I.18. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 13 de julio de 1989
(Asunto 380/87. Enichem Base y otros contra comune di
Cinisello Balsamo)
Ponente: G.C. Rodríguez Iglesias
Materia: RESIDUOS. NORMATIVA NACIONAL QUE LIMITA LA
VENTA Y EL USO DE RECIPIENTES NO BIODEGRADABLES. LIBRE COMERCIO.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
El Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia
plantea al Tribunal de Justicia una serie de cuestiones
prejudiciales que se suscitan en el marco de un litigio
entre varios productores de recipientes, embalajes y bolsas
de plástico contra el municipio de Cinisello Balsamo
a raíz de un bando de su Alcalde que prohibía
la venta o suministro en los comercios de bolsas u otros
recipientes de plástico no biodegradables.
Las cuestiones planteadas versan sobre la interpretación
de las Directivas 75/442, de 15 de julio de 1975, relativa
a los residuos; 78/319, de 20 de marzo de 1978, relativa
a los residuos tóxicos y peligrosos y 76/403, de
6 de abril de 1976, relativa a la gestión de los
policlorobifenilos y policlorotrifenilos. Y en particular
si de dichas Directivas se deriva para los particulares
un derecho a vender o usar bolsas de plástico u otros
envases no biodegradables.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante resolución de 23 de noviembre
de 1987, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de diciembre
siguiente, el Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia planteó, en virtud del artículo
177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales relativas
a la interpretación de la Directiva 75/442 del Consejo,
de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, de la Directiva
76/403 del Consejo, de 6 de abril de 1976, relativa a la
gestión de los policlorobifenilos y policlorotrifenilos,
y de la Directiva 78/319 del Consejo, de 20 de marzo de
1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos,
así como a la determinación de los principios
aplicables a la reparación del prejuicio causado
por un acto administrativo contrario al Derecho comunitario.
2. Estas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio
entre varios productores de recipientes, embalajes y bolsas
de plástico contra el Municipio de Cinisello Balsamo,
respecto al bando del Alcalde de este Municipio, de 16 de
febrero de 1987, que prohibía, a partir del 1 de
septiembre de 1987, proporcionar al consumidor,para transportar
las mercancías compradas, bolsas y otros recipientes
no biodegradables, así como la venta o la distribución
de sacos de plástico, a excepción de los destinados
a la recogida de residuos.
3. Las sociedades Enichem Base, Montedipe, Solvay, SIPA
Industriale, Altene, Neoyphane y Polyflex Italiana (en lo
sucesivo, «las demandantes en el litigio principal»)
interpusieron, ante el Tribunale amministrativo regionale
per la Lombardia, un recurso para obtener la anulación
del citado bando. También solicitaron que se suspendiese
su ejecución. Dado que las demandantes en el litigio
principal han alegado en apoyo de sus pretensiones la incompatibilidad
del bando controvertido con el Derecho comunitario, el órgano
jurisdiccional nacional ha suspendido el procedimiento y
ha planteado al Tribunal de Justicia las cuatro cuestiones
prejudiales siguientes:
1) Las Directivas del Consejo 75/442, de 15 de julio
de 1975, relativa a los residuos; 78/319, de 20 de marzo
de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos,
y 76/403, de 6 de abril de 1976, relativa a la gestión
de los policlorobifenilos y policlorotrifenilos, ¿confieren
a los particulares nacionales de la CEE el derecho subjetivo
comunitario, que los jueces nacionales deben tutelar también
frente a los Estados miembros (y que éstos no pueden
limitar), a vender o utilizar los productos a que se refieren
las citadas Directivas dado que éstas (las Directivas)
han enunciado el principio del respeto de normas específicas
para la correspondiente gestión y no la prohibición
de venta o de uso de los productos de que se trata?
2) a) Las citadas Directivas comunitarias o, en cualquier
caso, el Derecho comunitario, ¿incluye el principio
en virtud del cual la Comisión debe ser informada,
con la suficiente antelación, de cualquier proyecto
de Reglamento o acto normativo general (relativo al empleo,
a la venta o a la utilización de los productos
en cuestión) que pudiera ser causa de dificultades
técnicas de gestión o que pudieran ocasionar
unos costes excesivos en su tratamiento?
b) La obligación de la letra a), ¿incumbe
al Estado y a los Municipios, que, en consecuencia, no
tienen la facultad de regular el empleo, la venta o el
uso de productos distintos a los incluidos por la Directiva
76/403 en la lista taxativa de productos considerados
como peligrosos, sin que se verifique previamente a escala
comunitaria si la medida no crea condiciones de competencia
desiguales?
