I.30. TRIBUNAL DE JUSTICIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 28 de febrero de 1991
(Asunto 57/89. Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Federal de Alemania)
Ponente: M. Díez de Velasco
Materia: AVES SALVAJES. ZONAS DE PROTECCIÓN ESPECIAL.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión interpone un recurso contra la República
Federal de Alemania por haber emprendido una serie de obras
que contribuyen a deteriorar el hábitat de varias
especies de aves protegidas por la Directiva 79/409, de
2 de abril de 1979.
Entre otros asuntos, se plantea el distinto margen de
apreciación que la Directiva concede a los Estados
miembros para elegir las zonas que hayan de declararse de
protección especial y para modificar la superficie
de éstas.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 28 de febrero de 1989, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo
al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que
se declare que la República Federal de Alemania ha
incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del
Tratado CEE al decidir emprender determinadas obras que
deterioran el hábitat de aves protegidas, en una
zona de protección especial, infringiendo lo dispuesto
en el artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo,
de 2 de abril 1979, relativa a la conservación de
las aves silvestres (en lo sucesivo «Directiva»).
2. El artículo 4 de la Directiva está redactado
de la siguiente forma:
1) Las especies mencionadas en el Anexo I serán
objeto de medidas de conservación especiales en cuanto
a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia
y su reproducción en su área de distribución.
Los Estados miembros clasificarán en particular
como zonas de protección especial los territorios
más adecuados en número y en superficie para
la conservación en estas últimas dentro de
la zona geográfica marítima y terrestre que
es aplicable la presente Directiva.
2) Los Estados miembros tomarán medidas semejantes
con respecto a las especies migratorias no contempladas
en el Anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta
las necesidades de protección en la zona geográfica
marítima y terrestre en que se aplica la presente
Directiva en lo relativo a sus áreas reproducción,
de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus
áreas de migración. A tal fin los Estados
miembros asignarán una particular importancia a la
protección de las zonas húmedas y muy especialmente
a las de importancia internacional.
3) Los Estados miembros enviarán a la Comisión
todas las informaciones oportunas de modo que ésta
pueda tomar las iniciativas adecuadas a efectos de la coordinación
necesaria para que las zonas contempladas en el apartado
1, por una parte, y en el apartado 2, por otra, constituyan
una red coherente que responda a las necesidades de protección
de las especies dentro de la geografía marítima
y terrestre de aplicación de la presente Directiva.
4) Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas
para evitar dentro de las zonas de protección mencionadas
en los apartados 1 y 2 la contaminación o el deterioro
de los hábitats así como las perturbaciones
que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto
significativo respecto a los objetivos del presente artículo.
Fuera de dichas zonas de protección los Estados miembros
se esforzarán también en evitar la contaminación
o el deterioro de los hábitats».
3. En un principio se había fundado el recurso en
dos motivos; el primero se refería a las operaciones
de dragado y de terraplenado realizadas en Rysumer Nacken,
y el segundo a las obras de construcción de un dique
emprendidas en Leybucht.
4. Por lo que se refiere al primer motivo, en el transcurso
de la vista la Comisión tomó buena nota de
que el Reglamento del Land de Baja Sajonia, de 13 de diciembre
de 1985, por el que se creó el parque nacional «Niedersächsisches
Wattenmeer» no contempla la zona de Rysumer Nacken
y que, por consiguiente, ésta no había sido
declarada zona de protección especial. Sin embargo,
según la Comisión, se trata de una alegación
nueva aducida por la parte demandante en su réplica,
de manera que ésta deberá soportar las costas
relativas a este punto.
5. El Gobierno alemán replicó que la Comisión
conocía, incluso antes de que se hubiera iniciado
el proceso ante este Tribunal de Justicia, todos los datos
sobre el estatuto jurídico de Rysumer Nacken, en
particular los mapas relativos a la delimitación
del parque nacional. Ahora bien, de estos mapas resulta
evidente que Rysumer Nacken no ha sido declarado zona de
protección especial. Según el Gobierno alemán,
las precisiones que ha aportado en la réplica no
constituyen, pues, una alegación nueva.
6. A este respecto procede hacer constar que el Gobierno
alemán, en su comunicación de 6 de septiembre
de 1988, hecha de conformidad con el apartado 3 del artículo
4 de la Directiva, había dado las indicaciones relativas
a la superficie de los territorios protegidos en Wattenmeer.
En el momento de interponer su recurso, la Comisión
disponía concretamente de los mapas anexos al mencionado
Reglamento, los cuales definen los límites de la
zona protegida. Pues bien, de estas informaciones resulta
que Rysumer Nacken no forma parte de los lugares declarados
zona de protección especial. Por consiguiente, dado
que el desestimiento de este motivo de recurso no está
justificado por la actitud del Gobierno alemán, la
Comisión debe soportar las costas relativas a dicho
motivo.
