I.28. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Sentencia de 28 de febrero de 1991

(Asunto 360/87. Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana)

Materia: AGUAS SUBTERRÁNEAS. PROTECCIÓN. VERTIDOS. FALTA DE ADAPTACIÓN DEL DERECHO INTERNO.

CONTENIDO

HECHOS

La presente sentencia resuelve un recurso de la Comisión contra la República Italiana. El citado recurso se basa en la falta de adaptación de determinados aspectos de la legislación de aguas italiana a la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas. La falta de adaptación se produce en lo relativo a la falta de distinción entre las sustancias de la lista I y las de la lista II, a la omisión de determinadas sustancias de las citadas listas y al régimen de autorización de vertidos a las aguas.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de diciembre de 1987, la Comisión interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no haber adoptado dentro del plazo señalado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su ordenamiento jurídico interno a la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas.

2. Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento y de los motivos y de las alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en le medida exigida por el razonamiemto del Tribunal.

El objeto del litigio

3. Durante el procedimiento adminstrativo previo y en la fase escrita ante el Tribunal de Justicia , la República Italiana manifestó, entre otras cosas, que las aguas italianas están protegidas de la contaminación mediante la Ley nº 319 de 10 de mayo de 1976, titulada«Norma per la tutela delle acque dell'inquinanento» (llamada la «Ley Merli I»), la Ley nº 650 de 24 de diciembre de 1979, titulada «Integrazioni e modifiche delle leggi 16 aprile 1973, nº 171, e 10 maggio 1976, nº 319, in materia di tutela telle acque dell'inquinamento»), así como mediante la Decisión de 4 de febrero de 1977 del Comité de Ministros para la protección de las aguas contra la contaminación. No obstante, la República Italiana declaró en la vista que, en determinados aspectos, su legislación no es totalmente conforme con la Directiva e indicó que ya se encuentra en curso el procedimiento legislativo necesario para lograr una conformidad perfecta.

4. Durante el procedimiento administrativo previo, la República Italiana había sostenido que, según las disposiciones legales y reglamentarias en vigor en Italia, está prohibido todo vertido directo de aguas usadas en las aguas subterráneas. Por consiguiente, la legislación italiana cumple con las exigencias del párrafo primero del apartado 1 del artículo 4 y del párrafo primero del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva.

5. La Comisión indicó en su recurso que dejaba constancia de las declaraciones efectuadas por la República Italiana relativas a la prohibición de vertidos directos. En la vista, declaró que se había demostrado que la legislación italiana establece de forma indirecta una prohibición de vertidos directos y también reconoció que, en este punto, la prohibición absoluta de vertidos directos es conforme con la Directiva.

6. Ante las diferentes definiciones de postura, queda por examinar los motivos concretos alegados por la Comisión sobre la conformidad de la legislación italiana con la Directiva.

7. Con carácter previo procede señalar que la adaptación del Derecho interno a la normativa comunitaria no exige necesariamente una reproducción formal y textual de su contenido en una disposición expresa y específica y que puede procederse a ella en un contexto jurídico general, siempre y cuando éste garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de una manera suficientemente clara y precisa (véase sentencia de 27 de mayo de 1988, Comisión/Francia, 252/85). Por tanto, procede examinar desde este punto de vista cada uno de los motivos de la Comisión.

8. La Comisión alega, en primer lugar, que la legislación italiana relativa a los vertidos no establece ninguna distinción entre las sustancias de la lista I y las de la lista II. La distinción es importante respecto al objetivo de la Directiva, a saber, la protección eficaz de las aguas subterráneas contra la contaminación, puesto que, según la Comisión, deben impedirse los vertidos de sustancias de la lista I, mientras que los vertidos de sustancias de la lista II sólo deben limitarse.

9. La República Italiana, que no se pronunció sobre este motivo en el escrito de contestación ni en el de réplica, se refirió al punto 1 de anexo 5 de la citada Decisión de 4 de febrero de 1977 del Comité de Ministros, a raíz de una pregunta escrita que le formuló el Tribunal de Justicia destacando que, con arreglo a dicha Decisión, está absolutamente excluido el vertido directo de sustancias de la lista I y que también está practicamente excluido el riesgo de un vertido indirecto.

