III.42.-
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 306/2000
Sentencia de 14 de diciembre de 2000 (Conflictos negativos
de competecia números 2985/1994 y 2999/1994 –acumulados-).
Ponente: Pablo Cachón Villar
Materia: DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
competencial. ESPACIOS NATURALES: Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales.
B.O.E.: 16.01.2001, nº 14 (suplemento).
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
VOTO PARTICULAR 1
VOTO PARTICULAR 2
CONTENIDO
Conflictos positivos de competencia acumulados núms.
2985/1994 y 2999/1994, promovidos respectivamente por la
Junta de Castilla y León y por la Diputación
Regional de Cantabria en relación con el Real Decreto
640/1994, de 8 de abril, por el que se aprueba el Plan de
Ordenación de los Recursos Naturales de Picos de
Europa. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado
del Estado, en representación del Gobierno de la
Nación.
FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
1. La Junta de Castilla y León y la Diputación
Regional de Cantabria formulan sendos conflictos positivos
de competencia acumulados en relación con el Plan
de Ordenación de los Recursos Naturales de Picos
de Europa aprobado por el Real Decreto 640/1994, de 8 de
abril. Los actores sostienen que la aprobación del
referido Plan habría vulnerado diversas competencias
que les atribuyen, con carácter exclusivo, los arts.
26 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León
(EACyL) y 22 del Estatuto de Autonomía para Cantabria
(EACTB), respectivamente.
Antes de exponer los términos en que se han planteado
estos conflictos, interesa dejar constancia de que durante
su tramitación ha tenido lugar la reforma de los
textos estatutarios antes citados. De tal modo que el art.
26 EACyL ha pasado a ser el art. 32 en virtud del apartado
32 del artículo único de la Ley Orgánica
4/1999, de 8 de enero, de reforma de la Ley Orgánica
4/1983, del Estatuto de Autonomía de Castilla y León,
en tanto que el art. 22 EACTB es ahora el 24, según
lo dispuesto en el apartado trigésimo del artículo
único de la Ley Orgánica 11/1998, de 30 de
diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 8/1981,
de 30 de diciembre, del Estatuto de Autonomía para
Cantabria. En consecuencia, las referencias que a partir
de ahora se hagan a los preceptos estatutarios invocados
por las instancias autonómicas promotoras de los
conflictos positivos de competencia objeto de nuestro examen
lo serán a los textos vigentes en la actualidad.
2. Debemos comenzar dando cuenta del contenido del Plan
de Ordenación de los Recursos Naturales, objeto del
presente proceso constitucional.
El Plan se abre con la identificación de los objetivos
generales perseguidos. Estos son el conocimiento y evaluación
de los sistemas naturales y culturales de la comarca, así
como de los factores de amenaza para diferenciar los regímenes
de protección; el aseguramiento de la protección
y conservación del medio ambiente; la mejora de la
calidad de vida de las poblaciones; la orientación
y regulación de los usos y actividades compatibles
con la conservación y protección del espacio
natural y la conservación del patrimonio arquitectónico
y cultural.
A continuación se delimita el ámbito territorial
de aplicación del Plan, que se corresponde con el
establecido en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 3
de mayo de 1993, y se efectúa un somero diagnóstico
del estado de conservación de los recursos a partir
de la división del espacio territorial implicado
en seis unidades ambientales.
En otro apartado se procede a una zonificación del
espacio en tres áreas, la primera de las cuales coincide
con la superficie declarada Parque Nacional de la Montaña
de Covadonga por la Ley de 22 de julio de 1918 (NDL 23071
nota), en tanto que la segunda se corresponde con la ampliación
proyectada del espacio natural protegido hasta integrar
el nuevo Parque Nacional de Picos de Europa, y la tercera
es una continuidad natural y cultural de las anteriores,
que, por su mayor grado de humanización, requiere
una consideración diferenciada. En lo que hace al
régimen de protección, y siempre partiendo
de la aludida zonificación, el Plan hace referencia
a la ampliación del Parque Nacional de la Montaña
de Covadonga al área cuyos límites engloben
las dos primeras zonas, previéndose el establecimiento
de un área de influencia socioeconómica, constituida
por la totalidad de los concejos que aporten territorio
al Parque Nacional propuesto y la coordinación del
Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional
proyectado con los de los espacios naturales vecinos, en
aras a lograr una más eficaz protección de
los recursos naturales.
Seguidamente se establecen las determinaciones genéricas
y específicas. Por lo que hace a las primeras, se
declaran de aplicación las contenidas en la legislación
básica estatal y las previstas en la legislación
autonómica correspondiente y, para el caso de los
espacios naturales ya declarados, las establecidas en sus
respectivos instrumentos de planificación. Las limitaciones
específicas hacen referencia, entre otros extremos,
a la práctica de actividades recreativas y extractivas
y aprovechamientos hidrológicos y madereros. A continuación
se definen, por referencia a las normas europeas, estatales
y autonómicas aplicables en el territorio afectado,
las actividades sometidas al procedimiento de evaluación
de impacto ambiental.
Igualmente, se definen los objetivos y criterios orientadores
de las políticas sectoriales, que inciden sobre las
actividades agrícolas, ganaderas y forestales, las
infraestructuras, las actividades turísticas y recreativas,
así como las industriales y extractivas, y las de
conservación de la naturaleza, la urbanización
y ordenación del territorio, los residuos y la educación
ambiental.
Por último, en el Plan de Ordenación se contiene,
en Anexo, una propuesta de delimitación del área
que había de ser objeto de declaración como
Parque Nacional. Hemos de reseñar que esa declaración
del Parque Nacional de los Picos de Europa se llevó
a cabo en la Ley 16/1995, de 30 de mayo. Según resulta
de la delimitación del nuevo Parque Nacional contenida
en su Ley de creación, y conforme se ha avanzado
con anterioridad, el mismo se extiende sobre el territorio
de las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria
y Castilla y León.
3. Los órganos autonómicos promotores de
los conflictos positivos de competencia objeto de esta resolución
coinciden sustancialmente en los motivos de impugnación
del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales
aprobado por el Real Decreto 640/1994. En atención
a esa coincidencia, y sin perjuicio de dejar constancia
de las diferencias allí donde existan, parece conveniente
exponer de manera conjunta las posturas defendidas por la
Junta de Castilla y León y la Diputación Regional
de Cantabria.
Sustancialmente, los actores achacan al Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales de Picos de Europa el desconocimiento
de un conjunto de competencias que tienen estatutariamente
atribuidas. En este sentido, la Junta de Castilla y León
menciona expresamente las siguientes: ordenación
del territorio, urbanismo y vivienda, obras públicas
de interés para la Comunidad que se realicen dentro
de su territorio, pesca fluvial y lacustre, acuicultura
y caza, protección de los ecosistemas en que se desarrollen
dichas actividades; promoción del turismo y su ordenación
en el ámbito de la Comunidad Autónoma; promoción
de la educación física, del deporte y de la
adecuada utilización del ocio y fomento del desarrollo
económico de la Comunidad (art. 32 EACyL). A su vez,
la Diputación Regional de Cantabria invoca sus competencias
exclusivas sobre ordenación del territorio, urbanismo
y vivienda, obras públicas de interés para
la Comunidad que se realicen dentro de su territorio, pesca
en aguas interiores, acuicultura, caza y pesca fluvial,
turismo, promoción del deporte y de la adecuada utilización
del ocio y fomento del desarrollo económico de la
Comunidad (art. 24 EACTB).
En opinión de los actores, siendo el Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales un instrumento de ordenación
espacial, su aprobación debe corresponder, en todo
caso, a las instancias autonómicas. Sin perjuicio
de lo cual admiten que, al incidir esa ordenación
sobre el territorio de tres Comunidades Autónomas,
pueda resultar conveniente el uso de técnicas de
coordinación, como sería la aprobación
por el Gobierno de la Nación de las correspondientes
Directrices de Ordenación de los Recursos Naturales
(art. 8 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación
de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre,
en adelante LCEN), pero rechazan que esa deseable coordinación
deba saldarse con la aprobación por la propia Administración
del Estado de un Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales obviando las competencias de las Comunidades Autónomas.
