I.20. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 15 de marzo de 1990
(Asunto 339/87. Comisión de las Comunidades Europeas
contra Reino de los Países Bajos)
Ponente: M. Díez de Velasco
Materia: AVES SILVESTRES. CONSERVACIÓN. FALTA
DE ADAPTACIÓN DEL DERECHO INTERNO.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La presente sentencia resuelve un recurso planteado por
la Comisión contra el Reino de los Países
Bajos basado en la falta de debida adaptación del
Derecho de este país a las disposiciones de la Directiva
79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa
a la conservación de las aves salvajes. La falta
de adaptación se plantea, fundamentalmente, en relación
con las especies de aves que pueden ser cazadas, las excepciones
relativas a determinadas especies de aves, la búsqueda,
recogida y tenencia de huevos de determinadas especies de
aves, las excepciones relativas a la prevención de
perjuicios y a los concursos de perros de caza.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
dEL TRIBUNAL DE JUSTICIA el 28 de octubre de 1987,
la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso
un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado
CEE, con el fin de que se declare que, al no adoptar dentro
de los plazos señalados todas las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse
a la Directiva 79/409/CEE del Conseio, de 2 de abril de
1979, relativa a la conservación de las aves silvestres,
el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del Tratado CEE.
2. Según el artículo 18 de la Directiva,
«los Estados miembros aplicarán las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas necesarias para
cumplir la presente Directiva en un plazo de dos años
a partir del día de su notificación».
Como la Directiva fue notificada el 6 de abril de 1979,
el plazo expiró el 6 de abril de 1981.
3. Al comprobar que las disposiciones legales y reglamentarias
neerlandesas en materia de caza no se adecuaban completamente
a la citada Directiva 79/409, la Comisión inició
el procedimiento del artículo 169 del Tratado. Después
de haber requerido al Reino de los Países Bajos que
presentara sus observaciones, el 11 de febrero de 1987 la
Comisión emitió un dictamen motivado que no
tuvo respuesta. La Comisión interpuso entonces el
presente recurso que contiene seis motivos contra el régimen
jurídico neerlandés sobre caza de aves.
4. Para una más amplia exposición de los
antecedentes del litigio, de las disposiciones nacionales
de que se trata, del desarrollo del procedimiento así
como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal
se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
5. Antes de examinar los diferentes motivos del recurso
de la Comisión relativos a la no adaptación
de las disposiciones neerlandesas a la Directiva de que
se trata, es preciso responder a la alegación de
la Comisión según la cual el ordenamiento
jurídico interno no se adaptó debidamente
a la Directiva, por cuanto las disposiciones de los artículos
2 a 20 de la Ley de caza autorizan al Ministro competente
a adoptar iniciativas que exceden de los límites
fijados por la Directiva. Ahora bien, la Directiva establece
un régimen general de protección que sólo
admite excepciones en determinados casos particulares y
en determinadas situaciones específicas.
6. A este respecto, procede recordar los términos
del párrafo 3 del artículo 189 del Tratado,
según los cuales la Directiva obliga al Estado miembro
destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse,
dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección
de la forma y de los medios para hacerlo. En la sentencia
de 23 de mayo de 1985 (Comisión contra Alemania,
29/84), el Tribunal de Justicia destacó que se deduce
de esta disposición que el cumplimiento de una Directiva
no necesariamente exige una acción legislativa en
cada Estado miembro. Al tratar la Directiva 79/409, la jurisprudencia
de este Tribunal ha confirmado, mediante la sentencia de
27 de abril de 1988 (Comisión contra Francia, 252/85),
que la adaptación del Derecho interno a las normas
comunitarias no exige una transcripción formal y
textual de sus preceptos en una disposición legal
expresa y específica y que es suficiente la existencia
de un contexto jurídico general, si éste asegura
efectivamente la plena aplicación de la Directiva
de modo suficientemente claro y preciso.