7. En cuanto a las obras de construcción de un dique
realizadas en Leybucht, la Comisión alega que estas
medidas perturban a las aves que gozan de una protección
particular con arreglo a las disposiciones del apartado
1 del artículo 4 en relación con el Anexo
I de la Directiva y que dichas medidas deterioran su hábitat,
que había sido declarado zona de protección
especial. La Comisión pone de relieve que la primera
frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva
exige medidas positivas que excluyan cualquier deterioro
o contaminación de dichos hábitats en la gestión
de una zona de protección especial.
8. La Comisión indica que en caso de peligro para
la vida de las personas se pueden admitir medidas de protección
del litoral, tales como el refuerzo de un dique, por ello
únicamente siempre y cuando se limiten las intervenciones
necesarias, de modo que se ocasione el deterioro mínimo
necesario de la zona de protección especial de que
se trata.
9. Según la Comisión no se dan estos requisitos
en el caso de autos. Opina que tanto las obras de construcción
realizadas en Leybucht como sus resultados implican un deterioro
de las condiciones de vida de aves protegidas y la desaparición
de superficies que tienen un considerable valor ecológico,
produciendo así una disminución de la densidad
de población de determinadas especies contempladas
en el Anexo l de la Directiva, en particular de la avoceta.
10. El Gobierno alemán señala que, según
las informaciones transmitidas a la Comisión con
arreglo al apartado 3 del artículo 4 de la Directiva,
el nuevo trazado del dique en la zona de Leybucht excluye
este dique asi como los parajes de la zonas de protección
especial situados junto a éste y orientados a tierra.
Según este Gobierno, el Reglamento por el que se
creó el parque nacional define la delimitación
de esta zona de tal forma que sólo llega al pie del
dique, tal como se presenta una vez finalizadas las obras
de que se trata.
11. Según el Gobierno alemán, las medidas
adoptadas tienen únicamente por finalidad la seguridad
del dique. Pone de relieve que las autoridades competentes,
al planificar el proyecto controvertido, tuvieron en cuenta
todos los imperativos tendentes a la protección de
las aves y con tal objeto ponderaron estas exigencias con
la exigencia de protección del litoral. El Gobierno
alemán precisa que el nuevo trazado del dique así
como las perturbaciones transitorias causadas por las obras
constiyen la menor molestia posible para las aves que viven
en Leybucht. Añade que la Comisión no ha aportado
el mínimo elemento de prueba que demuestre que las
medidas controvertidas menoscaban de forma significativa
la protección de dichas aves.
12. Por lo que se refiere a la interpretación del
apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, el Gobierno
alemán alega que esta disposición exige una
ponderación de los diversos intereses generales que
pueden verse afectados en la gestión de una zona
protección especial, de manera que los Estados miembros
deben disponer de un amplio margen de apreciación
en la materia.
13. El Gobierno británico estima que la Comisión
no ha demostrado que el proyecto controvertido tenga un
efecto significativo en el sentido de la primera frase del
apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. Precisa
que este criterio debe interpretarse en el sentido de que
el deterioro de una zona de protección especial debe
ser tal que amenace la supervivencia o la reproducción
de especies protegidas dentro de su área de distribución.
Según el Gobierno británico, los elementos
aportados por la Comisión no parecen ser suficientes
como para permitir concluir que las obras realizadas en
Leybucht ocasionan tal deterioro.
14. El Gobierno británico pone de relieve la importancia
de los elementos probatorios aportados por la parte demandada,
que indican que las obras controvertidas mejorarán
de manera significativa las condiciones ecológicas
en Leybucht. En su opinión, al apreciar si determinado
proyecto implica un deterioro de efecto significativo en
una zona de protección especial, es legítimo
examinar si las obras producen al mismo tiempo, a modo de
compensación, mejoras ecológicas.
15. El Gobierno británico estima que, en el marco
del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, cabe
tener en cuenta otras consideraciones importantes de interés
general, inclusive las contempladas en el artículo
2 de la Directiva. Afirma que los Estados miembros deben
poder tomar en consideración los intereses de los
habitantes de una región en la que se encuentre una
zona de protección especial.
16. Para una más amplia exposición de los
hechos, del desarrollo del procedimiento así como
de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal
se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
17. Por lo que se refiere a la delimitación de la
zona de protección especial de que se trata, procede
recordar que la configuración de Leybucht está
definida por el reglamento que creó el parque nacional
y por los mapas anexos. Si bien es cierto que el plan de
esta zona contiene una mención relativa al plan de
ordenación, sin embargo no es menos cierto que el
acto jurídico de declaración contiene una
delimitación territorial precisa de la zona de protección
especial, constituida por el trazado actual del dique. El
desplazamiento de este dique hacia el mar en el marco del
proyecto de defensa del litoral produce, pues, la reducción
de la zona protegida.