3) Teniendo en cuenta el primer considerando de las tres
Directivas mencionadas en la primera cuestión y,
en particular, la parte en la cual se afirma una disparidad
entre las disposiciones ya aplicables o en preparación
en los distintos Estados miembros por lo que respecta
a la gestión de los productos considerados puede
crear condiciones de competencia desigual y tener por
ello una incidencia directa sobre el funcionamiento del
mercado común:
a) ¿Este considerando y, en cualquier caso, las
tres citadas Directivas, confieren a los ciudadanos de
la CEE -con la correspondiente obligacion para todos los
Estados miembros- el derecho subjetivo comunitario en
virtud del cual la Comisión debe ser informada
previamente y con la suficiente antelación de cualquier
proyecto de normativa relativa al empleo de los productos
en cuestión que pudiera ser causa de dificultades
técnicas para la gestión de los residuos
o que pudiera ocasionar unos costes excesivos en su tratamiento
(artículo 3, apartado 2, de la Directiva 75/442)?
b) El derecho subjetivo mencionado en la letra a) [relativo
a la obligación de poner previamente en conocimiento
de la Comisión cualquier proyecto de normativa,
etc., como en la letra a)] -si existe- ¿se refiere
también a los actos generales que sean adoptados
por los Municipios que, por consiguiente, tengan eficacia
territorial limitada?
4) Se solicita al Tribunal de Justicia que precise si
-con arreglo al Derecho comunitario- la Administración
Pública está obligada a indemnizar el perjuicio
cuando, mediante un acto administrativo ilegal, lesione
[ilegalmente] un derecho subjetivo comunitario que, una
vez incorporado al ordenamiento jurídico interno
-y conservando su carácter comunitario- se presente
como un interés legítimo.
4. Para una más amplia exposición de los hechos,
del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas
presentadas ante el Tribunal de Justicia , esta Sala se remite
al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará
referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento
del Tribunal.
5. Con carácter previo previo conviene poner de
manifiesto que de la resolución de remisión
resulta que el litigio principal afecta a productos que
no pertenecen al ámbito de aplicación de las
de las Directivas 76/403 y 78/319, antes citadas. En efecto,
las bolsas de plástico no contienen ni policlorobifenilo
ni policlorotrifenilo, y no constituyen, por sí mismas,
residuos tóxicos o peligrosos. Por consiguiente las
cuestiones prejudiciales deben examinarse teniendo en cuenta
sólo la Directiva 75/442 del Consejo.
Sobre la primera cuestión
6. Debe entenderse que la primera cuestión tiene
sustancialmente por objeto saber si la Directiva 75/442
concede a los particulares el derecho a vender o a utilizar
bolsas de plástico u otros recipientes no biodegradables.
7. Es preciso recordar que la Directiva 75/442 tiene por
objeto la armonización de disposiciones de los distintos
Estados miembros relativas a la gestión de los residuos,
por una parte, para evitar los obstáculos a los intercambios
comunitarios y la desigualdad en las condiciones de competencia
producida por su disparidad y, por otra, para contribuir
a realizar los objetivos de la Comunidad en materia de protección
de la salud y del medio ambiente. No prohíbe la venta
o el uso de un determinado producto, pero de ello no puede
deducirse que se oponga a que los Estados miembros puedan
establecer tales prohibiciones para la protección
del medio ambiente.
8. Una interpretación distinta no encontraría
ningún fundamento en el tenor literal de la Directiva
y sería por otra parte contraria a los objetivos
de ésta. En efecto, del artículo 3 de la Directiva
resulta que ésta pretende, entre otras cosas, favorecer
las medidas nacionales que puedan prevenir la formación
de residuos. Pues bien, la limitación o la prohibición
de la venta o del uso de productos como los recipientes
biodegradables pueden contribuir a este propósito.
9. Los demandantes en el litigio principal han alegado
también que la prohibición absoluta de comercialización
de los productos de que se trata constituye un obstáculo
que no puede justificarse por exigencias de la protección
del medio ambiente y que, por lo tanto, es incompatible
con el artículo 30 del Tratado CEE.
10. Sin embargo, es preciso señalar que el órgano
jurisdiccional nacional no ha planteado ninguna cuestión
relativa al artículo 30 del Tratado y que, por consiguiente
no procede interpretar esta disposición.
11. Procede pues responder a la primera cuestión
que la Directiva 75/442 debe inpretarse en el sentido de
que no confiere a los particulares el derecho a vender o
utilizar bolsas de plástico y otros recipientes no
biodegradables.
Sobre la segunda cuestión
12. La segunda cuestión tiene esencialmente por
objeto saber si el apartado 2 del artículo 3 de la
Directiva 75/442 impone a los Estados miembros la obligacion
de comunicar a la Comisión cualquier proyecto de
normativa como la que se discute en el litigio principal,
antes de que sea adoptada definitivamente.
13. A este respecto, se ha mantenido que la normativa de
que se trata no pertenece al ámbito de aplicación
del artículo 3 de la Directiva porque no afecta a
los productos cuya gestión pueda ser causa de dificultades
técnicas o de costos excesivos.
l4. Sobre este punto basta comprobar que el apartado 2
del artículo 3 de la Directiva 75/442 impone a los
Estados miembros la obligación de comunicar con la
suficiente antelación a la Comisión no sólo
los proyectos de normativa referentes, en particular, al
empleo de productos que pudieran ser causa de dificultades
técnicas para la gestión de los residuos o
que pudieran ocasionar unos costes excesivos en su tratamiento,
sino también, mediante referencia al apartado 1,
cualquier proyecto de normativa que pretende promover, en
particular, la prevención, el reciclaje y la transformación
de los residuos.
