I.26. TRIBUNAL DE JUSTICIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 17 de enero de 1991
(Asunto 157/89. Comisión de las Comunidades Europeas
contra República Italiana)
Materia: AVES SILVESTRES. CONSERVACIÓN. INCUMPLIMIENTO
DE DIRECTIVA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión interpone recurso contra la República
italiana por estimar que su normativa en materia de caza
es imcompatible con las frases segunda y tercera del apartado
4 del art. 7 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de
19 de octubre de 1981, relativa a la conservación
de las aves silvestres. La citada incompatibilad deriva
del hecho de que la normativa italiana autoriza, por una
parte, la caza de determinadas aves a partir del 18 de agosto,
a pesar de que estas especies se encuentran en estado de
reproducción y crianza en esta fecha y, por otra
parte, autoriza la caza de detrminadas aves migratorias
hasta el 28 de febrero o el 10 de marzo, según el
caso, a pesar de que, estas especies ya vuelan en estas
fechas sobre el territorio italiano en su trayecto de regreso
al lugar donde anidan, todo ello, según se deriva
de los estudios CONTENIDOs en determinadas publicaciones
científicas.
El Gobierno italiano, por su parte, alega que su normativa
cumple con las exigencias de la Directiva, que los textos
mencionados por la Comisión poseen un carácter
general y no tienen en cuenta la especificidad de la situación
italiana y, finalmente, que las autoridades regionales pueden
modificar las fechas de apertura y cierre de la caza fijadas
por la normativa nacional al objeto de tomar en cuenta los
ciclos en que las aves anidan o los movimientos migratorios
especificos.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 2 de mayo de 1989, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo
al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que
se declare que, al haber autorizado la caza de distintas
especies de aves durante la época de anidar, a la
vez que en los diferentes estados de reproducción
y de crianza, así como la caza de diversas especies
migratorias durante el trayecto de regreso al lugar donde
anidan, la República Italiana ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud de la Directiva 79/409/CEE del
Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación
de las aves silvestres.
2. La Comisión alega que la normativa italiana en
materia de caza es incompatible con las frases segunda y
tercera del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva
en la medida en que autoriza, en primer lugar, la caza de
determinadas aves a partir del 18 de agosto, a pesar de
que estas especies se encuentran en estado de reproducción
y de crianza en esta fecha y, en segundo lugar, la caza
de determinadas aves migratorias hasta el 28 de febrero
o el 10 de marzo, según el caso, a pesar de que estas
especies ya vuelan en estas fechas sobre el territorio italiano
en su trayecto de regreso hacia el lugar donde anidan.
3. En apoyo de estas alegaciones, la Comisión se
refiere a determinadas publicaciones científicas,
en particular, al Handbook of de Birds of Europe, the Middle
East and North Africa, publicado por Cramp y Simmons, así
como a un informe relativo a la migración de primavera
de las aves, elaborado por el Istituto nazionale di biologia
della selvaggina (Bolonia).
4. Para una más amplia exposición del marco
jurídico y de los hechos, del procedimiento, así
como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal
se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
Admisibilidad
5. El Gobierno italiano estima que las imputaciones invocadas
en el recurso ya han sido desestimadas por el Tribunal de
Justicia en la sentencia de 8 de julio de 1987, Comisión/Italia
y, que, por lo tanto, no pueden aducirse por segunda vez.
6. Por el contrario, la Comisión alega que, en este
asunto, el escrito inicial de demanda no tiene por objeto
que el Tribunal de Justicia declare que la normativa italiana
no ha tenido en cuenta los distintos períodos de
protección indicados en el apartado 4 del artículo
7 de la Directiva para fijar las fechas de apertura de la
temporada de caza, sino, más bien, que las fechas
elegidas por el Gobierno italiano para los diferentes períodos
de caza no se adecuan a los preceptos de esta disposición.
En el asunto 262/85, este motivo fue mencionado por la Comisión
en su escrito de réplica. Por ello, no fue examinado
por este Tribunal de Justicia, en razón tan sólo
de no haber sido formulado durante el procedimiento administrativo
previo ni en el escrito de interposición del recurso.
7. No puede acogerse la excepción propuesta por
el Gobierno italiano. En efecto, se desprende de la mencionada
sentencia que el motivo relativo a la necesidad de prohibir
la caza durante determinados períodos no fue admitido
en este asunto por razones de procedimiento. Por tanto,
el Tribunal de Justicia no se pronunció sobre la
fundamentación de este motivo.
