la obligación implica que en todos aquellos casos en los que la superación de los valores límite puede poner en peligro la salud de las personas, éstas tienen la posibilidad de invocar normas imperativas para hacer valer sus derechos. Por otra parte, el establecimiento de un valor límite en un texto legal cuyo carácter obligatorio es indiscutible se impone también para que todos aquellos que ejercen actividades que pueden producir inmisiones conozcan exactamente las obligaciones a las que están sometidos.

20. Ahora bien, procede señalar, en primer lugar, que el valor límite de 2 microgramos por metro cúbico no se establece más que en la circular técnica «aire» y que esta última sólo tiene un ámbito de aplicación limitado.

21. A diferencia de lo que afirma la República Federal de Alemania, esta circular no se aplica a todas las instalaciones. En efecto, el apartado 1 limita su ámbito de aplicación a las instaliaciones sometidas a autorización, especialmente en el sentido del artículo 4 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, es decir, a aquellas instalaciones que, debido a sus características propias o a su explotación, pueden producir efectos particularmente nocivos sobre el medio ambiente, poner en peligro, dañar de forma considerable o molestar particularmente a la comunidad o a la población. Este mismo apartado impone obligaciones a las autoridades administrativas únicamente cuando examinan, en particular, las solicitudes de autorización para construir, explotar o modificar dichas instalaciones, o cuando posteriormente imponen obligaciones en relación con estas instalaciones o incluso cuando investigan la naturaleza e importancia de las emisiones originadas por las mismas o las inmisiones procedentes de la zona donde éstas se explotan.

22. En consecuencia, la circular tiene como ámbito de aplicación la población vecina a construcciones o equipamientos muy concretos, mientras que la Directiva tiene un ámbito de aplicación más amplio, que abarca la totalidad del territorio de los Estados miembros. Por lo tanto, dado el carácter general de la Directiva, no puede ser suficiente una adaptación del Derecho interno expresamente limitada a determinadas fuentes de superación del valor límite que se establece en la misma y a determinados actos que deben adoptar las autoridades administrativas.

23. En segundo lugar, procede añadir que el objetivo de posibilitar que los particulares ejerciten sus derechos tampoco se cumple en el ámbito de aplicación propio de la circular, a saber, las instalaciones sometidas a autorización. En efecto, las opiniones de la República Federal de Alemania y de la Comisión diferen respecto a la determinación de la medida en que la doctrina y la jurisprudencia alemanas han reconocido a las circulares técnicas un carácter imperativo. La Comisión mencionó una jurisprudencia que niega dicho carácter, en particular en el ámbito fiscal; por su parte, la República Federal de Alemania presentó una jurisprudencia que lo reconoce en el ámbito nuclear. Es necesario indicar que, en el caso concreto de la circular técnica «aire», la República Federal de Alemania no hizo mención de jurisprudencia nacional alguna que reconozca expresamente a dicha circular un efecto directo frente a terceros, aparte de su efecto obligatorio para la Administración. Por lo tanto, no puede alegarse que los particulares están en condiciones de conocer con certeza el alcance de sus derechos, para ejercitarlos en su caso ante los órganos jurisdiccionales nacionales, ni que aquellos que ejercen actividades que pueden producir inmisiones estén suficientemente informados del contenido de sus obligaciones.

24. De las consideraciones precedentes se deduce que no queda probado que el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva se haya ejecutado con indiscutible fuerza imperativa, ni con la especificidad, precisión y claridad exigidas por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, para cumplir la exigencia de seguridad jurídica.

En relación con la falta de medidas adecuadas para garantizar el respeto del valor límite.

25. La Comisión imputa a la República Pederal de Alemania no haber adoptado las medidas adecuadas para garantizar el respeto efectivo del valor límite establecido en la Directiva, tal como exige el artículo 3 de la misma. Dicha Institución destaca que los planes de protección de la atmósfera que deben ser adoptados y ejecutados con arreglo a los artículos 44 a 47 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, cuando la contaminación atmosférica puede producir efectos nocivos sobre el medio ambiente, no garantizan el respeto efectivo del valor límite fijado en la Directiva. En primer lugar, porque estas medidas sólo afectan a zonas determinadas y no garantizan el respeto del valor límite en todo el territorio. En segundo lugar, porque las autoridades administrativas disponen de una facultad discrecional respecto a la decisión de ejecutar dichos planes de protección de la atmósfera. En tercer lugar, porque los procedimientos que deben seguirse duran tanto que no es posible garantizar eficazmente y a corto plazo el respeto del valor límite.

26. Ante todo, la República Federal de Alemania alega que los valores de inmisión detectados en Alemania están muy por debajo del valor de 2 microgramos de plomo por metro cúbico fijado en la Directiva.

