I.21. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 29 de marzo de 1990
(Asunto 62/88. República Helénica contra
Consejo de las Comunidades Europeas)
Materia: PRODUCTOS AGRARIOS. IMPORTACIÓN. ACCIDENTE
DE CHERNOBIL. POLÍTICA COMERCIAL COMÚN. RECURSO
CONTRA REGLAMENTO DEL CONSEJO
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
El Reglamento 3955/87 del Consejo, de 22 de diciembre
de 1987, relativo a las condiciones de importación
de productos agrarios originarios de terceros paises como
consecuencia del accidente ocurrido en la central nuclear
de Chernobil -aprobado por el Consejo por mayoría
cualificada (art. 113 TCEE)-, somete la importación
de determinados productos originarios de terceros paises
a la condición de que respeten las tolerancias máximas
de contaminación radioactiva. De igual modo, obliga
a los Estados miembros a comprobar el respeto de dichas
tolerancias máximas y, en el caso de que dichas tolerancias
no sean respetadas, les obliga a adoptar las medidas que
en el se establecen.
La República Helénica interpone recurso
contra este Reglemento alegando dos motivos de nulidad.
En cuanto al primer motivo, se estima que dicho Reglamento,
al estar basado en el art. 113 TCEE infringe los Tratados
CEE y CEEA. Señala la República Helénica
que dado que el Reglamento persigue exclusivamente la protección
de la salud de la población de los Estados miembros
contra las consecuencias del accidente de Chernobil, debería
haberse fundado o bien en el art. 31 del Tratado CEEA o
bien en los arts. 130R y 130S del Tratado CEE, en posible
relación con el art. 235 del mismo. El segundo motivo,
se refiere a la insuficiente motivación del Reglamento
en cuestión.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante recurso presentado en la Secretaría
dEL TRIBUNAL DE JUSTICIA el 26 de febrero de 1988, la República
Helénica, con arreglo al párrafo 1 del artículo
173 del Tratado CEE, solicitó la anulación
del Reglamento (CEE) nº 3955/87 del Consejo, de 22
de diciembre de 1987, relativo a las condiciones de importación
de productos agrarios originarios de terceros países
como consecuencia del accidente ocurrido en la central nuclear
de Chernobil.
2. Este Reglamento, que fue adoptado por el Consejo por
mayoría cualificada, con arreglo al artículo
113 del Tratado, somete el despacho a libre práctica
de determinados productos agrarios originarios de terceros
países a la condición de que respeten las
tolerancias máximas de contaminación radiactiva.
Obliga a los Estados miembros a controlar el respeto de
dichas tolerancias máximas y, a este efecto, organiza
un sistema de informaciones que centraliza la Comisión.
En el caso de que tales tolerancias máximas no sean
respetadas, el Reglamento obliga a adoptar las medidas que
en él se establecen, que pueden llegar hasta la prohibición
de importación de los citados productos.
3. En apoyo de su recurso, la República Helénica
alega dos motivos de nulidad. El primero se refiere a la
infracción de las normas contenidas en los Tratados
CEE y CEEA así como una desviación de poder
a causa de la no conformidad a Derecho de la base jurídica
del Reglamento impugnado. El segundo motivo se refiere a
la insuficiente motivación del citado Reglamento.
4. Para una más amplia exposición de los
HECHOS del litigio y del desarrollo del procedimiento así
como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal
se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
Fundamento jurídico del Reglamento impugnado
5. El primer motivo, que consta de dos partes, se refiere
a la base jurídica del Reglamento impugnado.
6. En la primera parte de este motivo, la República
Helénica alega que, al basar el Reglamento nº
3955/87 en el artículo 113 del Tratado CEE, el Consejo
ha infringido los Tratados CEE y CEEA. A este respecto,
precisa la República Helénica que el Reglamento
persigue exclusivamente la protección de la salud
de la población de los Estados miembros contra las
consecuencias del accidente ocurrido en la central nuclear
de Chernobil, por lo cual debería haberse fundado
o bien en el artículo 31 del Tratado CEEA o bien
en los artículos 130 R y 130 S del Tratado CEE, en
posible relación con el artículo 235 del mismo
Tratado.
7. El Consejo se opone a la admisibilidad de la primera
parte de este motivo porque se refiere a una infracción
del Tratado CEEA y porque la demandante no puede alegar
una infracción de este Tratado en el marco de un
recurso interpuesto basado únicamente en una disposición
del Tratato CEE.
8. A este respecto, hay que recordar que, a tenor del párrafo
I del artículo 173 del Tratado CEE, «EL TRIBUNAL DE JUSTICIA controlará la legalidad de los actos
del Consejo y de la Comisión que no sean recomendaciones
o dictámenes. A tal fin, será competente para
pronunciarse sobre los recursos por incompetencia, vicios
sustanciales de forma, violación del presente Tratado
o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución.
