I.19. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Auto de 16 de agosto de 1989
Asunto 57/89 R. Comisión contra República
Federal de Alemania
Materia: AVES SALVAJES. PROTECCIÓN. MEDIDAS PROVISIONALES
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL SR. PRESIDENTE DE SALA T.
KOOPMANS,
HECHOS
La Comisión interpone una demanda de medidas provisionales
contra la República Federal de Alemania por realizar
un serie de proyectos de construcción de diques,
en una zona especialmente protegida por constituir un hábitat
para varias especies de aves protegidas.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 28 de febrero de 1989, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo
al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que
se declarase que, al haber proyectado o emprendido determinados
trabajos que deterioran el hábitat de las aves protegidas
en zonas de protección especial, en contra de lo
dispuesto en artículo 4 de la Directiva 79/409 del
Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación
de las aves silvestres (en lo sucesivo, «la Directiva»),
la República Federal de Alemania ha incumplido las
obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
2. Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 14 de julio de 1989, la Comisión
interpuso una demanda de medidas provisionales, con arreglo
al artículo 186 del Tratado CEE y al artículo
83 del Reglamento de Procedimiento, con el objeto de obtener
que el Tribunal de Justicia ordenase a la República
Federal de Alemania que adoptara las medidas necesarias
para suspender los trabajos de construcción de diques
comenzados en la zona de Leybucht, y, especialmente, con
carácter provisional, que no iniciara los trabajos
relativos a la IV etapa del plan de construcción
hasta que el Tribunal de Justicia se hubiera pronunciado
en el recurso principal.
3. Leybucht es una bahía del Wattenmeer (mar de
los Wattes), en Frisia del Este, al norte de Emden, cuyo
diámetro es de alrededor de 5 km. Desde hace mucho
tiempo, ésta es una zona de nidificación,
alimentación y refugio para diferentes especies de
aves, tanto sedentarias como migrantes. En particular, esta
zona constituye un lugar de anidación importante
para la avoceta.
4. Leybucht está sometida a un régimen de
protección especial mediante un Reglamento del Land
de Baja Sajonia, de 21 de diciembre de 1985, relativo a
la creación del parque nacional «Niedersächsisches
Wattenmeer». Los límites de dicho parque se
encuentran definidos en los mapas anejos a este Reglamento.
Mediante una comunicación a la Comisión, de
6 de septiembre de 1988, el Gobierno alemán notificó
la clasificación de Leybucht como zona de protección
especial, con arreglo al apartado 3 del artículo
4 de la Directiva.
5. Los trabajos controvertidos son la consecuencia de un
plan de defensa del litoral, que comprende un plan de ordenación
de la región de Leybucht, establecido por el Bezirksregierung
Weser-Ems, autoridad regional competente. Este plan fue
adoptado el 25 de septiembre de 1985, después de
seguir un procedimiento de planificación, que incluye,
entre otros trámites, la posibilidad de que todo
interesado presente sus observaciones y objeciones. El plan
prevé, al oeste de Leybucht, la construcción
de un embalse con esclusas hacia el mar y un canal de navegación
desde el pequeño puerto pesquero de Greetsiel hacia
dichas esclusas; al sudeste, se prevé reforzar, elevar
y ampliar el dique existente y construir un canal de drenaje
detrás del nuevo dique y, al nordeste, el cierre
de una parte de la bahía mediante un nuevo dique,
junto con algunas obras de esclusas y de drenaje. La realización
de la primera etapa de los trabajos, relativa a la construcción
del embalse, comenzó a principios de 1986.
6. La Comisión alega que las obras de que se trata
infringen las disposiciones del apartado 4 del artículo
4 de la Directiva, dado que ocasionan una importante reducción
de las superficies ecológicamente útiles,
así como una disminución de la densidad de
determinadas poblaciones de aves contempladas en el anexo
I de la Directiva, especialmente de la avoceta, del ánsar
careto de Groenlandia y de dos especies de charranes. Estas
obras tendrán, por ello, un efecto significativo
sobre la protección de las aves en el sentido del
mencionado apartado 4 del artículo 4.