Tanto más cuanto que, en el caso concreto de Castilla
y León, esta Comunidad Autónoma ya había
aprobado su propio Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales de Picos de Europa (Decreto de la Junta de Castilla
y León 9/1994, de 20 de enero), como paso previo
a la creación de un Parque Regional.
Rechazan asimismo que de la competencia reconocida al Estado
para la declaración de los espacios naturales protegidos
(art. 21.4 LCEN, actualmente derogado) pueda deducirse la
atribución a aquél de la facultad de aprobación
del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales. A este respecto, y sin perjuicio de insistir
en que la función planificadora y de gestión
territorial corresponde a las Comunidades Autónomas,
manifiestan las instancias promotoras de ambos conflictos
que, aun en la hipótesis de que alguna de las Comunidades
Autónomas en cuyo territorio pretenda situarse el
Parque Nacional no procediera a la aprobación del
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, ello
no sería óbice para que el Estado llevara
a cabo la oportuna declaración de acuerdo con el
art. 15.2 LCEN.
4. Los argumentos ahora sintetizados son contestados por
el Abogado del Estado, quien señala que debe partirse
inexorablemente de la doble función que cumple el
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Picos
de Europa. De un lado, con él se trata de proteger
y conservar una unidad natural y cultural, cuya superficie
se extiende por el territorio de tres Comunidades Autónomas,
y que reúne unos singulares valores geológicos,
botánicos, paisajísticos y culturales, así
como una sobresaliente riqueza faunística. A tal
fin, se procede a una definición de los criterios
orientadores de las políticas sectoriales con proyección
territorial a partir de la zonificación del espacio
sobre el que actúa el Plan de Ordenación de
los Recursos Naturales. De otro lado, este Plan establece
el pertinente instrumento de programación y planificación
que permita la elaboración del proyecto de Ley de
declaración del Parque Nacional de los Picos de Europa.
Para ello, el Plan procede a ampliar los límites
del Parque Nacional de la Montaña de Covadonga, definiendo
las limitaciones específicas para las zonas que debe
abarcar el nuevo Parque Nacional de Picos de Europa. Tales
limitaciones, siempre en opinión del Abogado del
Estado, son plenamente respetuosas con las competencias
de las Comunidades Autónomas promotoras de los conflictos,
toda vez que las determinaciones del Plan no excluyen la
aplicación de la legislación autonómica.
Para el Abogado del Estado, el Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales ahora discutido se encuadra sin
mayores dificultades dentro del título competencial
que el Estado retiene «ex» art. 149.1.23 CE,
puesto que, conforme a la doctrina contenida en las SSTC
329/1993, de 12 de noviembre, y 243/1994, de 21 de julio,
la aprobación de dicho Plan por la Administración
del Estado se justifica por el carácter unitario
del ecosistema que se trata de preservar, preservación
que no puede garantizarse con instrumentos fragmentarios.
Sobre este particular, advierte que las prescripciones del
art. 4 LCEN se verían en peligro si cada una de las
Comunidades Autónomas afectadas aprobase su propio
Plan para la parte de superficie del espacio integrada en
su territorio, puesto que esa fragmentación rompería
la unidad del ecosistema cuya protección se pretende,
lo que podría poner en peligro la adecuada consecución
de los fines conservacionistas perseguidos.
Por otro lado, defiende que del texto de la LCEN, en especial
de su entonces vigente art. 21.4, se infiere que la instancia
territorial competente para declarar un espacio natural
protegido lo es también para la aprobación
de un instrumento de planeamiento como es el Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales, cuya existencia misma responde
al propósito de garantizar la efectividad de la declaración
protectora. Por otro lado, recuerda que el art. 22.1 del
mismo Texto Legal, hoy modificado, atribuye al Estado no
sólo la competencia para declarar, sino también
para gestionar los Parques Nacionales, siendo así
que no puede concebirse la aprobación del Plan de
Ordenación de los Recursos Naturales como algo desligado
de las funciones declarativa y gestora del espacio natural.
El Plan impugnado reflejaría las decisiones básicas
de protección y conservación del ecosistema
unitario conocido como Picos de Europa, cuyo carácter
supraautonómico justifica la intervención
del Estado.
Finalmente, arguye el Abogado del Estado que la exigencia
legal de que los Parques Nacionales constituyan una auténtica
red integrada implica su gestión centralizada, por
ser ésta la única forma de garantizar las
condiciones básicas de igualdad en el disfrute del
derecho al medio ambiente, así como respecto de las
vinculaciones y limitaciones dominicales derivadas de la
existencia de una red de parques nacionales. Asimismo, señala
que la gestión estatal de los Parques Nacionales
encierra un valor simbólico, en cuanto pone de manifiesto
la preponderancia del interés general de la Nación,
por lo que puede calificarse como una decisión básica
en materia ambiental.
5. Una vez expuestas las posiciones defendidas por las
partes intervinientes en este proceso constitucional y antes
de seguir adelante en nuestro análisis, es preciso
identificar con claridad los títulos en torno a los
cuales se han trabado los conflictos positivos de competencia.
A este respecto, el Abogado del Estado achaca a los órganos
autonómicos promotores de los conflictos una falta
de concreción en la identificación de sus
competencias propias que resultarían vulneradas con
la aprobación, por el Gobierno de la Nación,
del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales
de Picos de Europa. Para el Abogado del Estado, los actores
se han limitado a mencionar algunas de las competencias
exclusivas enumeradas en los actuales arts. 32 EACyL y 24
EACTB sin precisar con claridad cuál de entre todas
ellas habría sido efectivamente lesionada.
Ciertamente, en los escritos de planteamiento de los dos
conflictos positivos de competencia ahora acumulados se
contiene la enumeración de diversas competencias
exclusivas a que alude el Abogado del Estado. Ahora bien,
en esa mención de una pluralidad de títulos
competenciales autonómicos no ha de verse tanto una
falta de rigor o precisión achacable a los órganos
autonómicos promotores de los presentes conflictos,
cuanto la lógica consecuencia de la amplitud de contenidos
que presenta el Plan de Ordenación concretamente
impugnado y el carácter transversal de la materia
de medio ambiente, que afecta a una pluralidad de títulos,
carácter al que después se hará referencia.
Lo anterior no impide entender, a partir de las reiteradas
referencias a la genérica incidencia que sobre la
ordenación de los usos del territorio presentan los
Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, y
de la expresa calificación de dichos Planes como
instrumento de ordenación espacial, que tanto la
Junta de Castilla y León como la Diputación
Regional de Cantabria centran su controversia con el Plan
de Ordenación de los Recursos Naturales impugnado,
principalmente, a partir del título relativo a la
ordenación del territorio (arts. 32.1.2 EACyL y 24.3
EACTB). Por lo demás, la decisión de destacar
dicho título ha de reputarse coherente con el hecho
de que esta competencia tiene por objeto la actividad consistente
en la delimitación de los diversos usos a que puede
destinarse el suelo o espacio físico territorial
y el equilibrio entre las distintas partes del territorio
mismo [SSTC 77/1984, de 3 de julio, F. 2; 149/1991, de 4
de julio, F. 1 b); 36/1994, de 10 de febrero, F. 3; 28/1997,
de 13 de febrero, F. 5, y 149/1998, de 2 de julio, F. 3]
y habilita a su titular para la formulación de una
política global del territorio coordinadora de las
diferentes acciones públicas y privadas con impacto
territorial (STC 40/1998, de 19 de febrero, F. 30).
Igualmente, a los títulos competenciales expresamente
mencionados por los órganos autonómicos ha
de añadirse, además, el relativo al desarrollo
legislativo y ejecución en materia de «protección
del medio ambiente y de los ecosistemas» (arts. 34.1.5
EACyL y 25.7 EACTB). Esta adición es el lógico
resultado de la reforma de los textos estatutarios operada
por las Leyes Orgánicas 11/1998, de 30 de diciembre,
para el caso de la Comunidad Autónoma Cantabria y
4/1999, de 24 de marzo, para Castilla y León, toda
vez que el canon de control de que debemos hacer uso al
resolver los presentes conflictos positivos de competencia
es el vigente en el momento de efectuarse el juicio y dictarse
Sentencia (por todas, SSTC 118/1998, de 4 de junio, F. 5,
y 195/1998, de 1 de, F. 3).