10. En la vista, la República Italiana igualmente reconoció que su legislación no distingue entre vertidos directos y vertidos indirectos, pero sostiene que la citada Decisión garantiza que los vertidos no puedan llegar a las aguas subterráneas ya que dicha Decisión sólo autoriza el vertido sobre el suelo si existe una depuración natural, y en subsuelo únicamente si el vertido se efectua en capas geológicas profundas e impermeabilizadas. Sin embargo, la República Italiana subraya que la Directiva, al distingir entre las sustancias de las listas I y II, autoriza un determinado grado de contaminación para las sustancias de la lista II, contrariamente a la legislación vigente en Italia, que es mucho más severa en este aspecto.

11. Como resulta de las declaraciones de la República Italiana, ésta reconoce que su legislación no distingue entre sustancias de la lista I y de la lista II. Ahora bien, el artículo 3 de la Directiva trata de forma diferente los vertidos de sustancias compredidas en la lista I, que deben ser prohibidos en todo caso cuando se trata de vertidos directos, y supeditados a autorización después de ser investigados, si se trata de vertidos indirectos, y los vertidos de sustancias comprendidas en la lista II, que están sometidos a otras normas. Por consiguiente, la distinción de los dos tipos de sustancias es imperativa, habida cuenta del objetivo de la Directiva. De ello se deduce que el Derecho nacional debe adaptarse a la la Directiva con la precisión y la claridad necesarias para cumplir totalmente la exigencia de seguridad jurídica.

12. A este respecto, procede recordar que una legislación que mantiene, respecto a los sujetos de Derecho afectados, una situación de incertidumbre en relación con las posibilidades que se les reconocen para invocar el Derecho comunitario no cumple la obligación de adaptación del Derecho nacional a una Directiva (véase la sentencia de 3 de marzo de 1988, Comisión/Italia, 116/86).

13. Respecto a la alegación de la República Italiana conforme a la cual su legislación descarta prácticamente el riesgo de un vertido indirecto, procede recordar que, como declaró este Tribunal de Justicia en su sentencia de 15 de marzo de 1990, Comisión/Países Bajos (C-339/87), para garantizar jurídicamente, y no sólo de hecho, la aplicación completa de las Directivas, los Estados miembros deben establecer un marco legal preciso en el ámbito de que se trate.

14. Por consiguiente, procede acoger este motivo de la Comisión.

Sustancias omitidas por la legislación italiana

15. La Comisión sostiene que la legislación italiana omite varias de las sustancias mencionadas en las listas I y II de la Directiva.

16. Respecto a la lista I, la Comisión sostiene que en la legislación italiana no se encuentra el parámetro «compuestos orgánicos de estaño» (lista I, punto 3) ni la mayor parte de las sustancias que «posean un poder cancerígeno, mutágeno o teratógeno en el medio acuático o través del mismo» (lista I, punto 4), y que, entre los compuestos organohalogenados y sustancias que puedan originar compuestos semejantes en el medio acuático y los compuestos organofosforados (lista I, puntos 1 y 2), dicha legislación sólo hace referencia a los «pesticidi clorurati» a los «solventi clorurati» y a los «pesticidi fosforati».

17. Respecto a las sustancias de la lista II, la Comisión afirma que la legislación italiana no se refiere a ninguno de los parámetros químicos siguientes: antimonio, molibdeno, titanio, berilio, uranio, vanadio, cobalto, talio, telurio y plata, y que tampoco comprende varios compuestos que pueden ser clasificados entre los «biocidas y sus derivados que no figuren en la lista I». A este respecto, cita ejemplos como los carbamatos, los ditiocarbamatos, los fungicidas organosulfurados, derivados amoniocuaternarios, etc., así como el grupo de los «compuestos orgánicos de silicio tóxicos o persistentes y sustancias que puedan originar dichos compuestos en las aguas, salvo aquellos que sean biológicamente inocuos o que se transformen rapidamente en el agua en sustancias inocuas (puntos 1, 2 y 4 de la lista II).

