I.17. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 22 de septiembre de 1988
(Asunto 228/87. Cuestión prejudicial)
Ponente: J.C. Moitinho de Almeida
Materia: AGUAS DESTINADAS AL CONSUMO HUMANO. NORMAS
DE CALIDAD. RÉGIMEN DE EXCEPCIONES DE LA DIRECTIVA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Pretura unificata di Torino planteó, con arreglo
al art. 177 del TCEE, una cuestión prejudicial sobre
la interpretación del art. 10.1 de la Directiva 80/778/CEE
del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad
de las aguas destinadas al consumo humano.
Dicha cuestión se suscitó en el marco
de un proceso penal contra desconocidos tras haberse conocido
la presencia, en algunos pozos, de atracina en las aguas
en cantidad superior al valor límite, fijado para
los antiparasitarios por el Decreto del Presidente del Consejo
de Ministros de 8 de febrero de 1985, dictado en ejecución
de la Directiva mencionada. De los autos se desprende que
mediante diversas Ordenes dictadas conforme al citado DPCM,
el Ministro de Sanidad y las autoridades competentes de
la Región del Piamonte elevaron a título excepcional
el límite máximo de atracina en las aguas
destinadas al consumo humano durante el período comprendido
entre el 25 de junio de 1986 y el 31 de marzo de 1988.
El proceso penal se refiere al delito de omisión
por no haber actuado de oficio (art. 328 del C.P. italiano),
imputado a las autoridades públicas por cuanto éstas
no habían prohibido el consumo humano de aguas que
no reunían los requisitos establecidos por el citado
DPCM. Según el Pretore di Torino, la responsablilidad
penal de las autoridades públicas quedaría
excluida, sin embargo, si las excepciones al DPCM que disponían
las Ordenes fueran conformes a las excepciones previstas
por la Directiva 80/778/CEE. Para resolver este problema
el Pretore consideró necesario someter al Tribunal
la cuestión siguiente:
La Directiva 80/778/CEE y, en especial, el apartado
1 de su artículo 10, ¿deben interpretarse
en el sentido de autorizar a los Estados miembros a que
establezcan excepciones del modo y en las circunstancias
a las que hacen referencia las Ordenes del Ministro de Sanidad
y de la Región de Piamonte?
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante resolución de 22 de julio de 1987, recibida
en el Tribunal de Justicia el 27 de julio de 1987, la Pretura
unificata di Torino planteó, con arreglo al artílculo
177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre
la interpretación del apartado 1 del artículo
10 de la Directiva 80/778/CEE, del Consejo, de 15 de julio
de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al
consumo hu-
mano.
2. Dicha cuestión se suscitó en el marco
de un proceso penal contra desconocidos iniciado por el
Pretore di Torino, después de haber conocido los
resultados de análisis de algunas muestras, tomadas
por la unidad socio-sanitaria local, de aguas destinadas
al consumo humano. Estas muestras evidenciaban la presencia,
en algunos pozos, de atracina en cantidad superior al valor
límite (por componente separado) de 0,1 microgramos
por litro, fijado para los antiparasitarios por el Decreto
del Presidente del Consejo de Ministros de 8 de febrero
de 1985 (en lo sucesivo DPCM), dictado en ejecución
de la Directiva mencionada.
3. De los autos se desprende que mediante diversas Ordenes
dictadas conforme al citado DPCM, el Ministro de Sanidad
y las autoridades competentes de la Región del Piamonte
elevaron a titulo excepcional el limite máximo de
atracina a 1 microgramo por litro de agua destinada al consumo
humano durante el período comprendido entre el 25
de junio de 1986 y el 31 de diciembre de 1987. Mediante
nuevas Ordenes referidas en conjunto al periodo comprendido
entre el 3 de abril de 1987 y el 31 de marzo de 1988, el
Ministro de Sanidad y la Región de Piamonte revisaron
las disposiciones adoptadas anteriormente respecto a la
atracina fijando su limite en 6 microgramos y señalaron
el limite máximo autorizado de contenido contaminante
en 3,5 microgramos por litro de agua destinada al consumo
humano.