Por otro lado, y aunque en el Real Decreto 640/1994 no se
menciona expresamente la regla competencial que facultaría
al Gobierno de la Nación para proceder a la aprobación
del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales
de Picos de Europa, del escrito de alegaciones formulado
por el Abogado del Estado cabe deducir con toda claridad
que se entiende que dicha regla es la contenida en el art.
149.1.23 CE. De tal modo que la referencia efectuada al
establecimiento de las condiciones básicas que garanticen
la igualdad de los ciudadanos en el disfrute del derecho
al medio ambiente, así como en las vinculaciones
y limitaciones resultantes de la existencia de una red de
parques nacionales, reviste exclusivamente la condición
de argumento «ex abundantia» esgrimido en defensa
de la competencia de la Administración del Estado
para la aprobación del aludido Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales. Por consiguiente, no es posible
inferir que se haya tratado de fundamentar la conformidad
a la Constitución de la actuación estatal
en el título competencial enunciado en el art. 149.1.1
CE. Tanto menos cuanto que no se afirma en ningún
momento que con la aprobación del Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales se persiga la regulación
de esas condiciones básicas de igualdad en el disfrute
de los derechos constitucionales implicados, sino tan sólo
que la gestión centralizada –concepto que incluiría
la potestad aprobatoria del Plan– sería el único
medio para evitar divergencias en los criterios técnicos
de protección que pudieran influir negativamente
en esas condiciones básicas. Consecuentemente, con
la utilización de este argumento el Abogado del Estado
no hace otra cosa que advertir de un riesgo, por lo demás
estrictamente potencial o hipotético, cuya conjuración
no puede llevarse a cabo ignorando el sistema constitucional
y estatutario de distribución de competencias.
6. Sentado esto, debemos reiterar una vez más el
carácter complejo y polifacético que presentan
las cuestiones atinentes al medio ambiente (STC 102/1995,
de 26 de junio, F. 3). Desde la perspectiva que ahora interesa,
dicho carácter se traduce en la transversalidad de
las competencias sobre medio ambiente en su configuración
constitucional en cuanto que, como dice la expresada STC
102/1995, el medio ambiente incide «en otras materias
incluidas también, cada una a su manera, en el esquema
constitucional de competencias (art. 148.1.1, 3, 7, 8, 10
y 11 CE)». Por ello lo ambiental es un factor a considerar
en las demás políticas públicas sectoriales
con incidencia sobre los diversos recursos naturales integrantes
del medio ambiente (SSTC 102/1995, F. 6 y, en relación
con la concreta técnica de evaluación de impacto
ambiental, STC 13/1998, de 22 de enero, F. 7). En paralelo
con esta doctrina cabe mencionar ahora el art. 6 del Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), que impone la
integración de las exigencias ambientales en la definición
de las políticas y acciones de la Comunidad Europea.
Sin perjuicio de esa incardinación de lo ambiental
en el conjunto de las políticas públicas,
por lo que específicamente se refiere a los aspectos
competenciales, hemos hecho hincapié en que dentro
de la competencia de protección ambiental han de
encuadrarse exclusivamente aquellas actividades encaminadas
directamente a la preservación, conservación
o mejora de los recursos naturales (STC 102/1995, F. 3),
habida cuenta de que éstos son soportes físicos
de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas
en relación con las cuales la Constitución
y los Estatutos de Autonomía han deslindado diferentes
títulos competenciales (por todas, SSTC 144/1985,
de 25 de octubre, F. 2; 227/1988, de 29 de noviembre, F.
13; 243/1993, de 15 de julio, F. 3; 102/1995, F. 3, y 40/1998,
de 19 de febrero, F. 29).
Dentro de este marco general, el art. 149.1.23 CE atribuye
al Estado la competencia para dictar «legislación
básica sobre protección del medio ambiente,
sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas
de establecer normas adicionales de protección».
Pues bien, conforme a la doctrina de este Tribunal, esa
competencia habilita al Estado, en primer lugar, para proceder
a un encuadramiento de una política global de protección
ambiental, habida cuenta del alcance no sólo nacional
sino internacional que tiene la regulación de esta
materia y de la exigencia de la indispensable solidaridad
colectiva consagrada en el art. 45.2 CE (STC 64/1982, de
4 de noviembre, F. 4). Bien entendido que la legislación
básica del Estado no cumple sólo una función
de uniformidad relativa, sino también de ordenación
mediante mínimos que deben ser respetados en todo
caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas
en la materia establezcan niveles de protección más
altos, que no entrarían, por ese solo hecho, en contradicción
con la normativa básica del Estado. El sentido del
precepto constitucional es el de que las bases estatales
son de carácter mínimo y, por tanto, los niveles
de protección que el Estado establezca en desarrollo
del mismo pueden ser elevados o mejorados por la normativa
autonómica (SSTC 170/1989, de 19 de octubre, F. 2;
102/1995, F. 9; 156/1995, de 26 de octubre, F. 4, y 15/1998,
de 22 de enero, F. 13). Esa legislación básica
a que se refiere el art. 149.1.23 CE estará integrada
por las normas de rango legal, e incluso reglamentario,
siempre que estas últimas resulten imprescindibles
y se justifiquen por su contenido técnico o por su
carácter coyuntural o estacionario (SSTC 149/1991,
F. 3 y 102/1995, F. 8).
7. Para completar esta apretada síntesis de nuestra
doctrina relevante para la resolución de los presentes
conflictos positivos de competencia, cabe señalar
una vez más que la planificación de los recursos
naturales, cuyo instrumento más destacado en el sistema
de la LCEN son los Planes de Ordenación de los Recursos
Naturales, es una ordenación del espacio y de su
contenido que guarda relación con la ordenación
del suelo y la planificación urbanística (STC
102/1995, F. 13), inspirada por los principios mencionados
en el art. 2 de la citada LCEN; a saber: el mantenimiento
de los procesos ecológicos esenciales y de los sistemas
vitales básicos, la preservación de la diversidad
genética, la utilización ordenada de los recursos,
garantizando el aprovechamiento sostenido de las especies
y de los ecosistemas, su restauración y mejora y,
en fin, la preservación de la variedad, singularidad
y belleza de los ecosistemas naturales y del paisaje. Esa
íntima trabazón de lo ambiental con la estricta
planificación territorial que se observa en la configuración
de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales
que efectúa la legislación básica estatal,
explica que la atribución de la potestad para su
elaboración y aprobación corresponda a las
Comunidades Autónomas «cuando tengan asumidos
el desarrollo legislativo y la ejecución» (STC
102/1995, «ibidem»). Aun cuando en aquella ocasión
no se precisara más, cabe añadir ahora que
ese desarrollo legislativo y ejecución han de entenderse
referidos a la legislación básica de protección
ambiental dictada por el Estado «ex» art. 149.1.23
CE.
El planeamiento ecológico regulado en el Título
II LCEN se conecta con la competencia de ordenación
territorial en lo que hace a la función genérica
de ordenación del espacio [SSTC 77/1984, F. 2; 149/1991,
F. 1 b); 36/1994, F. 3; 28/1997, F. 5, y 149/1998, F. 3].
A este respecto cabe reseñar que el carácter
indicativo de los Planes de Ordenación de los Recursos
Naturales respecto de cualesquiera otras actuaciones, planes
o programas sectoriales (art. 5.3 LCEN) se explica adecuadamente
por conexión con la competencia de ordenación
territorial, cuyas determinaciones no pueden menoscabar
los ámbitos de competencias reservados al Estado
«ex» art. 149.1 CE con incidencia espacial o
territorial, pero que, correlativamente, tampoco pueden
ser ignoradas por las distintas Administraciones públicas
[SSTC 149/1991, F. 1 b); 40/1998, F. 30, y 149/1998, F.