La necesidad de un control completo y coherente de la legalidad
exige interpretar esta disposición en el sentido
de que no puede excluir la competencia dEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
para examinar, en el marco de un recurso de anulación
de un acto fundado en una disposición del Tratado
CEE, la denuncia de una violación de una norma del
Tratado CEEA o del Tratado CECA.
9. De ello se deduce que debe desestimarse la objeción
del Consejo en cuanto a la inadmisibilidad parcial de la
primera parte del primer motivo.
10. Por lo que se refiere a la elección de la base
jurídica, hay que observar, desde el principio, que
esta elección puede tener consecuencias en cuanto
a la determinación del CONTENIDO del acto en la medida
en que las exigencias de procedimiento vinculadas a las
disposiciones de habilitación de que se trata difieren
de un texto a otro.
11. En el caso de autos, los apartados 2 y 4 del artículo
113 prevén que, en materia de política comercial
común, el Consejo decidirá por mayoría
cualificada, a propuesta de la Comisión, sin que
sea preciso consultar al Parlamento ni al Comité
Económico y Social. Por el contrario, el artículo
31 del Tratado CEEA, aunque respeta el derecho de la Comisión
a formular propuestas e impone la misma mayoría para
las deliberaciones del Consejo que el artículo 113
del Tratado, exige un dictamen del Comité Económico
y Social y la consulta al Parlamento. A tenor del artículo
130 S del Tratado CEE, el Consejo, por unanimidad a propuesta
de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo
y al Comité Económico y Social, decidirá
la acción que la Comunidad deba emprender por lo
que respecta al medio ambiente, dejando a salvo la posibilidad
que tiene el Consejo de determinar las decisiones a tomar
por mayoría cualificada. Por su parte, el artículo
235 del Tratado CEE establece: «cuando una acción
de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento
del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad,
sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de
acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad,
a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento
Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes».
12. Al ser las exigencias de procedimiento del artículo
113 del Tratado CEE distintas de las del artículo
31 del Tratado CEEA así como de las del artículo
130 S del Tratado CEE y del artículo 235 del propio
Tratado, la RESOLUCIÓN del Consejo de considerar
como base jurídica del Reglamento impugnado el artículo
113 del Tratado CEE en lugar del artículo 31 del
Tratado CEEA o del artículo 130 S del Tratado CEE,
con recurso, llegado el caso, al artículo 235 del
propio Tratado, puede haber tenido consecuencias sobre el
CONTENIDO del acto. Una elección errónea de
la base jurídica, suponiendo que se llegue a demostrar,
no constituye pues un vicio solamente formal. Por todo ello,
hay que examinar si el citado Reglamento podía adoptarse
válidamente en base al artículo 113 del Tratado
CEE.
13. A este respecto, conviene recordar, como lo destacó
este Tribunal de Justicia en su sentencia de 26 de marzo
de 1987, Comisión contra Consejo, apartado 11 (45/86),
que, en el marco del sistema de competencias de la Comunidad,
la elección de la base jurídica de un acto
debe fundarse en datos objetivos que puedan ser objeto de
control jurisdiccional.
14. En cuanto a la finalidad que se persigue, los considerandos
del Reglamento nº 3955/87 señalan que «es
competencia de la Comunidad seguir velando, en lo que se
refiere a las consecuencias específicas del accidente
de Chernobil, por que los productos agrarios y transformados
destinados a la alimentación humana y que puedan
estar contaminados sólo se introduzcan en la Comunidad
con arreglo a modalidades comunes» y que «es
importante que dichas modalidades comunes salvaguarden la
salud de los consumidores, preserven, sin perjudicar indebidamente
los intercambios entre la Comunidad y los terceros países,
la unidad del mercado y prevengan las desviaciones de tráfico».
15. Por lo que se refiere al CONTENIDO de las disposiciones
del Reglamento nº 3955/87, establecen normas uniformes
en lo relativo a las condiciones en que los productos agrarios
que pueden estar contaminados pueden ser importados a la
Comunidad procedentes de terceros países.
16. De esto se deduce que, conforme a su finalidad y CONTENIDO,
como se muestra en los propios términos del Reglamento,
éste tiene por objeto regular los intercambios entre
la Comunidad y terceros países; por este motivo,
entran dentro de la política comercial común
en el sentido del artículo 113 del Tratado CEE.
17. No puede excluirse el recurso al artículo 113
como base jurídica del Reglamento impugnado por el
hecho que los artículos 30 y siguientes del Tratado
CEEA dicten normas específicas que regulan las disposiciones
básicas relativas a la protección sanitaria
de la población contra los peligros resultantes de
las radiaciones ionizantes. Efectivamente, tales disposiciones,
que figuran en un capítulo dedicado a «Protección
sanitaria», el cual forma parte del título
II del Tratado CEEA titulado «Disposiciones destinadas
a promover el progreso en el ámbito de la energía
nuclear», tratan de garantizar la protección
de la salud pública en el sector nuclear. No tienen
por objeto regular los intercambios entre la Comunidad y
terceros países.