4. El proceso penal se refiere al delito de omisión
por no haber actuado de oficio contemplado en el artículo
328 del Código penal italiano, imputado a las autoridades
públicas por cuanto éstas no habían
prohibido el consumo humano de aguas que no reunían
los requisitos establecidos por el citado DPCM. Según
el Pretore di Torino, la responsabilidad penal de las autoridades
públicas quedaría excluida, sin embargo, si
las excepciones al DPCM que disponían las Ordenes
fueran conformes con las excepciones permitidas por la Directiva
80/778/CEE. Para resolver este problema el Pretore consideró
necesario someter al Tribunal de Justicia la cuestión
siguiente: «La Directiva 80/778/CEE y, en especial,
el apartado 1 de su artículo 10, ¿deben interpretarse
en el sentido de autorizar a los Estados miembros a que
establezcan excepciones del modo y en las circunstancias
a las que hacen referencia las Ordenes del Ministerio de
Sanidad y de la Región de Piamonte?
5. Para una más amplia exposición de los
hechos del asunto principal, de las normas nacionales y
comunitarias aplicables, así como del desarrollo
del procedimiento y de las observaciones presentadas, la
Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo
sólo se hará referencia a estos elementos
en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
6. Por lo que respecta al texto de la cuestión planteada
por el Pretore di Torino, debemos recordar que, de acuerdo
con la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia
, éste, en el ámbito de aplicación
del artículo 177 del Tratado CEE, no es competente
para resolver sobre la compatibilidad de una disposición
nacional con el Derecho comunitario (véase, en último
término, la sentencia de 11 de junio de 1987, Pretore
di Salo, 14/86).
7. No obstante, el Tribunal de Justicia puede extraer del
texto de las cuestiones formuladas por el Juez a quo, teniendo
en cuenta los datos facilitados por éste, los elementos
relativos a la interpretación del Derecho comunitario,
a fin de permitir que dicho Juez resuelva el problema jurídico
que se le ha sometido.
8. De los términos de la resolución de remisión
se desprende que, sustancialmente, el Juez a quo pide al
Tribunal de Justicia que interprete el apartado 1 del artículo
10 de la Directiva y, en especial, las condiciones a las
que subordina dicha disposición la autorización
para que se superen las concentraciones máximas permitidas
establecidas en el anexo I.
9. En primer lugar, hay que destacar que la Directiva 80/778/CEE
impone a los Estados miembros obligaciones precisas por
lo que respecta a la calidad de las aguas destinadas al
consumo humano. En efecto, estas aguas deben ser al menos
conformes a las exigencias especificadas en el anexo I (apartado
6 del artículo 7), en un plazo de cinco años
a partir del día de la notificación de la
Directiva (artículo 19). Para garantizar el respeto
de dicha obligación, los Estados miembros deberán
efectuar controles regulares, de conformidad con el anexo
II, adoptando los métodos de análisis mencionados
en el anexo III (artículo 12).
10. Unicamente se permiten excepciones a la Directiva en
las condiciones contempladas por los artículos 9,
10 y 20 de la misma. Dichas disposiciones deben ser objeto
de interpretación estricta.
11. Las excepciones previstas por los artículos
9 y 20 no se refieren a los hechos de que se trata en el
asunto principal. Por un lado, las Ordenes no se basan en
la naturaleza y estructura de los terrenos de la zona de
la que es tributario el recurso hídrico considerado,
su adopción no se debe a circunstancias meteorológicas
excepcionales y, contrariamente a lo que dispone el apartado
3 del artículo 9, las excepciones se refieren a sustancias
tóxicas (letra D del anexo I). Por otro lado, la
República Italiana no ha recurrido al procedimiento
previsto por el artículo 20 que permite, bajo el
control de la Comisión y del Consejo, hacer frente
a las dificultades producidas para adaptar el Derecho nacional
a la Directiva dentro del plazo señalado por el artículo
18.
