I.23. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 5 de julio de 1990
(Asunto 42/89. Comisión de las Comunidades Europeas
contra Reino de Bélgica)
Ponente: J.C. Moitinho de Almeida
Materia: AGUAS DESTINADAS AL CONSUMO HUMANO. PROTECCIÓN
DE SU CALIDAD. FALTA DE ADAPTACIÓN DEL DERECHO INTERNO.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión interpone recurso contra el Reino
de Bélgica por no adoptar, en el plazo establecido,
las disposiciones necesarias para la la trasposición
de la Directiva 80/778/CEE del Consejo, relativa a la calidad
de las aguas destinadas al consumo humano. El imcumplimiento
se proyecta, particularmente, sobre los arts. 1, 2, 9, 18,
19 y 20, relativos a determinadas prohibiciones y a la calidad
de ciertas aguas.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 20 de febrero de 1989, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso con arreglo
al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que
se declare que, al no adoptar en el plazo fijado las medidas
legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias
para ajustarse a las disposiciones de la Directiva 80/778/CEE
del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad
de las aguas destinadas a consumo humano, y, en particular,
a sus artículos 1, 2, 9, 18 19 y 20, el Reino de
Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del Tratado CEE.
2. El presente recurso se originó al comprobar la
Comisión, por un lado, que el Real Decreto de 27
de abril de 1984, por el que se adaptó el Derecho
belga a la Directiva, no se ajustaba a la letra b) del apartado
1 ni a apartado 3 del artículo 9 de la misma, por
cuanto admitía excepciones a las disposiciones de
aquélla en condiciones menos estrictas que la misma
Directiva (artículo 5 del Real Decreto) y excluía
de su ámbito de aplicación el agua extraída
por personas físicas privadas para uso doméstico
(artículo 1 del Real Decreto), y, por otro lado,
que el agua suministrada a la ciudad de Verviers no se ajustaba
a las exigencias establecidas por la Directiva, habida cuenta
de su contenido en plomo.
3. El 4 de agosto de 1986, la Comisión, con arreglo
al párrafo 1 del artículo 169 del Tratado,
dirigió al Gobierno belga un escrito de requerimiento
precisando la infracción de las disposiciones de
la Directiva que prohíben determinadas excepciones,
así como la relativa a la mala calidad del agua de
Verviers. Mediante carta de 15 de diciembre de 1987, dirigió
al Gobierno belga un requerimiento complementario sobre
la exclusión del agua extraída por personas
físicas privadas para su uso doméstico de
las medidas de adaptación (del Derecho interno) a
la Directiva. Considerando que la respuesta del Gobierno
belga no excluía estas objeciones, el 16 de mayo
de 1988 la Comisión emitió un dictamen motivado
e instó al Gobierno belga a adoptar las medidas necesarias
para ajustarse al mismo en el plazo de dos meses.
4. El Gobierno belga solicitó primeramente, mediante
carta de 17 de enero de 1989, a tenor del artículo
20 de la Directiva, un plazo suplementario para garantizar
el respeto del anexo 1 de la Directiva en lo relativo al
agua de Verviers. A continuación, respondió
al dictamen motivado mediante carta de 1 de marzo de 1989,
en la que alegaba, en primer lugar, que la causa de la contaminación
en las casas aún provistas de tuberías de
plomo era el grado de acidez del agua de que se abastecía
la población de Verviers, respecto a la cual no se
establecía ninguna norma en los anexos de la Directiva.
El Gobierno belga consideraba que, en la medida en que el
artículo 12 de la Directiva sólo establecía
controles en el punto en que las aguas quedan a disposición
del usuario, es decir, al ser suministrada por la compañía
distribuidora el agua suministrada a Verviers debía
considerarse conforme con las exigencias de la Directiva.
Añadía que, en todo caso, la contaminación
de que se trata sólo afectaba a un escaso número
de habitantes (10.000).
5. En segundo lugar el Gobierno belga alegó que
las tomas privadas no entran en el ámbito de aplicación
de la Directiva. A este respecto alegó, además
del primer guión del artículo 2 y del apartado
2 del artículo 12 de la Directiva, las dificultades
que ocasionaría en la práctica el control
de los pozos particulares, así como la finalidad
de la Directiva que, conforme a su segundo considerando,
pretende impedir desiguales condiciones de competencia y,
por consiguiente, sólo contempla el agua que se ha
comercializado.
6. Por considerar que la respuesta del Gobierno belga al
dictamen motivado no era satisfactoria la Comisión
interpuso el presente recurso.