Fondo
8. El Gobierno italiano, ante todo, sostiene que la normativa
nacional cumple con las exigencias requeridas por las frases
segunda y tercera del apartado 4 del artículo 7 de
la Directiva puesto que, por un lado, la mayor parte de
los polluelos de las especies consideradas alcanzan normalmente
su autonomía a partir del 18 de agosto y que, por
otro lado, las aves migratorias de que se trata normalmente
no vuelan en gran número sobre el territorio italiano
antes del 28 de febrero o del 10 de marzo, según
los casos.
9. El Gobierno italiano igualmente estima que los textos
citados por la Comisión poseen un carácter
general y no tienen en cuenta la especificidad de la situación
italiana. En su opinión, la Comisión no ha
probado la pertinencia de los datos ornitológicos
que allí figuran en lo que respecta a las especies
mencionadas en el escrito inicial de recurso.
10. El Gobierno italiano observa finalmente que las regiones
pueden modificar las fechas de apertura y de cierre de la
caza señaladas por la normativa nacional con el objeto
de tomar en cuenta los ciclos en que las aves anidan o los
movimientos migratorios específicos.
Cuestiones de principio
11. La argumentación del Gobierno italiano suscita
así tres cuestiones de principio: el alcance de las
frases segunda y tercera del apartado 4 del artículo
7 de la Directiva, la naturaleza de los datos científicos
requeridos para cumplir con las exigencias de prueba en
el ámbito de la avifauna, así como saber en
qué medida la adaptación del Derecho interno
a la citada disposición puede estar asegurada por
las autoridades regionales de un Estado miembro.
12. En cuanto a la primera cuestión, es decir, la
interpretación de las frases segunda y tercera del
apartado 4 del artículo 7 de la Directiva, se desprende
de los autos que los ciclos reproductivos y los movimientos
migratorios de las aves se caracterizan por una cierta variabilidad
que, en razón de las circunstancias meteorológicas,
afecta especialmente a los períodos en los que se
producen estos fenómenos. De esta manera, algunos
ejemplares jóvenes de una especie determinada todavía
pueden encontrarse en el nido o en estado de dependencia
alimenticia en una fecha posterior al período medio
de reproducción. Asimismo, determinadas aves de una
especie migratoria dada pueden iniciar el trayecto de regreso
hacia el lugar donde anidan en una fecha relativamente anticipada
en relación con los flujos migratorios medios.
13. Por lo tanto, se trata de saber si un Estado miembro
puede autorizar la caza a partir del momento en que la mayor
parte de la nidada de una especie determinada haya alcanzado
su autonomía alimenticia y hasta tanto la mayor parte
de las aves de una especie migratoria todavía no
haya volado sobre el territorio de dicho Estado miembro
hacia el lugar donde anida, o si el legislador nacional
debe añadir al período habitual de reproducción
y de crianza, así como al de migración, un
período suplementario para tomar en cuenta las variaciones
antes indicadas.
14. A este respecto, procede subrayar que las frases segunda
y tercera del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva,
están destinadas a asegurar un régimen completo
de protección durante los períodos en los
que la supervivencia de las aves silvestres está
particularmente amenazada. En consecuencia, la protección
contra las actividades cinegéticas no puede limitarse
a la mayor parte de las aves de una especie dada, definida
según la media de los ciclos reproductivos y de los
movimientos migratorios. Sería incompatible con los
objetivos de la Directiva que, en situaciones caracterizadas
por una dependencia prolongada de los polluelos y por una
migración anticipada, una parte de la población
de una especie no esté amparada por la protección
establecida.
15. Acerca de la segunda cuestión, es decir, la
naturaleza de la prueba que debe aportarse en esta materia
y la pertinencia de las publicaciones científicas
citadas por la Comisión, consta que dichos textos
constituyen autoridad en el ámbito de la avifauna.
En cuanto al argumento del Gobierno italiano, según
el cual los datos presentados por la Comisión no
se refieren específicamente a la situación
italiana, debe observarse que en caso de que no se dispusiera
de literatura específica alguna relativa al territorio
del Estado miembro, la Comisión puede referirse a
publicaciones ornitológicas que traten del área
general de distribución de la que el Estado miembro
forme parte. Por otra parte, el Gobierno italiano no ha
presentado otros estudios científicos que puedan
contradecir las indicaciones proporcionadas por la Comisión.
16. En cuanto a la tercera cuestión, que se refiere
a si la aplicación de la Directiva puede resultar
de la facultad que tienen las regiones italianas de introducir
excepciones a los períodos de caza fijados por la
normativa nacional, y prohibir o delimitar la caza cuando
concurran determinadas condiciones, procede subrayar que
una normativa nacional que declare abierta en principio
la caza de determinadas especies sin perjuicio de las disposiciones
contrarias dictadas por las autoridades regionales, no cumple
con las exigencias de protección requeridas por la
Directiva.