18. En consecuencia, para resolver el presente litigio
procede responder a cierto número de cuestiones de
principio sobre las obligaciones relativas a la gestión
de las zonas de protección especial, que el apartado
4 del artículo 4 de la Directiva pone a los Estados
miembros. Así pues, es necesario determinar si los
Estados miembros están autorizados a reducir la superficie
de una zona de protección especial y, en caso afirmativo,
en qué condiciones y en qué circunstancias
se puede tener en cuenta otros intereses.
19. En cuanto a la facultad que tienen los Estados miembros
de modificar de esta manera una decisi6n de declaración
de zona de protección especial, procede declarar
que la reducción de la superficie de un espacio protegido
no está contemplada expresamente por las disposiciones
de la Directiva.
20. Si bien es cierto que los Estados miembros disponen
de cierto margen de apreciación al escoger los territorios
más apropiados para clasificarlos como zonas de protección
especial, de acuerdo con el apartado 1 del artículo
4 de la Directiva, por el contrario no pueden disponer del
mismo margen de apreciación, en el ámbito
del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, para
modificar o reducir la superficie de dichas zonas, ya que
ellos mismos reconocieron en sus declaraciones que dichas
zonas reúnen las condiciones de vida más apropiadas
para las especies enumeradas en el Anexo I de la Directiva.
De no ser así, los Estados miembros podrían
eludir unilateralmente las obligaciones que les impone el
apartado 4 del artículo 4 de la Directiva en materia
de zonas de protección especial.
21. Además, tal interpretación de esta última
disposición se ve confirmada por el noveno considerando
de la Directiva, que pone de relieve la especial importancia
que concede a las medidas de conservación especiales
con respecto a los hábitats de las aves mencionadas
en el Anexo I con el fin de asegurar su supervivencia y
su reproducción dentro de su área de distribución.
De ello se deduce que la facultad de los Estados miembros
para reducir la superficie de una zona de protección
especial sólo puede estar justificada por razones
excepcionales.
22. Estas razones deben obedecer a un interés general
superior al interés al que responde el objetivo ecológico
al que se refiere la Directiva. En este contexto, no se
pueden tomar en consideración los intereses enunciados
en el artículo 2 de la Directiva, a saber, las exigencias
económicas y recreativas. En efecto, como este Tribunal
de Justicia declaró en las sentencias de 8 de julio
de 1987, Comisión/Bélgica ll7/85, y Comisión/Italia
262/85, esta disposición constituye una excepción
autónoma al régimen de protección establecido
por la Directiva.
23. Por lo que se refiere al motivo alegado en el presente
asunto, es necesario declarar que el peligro de inundaciones
y la protección de la costa constituyen razones suficientemente
importantes como para justificar las obras de construcción
del dique de refuerzo de las estructuras costeras mientras
estas medidas se limiten al estricto mínimo y sólo
acarreen la menor reducción posible de la zona de
protección especial.
24. Sin embargo, a este respecto procede señalar
que, por lo que se refiere a la parte del proyecto relativa
a la zona de Leyhörn, en el trazado del dique influyeron
consideraciones que obedecen no sólo a la seguridad
costera, sino también a la preocupación de
garantizar el acceso de los buques de pesca de Greetsiel
a este puerto. En relación con los principios, antes
expuestos, de interpretación del apartado 4 del artículo
4 de la Directiva, en principio el hecho de tomar en cuenta
este interés es incompatible con las exigencias establecidas
por esta disposición.
25. Debe señalarse, no obstante, que esta parte
del proyecto tiene asimismo repercusiones favorables concretas
para los hábitats de las aves. En efecto, la realización
de las obras permitirá cerrar dos canales de navegación
que atraviesan Leybuck de tal forma que esta zona gozará
de una paz absoluta. Por otra parte, la decisión
de aprobación de los planes prevé un régimen
estricto de protección para la zona de Leyhorn. Se
abrirá el dique que anteriormente protegía
la zona de Haumer Hooge y de este modo volverá a
quedar expuesta a las mareas una extensa zona lo que permitirá
la formación de prados salados que tienen un considerable
valor ecológico.
26. En consecuencia, para justificar la decisión
del trazado del nuevo dique cabía tomar en consideración
la voluntad de garantizar la supervivencia del puerto de
pesca de Greetsiel, ya que existen las mencionadas compensaciones
ecológicas y solamente por esta razón.
27. Por último, procede señalar que las molestias
ocasionadas por las obras de construcción no exceden
de cuanto es necesario para su realización. Además,
los daños relativos al número de avocetas
en este sector de Wattenmeer demuestran que hasta la fecha
no se ha producido ningún cambio significativo en
la evolución de la población de esta especie,
en el sentido del apartado 4 del artículo 4 de la
Directiva. Por lo demás, la Comisión no ha
facilitado más indicaciones sobre la evolución
de las poblaciones de especies protegidas.
28. De lo anterior se deduce que debe desestimarse el recurso.
en virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) La Comisión cargará con las costas, incluidas
las de la parte coadyuvante y las correspondientes al procedimiento
sobre medidas provisionales.