12. El apartado 1 del artículo 10 de la Directiva
80/778/CEE dispone:
«En el caso de circunstancias accidentales graves,
las autoridades nacionales competentes podrán autorizar,
durante un período de tiempo limitado y hasta alcanzar
un valor máximo por ellas fijado, que puedan superarse
las concentraciones máximas admisibles que figuran
en el anexo I, en la medida que no suponga ningún
riesgo inaceptable para la salud pública y allí
donde el suministro de agua destinada al consumo humano
no se pueda asegurar de ninguna otra forma».
13. Debemos destacar que esta disposición es más
flexible que el apartado 2 del artículo 5 de la propuesta
de Directiva de la Comisión que no permitía
excepciones con respecto a algunos factores tóxicos
y, en especial, los pesticidas y los productos afines. No
obstante, al admitir excepciones en materia de factores
peligrosos para la salud humana, la Directiva las subordina
a condiciones estrictas.
14. En primer lugar, de las diversas versiones lingüísticas
del apartado 1 del artículo 10, citado, resulta que
el concepto de «circunstancias accidentales graves»
se debe interpretar como una situación de urgencia
dentro de la cual las autoridades responsables deben hacer
frente repentinamente a dificultades de suministro de agua
destinada al consumo humano.
15. En segundo lugar, la superación de las concentraciones
máximas admisibles se autoriza sólo durante
un período de tiempo limitado, que corresponde al
tiempo normalmente necesario para restablecer la calidad
de las aguas afectadas.
16. En tercer lugar, es preciso que dicha superación
no represente riesgos inaceptables para la salud pública.
Compete a los Estados miembros apreciar, basándose
en los datos científicos conocidos, si existen tales
riesgos.
17. En fin, es preciso que no se pueda asegurar el suministro
de agua destinada al consumo humano de ningún otro
modo. Esta imposibilidad debe ser valorada teniendo en cuenta
los medios de que disponen los poderes públicos.
18. A continuación, debemos señalar que,
a tenor del artículo 16 de la Directiva, los Estados
miembros podrán adoptar, en lo referente a las aguas
destinadas al consumo humano, disposiciones más severas
que las que prevé la presente Directiva, a excepción
de las medidas que constituyan un obstáculo para
la comercialización de los productos alimenticios
si la calidad de las aguas utilizadas cumpliese la presente
Directiva. Así pues, el apartado 1 del artículo
10 no impide que el legislador nacional subordine la superación
de las concentraciones máximas a condiciones más
rigurosas o incluso que prohíba su superación.
19. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional
verificar si la normativa interna contiene o no disposiciones
limitativas de la posibilidad de establecer excepciones
a las disposiciones de la Directiva, previstas por esta
última.
20. Procede pues responder a la cuestión prejudicial
planteada por el Pretore di Torino en el sentido que:
1) La autorización para superar las concentraciones
máximas admisibles que figuran en el anexo I de la
Directiva 80/778/CEE, relativa a la calidad de las aguas
destinadas al consumo humano, prevista por el apartado 1
del artículo 10 de la misma, solo se debe conceder
en una situación de urgencia en que las autoridades
nacionales deban hacer frente repentinamente a dificultades
de suministro de agua destinada al consumo humano.
2) Dicha autorización debe limitarse al período
de tiempo normalmente necesario para restablecer la calidad
de las aguas afectadas, no debe suponer ningún riesgo
inaceptable para la salud pública, y sólo
es posible cuanto el suministro de agua destinada al consumo
humano no se pueda asegurar de ninguna otra forma.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
pronunciándose sobre la cuestión planteada
por el Pretore di Torino, mediante resolución de
22 de julio de 1987, declara:
1) La autorización para superar las concentraciones
máximas admisibles que figuran en el anexo I de la
Directiva 80/778/CEE, relativa a la calidad de las aguas
destinadas al consumo humano, prevista por el apartado 1
del artículo 10 de la misma, sólo se debe
conceder en una situación de urgencia en que las
autoridades nacionales deban hacer frente repentinamente
a dificultades de suministro de agua destinada al consumo
humano.
2) Dicha autorización debe limitarse al período
de tiempo normalmente necesario para restablecer la calidad
de las aguas afectadas, no debe suponer ningún riesgo
inaceptable para la salud pública y sólo es
posible cuando el suministro de agua destinada al consumo
humano no se pueda asegurar de ninguna otra forma.