7. Para una más amplia exposición de los
hechos, del desarrollo del procedimiento así como
de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal
se remite a informe para la vista. En lo sucesivo sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre las imputaciones basadas en la no conformidad del
Real Decreto de 27 de abril de 1984 con las disposiciones
de la Directiva
8. En primer lugar procede señalar que, mediante
sentencia de 14 de diciembre de 1988, el Consejo de Estado
belga anuló el Real Decreto de 27 de abril de 1984
basándose en que los Gobiernos regionales no habían
participado en la elaboración del mismo, como exige
el apartado 4 del artículo 6 de la Ley de 8 de agosto
de 1980 de reformas institucionales.
9. Después de interponerse el presente recurso,
las tres Regiones han adoptado medidas para adaptar su Derecho
interno a la Directiva. La Comisión, considerando
que las medidas adoptadas por la Región flamenca
se ajustaban a la Directiva, desistió del recurso
en este punto. La Comisión comprobó que era
distinto el caso del Real Decreto de 19 de junio de 1989,
adoptado para la Región de Bruselas, por cuanto excluye
de su ámbito de aplicación el agua extraída
por personas físicas privadas, y del Decreto del
Gobierno valón de 20 de julio de 1989, al que cabe
hacer las mismas objeciones ya expresadas con relación
al Real Decreto de 27 de abril de 1984.
10. Es cierto que el artículo 5 del Decreto del
Gobierno valón reproduce el artículo 5 del
Real Decreto citado, sobre el régimen de excepciones,
y que tanto el Decreto del Gobierno valón como el
Real Decreto adoptado para la Región de Bruselas
excluyen de su ámbito de aplicación el agua
extraída por las personas físicas privadas.
11. En estas circunstancias, la Comisión no ha modificado
el objeto del litigio al achacar durante el procedimiento
las imputaciones formuladas con relación al Real
Decreto de 27 de abril de 1984 a la normativa regional que
lo sustituye.
12. Así pues, debemos examinar las imputaciones
de la Comisión relativas a las excepciones que permite
esta normativa en relación con las previstas por
la Directiva, así como a la exclusión de las
tomas privadas de su ámbito de aplicación.
13. A este respecto, la Comisión alega, en primer
lugar, que la facultad que otorga el artículo 5 del
Decreto del Gobierno regional valón al Ministro encargado
de las competencias locales, de las obras subvencionadas
y del agua para autorizar que se sobrepasen las concentraciones
máximas admisibles, en caso de circunstancias accidentales
graves o de situaciones relacionadas con situaciones meteorológicas
excepcionales, «en la medida en que esta superación
no suponga un riesgo inaceptable para la salud pública
y en que la distribución por la red no se pueda realizar
de ningún otro modo», es incompatible con el
apartado 3 del artículo 9 de la Directiva.
14. Efectivamente el Decreto de referencia no excluye en
modo alguno, como exige sin embargo expresamente la mencionada
disposición de la Directiva, las excepciones relativas
a los factores tóxicos y microbiológicos.
Por consiguiente, esta imputación, a la que por lo
demás no se opone el Gobierno belga, debe ser admitida.
15. En segundo lugar, la Comisión alega que la exclusión
de las tomas privadas del ámbito de aplicación
de la normativa aplicable en las Regiones valona y de Bruselas
es incompatible con el artículo 1 de la Directiva,
conforme al cual ésta se aplica a todas las aguas
destinadas al consumo humano, cualquiera que sea su origen.
16. Procede recordar a este respecto que, a tenor del artículo
2 de la Directiva, «se entenderá por aguas
destinadas al consumo humano todas las aguas utilizadas
para tal fin, ya sea en su estado original, ya sea después
de tratamiento, sea cual fuere su origen:
- bien sean aguas destinadas al consumo, o
- bien sean aguas:
- utilizadas en una empresa alimentaria para fines de fabricación,
de tratamiento, de conservación o de comercialización
de productos o substancias destinadas al consumo humano,
y
- que afecten a la salubridad del producto alimenticio
final».
17. Según esta disposición, la Directiva
sólo se aplica al agua suministrada para el consumo
humano y a la utilizada en la fabricación de alimentos
por una empresa, el agua procedente de las tomas privadas
se excluye de su ámbito de aplicación.
18. Esta interpretación queda confirmada por el
apartado 2 del artículo 12, en virtud del cual los
controles previstos por la Directiva se llevarán
a cabo en el punto en que las aguas queden a disposición
del usuario. De ello se deriva que sólo el agua suministrada
para el consumo humano está sometida a controles
y, por tanto, al régimen establecido por la Directiva.