15. Por consiguiente, incluso si resultase exacta la afirmación
según la cual los productos a que se refiere la normativa
controvertida son causa de dificultades técnicas
de gestión o costes excesivos en su tratamiento,
de ello no se seguiría que tal proyecto de normativa
quede excluido del ámbito de aplicación del
apartado 2 del artículo 3 de la Directiva.
16. En la vista se mantuvo también que la obligación
de comunicación previa establecida en el apartado
2 del artículo 3 de la Directiva só1o se refería
a las medidas de importancia y que no puede afectar a las
disposiciones de alcance práctico limitado, como
las adoptadas por un pequeño Municipio. La comunicación
de tal proyecto a la Comisión resultaría impracticable.
17. En este sentido, basta señalar que la Directiva
no establece ninguna excepción o limitación
por lo que respecta a la obligación de comunicar
los proyectos a que se refiere el artículo 3. Por
consiguiente, esta obligación comprende los proyectos
de normativa adoptados por todas la autoridades de los Estados
miembros, incluidas las entidades territoriales como los
Municipios.
18. Procede pues, responder a la segunda cuestión
que el apartado 2 del artículo 3 de la Directiva
75/442 debe interpretarse en el sentido de que impone a
los Estados miembros la obligación de comunicar a
la Comisión un proyecto de normativa como la que
se discute en el litigio principal, antes de su adopción
definitiva.
Sobre la tercera cuestión
19. La tercera cuestión versa sobre si el apartado
2 del artículo 3 de la Directiva 75/442 confiere
a los particulares un derecho que puedan invocar ante los
órganos jurisdiccionales nacionales con el fin de
obtener la anulación o la inaplicación de
la normativa nacional que pertenezca al ámbito de
aplicación de esta disposición, porque esta
normativa haya sido adoptada sin haberse comunicado previamente
a la Comisión de las Comunidades Europeas.
20. A este respecto hay que declarar que el apartado 2
del artículo 3, antes citado, se limita a imponer
a los Estados miembros la obligación de comunicar
a la Comisión, con suficiente antelación,
los proyectos de normativa a los que se refiere, sin subordinar
un procedimiento de control comunitario de estos proyectos
y sin subordinar la entrada en vigor de las normativas mencionadas
a la aprobación o a la no oposición de la
Comisión.
21. La obligación que el apartado 2 del artículo
3, antes citado, impone a los Estados miembros pretende
permitir que la Comisión sea informada sobre las
medidas nacionales previstas en materia de gestión
de residuos para poder valorar la necesidad de adoptar medidas
comunitarias de armonización y examinar si los proyectos
que le son sometidos son o no compatibles con el Derecho
comunitario y deducir, en su caso, las consecuencias pertinentes.
22. Ni el tenor literal ni la finalidad de la disposición
examinada permiten pues considerar que el incumplimiento
de la obligación de comunicación previa que
corresponde a los Estados miembros provoque, por si mismo,
la ilegalidad de las normativas así adoptadas.
23. De lo anterior resulta que la disposición mencionada
se refiere a las relaciones entre los Estados miembros y
la Comisión, pero que, por el contrario, no engendra
ningún derecho en favor de los particulares que pueda
resultar lesionado si un Estado miembro incumple la obligación
de comunicar previamente a la Comisión sus proyectos
de normativa.
24. Procede pues responder a la tercera cuestión
que el apartado 2 del articulo 3 de la Directiva 75/442
debe interpretarse en el sentido de que no confiere a los
particulares ningún derecho que puedan invocar ante
los órganos jurisdiccionales nacionales para obtener
la anulación o la no inaplicación de una normativa
nacional perteneciente al ámbito de aplicación
de esta disposición, porque esta normativa haya sido
adoptada sin haber sido previamente comunicada a la Comisión
de las Comunidades Europeas.
Sobre la cuarta cuestión
25. En vista de la respuesta que se ha dado a las tres
primeras cuestiones, no procede pronunciarse sobre la cuarta
cuestión prejudicial.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por
el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia mediante
resolución de 23 de noviembre de 1987, declara que:
1) La Directiva 75/442 debe interpretarse en el sentido
de que no confiere a los particulares el derecho a vender
o a utilizar bolsas de plástico y otros recipientes
no biodegradables.
2) El apartado 2 del artículo 3 de la Directiva
75/442 debe interpretarse en el sentido de que impone a
los Estados miembros la obligación de comunicar a
la Comisión un proyecto de normativa como la que
se discute en el litigio principal, antes de su adopción
definitiva.
3) El apartado 2 del artículo 3 de la Directiva
75/442 debe interpretarse en el sentido de que no confiere
a los particulares ningún derecho que puedan invocar
ante los órganos jurisdiccionales nacionales para
obtener la anulación o la inaplicación de
una normativa nacional correspondiente de ámbito
de aplicación de esta disposición, porque
esta normativa haya sido adoptada sin haber sido previamente
comunicada a la Comisión de las Comunidades Europeas.