3]. A su vez, la posición supraordenada de los Planes
de Ordenación de los Recursos Naturales respecto
de otros instrumentos de ordenación territorial o
física (art. 5.2 LCEN) es lógica consecuencia
de la finalidad ambientalista a la que sirven (STC 102/1995,
F. 13).
En resumen, el carácter transversal de la competencia
para el establecimiento de la legislación básica
sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23
CE) permite al Estado introducir un mandato de planificación
de los recursos naturales, con el contenido y las finalidades
a que se ha hecho referencia, incidiendo con ello sobre
las competencias autonómicas de ordenación
del territorio y de desarrollo y ejecución de la
legislación ambiental, asumidas ambas por las Comunidades
Autónomas promotoras de los actuales conflictos positivos
de competencia. En efecto, como igualmente subrayamos en
la STC 102/1995 (F. 13), el mandato de planificar, tal y
como aparece configurado en el art. 4 LCEN, «se acomoda
sin esfuerzo alguno al concepto de lo básico, y en
su ámbito encuentra su sede propia la determinación
de los objetivos así como del contenido mínimo
de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales».
Sin embargo, el título competencial retenido por
el Estado «ex» art. 149.1.23 CE no habilita
a éste para aprobar por sí mismo los Planes
de Ordenación de los Recursos Naturales.
De lo expuesto debemos concluir que no corresponde a la
competencia del Estado la elaboración y aprobación
de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales,
tal y como están configurados en la legislación
vigente, ya que el grado de detalle que este tipo de instrumentos
de planificación ha de incorporar (pues en ellos
se plasma necesariamente la selección de una de las
diversas alternativas posibles) no se compadece con el concepto
de lo básico.
8. La expresada conclusión no se ve alterada por
el hecho de que el ámbito de aplicación de
un determinado Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales exceda de los límites territoriales de
una Comunidad Autónoma. Reiteradamente hemos declarado
que la supraterritorialidad no representa, por sí
sola, un criterio atributivo de competencias, pues esta
circunstancia sólo puede suponer legítimamente
un traslado de la competencia cuando la actividad pública
concernida no sea susceptible de fraccionamiento y, aun
en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse
a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación
por requerir un grado de homogeneidad que sólo pueda
asegurarse mediante su atribución a un único
titular, que forzosamente ha de ser el Estado, o, en fin,
cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad para
integrar intereses contrapuestos de diversas Comunidades
Autónomas (entre otras, SSTC 329/1993, de 12 de noviembre,
F. 4; 243/1993, de 21 de julio, F. 6; 102/1995, F. 8; 190/2000,
de 13 de julio, F. 10, y 223/2000, de 21 de septiembre,
F. 11).
9. La conclusión ahora alcanzada no supone, sin
embargo, afirmar que el Estado carezca por entero de competencias
en la materia. Así, de una parte, en virtud del art.
149.1.23 CE, se halla habilitado para fijar las bases en
la materia, en particular mediante la formulación
de las correspondientes Directrices para la Ordenación
de los Recursos Naturales (art. 8 LCEN). De otra, y según
se acaba de apuntar al sintetizar la doctrina constitucional
sobre la supraterritorialidad, al Estado corresponde igualmente
garantizar la coordinación de las medidas adoptadas
para la declaración de un Espacio Natural Protegido
cuya extensión rebase los límites de una Comunidad
Autónoma. Finalmente, y toda vez que el Estado se
halla facultado para proceder a la creación de los
Parques Nacionales, debemos afirmar que no invaden las competencias
autonómicas los actos preparatorios del ejercicio
de dicha facultad.
Consecuentemente, como quiera que algunos de los contenidos
del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales
de Picos de Europa aprobado por el Real Decreto 640/1994
pueden reconducirse a esa esfera de intervención
estatal en la materia, conforme con el sistema constitucional
y estatutario de distribución de competencias, ha
de estimarse procedente el mantenimiento de los mismos.
En efecto, el hecho de que tales contenidos se presenten
formalmente como parte de un Plan de Ordenación de
los Recursos Naturales para cuya formulación, como
ya hemos indicado, el Estado carece en principio de competencias,
no impide examinarlos separadamente, ya que el contenido
constitucional de la materia de medio ambiente no puede
ser definido por categorías legales, en este caso
por el contenido de los Planes de Ordenación de Recursos
Naturales.
10. De este modo, si bien en el momento de aprobarse el
Plan ahora discutido el Estado no había aprobado
todavía las Directrices de Ordenación a las
que habían de ajustarse los Planes de Ordenación
de los Recursos Naturales en el caso de los Parques Nacionales,
función que en la actualidad cumple el Plan Director
de la Red de Parques Nacionales, aprobado por el Real Decreto
1803/1999, de 26 de noviembre, ninguna duda puede existir
acerca de la plena acomodación al concepto de lo
básico de los objetivos enumerados en el denominado
apartado 0. Es claro que, siendo básico el mínimo
común normativo de las medidas que hayan de adoptarse
(por todas, STC 50/1999, de 6 de abril, F. 3 y las resoluciones
allí mencionadas), los objetivos del Plan participan
de esa naturaleza básica, pues, en caso contrario,
se produciría una divergencia de finalidades en las
zonas afectadas por el Plan, que desnaturalizaría
su esencia misma.
También debemos afirmar el carácter básico
del apartado 6, en el que se identifican las actividades
sujetas a evaluación de impacto ambiental, estableciéndose
como criterio el sometimiento a la legislación más
restrictiva en la materia. Esta opción responde al
propósito de garantizar la preservación de
los valores ambientales determinantes de la futura creación
del Parque Nacional y trata de asegurar que las diversas
instancias competentes dispongan de la adecuada información
acerca de la incidencia de un determinado proyecto sobre
dichos valores, sin alterar en modo alguno el orden constitucional
de competencias (SSTC 13/1998, en especial FF. 4 y 8, y
90/2000, de 30 de marzo, F. 4).
En relación con las denominadas actuaciones preparatorias,
debemos recordar que la aprobación del Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales ahora discutido se sitúa,
según se indica expresamente en el preámbulo
del indicado Real Decreto, en el proceso de elaboración
del proyecto de Ley de creación del Parque Nacional
de Picos de Europa. Pues bien, afirmada la plena conformidad
al orden constitucional de competencias que pueda corresponder
al Estado –y más concretamente, a las Cortes Generales–
en cuanto titular del interés general de la Nación,
la declaración de estos concretos Espacios Naturales
Protegidos, habida cuenta de su carácter selectivo
y primario, que determina el sometimiento a un régimen
jurídico especial de protección más
intensa (STC 102/1995, F. 21), hemos de concluir que no
vulneran las competencias autonómicas en la materia
aquellos contenidos del Plan que revisten la condición
de actos preparatorios de dicha declaración. Así
sucede tanto con el diagnóstico que sobre el estado
de conservación de los recursos se contiene en el
apartado 2 del Plan, puesto que sin su realización
no sería posible apreciar la concurrencia de los
presupuestos que habilitan el ejercicio de la competencia
estatal, en los términos del art. 22.1 LCEN, como
con la definición de los límites del área
que, en Anexo, se propone para su declaración como
Parque Nacional.
Por último, también corresponde al Estado
la demarcación del ámbito del Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales que se realiza en su apartado
1, en cuanto se corresponde con las denominadas zonas A
y B del apartado 3. Ambos contenidos persiguen el establecimiento
del perímetro afectado por el especial régimen
a que habrá de someterse el Parque Nacional proyectado
y que condiciona el ejercicio de las competencias autonómicas
sobre el mismo, lo que responde a un propósito coordinador,
pues, dado el alcance supraterritorial del espacio objeto
de ordenación y sobre el que se pretende asentar
un Espacio Natural Protegido, se trata de evitar la aparición
de contradicciones y disfunciones que, caso de materializarse,
dificultarían la efectividad misma de la declaración
proyectada [STC 42/1983, de 20 de mayo, F. 3 c)].
Según hemos afirmado en esta misma resolución,
la coordinación presupone la existencia de competencias
de las Comunidades Autónomas en la materia. En este
caso, esas competencias serían, como ya hemos indicado
con anterioridad, las relativas a la ordenación del
territorio y al desarrollo legislativo y ejecución
de la legislación básica de protección
ambiental. Pues bien, debemos reseñar que tales competencias,
en particular la atinente a la ordenación territorial,
no obstante quedar condicionadas por la definición
del perímetro afectado por la futura creación
del Parque, no resultan invadidas, puesto que dicho condicionamiento
no impide a las instancias autonómicas la planificación
de los usos del espacio que es el contenido nuclear de dicha
competencia [SSTC 77/1984, de 3 de julio, F. 2; 149/1991,
de 4 de julio, F. 1 b); 36/1994, de 10 de febrero, F. 3;
28/1997, de 13 de febrero, F. 5, y 149/1998, de 2 de julio,
F. 3]. Ciertamente, las concretas especificaciones de la
planificación espacial deberán tener como
finalidad la adecuada preservación de los valores
ambientales de la zona que ha de sujetarse a un régimen
especial de protección.
