I.10. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 17 de septiembre de 1987
(Asunto 291/84. Comisión de las Comunidades Europeas
contra Reino de los Países Bajos)
Ponente: C. Kakouris
Materia: AGUAS SUBTERRÁNEAS. PROTECCIÓN.
VERTIDOS TÓXICOS
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión interpone recurso ante el Tibunal de
Justicia de las Comunidades Europeas contra el Reino de
los Países Bajos por estimar que no ha traspuesto,
dentro del plazo establecido, la totalidad de las disposiciones
de la Directiva 80/68 del Consejo, de 17 de diciembre de
1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas
contra la contaminación causada por determinadas
sustancias peligrosas.
Durante el curso del proceso judicial, el Reino de los
Países Bajos alega que, en breve plazo, se adoptarán
las medidas necesarias para la completa trasposición
de la Directiva.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito depositado en la secretaría
del Tribunal el 4 de diciembre de 1984 la Comisión
interpuso en virtud del artículo 169 del Tratado
CEE un recurso para que se declare que al no adoptar, en
el plazo fijado todas las disposiciones legales, reglamentarias
y administrativas necesarias para adaptarse a la Directiva
80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa
a la protección de las aguas subterráneas
contra la contaminación causada por determinadas
sustancias peligrosas, el Reino de los Países Bajos
ha incumplido la obligación que le incumbe en virtud
del Tratado CEE.
2. En lo que se refiere a los antecedentes del litigio,
así como a los motivos y alegaciones de las partes,
el Tribunal se refiere al informe para la vista. En lo sucesivo
sólo se hará referencia a estos elementos
en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
3. La Comisión sostiene que, a pesar de que el plazo
fijado para la transposición de la Directiva acabó
el 19 de diciembre de 1981, el Gobierno neerlandés
todavía no ha adoptado las medidas necesarias para
la transposición de las disposiciones de la Directiva,
aunque en el curso del procedimiento el citado Gobierno
haya mantenido que ha dictado las referidas disposiciones.
La Comisión observa que si bien se ha dictado una
ley para la protección de los suelos, el 1 de febrero
de 1987, todavía no se han dictado las medidas reglamentarias
necesarias para su aplicación, a pesar de que el
Gobierno neerlandés reconoció la necesidad
de que ambos tipos de disposiciones entrasen en vigor simultáneamente
para una completa transposición de la Directiva 80/68/CEE.
4. El Gobierno neerlandés justifica el retraso en
la transposición de la Directiva por las dificultades
derivadas de la constatación de varios casos de contaminación
de suelos y por la necesidad de elaborar disposiciones provisionales
de urgencia y varias medidas de saneamiento para la protección
de la salud pública y del medio ambiente. Según
el Gobierno neerlandés, las disposiciones reglamentarias
de ejecución de la Ley de Protección de Suelos
podrían dictarse en el curso del año 1987.
5. En vista de las incertidumbres relativas al objeto del
proceso, el Tribunal ha solicitado a la Comisión
que precise cuales son las disposiciones de la Directiva
80/68 que no han sido transpuestas de manera satisfactoria.
La Comisión responde el 12 de noviembre de 1985 indicando
que se trata de las siguientes disposiciones: a) la primera
frase del apartado 1 del artículo 4 en relación
con sus apartados 2 y 3; b) la segunda frase del apartado
1 del artículo 4 en relación con sus apartados
2 y 3 y el apartado 1 del artículo 5; c) la tercera
frase del apartado 1 del artículo 4 en relación
con sus apartados 2 y 3 y el apartado 2 del artículo
5; d) los artículos 6 a 11; e) el apartado 1 del
artículo 12; f) el artículo 15; g) el apartado
3 del artículo 16; h) el artículo 17; i) el
artículo 18.
6. Durante la vista, la Comisión alega que el apartado
2 del artículo 12 y el artículo 13, relativos
a las autorizaciones concedidas y retiradas por los Estados
miembros conforme a los artículos 4 y 5 de la Directiva,
tampoco habían sido transpuestas al Derecho neerlandés.
De este modo la Comisión modifica la declaración
hecha el 12 de noviembre de 1985 según la cual el
apartado 2 del artículo 12 y el artículo 13
de la Directiva habían sido transpuestos al Derecho
neerlandés por el apartado 4 del artículo
35 y los artículos 12 y 13 de la Ley de residuos
químicos y por los artículos 46 y siguientes
de la Ley de residuos. No puede admitirse en el curso de
la vista una modificación de declaraciones hechas
con anterioridad por la Comisión.
