I.4. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 12 de mayo de 1987
(Asuntos 372 a 374/85. Cuestión prejudicial)
Ponente: G.C. Rodriguez Iglesias
Materia: RESIDUOS. CUESTIÓN PREJUDICIAL SOBRE
DIRECTIVA REGULADORA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
El Ministerio Público de Brujas
plantea al Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea
varias cuestiones prejudiciales sobre la interpretación
de varios artículos de la Directiva 75/442 del Consejo,
de 15 de julio de 1975, de residuos. Dichas cuestiones se
han planteado en el curso del procedimiento penal seguido
contra unos empleados de empresas dedicadas a la gestión
y eliminación de residuos. Para resolver sus dudas
sobre la compatibilidad de la legislación de la Región
flamenca con la Directiva 75/442, el Ministerio Público
de Bélgica, plantea las siguientes cuestiones:
1) ¿Qué criterios deben tenerse
en cuenta para saber si una empresa que realiza actividades
de eliminación de residuos queda sometida a los arts.
8 a 12 de la Directiva?
2) ¿Está obligado el transportista
de residuos a obtener una autorización para su vertido
aunque actúe con la autorización del propietario
o poseedor del terreno?
3) ¿La autorización para vertir
residuos expedida por el director de una sociedad de depuración
de aguas creada por la Administación de un Estado
miembro satisface las exigencias de los arts. 5 y 8 de la
Directiva en cuestión?
4) ¿En qué medida los Estados
miembros tienen libertad para organizar las labores de vigilancia
previstas por el art. 10 de la Directiva?
5) ¿Las obligaciones impuestas por
los arts. 8 y 12 de la Directiva se imponen directamente
a las empresas afectadas una vez que se publican en el DOCE
o bien su eficacia depende de la creación o designación
previas, por el Estado miembro, de un organismo competente
al que las empresas deban dirigirse para llevar a cabo los
trámites pertinentes?
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante tres escritos de 30 de octubre de 1985, recibidos
en el Tribunal el 27 de noviembre siguiente, el Rechtbank
van Eerste Aanleg de Brujas ha planteado, en virtud del
artículo 177 del Tratado CEE, cinco cuestiones prejudiciales
relativas a la interpretación de varias disposiciones
de la Directiva 75/442 del Consejo, de 15 de julio de 1975,
relativa a los residuos.
2. Estas cuestiones se han suscitado en el curso de tres
procedimientos penales seguidos contra tres dueños
y un chófer de empresas de tratamiento de residuos.
Estos procedimientos se han seguido por infracción
del Decreto de 2 de julio de 1981, de la Comunidad Flamenca,
que ha traspuesto la Directiva citada así como de
numerosos actos de aplicación, por haber vertido
residuos en determinados terrenos sin autorización.
3. Teniendo dudas sobre la compatibilidad de la legislación
flamenca con la Directiva 75/442, el Rechtbank van Eerste
Aanleg de Brujas ha pedido al Tribunal que se pronuncie
a título prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
1) ¿Conforme a qué criterios debe apreciarse
si una empresa que realiza actividades de eliminación
de residuos conforme a los artículos 8 a 12 de la
Directiva 75/442/CCE está sometida a sus disposiciones?
¿Basta una actividad ocasional o es necesario referirse
a otros criterios tal como el fin social perseguido, la
actividad real relativa a los residuos (actividad principal
o accesoria), el impacto previsible sobre el medio ambiente?.
2) ¿El transportista está obligado a solicitar
una autorización -puesto que realiza vertidos-, incluso
cuando lo hace por cuenta, a petición o con la autorización
del propietario o del poseedor del terreno, quien, jurídicamente,
ha adquirido la propiedad de los residuos, o a la inversa,
el poseedor o el propietario se convierte automáticamente,
puesto que tolera los vertidos, en una empresa obligada
a solicitar autorización?.
3) ¿La autorización para efectuar vertidos
expedida por el director de una sociedad de depuración
de aguas creada por los poderes públicos de un Estado
miembro satisface las exigencias de los artículos
5 y 8 de la Directiva CEE de 15 de julio de 1975 relativa
a los residuos?
4) ¿En qué medida los Estados miembros son
libres para organizar la vigilancia prevista por el artículo
10 de la citada Directiva?
5) ¿Las obligaciones impuestas por los artículos
8 y 12 de la Directiva 75/442/CEE se aplican directamente
a las empresas o bien su aplicación depende de la
creación o de la designación previas, por
el Estado miembro, de un organismo competente al que las
empresas puedan dirigirse, por ejemplo para obtener la autorización
necesaria, así como de la adopción, en lo
relativo por ejemplo a los formularios de entrega de residuos,
de la regulación relativa a la vigilancia, habida
cuenta de que la entrada en vigor de dichas obligaciones
se produce por la notificación a los Estados miembros
y no por la publicación en el Diario Oficial de las
Comunidades Europeas?