Así, no resulta ocioso señalar que, en primer
lugar, las limitaciones a las facultades de ordenación
del espacio en la zona A vienen directamente impuestas por
la previa existencia en la misma del Parque Nacional de
la Montaña de Covadonga, cuyo régimen especial
de protección, como ya hemos indicado, era el resultante
de la Ley de 22 de julio de 1918. Por otro lado, la zona
B se corresponde, junto con la zona A, con los límites
del entonces proyectado Parque Nacional de Picos de Europa,
a cuya creación han de coadyuvar las planificaciones
diseñadas por las Comunidades Autónomas.
Distinto es el caso de la denominada zona C, integrada por
aquellos «terrenos que constituyen una continuidad
natural y cultural de las anteriores pero que, por su mayor
grado de humanización requieren una consideración
diferenciada». Pues bien, esa consideración
diferenciada ha de incluir necesariamente la determinación
misma de los terrenos a los que afecta, función que
habrá de corresponder a las Comunidades Autónomas
a partir de las competencias que ostentan sobre ordenación
del territorio y desarrollo legislativo y ejecución
de la normativa básica de protección ambiental.
Serán éstas las instancias competentes para
planificar los usos del espacio, asegurando que las actividades
que se desarrollen en esta zona no repercutan negativamente
sobre los valores ecológicos que, ubicados en el
interior del nuevo Parque Nacional de Picos de Europa, han
merecido un régimen especial de protección.
Es claro, por otro lado, que este condicionamiento teleológico
resulta del carácter transversal de la competencia
ambiental y no impone la adopción de medidas concretas
para su materialización.
11. Distinta valoración merecen el establecimiento
del régimen de protección del área
(apartado 4), de las limitaciones generales y específicas
(apartado 5) y de los criterios orientadores de las políticas
sectoriales (apartado 7) puesto que la definición
de estas determinaciones se lleva a cabo con un grado tal
de minuciosidad que no puede predicarse su condición
de básicas al impedirse a las Comunidades Autónomas
disponer de un margen de actuación que les permita,
mediante el ejercicio de su competencia de desarrollo legislativo,
establecer las medidas complementarias que satisfagan sus
peculiares intereses (SSTC 147/1991, de 4 de julio, F. 5,
y 50/1999, F. 3).
Así, en el apartado 4, dedicado al régimen
de protección, se procede a la ampliación
del perímetro del Parque Nacional de la Montaña
de Covadonga hasta incluir los límites previstos
para el Parque Nacional de Picos de Europa. Con independencia
de que al procederse de esto modo el Plan incurre en una
evidente extralimitación, pues ignora las facultades
que a las Cortes Generales atribuye el vigente art. 22.2
LCEN, así como el anterior art. 22.1 de la misma
Ley, importa destacar ahora que esta extensión conlleva
la aplicación de las limitaciones específicas
recogidas en el apartado 5.2 que, entre otros extremos,
implican una extensión de las competencias de la
Administración del Parque y la correlativa reducción
de las correspondientes a las Administraciones autonómicas.
De otro lado, en lo que se refiere a los criterios orientadores
de las políticas sectoriales, debemos reseñar
en primer lugar que algunos de ellos no resultan encuadrables
en el título competencial que legitima la intervención
estatal. Es el caso, por mencionar únicamente los
ejemplos más destacados, del fomento de las mejoras
agrícolas y ganaderas tendentes a una mejora productiva
del sector, de la construcción de circunvalaciones
o variantes en los núcleos específicamente
urbanos, del apoyo institucional a la constitución
de mancomunidades o consorcios para la implantación
y explotación de infraestructuras y servicios de
abastecimiento y saneamiento de aguas, o, en fin, de buena
parte de los criterios atinentes a la política de
urbanización y ordenación del territorio.
Son todas ellas medidas que, según hemos avanzado,
no pueden incardinarse en la competencia que para el establecimiento
de la legislación básica de protección
ambiental ostenta el Estado «ex» art. 149.1.23
CE, sino que encuentran su asiento natural en competencias
de titularidad autonómica.
En relación con los criterios que tienen por finalidad
específica la preservación de los valores
ambientales de la zona, y con independencia de que algunos
de ellos parece que encontrarían un acomodo más
adecuado en el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque,
al que en alguna ocasión se remite expresamente el
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, su
lectura pone de manifiesto el grado de detalle y exhaustividad
a que se desciende, lo que impide, según hemos avanzado,
su inserción dentro de la esfera de lo básico.
Ciertamente, no faltan criterios formulados con un mayor
grado de generalidad y abstracción, pero ello no
autoriza a proceder en nuestro enjuiciamiento a una fragmentación
de la unidad en que se insertan. En consecuencia, no es
posible espigar entre tales criterios para identificar aquellos
que, abstractamente considerados, pudieran revestir carácter
básico, puesto que no son desligables de la unidad
en que se engloban.
Hecha esta advertencia, y siempre a título de ejemplo,
baste mencionar como manifestaciones especialmente destacadas
de esa exhaustividad a que nos hemos referido los condicionantes
establecidos para las actividades turísticas y recreativas,
que llegan al extremo de imponer contenidos preceptivos
al planeamiento urbanístico municipal o a determinar
el sentido de las medidas de fomento. Cabe mencionar asimismo
los criterios orientadores de las actividades de conservación
de la naturaleza, particularmente en lo que atañe
a la regeneración de la cubierta vegetal. O, en fin,
a la educación ambiental, que determina la confección
de una red de itinerarios autoguiados, cuyo objetivo será
facilitar a los visitantes de la zona el conocimiento de
los Picos de Europa de manera integrada, para lo cual se
prevé que las sendas habrán de discurrir por
los diferentes ecosistemas existentes en el área.
FALLO
Ha decidido
Estimar parcialmente los conflictos positivos de competencia
acumulados núms. 2985/1994 y 2999/1994, promovidos
respectivamente por la Junta de Castilla y León y
la Diputación Regional de Cantabria, frente al Gobierno
de la Nación, y en consecuencia:
1º. Declarar que los apartados 4, 5 y 7, así
como el apartado 3, en cuanto delimita la zona C, y el apartado
1, en cuanto en él se halla comprendida dicha zona
C, todo ellos del Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales de Picos de Europa, aprobado por el Real Decreto
640/1994, de 8 de abril, han invadido las competencias de
las Comunidades Autónomas de Castilla y León
y de Cantabria.
2º. Anular los mencionados apartados del Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales de Picos de Europa.
3º. Desestimar los conflictos positivos de competencia
en todo lo demás.
VOTO
PARTICULAR 1.
Que formula el Magistrado Don Manuel Jiménez de
Parga y Cabrera a la Sentencia dictada en los conflictos
positivos de competencia núms. 2985/1994 y 2999/1994,
al que prestan su adhesión los Magistrados don Rafael
de Mendizábal Allende y don Fernando Garrido Falla.
No creo que se haya producido la invasión de competencias
que se aprecia en la Sentencia. Por el contrario, encaja
perfectamente en el Ordenamiento constitucional el Real
Decreto 640/1994, de 8 de abril, por el que se aprueba el
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Picos
de Europa. Los conflictos promovidos por la Junta de Castilla
y León y por la Diputación Regional de Cantabria
debieron ser desestimados.
Con el fin de fundamentar mi opinión discrepante,
siempre respetuosa con el parecer de la mayoría,
resumo a continuación las razones que expuse en el
Pleno.
1. Caracterización de los Planes de Ordenación
de los Recursos Naturales (PORN)
Los PORN son genéricamente un instrumento de Ordenación
del Territorio. Esto no se cuestiona. Pero los PORN tienen
unas finalidades propias que los singularizan. No cabe aplicar
a los PORN la regla 3 del art. 148.1 CE, como si fueran
una materia cuya competencia pueda ser asumida, sin más,
por las Comunidades Autónomas.