7. De los autos se deduce que una parte de las normas relativas
a la caza de aves en los Países Bajos está
contenida en dos disposiciones ministeriales de fechas 8
de agosto de 1977 y 24 de febrero de 1987. Según
las explicaciones proporcionadas por las partes durante
la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia , las disposiciones
ministeriales de que aquí se trata fueron adoptadas
con arreglo a la Ley de Caza, fueron publicadas en el Diario
Oficial neerlandés, tienen alcance general y pueden
crear derechos y obligaciones para los particulares.
8. Dadas las características de estas dos disposiciones
ministeriales, la circunstancia de que el Derecho neerlandés
se haya adaptado a la Directiva 79/409/CEE mediante instrumentos
jurídicos de naturaleza diferente, la Ley de Caza
y las dos disposiciones de que se trata, no es en sí
misma contraria a las disposiciones del párrafo 3
del artículo 189 del Tratado. Sin embargo, debe precisarse
que la autoridad nacional facultada por la Ley de Caza para
adoptar medidas con miras a su aplicación está
obligada, al igual que la propia Ley, a cumplir las disposiciones
de la Directiva, especialmente las que se refieren a la
posibilidad de cazar las diferentes especies y a los requisitos
exigidos para el ejercicio de su caza, y no pueden ignorarlas
sin que el Derecho nacional se oponga al Derecho comunitario.
Primer motivo de recurso: las especies de aves que pueden
ser cazadas
9. La Comisión expone que un determinado número
de especies, que pueden ser cazadas en virtud de los artículos
2 y 20 de la Ley de Caza, están protegidas por el
artículo 7 de la Directiva puesto que estas especies
no figuran en el anexo II de la Directiva. Según
la Comisión, se trata del gallo lira, varias especies
de ánsares y ánades, la agachadiza real, la
corneja negra, la corneja cenicienta, la graja, la grajilla,
el arrendajo y la urraca.
10. El Gobierno neerlandés estima que las disposiciones
de la Ley de Caza y de sus textos de aplicación adaptan
debidamente el Derecho neerlandés a la Directiva.
Subraya que las aves cuya caza puede autorizar el Ministerio
competente pertenecen a especies que ocasionan o puedan
ocasionar perjuicios importantes para la agricultura durante
todo el año en todo el territorio de los Países
Bajos. Por consiguiente, estima que la única posibilidad
de evitar estos perjuicios consiste en mantener abierta
la caza de todas estas especies.
11. Respecto a la caza de especies que, en virtud del artículo
7 en relación con el anexo II de la Directiva, no
pueden ser objeto de caza, procede examinar el motivo de
recurso de la Comisión distinguiendo como sigue:
- Gallo lira, agachadiza real y corneja cenicienta
12. Estas tres clases de aves están comprendidas
en el ámbito de aplicación del apartado 2
del artículo 20 de la Ley de Caza, según el
cual se prohíbe la caza de dichas especies, salvo
que decida otra cosa el Ministro competente. Sin embargo,
según consta, no se ha adoptado medida alguna al
respecto. En tales circunstancias, es decir, en el estado
actual de la normativa nacional aplicable, las aves de que
se trata se hallan protegidas de conformidad con los términos
de la Directiva. Por ello, debe desestimarse este elemento
del primer motivo de recurso.
- Ansares y ánades
13. Estas aves también están comprendidas
en el ámbito de aplicación del antedicho apartado
2 del artículo 20 de la Ley de Caza. Según
la Orden ministerial de 8 de agosto de 1977, el ánsar
común, el ánsar careto grande y el ánsar
campestre así como el ánade real, el pato
cuchara, el ánade silbón, el ánade
rabudo y el ánade friso pueden ser cazados durante
un determinado período del año. Dicha Orden
es conforme con el anexo II de la Directiva que permite
la caza de estas aves en todos los Estados miembros y, en
particular, en los Países Bajos. Por ello, este elemento
del primer motivo de recurso también debe desestimarse.
- Corneja negra, grajilla, urraca, arrendajo
14. La caza de las tres primeras especies está abierta
durante todo el año, de conformidad con el apartado
I del artículo 8 y del apartado I del artículo
20 de la Ley. En cuanto al arrendajo, la Orden ministerial
de 8 de agosto de 1977 sólo prevé una veda
parcial desde el 1 de mayo hasta el 14 de julio. Por el
contrario, el artículo 7 de la Directiva establece
que ninguna de estas especies puede ser objeto de caza.