18. Respondiendo a una pregunta formulada a este respecto por el Tribunal de Justicia , la República Italiana reconoció fundado el motivo relativo al conjunto de esta sentencias y confirmó su postura en la vista. No obstante, señala que, por lo que se refiere a las sustancias mencionadas en el punto 4 de la lista I de la Directiva, es decir, aquellas que posean un poder cancerígeno, mutágeno o teratógeno en el medio acuático o a través del mismo, se ha tropezado con dificultades debidas a que la Directiva no contiene indicaciones sobre cuales son estas sustancias y que, aunque pidió a la Comisión aclaraciones al respecto, la República Italiana no obtuvo ninguna respuesta.

19. Procede señalar que si bien la Directiva no precisa las sustancias que poseen un poder cancerígeno, mutágeno o teratógeno, y que, como ha afirmado acertadamente la Comisión, este silencio se debe a la constante evolución de los conocimientos científicos en la materia, la dificultad señalada no justifica la falta de una mención general de estas sustancias en la legislación nacional.

20. Por consiguiente, procede acoger este motivo de la Comisión.

Procedimiento de concesión de autorización de vertidos

21. La Comisión sostiene que la República Italiana no ha adaptado su legislación ni al artículo 7 de la Directiva, que prescribe el contenido de la investigación previa, ni al artículo al 8, que exige, como requisito para la concesión de la autorización de vertido, que se compruebe que se garantiza la vigilancia de las aguas subterráneas y, en particular, de su calidad.

22. La República Italiana afirma que la Ley nº 62 de 5 de marzo de 1982, cumple las exigencias del artículo 7 de la Directiva en la medida en que establece que las regiones están obligadas a determinar, mediante un plan apropiado, las zonas adecuadas para recibir los vertidos de aguas usadas y barros, aplicando los criterios que figuran en la citada Decisión del Comité de Ministros de 4 de febrero de 1977, anteriorme citada, que establece una normativa muy detallada relativa a los controles previos. Esta normativa desempeña, en opinión de la República Italiana, una función de definición previa de los requisitos de los vertidos.

23. Esta alegación no puede ser acogida. El artículo 7 de la Directiva exige, debido a la naturaleza específica del objeto de la investigación, que es el medio receptor de los vertidos, que éste también tenga un objetivo específico, a saber, el estudio de las condiciones hidrogeológicas de la zona de que se trate, del eventual poder depurador del suelo y del subsuelo y de otros elementos. Además, precisamente por estos motivos el texto indica de forma precisa los elementos a los que se deben referir las investigaciones previas. De esta forma supedita la concesión de las autorizaciones a requisitos precisos y detallados que deben considerarse obligatorios para que se alcance el objetivo de la Directiva. De ello se deduce que una normativa nacional que define de manera vaga y general determinados criterios y normas técnicas de utilización de las aguas no puede ser compatible con las exigencias de la Directiva.

24. Respecto a la adaptación de la legislación nacional al artículo de la Directiva, la República Italiana afirma que la vigilancia de las aguas establecidas por este artículo está garantizada por el Anexo 5, punto 2.8, de la citada Decisión del Comité de Ministros de 4 de febrero de 1977, que dispone que deberán establecerse todos los controles necesarios para poner de manifiesto las consecuencias del sistema de vertidos para el medio ambiente y enuncia, con carácter indicativo, un determinado número de controles que deben efectuarse.

25. Tampoco puede acogerse esta alegación. El articulo 8 de la Directiva supedita obligatoriamente la concesión de las autorizaciones contempladas en los artículos 4, 5 y 6 a un control previo y específico que tiene un contenido determinado.

26. Ahora bien, las disposiciones invocadas por la República Italiana sólo establecen medidas vagas y generales, de manera que no se puede considerar que constituyan una aplicación del citado artículo con la precisión y claridad requeridas para satisfacer plenamente la exigencia de seguridad jurídica (véase sentencia de 17 de septiembre de 1987, Comisión/Países Bajos).