Sobre la Sentencia planea, a mi juicio, una consideración
de los PORN como meros instrumentos de ordenación
territorial. Y al no tener en cuenta lo que los distingue
de los otros instrumentos, se marcha en los fundamentos
jurídicos por una ruta equivocada, alcanzándose
conclusiones erróneas en el fallo.
1.1. Mi tesis es que la función que confiere singularidad
a los PORN es la protección ambiental. Podría
alegarse que todos los instrumentos de ordenación
del territorio han de servir a este objetivo. Sin embargo,
los PORN lo tienen como finalidad específica y propia.
Se establece así en la Ley 4/1989, de 27 de marzo,
de Conservación de los Espacios Naturales y de la
Flora y Fauna Silvestre (LCEN): la «determinación
de las limitaciones generales y específicas que respecto
de los usos y actividades hayan de establecerse en función
de la conservación de los espacios y especies a proteger,
con especificación de las distintas zonas en su caso»
[art. 4.4 c)], para lo que es esencial, entre otros aspectos,
la «definición del estado de conservación
de los recursos naturales, los ecosistemas y los paisajes
que integran el ámbito territorial en cuestión,
formulando un diagnóstico del mismo y una previsión
de su evolución futura» [art. 4.4 b)].
En definitiva, los PORN son, como cabe deducir de su propia
denominación, instrumentos de ordenación de
los recursos naturales, no de un territorio delimitado;
lo que ellos planifican son los recursos y ecosistemas en
un ámbito territorial determinado precisamente para
hacer realidad los fines del artículo 2 LCEN, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la
misma Ley. Esto significa que los PORN tienen como fines
propios: a) el mantenimiento de los procesos ecológicos
esenciales y de los sistemas vitales básicos; b)
la preservación de la diversidad genética;
c) la utilización ordenada de los recursos, garantizando
el aprovechamiento sostenido de las especies y de los ecosistemas,
su restauración y mejora; [y] d) la preservación
de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas
naturales y del paisaje.
Objetivo de los PORN son, como se afirma en el citado artículo
4.1 LCEN, «adecuar la gestión de los recursos
naturales, y en especial de los espacios naturales y de
las especies a proteger, a los principios inspiradores señalados
en el artículo 2 de la presente Ley». Así
pues, se pone de manifiesto la estrecha relación
que la LCEN establece entre los PORN y los espacios naturales
protegidos. Una relación tan estrecha que el artículo
15.1 LCEN «exige» la «previa elaboración
y aprobación del correspondiente PORN de la zona»,
cuya declaración como Parque o Reserva Natural se
pretenda. Esta exigencia no es aleatoria en el doble sentido
de que: a) la declaración de un Espacio Natural Protegido
como Parque o Reserva Natural ha de fundamentarse en un
instrumento de planificación con los fines descritos,
y b) que el PORN encuentra en la declaración del
espacio ordenado como Espacio Natural de Parque o Reserva
Natural la técnica jurídica que hace posible
la realización de los objetivos del PORN así
como la cobertura jurídica a las limitaciones jurídicas
que, normalmente, en el PORN sólo se apuntan o indican.
La vinculación estrecha de los PORN con los Espacios
Naturales Protegidos es la prueba inequívoca de que
los PORN no son un mero instrumento de ordenación
del territorio; son instrumentos de ordenación de
un ámbito espacial para su protección por
lo que sirve de fundamento a la declaración de ese
espacio como Espacio Natural Protegido (al menos en cuanto
a las figuras de Parque y de Reserva Natural).
Esta finalidad propia de los PORN –más allá
de la ordenación de un territorio– se precisa en
el apartado O del Anexo del Decreto 640/1994, sometido a
nuestro enjuiciamiento: «Los objetivos generales de
este Plan de Ordenación de los Recursos Naturales
de los Picos de Europa (PORNPE) son los siguientes:
1. Conocer y evaluar los sistemas naturales y culturales
de la comarca, con objeto de identificar sus máximos
valores, así como los factores de amenaza que la
afectan para diferenciar los regímenes de protección
que le sean de aplicación.
2. Asegurar la protección y conservación del
medio ambiente, tanto en lo relativo al mantenimiento y
recuperación de los procesos ecológicos fundamentales
como a la preservación de la variedad, singularidad
y belleza de los ecosistemas naturales y del paisaje.
3. Mejorar la calidad de vida de las poblaciones de los
Picos de Europa, fomentando los usos y actividades tradicionales.
4. Orientar y regular los usos y actividades, estableciendo
a tal efecto criterios y directrices que los hagan compatibles
con la conservación y protección del espacio
natural.
5. Conservar el patrimonio arquitectónico y cultural».
1.2. Las Comunidades recurrentes (Castilla y León,
y Cantabria), tienen establecido que los PORN son instrumentos
de planificación de los recursos naturales con una
finalidad de protección ambiental. Se trata de un
objetivo tan específico que en su legislación
no cabe confusión respecto de la tarea general de
ordenación del territorio.
En la Ley de Castilla y León 8/1991, de 10 de mayo,
sobre Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León,
se incluyen los PORN como instrumento de planificación
precisa y exclusivamente de los espacios naturales protegidos,
o sea, de los espacios que han sido declarados como merecedores
de una especial protección por sus valores ambientales.
El art. 28 es elocuente al respecto.
Como consecuencia de esta caracterización de los
PORN en la legislación de la Comunidad de Castilla
y León, en el artículo 1 del PORN de Ojo Guareña
(Burgos), aprobado por Decreto 60/1996 (Castilla y León),
de 14 de marzo, se establece, en lo que a la naturaleza
del Plan se refiere: «El presente Plan es el instrumento
de planificación de los recursos naturales del Espacio
Natural de Ojo Guareña, conforme a lo previsto en
la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de la
Comunidad de Castilla y León». Y se añade,
en el artículo 2, en lo que respecta a la finalidad
del PORN, que «el presente Plan de Ordenación
tiene como finalidad establecer las medidas necesarias para
asegurar la protección, conservación, mejora
y utilización racional del Espacio Natural de Ojo
Guareña».
En los mismos términos los demás PORN aprobados
por la Comunidad Autónoma: Decreto 58/1996 (Castilla
y León), de 14 de marzo, por el que se aprueba el
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Monte
Santiago (Burgos); Decreto 57/1996 (Castilla y León),
de 14 de marzo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales de Valle de Iruelas (Avila); Decreto
36/1995 (Castilla y León), de 23 de febrero, por
el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales de la Sierra de Gredos; Decreto 142/1998 (Castilla
y León), de 16 de julio, por el que se aprueba el
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de La
Fuentona (Soria); Decreto 140/1998 (Castilla y León),
de 16 de julio, por el que se aprueba el Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales de Fuentes Carrionas y Fuente
Cobre-Montaña Palentina (Palencia); Decreto 143/1998
(Castilla y León), de 16 de julio, por el que se
aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales
del Sabinar de Calatañazor (Soria); Decreto 141/1998
(Castilla y León), de 16 de julio, por el que se
aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales
de Las Batuecas-Sierra de Francia (Salamanca).
La conclusión a la que hemos llegado (singularidad
de los PORN respecto de los demás instrumentos de
ordenación del territorio) se ve confirmada por lo
dispuesto en la Ley de Castilla y León 10/1998, de
5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la
Comunidad de Castilla y León. Esta Ley incluye a
los PORN entre los «Instrumentos de Ordenación
del Territorio» (art. 5). Sin embargo, en el artículo
26.1 de la misma Ley se afirma lo siguiente: «Los
Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, sin
perjuicio de su carácter de instrumentos de ordenación
del territorio, se regularán por lo establecido en
la normativa específica sobre conservación
de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre».
Y se añade, en el segundo apartado de este mismo
artículo: «Los Planes de Ordenación
de los Recursos Naturales serán vinculantes en su
ámbito de aplicación para los planes, programas
de actuación y proyectos de las Administraciones
públicas de Castilla y León y de los particulares,
y, en particular, prevalecerán sobre cualesquiera
otros instrumentos de ordenación del territorio o
de planificación sectorial en su materia especial,
en la forma establecida en su normativa específica».