4. Para una más amplia exposición de los
hechos del asunto principal, de las normas nacionales y
comunitarias aplicables, así como del desarrollo
del procedimiento y de las observaciones presentadas, el
Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo
sólo se hará referencia a estos elementos
en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
5. Conviene recordar a título preliminar que la
Directiva 75/442 tiene por objeto la armonización
de las legislaciones de los diferentes Estados miembros
relativas a la eliminación de residuos, con el fin,
por una parte, de evitar los obstáculos al comercio
intercomunitario y la desigualdad de las condiciones de
concurrencia, y, de otra parte de contribuir a realizar
los objetivos de la Comunidad en el ámbito de la
protección de la salud y del medio ambiente.
6. A este efecto, los artículos 8 a 12, cuya interpretación
se pide por la jurisdicción nacional, obligan a los
Estados miembros a establecer un sistema de vigilancia y
de control sobre las actividades de eliminación de
residuos.
7. A reserva de las exclusiones previstas por el apartado
2 del artículo 2, el artículo 1 define un
amplio campo de aplicación de la Directiva, precisando
que, en el sentido de ésta, se entiende por «residuo»
toda sustancia o todo objeto de los que su poseedor se deshace
o tiene la obligación de deshacerse en virtud de
las disposiciones nacionales vigentes, y por «eliminación»
la recogida, el transporte, el tratamiento de residuos,
su almacenaje y su depósito sobre el suelo, así
como las operaciones de transformación necesarias
para su reutilización, para su recuperación
o para su reciclaje.
Sobre la primera cuestión
8. En cuanto a la primera cuestión, debe observarse
que las disposiciones de los arts. 8 a 12 de la Directiva
75/442 contemplan cualquier actividad de eliminación
de residuos, sin establecer ninguna excepción en
función de la condición jurídica del
operador o de la frecuencia o finalidad de las actividades
en cuestión.
9. El objetivo esencial de la Directiva, enunciado en su
tercer considerando y en su artículo 4, la protección
de la salud del hombre y del medio ambiente, sería
puesto en entre dicho si la aplicación de las medidas
de control y de vigilancia de estas actividades estuviera
condicionada por diferencias establecidas en base a criterios
tales como el fin social perseguido por el operador, el
carácter principal o accesorio de la actividad relativa
a los residuos o el impacto previsible sobre el medio ambiente.
10. Debe responderse a la primera cuestión en el
sentido de que todo operador que realice alguna de las actividades
previstas por los artículos 8 a 12 de la Directiva
75/422 está sometido a las medidas previstas por
estas disposiciones.
Sobre la segunda cuestión
11. La segunda cuestión se refiere al papel y a
la posición del propietario o del poseedor del terreno
sobre el que se vierten los residuos en lo relativo a la
autorización exigida por el artículo 8 de
la Directiva.
12. Debe señalarse que el consentimiento del propietario
o poseedor del terreno donde se viertan los residuos no
puede sustituir a la autorización que debe otorgar
la autoridad competente, designada por el Estado miembro,
conforme a lo dispuesto por el art. 5 de la Directiva. Así
resulta de los términos del art. 8 de la Directiva
que señala: «todo establecimiento o empresa
dedicado al tratamiento, almacenamiento o depósito
de residuos, por cuenta de otros, debe obtener una autorización
de la autoridad competente, conforme a lo previsto por el
art. 5».
13. En lo relativo a la cuestión de saber si este
particular, puesto que adquiere la propiedad de los residuos
vertidos en su terreno, está obligado a solicitar
una autorización, del artículo 8 se deriva
que la exigencia de una autorización no se aplica
más que a las empresas que operen por cuenta de otros.
Los que aseguran el depósito de sus propios residuos
no están sometidos más que a la «vigilancia
de la autoridad competente contemplada en el artículo
5». De cualquier forma, dentro de las «medidas
necesarias» que deben adoptarse en virtud del artículo
4 de la Directiva por los Estados miembros, estos pueden
imponer a esta última categoría de operadores
la obligación de obtener una autorización.
14. Conviene responder a la segunda cuestión que
la autorización prevista por el artículo 8
de la Directiva 75/442 es expedida por la autoridad competente
establecida o designada por los Estados miembros en virtud
del artículo 5 de la Directiva y no puede ser sustituida
por el consentimiento del propietario o del poseedor del
terreno en el que los residuos son vertidos; el propietario
o el poseedor de un terreno, en tanto que operador que asegura
el depósito de sus propios residuos en este terreno,
no necesita una autorización en virtud del artículo
8 de la Directiva, pero puede quedar sometido a tal exigencia
en virtud de las medidas necesarias tomadas por los Estados
miembros, conforme al artículo 4 de ésta.
Sobre la tercera cuestión
15. Mediante la tercera cuestión, la jurisdicción
nacional plantea si la Directiva 75/422 se opone a que un
Estado miembro designe al director de una sociedad de depuración
de aguas, creada por los poderes públicos, como autoridad
competente, en el sentido del artículo 5 de la Directiva,
para expedir la autorización exigida por el artículo
8 de la Directiva.
16. La Comisión y el Procurador del Reino han manifestado,
con respecto a esta cuestión, que la jurisdicción
nacional se refería a una autorización prevista
por la Ley de 26 de marzo de 1971, de protección
de las aguas superficiales contra la contaminación,
que no debe confundirse con la autorización prevista
por el artículo 5 de la Directiva.