7. La Comisión sostiene que, según resulta
de la sistemática de la Directiva, especialmente
de la graduación de las medidas de protección
de orden general (el apartado 1 del artículo 3) y
particular (el apartado 1 del artículo 4), los Estados
miembros están obligados a cumplir obligaciones especiales
en las regiones que ellos mismos han designado como zonas
de protección especial para garantizar una protección
activa de las especies de aves particularmente amenazadas,
enumeradas en el anexo I de la Directiva. De conformidad
con la primera frase del apartado 4 del artículo
4 de la Directiva, deberá evitarse cualquier intervención
activa en estas zonas protegidas, motivada por intereses
económicos o turísticos y capaz de ocasionar
perturbaciones que afecten al hábitat de las aves.
8. El Gobierno alemán subraya que las medidas previstas
tienen por objeto la seguridad del dique; no existe ningún
proyecto turístico ni proyecto económico alguno
en la zona de Leybucht. Los tres grandes temporales de 1953,
1962 y 1976 demostraron que los diques existentes no eran
suficientemente sólidos ni suficientemente elevados
para asegurar la protección del territorio y de sus
habitantes. Como la altura de los maremotos ha aumentado
mucho en estos últimos decenios, es urgente elevar
y reforzar los diques con el objeto de que puedan proteger
a la población contra marejadas más violentas.
El Gobierno alemán reconoce que es indiscutible que
el proyecto de embalse pueda provocar perturbaciones a las
aves. Sin embargo, la realización de las obras implica
acabar con los dragados periódicos de los pasos navegables
marinos, lo que sería beneficioso desde el punto
de vista ecológico.
9. El Gobierno alemán no acepta la interpretación
del artículo 4 de la Directiva preconizada por la
Comisión. Estima que las medidas necesarias para
proteger el litoral son prioritarias con respecto a la protección
de las aves, incluso en las zonas de protección a
efectos del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
Una interpretación que sólo admitiera las
intervenciones destinadas a la protección del hábitat
de las aves es incompatible no sólo con la letra
y el objetivo de la Directiva, sino también con los
principios superiores del Derecho comunitario. En efecto,
la defensa de las aves nunca puede primar sobre la protecci6n
de las vidas humanas.
10. Las partes fueron oídas en sus explicaciones
orales de 9 de agosto de 1989. Durante la vista del procedimiento
de medidas provisionales, la Comisión manifestó
que, dado el progreso realizado en la construcción
del dique hasta el km 10.7, su iniciativa está destinada
a la suspensión de las obras de Leybucht para que
éstas se limiten a las secciones sudeste y nordeste,
más especialmente, a aquellas situadas al este del
km 10,7 del nuevo dique, para las cuales se ha previsto
iniciar los trabajos en 1990.
11. La Comisión observa que la urgencia de las medidas
provisionales está motivada, según la reiterada
jurisprudencia del Tribunal de Justicia , por el riesgo
de que se produzcan perjuicios graves e irreparables en
el supuesto de que deba esperarse a que el Tribunal de Justicia
se pronuncie en el recurso principal. En este asunto, se
teme que la progresión rápida de las obras,
especialmente, en lo que respecta a la realización
de la etapa IV, ocasione la desaparición del hábitat
de especies de aves particularmente protegidas y que dichos
animales sean sistemáticamente alejados de la zona
de protección a causa de las perturbaciones directamente
relacionadas con las obras. Sólo la realización
de la etapa IV afecta a cerca del 10 % de las parejas de
aves establecidas en Leybucht. Una posterior sentencia del
Tribunal de Justicia que declarase que la parte demandada
no hubiera debido adoptar las medidas de que se trata, no
podría reparar las perturbaciones ni los daños
causados.
