I.14.
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 27 de abril de 1988
(Asunto 252/85. Comisión de las Comunidades Europeas
contra República Francesa)
Ponente: K. Bahlmann
Materia: AVES SILVESTRES.CONSERVACIÓN. FALTA
DE ADAPTACIÓN DEL DERECHO INTERNO.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión interpone recurso contra la República
Francesa para que se declare su legislación interna
no se ajusta en determinadas cuestiones- a la Directiva
709/409 del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la
conservación de las aves silvestres. El desajuste
entre las disposiciones nacionales y comunitarias se presenta
fundamentalmente en materia de períodos de protección
de nidos y huevos de las aves protegidas, de la prohibición
de retención de estas especies y de instrumentos
de captura.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
dEL TRIBUNAL DE JUSTICIA el 13 de agosto de 1985, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso con arreglo
al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que
se declare que al no adoptar en los plazos señalados
todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
necesarias para atenerse a la Directiva 79/409/CEE del Consejo,
de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación
de las aves silvestes
-en lo sucesivo,«la Directiva»- la República
Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del Tratado CEE.
2. Según lo dispuesto en el artículo 18 de
la Directiva, los Estados miembros adoptarán las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
necesarias para cumplir la mencionada Directiva en un plazo
de dos años a partir del día de su notificación.
La Directiva fue notificada el 6 de abril de 1979, dicho
plazo expiró el 6 de abril de 1981.
3. Tras haber examinado las disposiciones de la legislación
francesa en la materia y, estimar que ésta no se
ajustaba a la Directiva en un determinado número
de cuestiones, la Comisión inició el procedimiento
del artículo 169 del Tratado. Despues de haber requerido
a la República Francesa para que presentara sus observaciones,
la Comisión emitió un dictamen motivado el
20 de febrero de 1985. Como esta carta no obtuvo respuesta,
la Comisión interpuso el presente recurso por incumplimiento
en el que alega seis motivos contra la legislación
francesa relativa a la protección de las aves. Debido
a un desistimiento parcial de la Comisión, dos de
estos motivos de recurso han quedado sin objeto.
4. En lo que se refiere a los antecedentes del litigio,
a las disposiciones de la legislación francesa de
que se trata, al desarrollo del procedimiento y a los motivos
y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe
para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará
referencia a estos elementos en la medida exigida por el
razonamiento del Tribunal.
5. Antes de examinar los diferentes motivos de recurso
formulados por la Comisión sobre la conformidad de
la legislación francesa con la Directiva, cabe observar
que la adaptación del Derecho interno a las normas
comunitarias no exige una transcripción formal y
textual de sus preceptos en una disposición legal
expresa y específica y que es suficiente la existencia
de un contexto jurídico general, si éste asegura
efectivamente la plena aplicación de la Directiva
de modo suficientemente claro y preciso (véase sentencia
de 23 de mayo de 1985, Comisión contra Alemania,
29/84). Sin embargo, la exactitud de la adaptación
reviste una importancia especial en un caso como el presente
en el que la gestión del patrimonio común
se confía a cada uno de los Estados miembros dentro
de sus respectivos territorios.
Primer motivo de recurso: no adaptación del Derecho
interno a las letras b) y c) del artículo 5 de la
Directiva
6. La Comisión estima que la legislación
francesa no se ajusta a la mencionada Directiva en dos aspectos.
7. En primer lugar, la Comisión imputa al Gobierno
francés no haber previsto en el párrafo 10
del artículo 372 y en el apartado 4 del artículo
374 del Código rural la protección de nidos
y de huevos durante el período de veda de la caza.
En segundo lugar, le reprocha no proteger los nidos y los
huevos de un determinado número de aves, porque las
disposiciones de los artículos 1, 2 y 3 de la Orden
ministerial de 17 de abril de 1981, relacionados entre sí,
excluyen a determinadas especies de su ámbito de
aplicación.
8. El Gobierno francés estima que el objetivo señalado
en el artículo 5 de la Directiva se cumple mediante
las citadas disposiciones del Código rural. Efectivamente:
las especies de aves protegidas de que se trata no anidan
durante la apertura de la caza, por lo que una protección
de nidos y de huevos durante todo el año carece de
significado. La posibilidad de destruir nidos en virtud
del artículo 2 de la citada Orden se justifica por
la amenaza que representan estas aves para el cultivo de
mejillones, para otras especies de aves marinas y para la
seguridad aérea. El Gobierno francés señala
que el artículo 3 de esta Orden ministerial fue modificado
mediante la Orden de 20 de diciembre de 1983.
9. En la primera parte de este motivo de recurso procede
destacar que, las prohibiciones mencionadas en las letras
b) y c) del artículo 5 de la Directiva deben aplicarse
sin restricciones temporales. En efecto: una protección
ininterrumpida del hábitat de las aves es necesaria,
teniendo en cuenta que numerosas especies vuelven a utilizar
cada año los nidos construidos en años anteriores.
Suspender esta protección durante un período
completo del año no puede considerarse, pues, compatible
con las citadas prohibiciones.