7. En cambio, durante la vista, la Comisión admite
que el Gobierno neerlandés, aunque tarde, había
transpuesto el apartado 3 del artículo 16 de la Directiva
relativo a la obligación de secreto de los funcionarios
de los Estados miembros, declarando que no existe controversia
sobre este aspecto. En consecuencia, el Tribunal ha constatado
la falta de controversia sobre tal aspecto.
8. En cuanto al motivo relativo a la falta de transposición
de la primera frase del apartado 1 del artículo 4
que prohíbe todo vertido directo de determinadas
sustancias, en relación con los apartados 2 y 3,
que permiten, bajo determinadas condiciones, autorizar algunos
vertidos, la Comisión, durante la vista, ha declarado
que, por lo que respecta al apartado 2, confía en
la declaración del Gobierno neerlandés de
no hacer uso de la facultad que le otorga dicha disposición.
En consecuencia, debe afirmarse que este punto tampoco presenta
ninguna controversia.
9. Como resulta de sus declaraciones durante la vista,
el Gobierno neerlandés admite no haber transpuesto
las disposiciones de la primera frase del apartado 1 del
artículo 4, de la segunda frase del apartado 1 del
artículo 4 en relación con el apartado 1 del
artículo 5, de los artículos 7 a 12 y de los
artículos 15 y 17 de la Directiva 80/68. Por tanto,
deben examinarse los aspectos litigiosos.
10. La Comisión reprocha al Gobierno neerlandés
no haber transpuesto la tercera frase del apartado 1 del
artículo 4 en relación con apartado 2 del
artículo 5 de la Directiva que impone a los Estados
miembros la obligación de adoptar medidas para evitar
los vertidos en las aguas subterráneas de las sustancias
peligrosas que figuran en los anexos I y II de la Directiva.
Se trata de vertidos derivados de actividades realizadas
el suelo tales como las mencionadas en la segunda frase
del apartado 1 del artículo 4 y del apartado 1 del
artículo 5 de la Directiva.
11. El Gobierno neerlandés afirmó, durante
la vista que se habían adoptado una serie de disposiciones
relativas a estos aspectos, pero reconoció que éstas
resultaban insuficientes para responder a las exigencias
de la Directiva, comprometiéndose a dictar disposiciones
de desarrollo de la Ley de Protección del Suelo informando
de ello a la Comisión.
12. De las declaraciones del Gobierno neerlandés
y de la falta de indicaciones precisas sobre las medidas
adoptadas en relación con estos aspectos se deriva
que las relativas disposiciones de la Directiva 80/68 no
han sido transpuestas.
13. La Comisión sostiene que el Gobierno neerlandés
no ha transpuesto el apartado 3 del artículo 4 de
la Directiva que permite a los Estados miembros, tras un
análisis previo, autorizar los vertidos causados
por la reinyección en la misma capa de aguas de uso
geotérmico, de aguas exhaladas por minas o canteras
o de aguas extraídas en trabajos de ingeniería
civil.
14. El Gobierno neerlandés considera que la legislación
de minas asegura suficientemente la obligación impuesta
por el apartado 3 del artículo de la Directiva. Señala
al respecto los siguientes elementos: la Ley neerlandesa
de Minas de 1810, modificada por las Leyes de 15 de abril
de 1986, 13 de julio de 1985, 27 de abril de 1904 y 26 de
marzo de 1920, añade además que la explotación
de las minas requiere una concesión que sólo
puede ser acordada tras el informe del Consejo de Estado
y que establece condiciones de necesaria observancia en
todo lo relativo a la explotación de las minas y
especialmente a la evacuación de las aguas. Por otra
parte, según el Gobierno neerlandés, el Reglamento
de Minas prohíbe, salvo que el Ministro de Economía
lo autorice, establecer, explotar, ampliar o modificar una
instalación minera, así como cambiar los métodos
de explotación empleados; el artículo 346
de este Reglamento somete la autorización a la adopción
de las medidas necesarias para prevenir o limitar riesgos
de perjuicios o daños en le exterior de la explotación.
15. Conviene señalar, en primer lugar, que las normas
neerlandesas dictadas tras la interposición del recurso
no pueden ser tenidas en cuenta. Además, incluso
si el Gobierno neerlandés se compromete a dictar
el resto de las normas tal y como ha señalado, estas
sólo contemplan a las instalaciones mineras y, por
otra parte, incluso en ese ámbito, se caracterizan,
en cuanto a las condiciones requeridas para la autorización,
por una generalidad tal que no constituyen una transposición
de la Directiva con las condiciones de precisión
y claridad requeridas para satisfacer la exigencia de seguridad
jurídica. En consecuencia, debe retenerse este motivo.