12. La Comisión precisa que una suspensión
provisional de las obras tiene como único inconveniente
retrasar la terminación del proyecto, sin producir
repercusiones financieras importantes. Aun en el supuesto
de que el Tribunal de Justicia adoptase medidas provisionales,
pero desestimase el recurso de la Comisión en el
asunto principal, el daño que debería soportar
la parte demandada sólo se traduce en un retraso
de alrededor de 18 meses en la realización del proyecto
en relación con el plazo previsto.
13. El Gobierno alemán rechaza la urgencia de las
medidas solicitadas. Indica que, en este momento, cerca
de dos tercios de la totalidad de los trabajos de construcción
de diques están realizados. En lo que respecta a
la sección del dique que va hasta el km 10.7, la
construcción está terminada en lo esencial.
En cuanto a la etapa siguiente, que va desde el km 10.7
al km 13, su ejecución deberá comenzar a principios
de 1990. La elevación y el refuerzo indispensables
del dique tienen por consecuencia que la base del dique
avance hacia el mar alrededor de 40 a 50 m. Según
el Gobierno alemán, no es posible una ampliación
del dique hacia el interior del país, habida cuenta
de que el lugar disponible está limitado por una
carretera nacional que se encuentra detrás del dique
y que, por razones técnicas de drenaje, el canal
de drenaje debe discurrir entre la carretera nacional y
el dique. Las obras en la sección que va del km 13
al km 15 no se iniciarán antes de comienzos del año
1991. La línea de contención del dique en
esta sección se aparta alrededor de 2 000 m de la
línea actual para formar un chaflán.
14. El Gobierno alemán reconoce que, desde el punto
de vista puramente técnico, no es imposible interrumpir
los trabajos en el km 10.7, sin perjuicio, sin embargo,
de determinadas modificaciones provisionales bastante costosas.
No obstante, el perjuicio resultante de tal solución
no sólo implica consecuencias financieras por la
paralización de las obras y por la modificación
en el cumplimiento de los contratos celebrados con las empresas
de construcción, sino también por el retraso
que se produciría para culminar la defensa del litoral,
lo que puede traducirse en pérdidas de vidas humanas
en caso de marejadas.
15. Procede recordar que, en virtud del artículo
186 del Tratado CEE, el Tribunal de Justicia podrá
ordenar las medidas provisionales necesarias en los asuntos
que vaya conociendo. Para que pueda ordenarse tal tipo de
medidas, de conformidad con el apartado 2 del artículo
83 del Reglamento de Procedimiento, las demandas relativas
a las medidas provisionales deben especificar las circunstancias
que den lugar a la urgencia así como los antecedentes
de hecho y los fundamentos de derecho que justifiquen, a
primera vista, la concesión de la medida provisional
solicitada.
16. El problema principal que plantea la presente demanda
de medidas provisionales es el de la urgencia. El plan relativo
a la ordenación de Leybucht fue adoptado en septiembre
de 1985; las obras comenzaron en 1986. Actualmente, la construcción
del embalse al oeste de Leybucht, que se extiende algunos
kilómetros hacia el mar, está casi finalizada.
Desde septiembre de 1984, las asociaciones alemanas para
la protección de la naturaleza y del medio ambiente
llamaron la atención de la Comisión sobre
la amenaza que podría pesar sobre la población
de aves de la región. En agosto de 1987, o sea, alrededor
de dos años después de la adopción
del controvertido plan, la Comisión inició,
mediante un escrito de requerimiento, el procedimiento del
artículo 169 del Tratado CEE; el dictamen motivado
se emitió en julio de 1988. La demanda de medidas
provisionales es de julio de 1989, si bien el escrito de
interposición del recurso en el asunto principal
fue presentado el 28 de febrero de 1989.
17. Según resulta de este relato cronológico
de los hechos, la Comisión presentó su recurso
después de haberse iniciado la realización
del controvertido plan del Gobierno regional, mediante la
celebración de los contratos necesarios y el comienzo
de las obras. La Comisión no presentó su demanda
de medidas provisionales más que cuando una parte
importante de las obras ya había sido efectuada.