27. Por otra parte, indica que puede garantizar el respeto efectivo de este valor límite. A este respecto, invoca principalmente los artículos 44 a 47 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, que ordenan que las autoridades competentes de los Länder definan zonas expuestas y adopten para éstas planes de protección de la atmósfera. En relación a la crítica de que tales planes sólo han sido adoptados para una parte del territorio federal, la República Federal de Alemania afirma que sería totalmente inútil adoptarlos para regiones donde no existe peligro alguno de que se supere el valor límite. Añade que las autoridades administrativas no disponen de margen discrecional alguno en relación con la decisión de ejecutar planes de protección de la atmósfera cuando se presentan amenazas concretas. Por último, señala que, desde el 1 de septiembre de 1990, dichos planes deben respetar los valores límite de la Directiva.

28. A este respecto, procede recordar que la conformidad de una práctica con los imperativos de protección de una Directiva no puede constituir una razón par no adaptar el Derecho interno a dicha Directiva mediante disposiciones que puedan crear una situación suficientemente precisa, clara y transparente para permitir que los particulares conozcan sus derechos y obligaciones. Tal como declaró este Tribunal de Justicia en la sentencia de 15 de marzo de 1990, Comisión/Países Bajos (C-339/87), apartado 25, para garantizar jurídicamente y no sólo de hecho la aplicación completa de las Directivas, los Estados miembros deben establecer un marco legal preciso en el ámbito de que se trate.

29. De ello se deduce que no puede aceptarse la alegación de la República Federal de Alemania según la cual la Directiva no se incumplió en la práctica.

30. Por lo tanto, procede analizar si las disposiciones invocadas por la República Federal de Alemania garantizan una aplicación correcta de la Directiva.

31. Según el artículo 44 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, las autoridades competentes, conforme al Derecho aplicable en los Länder, deben analizar de manera permanente la naturaleza e importancia de ciertos tipos de contaminación atmosférica que pueden producir efectos nocivos sobre el medio ambiente en zonas particularmente expuestas. Con arreglo al artículo 47, en su redacción vigente en el momento en que se interpuso el recurso, si estos análisis indican que dichos tipos de contaminación producen efectos nocivos sobre el medio ambiente o que es posible que tales efectos se produzcan en la totalidad o en parte de la zona expuesta, las propias autoridades competentes deben adoptar un plan de protección de la atmósfera para dicha zona.

32. Por su parte, el apartado I del artículo 3 de la Directiva exige que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para garantizar que las concentraciones de plomo contenidas en la atmósfera no sean superiores al valor límite de 2 microgramos por metro cúbico.

33. A este respecto, procede señalar que las autoridades competentes de los Länder deben ejecutar los planes de protección de la atmósfera únicamente cuando comprueben efectos nocivos sobre el medio ambiente. No obstante, tal como se ha indicado anteriormente, la Ley relativa a la lucha contra la contaminación no establece el límite a partir del cual es posible comprobar efectos nocivos sobre el medio ambiente. Por su parte, la circular técnica «aire» impone obligaciones a las autoridades administrativas sólo cuando realizan actos muy concretos y respecto a instalaciones determinadas. Por lo tanto, no existen normas generales e imperativas en virtud de las cuales las autoridades administrativas quedan obligadas a adoptar medidas en todos aquellos casos en los que los valores límite de la Directiva corren el riesgo de ser superados.

34. De ello se deduce que el ordenamiento jurídico interno no ha sido adaptado al artículo 3 de la Directiva de forma tal que se incluyan todos los casos que puedan presentarse y que la normativa nacional no tiene el carácter imperativo necesario para cumplir la exigencia de seguridad jurídica.

35. El hecho de que la legislación alemana haya sido modificada una vez interpuesto el recurso no puede alterar esta afirmación. En efecto, es jurisprudencia reiterada que el objeto de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 169 del Tratado se determina mediante el dictamen motivado de la Comisión y que, aun en el caso de que el incumplimiento se subsane una vez transcurrido el plazo señalado conforme al párrafo segundo de dicho artículo, la continuación del procedimiento sigue teniendo interés para determinar la base de la responsabilidad en que puede incurrir un Estado miembro, como consecuencia de su incumplimiento, frente a otros Estados miembros, la Comunidad o los particulares.

36. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, al no adoptar en el plazo señalado todas las medidas necesarias para adaptarse a las disposiciones de la Directiva 82/884 relativa al valor límite para el plomo contenido en la atmósfera.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no haber adoptado en el plazo señalado todas las medidas necesarias para adaptarse a las disposiciones de la Directiva 82/884/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1982, relativa al valor límite para el plomo contenido en la atmósfera.

2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.