15. En cuanto a la alegación del Gobierno neerlandés,
según la cual la caza de dichas especies está
justificada para limitar perjuicios importantes, ha lugar
a recordar que, como declaró este Tribunal en la
sentencia de 17 de septiembre de 1987 (Comisión contra
Alemania), tal excepción debe basarse al menos en
uno de los motivos enumerados con carácter taxativo
por el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva
y debe responder a los criterios recogidos en el apartado
2 de dicho artículo, que tienen como objeto limitar
las excepciones al mínimo estrictamente necesario
y permitir su vigilancia por la Comisión. Ahora bien,
las disposiciones nacionales de que se trata no reúnen
tales requisitos. Por, consiguiente debe considerarse fundado
este elemento del primer motivo del recurso.
- Graja
16. La caza de esta ave, sometida al mismo régimen
que el gallo lira, la agachadiza real y la corneja cenicienta,
fue autorizada por el Reglamento de 24 de febrero de 1987
adoptado por el Ministro competente, en virtud de la habilitación
prevista por el apartado 2 del artículo 20 de la
Ley de Caza. Sin embargo, hay que hacer constar que las
disposiciones de este Reglamento cumplen los diferentes
requisitos de las excepciones autorizadas por el artículo
9 de la Directiva para prevenir perjuicios importantes.
En consecuencia, debe desestimarse el motivo de recurso
a este respecto.
17. Del conjunto de las consideraciones precedentes resulta
que el primer motivo de recurso solo está fundado
en lo que respecta a la caza de la corneja negra, la grajilla,
el arrendajo y la urraca.
Segundo motivo de recurso: las excepciones relativas a
determinadas especies de aves
18. La Comisión alega que el apartado I del artículo
8 de la Ley de Caza otorga al titular del aprovechamiento
de un coto el derecho a cazar determinadas aves protegidas,
sin límite de tiempo y mediante todos los medios
apropiados para ojear y abatir la caza así como mediante
lazos, redes y trampas. También estima que, si bien
la caza de determinadas especies -en este caso de la paloma
torcaz, la corneja negra, la grajilla, el arrendajo y la
urraca- puede autorizarse al amparo del artículo
9 de la Directiva para evitar perjuicios importantes, la
legislación neerlandesa no es conforme con los requisitos
exigidos por esta disposición.
19. El Gobierno neerlandés observa que la Administración
tiene la posibilidad de establecer la veda de estas especies
durante un período determinado o en algunas partes
del territorio y que ha hecho uso de esta facultad respecto
al arrendajo durante un período determinado, de conformidad
con el apartado I del artículo 20 de la Ley. Añade
que no se ha prohibido la caza de otras especies contempladas
por la Ley debido a los perjuicios ocasionados por éstas
y que es extremadamente pequeño el riesgo de que
algunas de ellas sean cazadas cuando no existan perjuicios
importantes Finalmente, alega que los medios de caza prohibidos
por el anexo IV de la Directiva, tales como las trampas-cepo,
no se utilizan en los Países Bajos.
20. En cuanto a la alegación del Gobierno neerlandés,
que pretende justificar estas posibilidades de caza debido
a los perjuicios ocasionados por las aves de que se trata,
es preciso recordar que, según la citada jurisprudencia
de este Tribunal de Justicia, las posibles excepciones a
las prohibiciones establecidas por la Directiva deben satisfacer
las exigencias del artículo 9 de la Directiva. Ahora
bien, las legislación neerlandesa no contiene precisiones
en este sentido.
21. En lo que se refiere a la parte del motivo del recurso
referida a los medios de caza de las mencionadas especies,
permitida al amparo del apartado 2 del artículo 22
de la Ley, la alegación del Gobierno neerlandés
según la cual los medios de caza prohibidos por el
anexo IV de la Directiva, como las trampas-cepo, no se utilizan
en los Países Bajos también debe desestimarse.