No cabe duda, por lo tanto, que en la Legislación
de la Comunidad de Castilla y León, los PORN son
un instrumento específico de ordenación de
un espacio territorial determinado al servicio de unos fines
especiales: los que corresponden a la protección
ambiental. Se regula, en consecuencia, por una legislación
propia.
La otra Comunidad recurrente, la Comunidad Autónoma
de Cantabria, carece de legislación específica
para la conservación de espacios naturales. Sin embargo,
cuenta con una Ley de Ordenación del Territorio,
en concreto la Ley de Cantabria 7/1990, de 30 de marzo,
de Ordenación Territorial de Cantabria. En el artículo
4 de esta Ley se incluyen, entre los instrumentos de ordenación
del territorio «los Planes de Ordenación del
Medio Natural». Según el escrito de la representación
de la Comunidad, que consta en los antecedentes del presente
proceso, estos Planes son los PORN de la legislación
básica del Estado. Pero esta afirmación no
se sostiene ni en lo dispuesto en la misma Ley ni en la
práctica de la Comunidad. Los Planes de Ordenación
del Medio Natural no son Planes de Ordenación de
los Recursos Naturales a los que se refiere, con el carácter
de legislación básica, la LCEN.
En la Ley de Cantabria 7/1990, los Planes de Ordenación
del Medio Natural son Instrumentos de Ordenación
del Medio Natural, como así se denominan, pero con
una finalidad distinta de la finalidad de los PORN. Los
Planes de Ordenación del Medio Natural «tienen
por objeto ordenar, proteger y recuperar determinados ámbitos
delimitados por ellos mismos en razón a sus especiales
características naturales, ecológicas, paisajísticas
y culturales diferenciadas estableciendo las medidas de
fomento y las condiciones de aprovechamiento agropecuario,
forestal y extractivo y de disfrute recreativo de dichos
ámbitos compatibles con su protección y conservación»
(art. 27). Sin embargo, ni su contenido (art. 29) ni sus
efectos respecto de la planificación municipal (art.
30) son los propios de los PORN. Estamos, realmente, ante
un instrumento de planificación territorial en el
sentido técnico-jurídico que no es identificable
con los PORN; su finalidad es la simple ordenación
del territorio, según se detalla en el artículo
1 de la Ley: «Se entiende por Ordenación del
Territorio, a los efectos de la presente Ley, el conjunto
de criterios expresamente formulados, normas y planes que
regulen las actividades y asentamientos sobre el territorio,
con el objetivo de conseguir una adecuada relación
entre territorio, población, actividades, servicios
e infraestructuras».
La práctica seguida por la Comunidad Autónoma
confirma el alcance real de esta Ley 7/1990. El único
PORN que ha aprobado la Diputación Regional de Cantabria
tiene su fundamento legal, no en esa Ley de Cantabria 7/1990,
sino en la LCEN.
El PORN de las marismas de Santoña, Victoria y Joyel,
aprobado por Decreto 34/1997 (Cantabria), de 5 de mayo,
plan de ordenación de los recursos naturales, incluye
en su «memoria de ordenación» que el
«fundamento legal» de sus determinaciones está
en la LCEN: «El presente Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales (PORN) de las Marismas de Santoña,
Victoria y Joyel se redacta en cumplimiento de lo dispuesto
en el Título II de la Ley 4/1989, de 27 de marzo,
de Conservación de los Espacios Naturales y de la
Flora y Fauna Silvestre». Se añade, en cuanto
a su finalidad, que «este Plan tiene por finalidad
planificar la gestión de los recursos naturales del
ámbito afectado, según los objetivos especificados
en el artículo 4 de la citada Ley 4/1989, y que se
exponen a continuación...». Y se remata la
relación de objetivos del modo siguiente: «Para
la consecución de los fines y objetivos de conservación,
protección y mejora de los recursos naturales, la
flora y la fauna silvestre, en el ámbito territorial
del PORN, se podrán establecer limitaciones generales
y específicas sobre los usos permitidos, con especificación
de las distintas categorías de zonificación».
2. Competencia del Estado para aprobar los PORN
2.1. En la Sentencia de la mayoría del Pleno no queda
claro, o yo no lo he sabido entender, cuáles son
las competencias del Estado en relación con los PORN.
En el F. 7, y después de afirmar que «el carácter
transversal de la competencia para el establecimiento de
la legislación básica sobre protección
del medio ambiente (art. 149.1.23 CE) permite al Estado
introducir un mandato de planificación de los recursos
naturales», se sostiene de modo rotundo: «Sin
embargo, el título competencial retenido por el Estado
“ex” art. 149.1.23 CE no habilita a éste para aprobar
por sí mismo los Planes de Ordenación de los
Recursos Naturales». Pero el F. 9 comienza así:
«La conclusión ahora alcanzada no supone, sin
embargo, afirmar que el Estado carezca por entero de competencias
en la materia».
Si el Estado no está habilitado constitucionalmente
para aprobar un PORN, ¿cómo posee algunas
competencias en la materia? El confusionismo que me crea
la lectura de la Sentencia se incrementa al llegar a unas
líneas posteriores del mismo F. 9: «Consecuentemente,
como quiera que algunos de los contenidos del Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales de Picos de Europa aprobado por
el Real Decreto 640/1994 pueden reconducirse a esa esfera
de intervención estatal en la materia, conforme con
el sistema constitucional y estatutario de distribución
de competencias, ha de estimarse procedente el mantenimiento
de los mismos». O sea, que unos principios y normas
para cuyo establecimiento el Estado no tiene competencia,
se mantienen en el sistema constitucional y estatutario
de distribución de competencias.
Con el máximo respeto he de decir, modestamente,
que no lo entiendo.
Las confusiones de la Sentencia son el fruto inevitable
de su pecado original: considerar que los PORN son unos
meros instrumentos de ordenación del territorio,
olvidándose de las finalidades y objetivos de ellos,
que los singularizan.
2.2. La tesis que defendí en el Pleno es que el Estado
posee competencia para aprobar los PORN. Esta competencia
puede y debe estimarse por las siguientes razones:
En primer lugar, la singularidad de los PORN respecto de
los instrumentos de ordenación del territorio conduce
a considerar que su regulación cae en el ámbito
material al que se refiere el artículo 149.1.23 CE,
o sea, la legislación básica sobre protección
del medio ambiente. Esta competencia habilita al Estado
para establecer la legislación básica; los
espacios naturales protegidos no son específicamente
objeto de distribución de competencias. Como se razonó
en la STC 102/1995, el título competencial que consideramos
faculta al Estado para establecer la regulación de
los instrumentos de planificación de los recursos
naturales, tales como los PORN.
En segundo lugar, la competencia en materia de legislación
básica permite al Estado, en supuestos ciertamente
excepcionales, adoptar medidas de ejecución cuando
estas medidas son esenciales o fundamentales para garantizar
la satisfacción de los intereses que precisamente
han justificado la atribución al Estado de las competencias
para establecer la legislación básica en una
materia determinada. En el caso que ahora nos ocupa, el
Estado ha de tener la competencia para aprobar los PORN
precisamente por su conexión con una competencia
que nadie le ha negado y que el Tribunal reconoció
en la citada STC 102/1995: la declaración de un espacio
como «Parque Nacional»; en el presente supuesto
la declaración de ese espacio como Parque Nacional
tiene una proyección espacial sobre varias Comunidades
Autónomas.
Como se dispone en el artículo 22.1 LCEN: «Son
Parques Nacionales aquellos espacios naturales de alto valor
ecológico y cultural, que siendo susceptibles de
ser declarados parques, se declare su conservación
de interés general de la Nación. Este interés
se apreciará en razón de que el espacio sea
representativo del patrimonio natural y de que incluya alguno
de los principales sistemas naturales españoles que
se dictan en el anexo de la presente Ley».
Por lo tanto, si es de interés general de la Nación
la conservación de ciertos espacios naturales y,
por esta razón, su declaración lo es por Ley
del Estado y su gestión es una gestión conjunta
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, este
mismo interés general de la Nación, pero también
el de las Comunidades Autónomas, exigen que se acredite
suficientemente que el espacio cuya declaración como
Parque Nacional se pretende «sea representativo del
patrimonio natural y de que incluya alguno de los principales
sistemas naturales españoles», como postula
el citado artículo 22 LCEN. La única manera
de acreditar la concurrencia de las razones materiales que
justifican el ejercicio de la competencia del Estado es
mediante la previa aprobación del PORN correspondiente.