19. El anexo II de la Directiva confirma igualmente esta
interpretación. Al tratar, por un lado, de los parámetros
que se deben tener en cuenta para los controles periódicos,
la nota 4 del apartado A de este anexo precisa que «los
determinarán las autoridades nacionales competentes,
tomando en consideración todas las condiciones que
pudieran tener algún efecto sobre la calidad del
agua potable suministrada al consumidor y que pudieran permitir
la valoración del equilibrio iónico de los
componentes». Por otro lado, al tratar del control
ocasional para situaciones particulares o accidentales,
este mismo apartado A del anexo II precisa que «la
autoridad nacional competente de los Estados miembros determinará
los parámetros, según las circunstancias,
tomando en consideración todas las condiciones que
podrían tener un efecto negativo sobre la calidad
del agua potable suministrada al consumidor». Así
pues, estas disposiciones sólo afectan al agua suministrada
a los consumidores y no a la que procede de tomas privadas.
20. De ello se deriva que debe desestimarse la imputación
basada en la exclusión de las tomas privadas de las
medidas de adaptación de la Directiva al Derecho
de las regiones valona y de Bruselas.
Sobre la imputación basada en la no conformidad
del agua potable de Verviers con las exigencias expuestas
por la Directiva
21. Procede observar en primer lugar que, en contra de
lo que el Gobierno belga sostuvo en su respuesta al dictamen
motivado, el agua potable de Verviers, procedente de la
estación de depuración de Eupen y que permite
abastecer de agua a una parte de la ciudad a la espera de
que finalicen las obras de la estación de Gileppe,
no se ajusta a las exigencias de la Directiva. En efecto,
con arreglo a la letra D del anexo I, en el caso de canalizaciones
de plomo, el contenido de plomo se valora con arreglo a
muestras extraídas directamente después del
desague y, si el contenido en plomo supera con frecuencia
o sensiblemente los 100 g/l, habrá que adoptar las
medidas pertinentes para reducir los riesgos de exposición
al plomo que tenga el consumidor. Ahora bien, se ha comprobado
que el agua potable de Verviers procedente de la estación
de Eupen sobrepasa este parámetro y que no se ha
adoptado ninguna medida adecuada.
22. El Gobierno belga ha alegado ante este Tribunal de
Justicia que debido a los costes y complejidad de las obras
de construcción de la estación de depuración,
necesarias para que la ciudad de Verviers se abastezca de
aguas que se ajusten a las exigencias de la Directiva, éstas
no podrán ser respetadas hasta finales de 1990. Esta
situación es el fundamento de la petición
presentada por dicho Gobierno el 17 de enero de 1989, al
amparo del artículo 20 de la Directiva, con el fin
de conseguir un plazo suplementario para asegurar el respeto
del anexo I de ésta.
23. Procede observar a este respecto que la petición
de un plazo suplementario para el respeto del anexo I, con
arreglo al artículo 20 de la Directiva, debe formularse
en el plazo previsto por el artículo 19 para la adaptación
del Derecho interno a ésta. Transcurrido este plazo,
sólo se admiten excepciones en casos de circunstancias
accidentales graves y en las condiciones establecidas por
el artículo 10 de la Directiva. Ahora bien, la solicitud
del Gobierno belga se presentó más de cuatro
años después de transcurrir el mencionado
plazo.
24. Por último, por lo que respecta a las dificultades
alegadas por el Gobierno belga para conseguir que el agua
suministrada a la ciudad de Verviers se ajuste a la Directiva,
procede recordar que, con arreglo a la jurisprudencia de
este Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede alegar
dificultades prácticas o administrativas para justificar
el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos
por las Directivas comunitarias. Lo mismo sucede con las
dificultades económicas, que corresponde superar
a los Estados miembros adoptando las medidas adecuadas.
25. De ello se deduce que la imputación de la Comisión
basada en la no conformidad no conformidad del agua potable
de Verviers con las exigencias expuestas por la Directiva
debe considerarse fundada.
26. Procede pues declarar que, al permitir que la Región
valona autorizara el exceso de las concentraciones máximas
admisibles que figuran en el anexo I de la Directiva 80/778
del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad
de las agua destinadas al consumo humano, en condiciones
distintas de las previstas por esta Directiva, y el suministro
a Verviers de agua potable que no se ajustaba a las exigencias
formuladas por la misma, el Reino de Bélgica ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que, al permitir que la Región valona
autorizara el exceso de las concentraciones máximas
admisibles que figuran en el anexo I de la Directiva 80/778
del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad
de las agua destinadas al consumo humano, en condiciones
distintas de las previstas por está Directiva, y
el suministro a Verviers de agua potable que no se ajustaba
a las exigencias formuladas por la misma, el Reino de Bélgica
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
del Tratado.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Cada parte cargará con sus propias costas.