18. La circunstancia de que la fijación de tolerancias
máximas de contaminación radioactiva para
los productos agrarios responda a la preocupación
de proteger la salud pública y que la protección
de la salud de las personas sea igualmente uno de los objetivos
de la actividad de la Comunidad por lo que respecta al medio
ambiente, con arreglo al segundo guión del apartado
1 del artículo 130 R del Tratado, tampoco es un argumento
para excluir el Reglamento nº 3955/87 del ámbito
de la política comercial común.
19. Efectivamente, los artículos 130 R y 130 S se
orientan a reconocer competencias a la Comunidad para realizar
una acción concreta por lo que respecta al medio
ambiente. Sin embargo, estos artículos dejan intactas
las competencias atribuidas a la Comunidad por otras disposiciones
del Tratado, aun cuando las medidas a adoptar con arreglo
a estas últimas persigan al propio tiempo uno de
los objetivos de protección del medio ambiente.
20. Además, esta interpretación se ve confirmada
por la norma de la segunda frase del apartado 2 del artículo
130 R, conforme a la cual «las exigencias de la protección
del medio ambiente serán un componente de las demás
políticas de la Comunidad». Esta disposición,
que recoge el principio de que todas las medidas comunitarias
deben responder a las exigencias de la protección
del medio ambiente, supone que una medida comunitaria no
puede incluirse en la acción de la Comunidad por
lo que respecta al medio ambiente por el mero hecho de tener
en cuenta tales exigencias.
21. En cuanto a la referencia que hace el Gobierno helénico
a la necesidad de basar también el Reglamento nº
3955/87 en el artículo 235, basta recordar que, según
la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, el recurso
a este artículo como base jurídica de un acto
sólo está justificado cuando no hay ninguna
otra disposición del Tratado que confiera a las instituciones
la competencia necesaria para dictarlo (véase, en
último lugar, la sentencia de 30 de mayo de 1989,
Comisión contra Consejo, 242/87).
22. Dado que el Reglamento controvertido entra en el campo
de la política comercial común y por ello
tiene su base jurídica apropiada en el artículo
113, conforme a todo lo anterior queda excluido recurrir
al artículo 235.
23. Por consiguiente, debe rechazarse la primera parte
del primer motivo.
24. En la segunda parte del primer motivo, el Gobierno
helénico alega que el Consejo incurrió en
desviación de poder al elegir el artículo
113 del Tratado CEE como base jurídica del Reglamento
nº 3955/87, con la única finalidad de poder
decidir por mayoría cualificada evitando, de esta
forma, la adopción de la RESOLUCIÓN por unanimidad,
según dispone el artículo 130 S del Tratado
CEE.
25. A este respecto, basta recordar que, como acaba de
afirmarse, el artículo 113 del Tratado CEE constituye
la base jurídica adecuada del Reglamento controvertido.
Por consiguiente, no cabe afirmar que el Consejo haya incurrido
en desviación de poder al emplear, para la adopción
del Reglamento, el procedimiento establecido en dicho artículo.
26. Por ello, tampoco puede acogerse la segunda parte del
primer motivo, por lo cual debe desestimarse enteramente
el motivo fundado en la no conformidad a Derecho de la base
jurídica.
En cuanto a la exigencia de motivación (artículo
190 del Tratado CEE)
27. El segundo de los motivos se refiere a la infracción
del artículo 190 del Tratado CEE.
28. A este respecto, la República Helénica
acusa al Consejo de no haber indicado en el Reglamento impugnado
si éste se atenía o no a la propuesta de la
Comisión. Esta omisión, afirma, resulta contraria
al principio de seguridad jurídica, puesto que impide
a los interesados comprobar si el citato acto fue adoptado
con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo
149 del Tratado CEE. Según esta disposición,
cuando un acto del Consejo deba ser adoptado a propuesta
de la Comisión, dicho acto no podrá introducir
ninguna modificación a dicha propuesta, a menos que
sea adoptado por unanimidad. Sin embargo, el Gobierno helénico
no afirma que el acto controvertido fuera adoptado en infracción
de dicho procedimiento.
29. Respecto a este motivo, procede recordar que, a tenor
del artículo 190 del Tratado CEE, «los Reglamentos,
las Directivas y las Decisiones del Consejo y de la Comisión
deberán ser motivados y se referirán a las
propuestas o dictámenes preceptivamente recabados
en aplicación del presente Tratado». Los propios
términos de esta disposición ponen de manifiesto
que, si bien es preciso referirse a la propuesta de la Comisión
en los actos que sólo pueden atoptarse a propuesta
de ella, sin embargo, no impone que se indique si el citado
acto resulta conforme o no con dicha propuesta.
30. Por consiguiente, tampoco puede estimarse el segundo
motivo.
31. Al no haber sido estimado ninguno de los motivos de
la parte demandante, debe desestimarse el recurso en su
totalidad.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso
2) Condenar en costas a la República Helénica.