16. Señala además la Comisión que
el Gobierno neerlandés no ha transpuesto el artículo
6 de la Directiva, relativo al aumento artificial de las
aguas subterráneas para su gestión pública,
sometido a una autorización concedida según
las circunstancias del caso por los Estados miembros con
la condición de que no exista riesgo de contaminación
para las aguas subterráneas. Según la Comisión,
esta condición no figura en la legislación
neerlandesa, puesto que el apartado 2 del artículo
14 de la Ley neerlandesa de Aguas Subterráneas condiciona
la autorización a la concurrencia de una serie de
requisitos relativos a la buena gestión de las aguas
subterráneas, dejando a las autoridades nacionales
un amplio margen en la concesión de las autorizaciones
que la Directiva no permite.
17. El Gobierno neerlandés sostiene que en las autorizaciones
se conceden si no existe peligro y teniendo en cuenta las
circunstancias enumeradas en el artículo 6 de la
Directiva, por lo que se satisfacen las exigencias de ésta.
18. Hay que señalar que, como ha sostenido la Comisión,
el someter la concesión de la autorización
a una obligación de buena gestión de las aguas
subterráneas como hace la legislación neerlandesa,
no satisface la exigencia de un control del riesgo de contaminación
para las aguas que establece el artículo 6 de la
Directiva. Por tanto, el artículo 6 de la Directiva
80/68 no ha sido transpuesto de forma suficientemente precisa
por la legislación nacional.
19. La Comisión sostiene que el Gobierno neerlandés
no ha asegurado la transposición del artículo
18 de la Directiva, que dispone que la aplicación
de las medidas adoptadas en virtud de la misma en ningún
caso podrán tener por efecto, directa o indirectamente,
la contaminación de las aguas, según la definición
que de ésta da el apartado 2 d) del artículo
1 de la Directiva como «el vertido de sustancias o
de energía realizado por el hombre en las aguas subterráneas,
directa o indirectamente, de forma que se ponga en peligro
la salud humana o el aprovechamiento del agua, se perjudique
a los recursos y al sistema ecológico acuático
o que impida otros usos legítimos de las aguas».
La Comisión interpreta el artículo 18 en el
sentido de que el nivel de calidad de las aguas existente
a la entrada en vigor de la Directiva debe mantenerse no
sólo frente a las sustancias peligrosas enumeradas
por los anexos de la Directiva sino también frente
a otras sustancias peligrosas. En consecuencia, sería
necesaria una transposición expresa de dicho precepto.
20. El Gobierno neerlandés no niega la finalidad
del artículo 18 de la Directiva según la interpretación
de la Comisión, pero estima que no se refiere a sustancias
distintas de las previstas en los anexos de la Directiva
y, en consecuencia, su transposición no requiere
la adopción de una disposición nacional precisa
y distinta de las ya existentes. según el Gobierno
neerlandés bastaría con que las medidas necesarias
para adaptarse a la Directiva sean enunciadas de forma que
su aplicación impida el deterioro de las aguas subterráneas.
21. El argumento del Gobierno neerlandés es fundado.
No debe darse al artículo 18 de la Directiva el sentido
amplio que le ha dado la Comisión. En efecto, este
precepto sólo contempla la aplicación de las
«medidas adoptadas en virtud de la presente Directiva»
y, en los términos de su artículo 1, ésta
tiene por objeto prevenir la contaminación de las
aguas subterráneas por las sustancias contempladas
en las listas I y II de su anexo. Por tanto, debe rechazarse
el motivo de la Comisión.
22. A la vista de las consideraciones que preceden, debe
señalarse que al no adoptar en el plazo establecido
todas las medidas necesarias para adaptarse a las disposiciones
de la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre
de 1979, el Gobierno de los Países Bajos ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
En virtud de lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que al no adoptar en el plazo establecido todas
las medidas necesarias para la trasposición de la
Directiva 80/68 del Consejo, de 17 de diciembre de 1979,
relativa a la protección de las aguas subterráneas
contra la contaminación producuda por ciertas sustancias
peligrosas, el Gobierno de los Paises Bajos ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud del TCEE.
2) Cada parte soportará sus propias costas.