17. En efecto, como resulta de las sentencias del Tribunal
de Justicia de 8 de julio de 1987, Comisión/Bélgica
(247/85) y Comisión/Italia (262/85), es contrario
al principio de seguridad jurídica que un Estado
miembro pueda invocar la facultad reglamentaria de las autoridades
regionales para justificar una legislación nacional
que no respete las prohibiciones establecidas por una Directiva.
Motivo referido a la apertura de la caza de cuatro especies
a partir del 18 de agosto
18. La Comisión sostiene que las disposiciones nacionales
que autorizan la caza de la focha común, la polla
de agua, el ánade real y el mirlo común, a
partir del 18 de agosto, son incompatibles con la segunda
frase del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva
porque en esta fecha aún no ha concluido el período
de reproducción y de crianza de estas especies.
19. Procede observar que, según las indicaciones
científicas proporcionadas por la Comisión
para dichas especies, es posible que una parte importante
de la nidada de tres de las especies citadas, es decir,
la nidada de la focha común, de la polla de agua
y del ánade real, todavía se encuentren anidando
o en estado de dependencia alimentaria en la fecha 18 de
agosto. Por el contrario, resulta de estos mismos datos
que la nidada del mirlo común alcanza su autonomía
antes de esta fecha.
20. De lo que antecede se desprende que, salvo en lo que
atañe al mirlo común, procede acoger el primer
motivo de la Comisión.
Motivo relativo a la apertura de la caza de diecinueve
especies hasta el 28 de febrero o hasta el 10 de marzo
21. La Comisión estima, en segundo lugar, que las
disposiciones nacionales que autorizan la caza de diez especies
migratorias hasta el 28 de febrero, y hasta el 10 de marzo
en lo que respecta a otras nueve especies que, durante los
meses de enero, febrero y marzo, atraviesan Italia para
llegar al lugar donde anidan en Europa central y en Europa
septentrional no se adecuan a la tercera frase del apartado
4 del artículo 7 de la Directiva.
22. Contra este motivo, el Gobierno italiano alega que
la normativa nacional ha adaptado los períodos de
caza a lo establecido en el Convenio Internacional sobre
protección de las aves, de 18 de octubre de 1950,
en lo relativo a la protección de las aves migratorias.
También subraya que, ante la inexistencia de indicaciones
normativas concretas en la Directiva, las disposiciones
del mencionado Convenio pueden ser admitidas como criterios
de una protección apropiada de las aves migratorias
en el marco de la Directiva.
23. Basta observar que el Convenio de que se trata, que
exige que las aves migratorias estén protegidas,
en particular, en el mes de marzo, no puede constituir un
elemento fundamental para la interpretación de la
Directiva, que contiene exigencias más estrictas
de protección.
24. Procede observar que, según las indicaciones
científicas proporcionadas por la Comisión
sobre las especies migratorias citadas en el escrito inicial
de recurso, en particular, el informe del Istituto nazionale
di biologia della selvaggina, es posible que buena parte
de estas especies ya atraviesen el territorio italiano a
partir del mes de febrero, por lo que la legislación
italiana no se ajusta a la mencionada disposición
de la Directiva.
25. En cuanto a las diferentes especies, debe, no obstante,
destacarse que el incumplimiento de la Directiva no ha sido
demostrado en forma suficiente en lo que atañe a
dos de ellas, a saber, el archibebe común y el zarapito
real. En efecto, en el citado informe se indica que el archibebe
común sólo pasa sobre el territorio italiano
a partir de la primera mitad de marzo y que el zarapito
real sobrevuela dicho territorio durante el período
que transcurre entre los meses de marzo y abril.
26. De lo que antecede se desprende que, salvo en lo que
atañe al archibebe común y el zarapito real,
debe acogerse el segundo motivo de la Comisión.
27. Procede, por consiguiente, reconocer que, al haber
autorizado la caza de diversas especies durante la época
de anidar, a la vez que en los diferentes estados de reproducción
y de crianza, así como la caza de diversas especies
migratorias durante el trayecto de regreso al lugar donde
anidan, la República Italiana ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud de la Directiva 79/409 del Consejo,
de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación
de las aves silvestres.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que, al haber autorizado la caza de diversas
especies durante la época de anidar, a la vez que
en los diferentes estados de reproducción y de crianza,
así como la caza de diversas especies migratotias
durante el trayecto de regreso al lugar donde anidan, la
República italiana ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud de la Directiva 79/409/CEE del
Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación
de las aves silvestres.
2) Condenar en costas a la República Italiana.