10. En cuanto a la segunda parte del primer motivo de recurso
de la Comisión, procede hacer constar que la Orden
de 17 de abril de 1981, aun después de la modificación
de su artículo 3 efectuada en 1983, excluye de la
prohibición de destruir sus nidos y sus huevos a
un determinado número de aves protegidas.
11. Para determinar la compatibilidad de esta excepción
con el artículo 9 de la Directiva, procede señalar
que la normativa francesa de que se trata no indica las
razones enunciadas en el apartado 1 de esta disposición
ni los criterios y requisitos formulados en su apartado
2, especialmente en lo que respecta a las circunstancias
de tiempo y de lugar en las que puede concederse una excepción,
como ha manifestado este Tribunal de Justicia con referencia
a la normativa belga en esta materia, en su sentencia de
8 de julio de 1987 (Comisión contra Bélgica,
247/85). Por tanto, la legislación francesa no se
atiene a las letras b) y c)del artículo 5 de la Directiva.
12. De lo que se deduce que debe acogerse el primer motivo
de recurso.
Segundo motivo de recurso: concepto de patrimonio biológico
nacional
13. La Comisión destaca que la protección
establecida en el párrafo 1 del artículo 3
de la Ley de 10 de julio de 1976, se limita a preservar
el«patrimonio biológico nacional», mientras
que el artículo 1 de la Directiva amplía su
protección a las aves que viven naturalmente en estado
salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros.
14. El Gobierno francés alega que la lista de especies
protegidas en virtud de la normativa nacional abarca numerosas
especies migratorias que no anidan en Francia sino en otros
Estados miembros.
15. A este respecto, hay que recordar, como ya subrayó
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA en su sentencia de 8 de julio de
1987 (Comisión contra Italia, 262/85), que, como
indica el tercer considerando de la Directiva, la protección
de las especies migratorias constituye un problema medio
ambiental típicamente transfronterizo que implica
responsabilidades comunes de los Estados miembros. Efectivamente,
la importancia de una protección completa y eficaz
de las aves silvestres dentro de la Comunidad, sea cual
fuere su lugar de estancia o su espacio de paso, hace incompatible
con la Directiva toda legislación nacional que determine
la protección de las aves silvestres en función
del concepto de patrimonio nacional.
16. En consecuencia, debe acogerse el segundo motivo de
recurso.
Tercer motivo de recurso: no adaptación del Derecho
interno a la letra e) del artículo 5 de la Directiva
17. La Comisión expone que la Ley francesa nº
76-629 contiene una regulación general referida al
mantenimiento en cautividad de aves protegidas. Pues bien,
según la letra e) del artículo 5 de la Directiva,
los Estados miembros están obligados a prohibir la
retención de aves de especies cuya caza y captura
no estén permitidas. Dicha prohibición general
de retener aves que no sean de las especies contempladas
en el Anexo III de la Directiva, de conformidad con los
apartados 2 y 3 del artículo 6, no aparece en la
legislación francesa, que limita esta protección
a un número restringido de aves.
18. El Gobierno francés, aunque precisa que aún
debe ampliarse la lista de especies protegidas en virtud
de la Orden ministerial de 17 de abril de 1981, estima que
la normativa francesa permite obtener el resultado deseado
por la Directiva. En efecto, la citada Orden prohíbe
la captura de aves, su apresamiento, su utilización
y, especialmente, su venta o su compra. La relación
existente entre estas prohibiciones impide la retención
de las especies protegidas.
19. A este respecto, procede observar que, para garantizar
una protección eficaz y completa de las aves en el
territorio de todos los Estados miembros, es imprescindible
que las prohibiciones establecidas en la Directiva estén
expresamente previstas en las legislaciones nacionales.
Pues bien, la normativa francesa no contiene prohibición
alguna en lo que se refiere a la retención de las
aves protegidas, y así permite la retención
de aves capturadas u obtenidas en forma ilícita,
especialmente cuando ello ha sucedido fuera del territorio
francés. Además, hay que hacer constar que,
como ha admitido el Gobierno francés, la lista de
aves cuya retención está permitida en virtud
de la normativa francesa no corresponde al número
restringido de especies de aves que puedan ser retenidas
de conformidad con el Anexo III de la Directiva.
20. Por consiguiente, el tercer motivo de recurso debe
ser acogido.
Cuarto motivo de recurso: no adaptación del Derecho
interno al artículo 7 de la Directiva
21. Teniendo en cuenta que la Comisión declaró
durante la vista que el cuarto motivo de recurso referido
a la no adaptación del Derecho interno al artículo
7 de la Directiva carecía de objeto, como consecuencia
de las modificaciones producidas en la normativa francesa
en 1987, procede hacer constar a este respecto que la Comisión
desistió parcialmente de su recurso debido al comportamiento
de la parte demandada.