17. Sin tomar posición al respecto, por tratarse
de una cuestión que debe ser examinada por la jurisdicción
nacional, debe señalarse que el art. 5 de la Directiva
no establece ningún criterio relativo a «las
autoridades competentes, en una determinada zona, para organizar,
autorizar y supervisar las operaciones de eliminación
de residuos». Dichas autoridades serán designadas
libremente por los Estados miembros.
18. Debe responderse a la tercera cuestión que la
Directiva 75/442 no se opone a que un Estado miembro designe
al director de una sociedad de depuración de aguas,
creada por los poderes públicos, como autoridad competente,
en el sentido del artículo 5, para expedir la autorización
exigida por el artículo 8 de la Directiva.
Sobre la cuarta cuestión
19. En la cuarta cuestión, la jurisdicción
nacional se refiere a la extensión del poder discrecional
del que disponen los Estados miembros para la organización
de la vigilancia prevista por el artículo de la Directiva
75/442.
20. Este artículo prevé que:
«Las empresas que aseguran el transporte, la recogida,
el almacenaje, el depósito o el tratamiento de sus
propios residuos, así como las que recogen o transportan
por cuenta de otros los residuos, están sometidas
a la vigilancia de la autoridad competente del artículo
5».
21. Esta disposición no conlleva ninguna exigencia
particular que limite la libertad de los Estados miembros
en la organización de la vigilancia de las actividades
contempladas. En cualquier caso, esta libertad debe ejercerse
respetando los objetivos enunciados en el tercer considerando
y en el artículo 4 de la Directiva, a saber, la protección
de la salud del hombre y del medio ambiente.
22. Debe responderse a la cuarta cuestión afirmando
que la Directiva no establece ninguna limitación
de la libertad de los Estados miembros para la organización
de las operaciones de vigilancia de las actividades reguladas.
No se impone más límite que el respeto a la
salud humana y al medio ambiente.
Sobre la quinta cuestión
23. En cuanto a la quinta cuestión, la jurisdicción
nacional plantea si los artículos 8 y 12 de la Directiva
crean directamente obligaciones a los operadores o se exigen,
para su aplicación, medidas de ejecución por
parte de los Estados miembros.
24. Conviene recordar que el Tribunal ya ha manifestado
que: «una Directiva no puede, por sí misma,
crear obligaciones a un particular y, por tanto, tampoco
sus disposiciones podrán ser invocadas en contra
suya».
25. Por otra parte, resulta del texto de los artículos
8 y 12 que su aplicación exige el establecimiento
o la designación, por los Estados miembros, de la
autoridad competente del artículo 5. En efecto, el
artículo 8 prevé que los operadores encargados
del tratamiento, del almacenaje o del depósito de
residuos por cuenta de otros deben obtener una autorización
«de la autoridad competente contemplada en el artículo
5» y el artículo 12 dispone que las empresas
están obligadas a proporcionar determinadas informaciones
«a la autoridad competente contemplada en el artículo
5». Además, las disposiciones de estos artículos
no contienen reglas que precisen las condiciones de procedimiento
necesarias para la obtención de la autorización
prevista por el artículo 8 ni el CONTENIDO
de las informaciones previstas por el artículo 12.
Luego es necesario que estas disposiciones sean traspuestas
a este efecto por los Estados miembros.
26. Debe responderse a la quinta cuestión que los
artículos 8 y 12 de la Directiva 75/442 no crean
directamente obligaciones para los operadores.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
pronuciándose sobre las cuestiones planteadas por
el Ministerio Público de Brujas, mediante escritos
de 30 de octubre de 1985, declara:
1) Cualquier persona que realice alguna de las actividades
previstas por los arts. 8 a 12 de la Directiva 75/442, está
sometida a las medidas que tales disposiciones recogen.
2) La autorización prevista por el art. 8 de la
Directiva se expide por la autoridad competente designada
por los Estados miembros conforme al art. 5 de la Directiva
y no puede sustituirse por el consentimiento del propietario
o poseedor del terreno en el que se viertan los residuos.
El propietario o poseedor de un terreno que vierte sobre
éste sus propios residuos no necesita la autorización
prevista por el mencionado art. 8, pero podrá quedar
sometido a tal exigencia si, conforme a lo establecido por
el art. 4 de la Directiva, los Estados miembros lo consideran
necesario.
3) La Directiva 75/442 no se opone a que un Estado miembro
designe al director de una sociedad -creada por por los
poderes públicos- de depuración de las aguas,
como autoridad competente para otorgar la autorización
exigida por el art. 8 de la Directiva.
4) Salvo los límites habituales en el ejercicio
de un poder discrecional, el poder del que disponen los
Estados miembros para organizar la vigilancia prevista por
el art. 10 de la Directiva 75/442 solo se encuentra limitado
por el respeto a los objetivos de la Directiva, es decir,
la protección de la salud humana y del medioambiente.
5) Los arts. 8 y 12 de la Directiva 75/442 no crean de
forma directa obligaciones a los operadores.