27. Por consiguiente, procede también acoger este motivo de la Comisión.

La autorización provisional tácita

28. La Comisión también afirma que la República Italiana no ha adaptado su Derecho interno a los artículos 9 y 10 de la Directiva, que establecen los elementos que deben constar en las autorizaciones, ni al artículo 12 de la Directiva, que establece los requisitos de denegación y revocación de la autorización. La Comisión sostiene que el artículo 15 de la Ley nº 319 de 10 de mayo de 1976, anteriormente citada, sólo supedita la concesión de autorización a la obligación del solicitante de presentar una solicitud en la que se contenga una descripción precisa de las características del vertido. La Comisión también afirma que, con arreglo a este artículo, se considera concedida una autorización provisional cuando la solicitud de concesión de la autorización no ha sido denegada en un plazo de seis meses. En opinión de la Comisión, este artículo establece un sistema de autorización por mera solicitud y un procedimiento de aprobación tácita cuyas repercusiones se refieren tanto a la autorización como al control, puesto que, si existe una autorización tácita, no es obvio que se haya efectuado el control y, en caso de que no se haya efectuado, la autorización se concede sin observar los requisitos establecidos en los artículos 9, 10 y 12 de la Directiva.

29. La República Italiana alega que el hecho de que la legislación establezca una autorización tácita no significa que el sistema sea, en sí, incompatible con el objetivo perseguido por la Directiva, puesto que los Estados miembros están facultados para elegir el mecanismo mediante el que se pone en práctica ésta. Según la República Italiana, la autoridad competente debe comprobar, en cualquier caso, respecto a las autorizaciones tácitas, que la zona elegida para el vertido esté situada en la zona determinada anteriormente por la autoridad regional. Por consiguiente, el Derecho italiano garantiza un control preventivo, eficaz y conforme a la Directiva.

30. A este respecto procede declarar que la Directiva establece que la denegación, la concesión o la revocación de las autorizaciones deben deducirse de un acto expreso y conforme a unas normas precisas de procedimiento, que cumplan una serie de requisitos necesarios que determinan los derechos y las obligaciones de los particulares.

31. Por consiguiente, una autorización tácita no puede ser compatible con las exigencias de la Directiva, máxime cuando, como ha señalado la Comisión, semejante autorización no permite la realización de investigaciones previas ni posteriores, ni de controles. De ello se deduce que la legislación nacional no se ha adaptado a la Directiva con precisión y claridad suficientes para satisfacer plenamente la exigencia de seguridad jurídica.

32. Por consiguiente, también procede acoger este motivo de la Comisión.

Duración de la autorización

33. En opinión de la Comisión, la legislación italiana, especialmente el artículo 15 de la citada Ley nº 319 de 10 de mayo de 1976, establece una autorización definitiva que, aunque puede ser revocada o modificada en cualquier momento, es incompatible con el artículo 11 de la Directiva, que impone a los Estados miembros la obligación de conceder autorizaciones limitadas en el tiempo, que deben ser reexaminadas al menos cada cuatro años.

34. Aunque la República Italiana no se manifestó sobre este extremo en sus escritos, reconoció, en respuesta a una pregunta formulada al respecto por el Tribunal de Justicia , que las disposiciones de legislación italiana en vigor no regulan la duración de la autorización.

35. Por consiguiente, debe acogerse este motivo de la Comisión.

El control del cumplimiento de las condiciones impuestas en las autorizaciones y de la incidencia de los vertidos

36. La Comisión afirma que no se ha efectuado una adaptación correcta del Derecho nacional al artículo 13 de la Directiva, que obliga a los Estados miembros a controlar el cumplimiento de las condiciones impuestas por cada autorización y de la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas, ya que el sexto párrafo del artículo 15 de la citada Ley nº 319 de 10 de mayo de 1976, modificado por la citada Ley nº 650 de 24 de diciembre de 1979, atribuye a las autoridades italianas facultades de vigilancia y control de carácter vago y se limitan al control de la observancia de los límites de aceptabilidad fijados por la Ley.