Quinto motivo de recurso: la inaplicación del apartado
4 del artículo 7 de la Directiva
22. Durante la vista, la Comisión también
indicó que el motivo de recurso referido a la tórtola
en la región de Médoc tampoco era objeto de
recurso. Efectivamente, la Comisión admitió
que el Decreto del Consejo de Estado por el que se anularon
determinadas órdenes ministeriales que autorizaban
la caza de la tórtola en la región de Médoc,
ha adaptado la normativa nacional a las exigencias de la
Directiva en este tema. Como el citado Decreto del Consejo
de Estado se dictó el 7 de diciembre de 1984, es
decir antes del dictamen motivado de 20 de febrero de 1985,
procede hacer constar que, mediante su desistimiento parcial,
la Comisión reconoció como infundado su quinto
motivo de recurso.
Sexto motivo de recurso: no aplicación del apartado
1 del artículo 8 de la Directiva
23. En cuanto a determinados departamentos franceses, la
Comisión expone que la Orden ministerial de 27 de
julio de 1982 autoriza el uso de ligas para la captura de
zorzales, y que las Ordenes ministeriales de 7 de septiembre
y 15 de noviembre 1982 permiten la captura de la alondra
común por medio de redes horizontales denominadas«pantes»
o «matoles». Pues bien, el empleo de ligas y
de redes horizontales está expresamente prohibido
por el apartado 1 del artículo 8, en relación
con la letra a) del Anexo IV de la Directiva.
24. La Comisión opina que el empleo de ligas y de
redes horizontales no puede justificarse mediante la letra
c) del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva,
habida cuenta de que estos medios no constituyen métodos
selectivos y, en consecuencia, no permiten una «explotación
prudente de determinadas aves en pequeñas cantidades»,
según el sentido de la Directiva.
25. El Gobierno francés estima que estas medidas,
notificadas a la Comisión el 25 de mayo de 1983,
se justifican en virtud de la letra c) del apartado 1 del
artículo 9 de la Directiva, porque estas capturas
están estrictamente controladas en los ámbitos
territorial, temporal y personal para asegurar el carácter
selectivo de las mismas.
26. A este respecto, el Gobierno francés expone
que las capturas con ligas y con redes horizontales están
sometidas a un régimen de autorizaciones individuales
extremadamente estricto y controlado. En efecto, las Ordenes
mencionadas no sólo precisan los lugares y el período
de captura sino que también limitan el número
y el tamaño de los medios de captura así como
el número máximo de piezas permitidas. Además,
las autoridades públicas velan por el cumplimiento
de los requisitos exigidos para dichas capturas.
27. De entrada hay que observar que los Estados miembros
están facultados para establecer excepciones a las
prohibiciones del apartado 1 del artículo 8 de la
Directiva de conformidad con el artículo 9 del mismo
texto, especialmente en base a la letra c) del apartado
1.
28. Como ya ha declarado EL TRIBUNAL DE JUSTICIA en su
sentencia de 8 de julio de 1987 (Comisión contra
Italia, 262/85, citada anteriormente), para verificar la
conformidad de una legislaci6n nacional con los distintos
criterios de la letra c) del apartado 1 del artículo
9 de la Directiva, es necesario examinar si esa legislación
garantiza que la excepción se aplique en forma estrictamente
controlada y selectiva, de manera que las citadas capturas
de aves se efectúen prudentemente y en pequeñas
cantidades. A este respecto, surge además del artículo
2 en relación con el undécimo considerando
de la Directiva, que el criterio de pequeñas cantidades
no constituye un valor absoluto sino que se refiere al mantenimiento
de la población total y a la situación reproductiva
de la especie de que se trata.
29. Procede señalar que la normativa francesa referida
a la captura de zorzales y de alondras comunes en determinados
departamentos reviste un carácter muy preciso. Efectivamente,
las mencionadas Ordenes ministeriales supeditan la concesión
de autorizaciones de captura a un importante número
de requisitos restrictivos.
30. Además, procede hacer constar que la Comisión
no ha demostrado que la normativa francesa permita capturas
incompatibles con la explotación prudente de determinadas
aves en pequeñas cantidades. En efecto: la Comisión
no ha respondido al argumento de la parte demandada, según
el cual el número de piezas se eleva a un mínimo
porcentaje de la respectiva población.
31. Hay que añadir que la parte demandada notificó
a la Comisión estas excepciones de conformidad con
el apartado 4 del artículo 9 de la Directiva y que
se manifestó dispuesta a ponerse de acuerdo con la
Comisión sobre las modalidades de estos dos métodos
de caza. Sin embargo, la Comisión se abstuvo de tomar
posición ante este trámite.
32. De lo que antecede se deduce que, las disposiciones
francesas de que se trata no pueden ser consideradas, a
la vista de lo que consta en el expediente, como incompatibles
con las exigencias de la letra c) del apartado 1 del artículo
9 de la Directiva.
33. En consecuencia, el sexto motivo de recurso debe ser
desestimado.
34. Por lo tanto, procede declarar que, al no adoptar en
los plazos señalados todas las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse
a la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de
1979, referida a la conservación de aves silvestres,
la República Francesa ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del Tratado CEE.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Francesa, al no adoptar
en los plazos señalados todas las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse
a la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de
1979, referida a la conservación de las aves silvestres,
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
del Tratado CEE.
2) Cada parte cargará con sus propias costas.