22. A este respecto, procede destacar que las prohibiciones
relativas a los medios de captura establecidas por la Directiva
deben figurar en disposiciones normativas. La inexistencia
de una práctica incompatible con la Directiva no
puede dispensar al respectivo Estado miembro de su obligación
de adoptar las medidas legales o reglamentarias que garanticen
una adecuada adaptación del Derecho interno a las
disposiciones de la misma. En efecto, el principio de la
seguridad jurídica exige que las prohibiciones de
que se trata se recojan en disposiciones legales obligatorias.
Por lo tanto, debe acogerse el segundo motivo de recurso.
Tercer motivo de recurso: búsqueda, recogida y tenencia
de huevos de determinadas especies de aves.
23. La Comisión también alega que la Ley
de Caza autoriza la búsqueda, recogida y tenencia
de huevos de especies de aves enumeradas en el apartado
I del artículo 8 de dicha Ley cuando, en virtud del
apartado 2 del artículo 6 y de la parte 1 del anexo
III de la Directiva, no puede otorgarse dicha autorización
en lo que respecta a la paloma torcaz.
24. El Gobierno neerlandés sostiene que, en realidad,
no tiene lugar la búsqueda y recogida de huevos de
especies de aves contempladas en el apartado 1 del artículo
8 de la Ley.
25. No puede aceptarse esta alegación del Gobierno
neerlandés. En efecto, consta que la búsqueda,
recogida y tenencia de huevos de paloma torcaz, corneja
negra, grajilla, arrendajo y urraca, autorizadas por la
normativa nacional, son contrarias a la letra c) del artículo
5 de la Directiva. Como ya se ha subrayado, el hecho de
que, en un Estado miembro determinado, no tengan lugar algunas
de las actividades incompatibles con las prohibiciones de
la Directiva, no puede justificar la inexistencia de disposiciones
legales en este sentido. En efecto, para garantizar jurídicamente
y no sólo de hecho la aplicación completa
de las Directivas los Estados miembros deben establecer
un marco legal preciso en el ámbito de que se trate.
Por lo tanto, el tercer motivo de recurso debe considerarse
fundado.
Cuarto motivo de recurso: las excepciones relativas a la
prevención de perjuicios
26. La Comisión alega que las disposiciones de la
Ley de Caza que se refieren a la prevención de perjuicios
no responden a los términos del artículo 9
de la Directiva. Estima que es muy importante que los requisitos
que exige dicho artículo para que puedan establecerse
excepciones sean transcritos exactamente en la normativa
nacional y que sean objeto de una valoración particular
que distinga, especialmente, entre la necesidad de la caza
como tal, por una parte, y la necesidad de la utilización
de un medio determinado, por la otra.
27. El Gobierno neerlandés sostiene que las autorizaciones
de caza, otorgadas con arreglo a los artículos 53
y 54 de la Ley, sólo se conceden para prevenir y
combatir perjuicios importantes ocasionados por determinadas
especies que, de conformidad con el anexo II de la Directiva,
pueden ser cazadas en los Países Bajos y cuya caza
está abierta durante todo el año o una parte
de éste. Añade que dichas autorizaciones,
supeditadas a varios requisitos, sólo se conceden
si no existe otra solución satisfactoria.
28. Esta alegación del Gobierno neerlandés
debe ser desestimada. En efecto, es preciso observar que
ni la existencia de perjuicios importantes ni los demás
requisitos de excepción que establece el artículo
9 de la Directiva figuran en el texto de los artículos
53 y 54 de la Ley de Caza. Como ya se ha destacado, según
la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia en el ámbito
de la conservación de las aves silvestres (véase
la citada sentencia de 17 de septiembre de 1987), los criterios
según los cuales los Estados miembros pueden introducir
excepciones a las prohibiciones establecidas en la Directiva
deben recogerse en disposiciones nacionales precisas, habida
cuenta de que la exactitud de la transcripción reviste
una importancia particular en un asunto como éste,
en que se confía la administración del patrimonio
común a los respectivos Estados miembros en sus propios
territorios.