37. Respecto al motivo que se refiere al control del cumplimiento de las condiciones fijadas en la autorización, la República Italiana, respondiendo a una pregunta escrita formulada por el Tribunal de Justicia , precisó que el artículo 9 de la citada ley nº 650 de 24 de diciembre de 1979, responde a las exigencias de la Directiva, por que los municipios y las comunidades de montaña están obligados a asumir la vigilancia de los vertidos y el artículo 22 de la citada Ley nº 319 de 10 de marzo de 1976, establece a este respecto sanciones penales contra las personas que no observen las prescripciones indicadas en la autorización. Invoca la creación, mediante el apartado 4 tel artículo 8 de la Ley nº 349 de 8 de julio de 1986, de un grupo operativo de carabineros especializados en materia de medio ambiente. Según la República Italiana, el hecho de que el incumplimiento de las prescripciones indicadas en la autorización constituya una infracción penal implica automáticamente un deber de vigilancia y control que incumbe a las autoridades encargadas de comprobar las infracciones constitutivas de delito.

38. Respecto al motivo relativo al control de la incidencia de los vertidos, la República Italiana, respondiendo a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia , precisó que este control está garantizado por lo dispuesto en el punto 2.8 de la citada Decisión del Comité de Ministros de 4 de febrero de 1977.

39. En respuesta a esta alegación, la Comisión afirma que la legislación italiana es imprecisa y que las sanciones penales establecidas por el artículo 22 de la citada ley nº 319 de 10 de mayo de 1976 son insuficientes para garantizar la aplicación de la Directiva, ya que la propia Ley no tiene en cuenta las disposiciones precisas y detalladas de la Directiva. Además, la Comisión opina que el grupo de carabineros, integrado por una veintena de hombres, no puede ser eficaz para la protección frente a las infracciones contra el medio ambiente.

40. Procede señalar, en primer lugar, que el artículo 13 de la Directiva impone a las autoridades de los Estados miembros un deber de control específico de todas las condiciones impuestas por las autorizaciones expedidas, así como de toda la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas.

41. Sin embargo, la legislación italiana, al establecer, en general, un tipo penal para sancionar el incumplimiento de las condiciones establecidas en las autorizaciones concedidas, no impone un control específico de su cumplimiento. Tampoco establece un control de la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas.

42. De ello se deduce que las medidas adoptadas por la República Italiana no pueden ser suficientes para responder a las exigencias específicas de la Directiva tanto respecto al control de la observancia de las condiciones impuestas por las autorizaciones concedidas como respecto al de la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas.

43. Por consiguiente, procede acoger también este motivo de la Comisión.

La obligación de llevar un inventario de las autorizaciones

44. La Comisión afirma que la legislación italiana no cumple el artículo 15 Directiva, que obliga a los Estados miembros a llevar un inventario de las autorizaciones. No existe actualmente en Italia ningún inventario de esta clase y aunque existiera, en opinión de la Comisión, tendría necesariamente lagunas, al menos respecto a las autorizaciones tácitas.

45. Según la República Italiana, el hecho de que la legislación nacional permita autorizaciones tácitas no impide llevar el inventario exigido por la Directiva, porque cada solicitud de autorización presentada en el servicio competente va acompañada de una documentación que contiene todas las indicaciones que caracterizan el vertido.

46. No puede estimarse esta alegación, puesto que la documentación a que se refiere la demandada no cumple el requisito de la Directiva de llevar un inventario de las autorizaciones.

47. Por consiguiente, procede también acoger este motivo de la Comisión.

48. Habida cuenta del conjunto de las consideraciones que preceden, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no adoptar en el plazo señalado todas las medidas necesarias para adaptarse a lo dispuesto en la Directiva 80/68 del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contamición causada por determinadas sustancias peligrosas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Declarar que la República italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del TCEE al no adoptar en el plazo señalado todas las medidas necesarias para adaptarse a lo dispuesto en la Directiva 80/69/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas.

2) Condenar en costas a la República Italiana.