En realidad, la Comisión solicita al Tribunal de
Justicia la suspensión de los trabajos a mitad de
camino.
18. En tales circunstancias, la demanda de medidas provisionales
sólo puede acogerse en el supuesto de que sea precisamente
para la etapa siguiente de los trabajos, o sea, pan aquella
que debe efectuarse en 1990, que se caracteriza por el importante
perjuicio ocasionado a la protección de las aves
en la región de Leybucht. Ahora bien, ni de los autos
ni de los debates mantenidos ante este Tribunal de Justicia
se desprende que nos encontramos ante un supuesto de esta
naturaleza. A este respecto, se imponen tres clases de consideraciones.
19. En primer lugar, debe recordarse que las obras previstas
para 1990 se refieren a la elevación, la ampliación
y el refuerzo de un dique marítimo existente. No
tienen por objeto reducir la superficie de la bahía,
como es el caso de los trabajos ya efectuados y de aquellos
previstos para 1991, sino solamente avanzar el extremo del
dique alrededor de 40 a 50 m hacia el mar. Según
las informaciones proporcionadas por el Gobierno alemán
sobre los lugares de nidificación de las avocetas
-única especie para la que se presentaron datos ante
este Tribunal de Justicia- resulta que, de forma general,
la distancia entre estos lugares y los trabajos previstos
para 1990 no es más reducida que la que separa a
estos mismos lugares de otras obras derivadas del plan de
1985.
20. A continuación, procede observar que las estadísticas
elaboradas por la Administración del Land de Baja
Sajonia demuestran que el número de avocetas que
anidan en la región de Leybucht se encuentra en constante
disminución a partir de 1984, con una ligera tendencia
a la estabilización desde 1987, y que la disminución
más importante se produjo antes del inicio de las
obras controvertidas. Debido a ello, no hay ninguna indicación
que permita suponer que el comienzo de la etapa IV tenga
por efecto alejar a la avoceta de sus lugares de nidificación
tradicionales en la región de Leybucht.
21. Finalmente, la Comisión no ha sabido justificar
los temores expresados en su escrito de interposición
de demanda en lo que respecta al desarrollo, a breve plazo,
de un turismo masivo que pueda perturbar a las aves. Por
una parte, según consta, el plan de 1985 tiene como
finalidad específica reducir considerablemente las
posibilidades de navegación de recreo en dicha región.
Por otra, en lo que se refiere a tierra firme, la Comisión
se limitó a tener en cuenta algunos rumores, según
los cuales, iban a instalarse grandes espacios para el estacionamiento
de coches en los alrededores de Greetsiel, rumores, cuyo
fundamento ha sido por otra parte discutido por el Gobierno
alemán.
22. De estas consideraciones resulta que los elementos
de hecho de los que dispone este Tribunal de Justicia no
le permite llegar a la conclusión de que las obras
previstas para 1990 se caractericen, en relación
con otros trabajos previstos por el plan de 1985 y, en particular,
con aquellos ya efectuados al oeste de la región
de Leybucht, por el efecto significativo que puedan tener
en la conservación de las aves, protegidas por el
anexo I de la Directiva. Por consiguiente, la Comisión
no ha conseguido demostrar la urgencia de la interrupción
de las obras ya emprendidas.
23. Debido a ello, la demanda de medidas provisionales
debe ser desestimada.
En virtud de todo lo expuesto,
EL SR. PRESIDENTE DE SALA T.
KOOPMANS,
que sustituye al Presidente del Tribunal de Justicia ,
de acuerdo con el apartado 2 del artículo 85 y del
artículo 11 del Reglamento de Procedimiento, pronunciándose
con carácter provisional,
resuelve:
1) Desetimar la demanda de medidas provisionales.
2) Reservar la decisión sobre las costas.