29. La explicación según la cual los imperativos
de protección enunciados por el artículo 9
de la Directiva se respetan de hecho debido a la práctica
ministerial en materia de autorizaciones de caza no puede
ser acogida ya que, como señaló este Tribunal
de Justicia en la sentencia de 23 de febrero de 1988 (Comisión
contra Italia, 429/85), meras prácticas administrativas
que, por su naturaleza, pueden ser modificadas discrecionalmente
por la Administración no pueden ser consideradas
como constitutivas de una válida ejecución
de la obligación que incumbe a los Estados miembros
destinatarios de una Directiva en virtud del artículo
189 del Tratado. Por ello, el cuarto motivo de recurso está
fundado.
Quinto motivo de recurso: la caza desde aviones
30. La Comisión alega que el articulo 22 de la Ley
de Caza no prohíbe la persecución de aves
desde aviones, si bien las disposiciones del apartado 2
del artículo 8 en relación con las de la letra
b) del anexo IV de la Directiva exigen que los Estados miembros
prohíban este tipo de caza.
31. El Gobierno neerlandés contesta que, en los
Países Bajos, no se utilizan aviones para la persecución
de la caza. Por lo tanto, considera innecesario incluir
dicha prohibición en la legislación nacional.
32. A este respecto, procede observar que, como antes se
ha establecido, el hecho de que en un Estado miembro no
se recurra a un método de caza determinado no puede
constituir una razón para no incorporar tal prohibición
en el ordenamiento jurídico nacional. En consecuencia,
debe acogerse el quinto motivo de recurso.
Sexto motivo de recurso: las excepciones para los concursos
de perros de caza
33. La Comisión expone que la Administración,
debido a la habilitación que le otorga la Ley de
Caza, puede establecer excepciones a la misma para autorizar
la organización de concursos de adiestramiento de
perros de caza si bien la Directiva no prevé ninguna
excepción de este orden. Estima que las disposiciones
nacionales de que se trata están redactadas en términos
tan generales que de ellas no se deduce si se cumplen los
requisitos exigidos por la Directiva a este respecto.
34. El Gobierno neerlandés observa que, cuando se
concede una autorización ministerial para amaestrar
perros de caza, únicamente comprende el adiestramiento
de dichos perros y la localización de las piezas
de caza. Dichas autorizaciones se conceden con la finalidad
de que el titular de la misma tenga oportunidad de hacer
adquirir a su perro la experiencia en la persecución
de la caza, sin que por ello se permita capturar o matar
animales cuya caza no esté abierta.
35. No puede aceptarse esta alegación del Gobierno
neerlandés puesto que ello equivale a sostener que
la organización de concursos de perros de caza o
su adiestramiento no da lugar a infracciones de las disposiciones
de la Directiva. En efecto, el artículo 5 de la Directiva
obliga a los Estados miembros a tomar las medidas necesarias
para establecer un régimen general de protección
de las aves que incluye la prohibición de matarlas,
capturarlas o perturbarlas.
36. Como ya declaró este Tribunal de Justicia en
la sentencia de 13 de octubre de 1987 (Comisión contra
Países Bajos, 236/85), con independencia de que una
práctica administrativa pueda ser conforme con los
imperativos de protección establecidos por la Directiva,
las condiciones en las cuales pueden concederse las autorizaciones
relativas a los concursos de perros de caza o a su adiestramiento
deben fijarse mediante disposiciones normativas. Ante la
inexistencia de un marco jurídico legal o reglamentario
preciso que regule las mencionadas actividades debe considerarse
fundado el sexto motivo de recurso.
37. Por consiguiente, procede declarar que, al no adoptar
dentro de los plazos señalados todas las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas necesarias para
atenerse a la Directiva 79/409 del Consejo, de 2 de abril
de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres,
el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del Tratado.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que, al no haber adoptado dentro del plazo
señalado todas las disposiciones legales, reglamentarias
y administrativas necesarias para atenerse a la Directiva
79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa
a la conservación de las aves silvestres, el Reino
de los Paises Bajos ha incumplido las obligaciones que le
incumben en virtud del TCEE.
2) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.