El artículo 15.1 LCEN, dispone que «la declaración
de los Parques y Reservas exigirá la previa elaboración
y aprobación del correspondiente PORN». Esta
exigencia obedece a que los PORN ha de incluir entre las
determinaciones que integran su contenido necesario: «a)
delimitación del ámbito territorial objeto
de ordenación y descripción e interpretación
de sus características físicas y biológicas;
b) definición del estado de conservación de
los recursos naturales, los ecosistemas y los paisajes que
integran el ámbito territorial en cuestión,
formulando un diagnóstico del mismo y una previsión
de su evolución futura; c) determinación de
las limitaciones generales y específicas que respecto
de los usos y actividades hayan de establecerse en función
de la conservación de los espacios y especies a proteger,
con especificación de las distintas zonas en su caso;
d) aplicación, en su caso, de alguno de los regímenes
de protección establecidos en los Títulos
III y IV; e) concreción de aquellas actividades,
obras o instalaciones públicas o privadas a las que
deba aplicárseles el régimen de evaluación
previsto en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28
de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental; [y]
f) establecimiento de criterios de referencia orientadores
en la formulación y ejecución de las diversas
políticas sectoriales que inciden en el ámbito
territorial a que se refiere el apartado 4.3 e)» [art.
4 LCEN].
Por lo tanto, los PORN son el instrumento que sirve de basamento
científico, técnico y político de la
decisión de las Cortes Generales de declarar un espacio
natural como Parque Nacional. Como se afirma en la Exposición
de Motivos del Real Decreto 640/1994, de 8 de abril por
el que se aprueba el PORN de Picos de Europa, «en
cumplimiento de ambos preceptos [arts. 4 y 15 LCEN que,
respectivamente, establecen la figura de los PORN y la exigencia
de la previa elaboración y aprobación del
PORN a la declaración de los parques] se ha procedido
a la elaboración del Plan de Ordenación de
los Recursos Naturales de Picos de Europa, con el fin de
poder disponer del pertinente instrumento de programación
y planificación que permita elaborar, a su vez, el
proyecto de Ley de Declaración del Parque Nacional
de los Picos de Europa, para que sea sometido a la consideración
de las Cortes Generales».
Los PORN han de servir de apoyo de la decisión de
las Cortes Generales, adquiriendo relevancia las circunstancias
que han enmarcado la aprobación por el Estado del
PORN de los Picos de Europa. No se debe olvidar que el espacio
en el que están presente los valores ambientales
que justifican la declaración de un espacio como
Parque Nacional, valores que hace que el «espacio
sea representativo del patrimonio natural y de que incluya
alguno de los principales sistemas naturales españoles»
(art. 22.1 LCEN), es un espacio que se extiende sobre el
territorio de varias Comunidades Autónomas. La unidad
de la naturaleza y de los valores naturales presentes aconsejan
la protección como tal unidad, incompatible con el
fraccionamiento de la competencia y de la gestión
del espacio. Ahora bien, si la decisión de las Cortes
Generales para declarar un espacio como Parque Nacional
ha de estar convenientemente acreditada con la previa aprobación
del PORN, más ha de estarlo cuando el Parque abarca
un espacio que se extiende sobre el territorio de varias
Comunidades Autónomas, las cuales acaso no estén
en condiciones de apreciar la unidad supraterritorial del
ecosistema a proteger.
En suma, la relación entre el PORN y la Ley de Declaración
de un Espacio como Parque Nacional es tan estrecha, vale
decir, como la que existe entre los fundamentos de una resolución
y la decisión contenida en ella; ésta carecería
de razonabilidad sin el apoyo de aquéllos. Tan es
así que la posibilidad de la declaración de
un espacio como protegido se reduce a un supuesto «excepcional»,
según expresamente se establece en el artículo
15.2 LCEN. Por lo tanto, si la decisión de las Cortes
Generales para declarar un espacio como Parque Nacional
ha de basarse en razones de interés general de la
Nación (art. 22.1 LCEN, tanto en el texto de 1989,
como en el reformado de 1997), el PORN correspondiente es
el que acredita la existencia de tales razones. La apreciación
de esas razones no puede corresponder a la Comunidad Autónoma
¿Y a qué Comunidad Autónoma atender
cuando el Parque se extiende por el territorio de tres,
como ocurre en este caso? La consideración y valoración
de las razones corresponde al sujeto que tiene encomendada
constitucional y legalmente la tutela del interés
general de la Nación: el Estado.
3. Las cuatro invasiones de la competencia autonómica,
según la Sentencia.
Tiene mucho alcance el fallo, por afectar a componentes
esenciales del PORN. Veamos los cuatro extremos en los que
el Pleno consideró que se había producido
una invasión, por parte del Estado, de las competencias
de las Comunidades Autónomas.
3.1. En el F. 11 se intenta apoyar la invasión efectuada
en el apartado 4 del PORN con una argumentación que
no me ha convencido. Parece sostenerse, en efecto, que el
PORN se ha extralimitado respecto de sus funciones y las
que corresponden al Legislador. Pero al razonar así
se ignora que el PORN no delimita el ámbito del Parque,
ya que esto le corresponde a la Ley de Creación del
Parque; del PORN no amplía, por consiguiente, el
ámbito del Parque. No se puede olvidar que el PORN
es normalmente un instrumento previo a la aprobación
del Parque, a fin de analizar y evaluar las razones que
aconsejan la creación del Parque, según unos
límites que propone el PORN pero que establece la
Ley con efectos jurídicos vinculantes. Se afirma
en la Sentencia que «esta extensión conlleva
la aplicación de las limitaciones específicas
recogidas en el apartado 5.2 que, entre otros extremos,
implican una extensión de las competencias de la
Administración del Parque y la correlativa reducción
de las correspondientes a las Administraciones autonómicas».
Pero precisamente éstas son las consecuencias de
la creación de cualquier Parque Nacional. La creación
del Parque no supone una «reducción»
de las competencias autonómicas, sino que las competencias
de protección que corresponden a la Administración
General del Estado (que no a la Administración del
Parque) han de coexistir armónicamente con las de
la Administración autonómica, dado que a aquélla
le corresponde la garantía del interés general
de la Nación que está presente en el ecosistema
del ámbito espacial declarado Parque. En todo caso,
los efectos destacados en la Sentencia no son los del PORN
sino los de la Ley de Creación del Parque.
3.2. La invasión llevada a cabo por el apartado 5
del PORN no es suficientemente razonada. Parece deducirse
que la supuesta extensión del ámbito del Parque,
que lleva a cabo el PORN (error técnico como hemos
puesto de manifiesto), supone una reducción de las
competencias autonómicas. Sin embargo, ni existe
tal reducción ni tal reducción es obra del
PORN sino de la Ley de creación del Parque. Por otro
lado, basta la lectura de este apartado para reparar que
se trata de las limitaciones usuales en un instrumento de
este tipo; además, son limitaciones establecidas
por la legislación básica del Estado y por
la legislación autonómica, como expresamente
se dice en el PORN.
Basta la lectura de las limitaciones para comprobar que,
en unos casos, nos encontramos con prohibiciones establecidas
en la Legislación básica, así la prohibición
de introducción de especies de la flora y de la fauna
no autóctona [art. 27 b) LCEN], y las demás
se basan en lo establecido en el artículo 13.2 de
la indicada Ley que dice que «en los Parques se podrá
limitar el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose
en todo caso los incompatibles con las finalidades que hayan
justificado su creación». Además, en
el apartado 3 del citado artículo 13 se añade:
«En los Parques se facilitará la entrada de
visitantes con las limitaciones: precisas para garantizar
la protección de aquéllos». Por último,
las demás limitaciones, o no son directamente impuestas
sino que se remiten a lo que se establecerá, o son
prohibiciones elementales dirigidas a garantizar la conservación
del espacio natural. En todo caso, la Ley de Creación
del Parque será la que precisará las limitaciones
o servirá de base para su efectivo establecimiento.
3.3. La fijación, en el apartado 7 del PORN, de unos
criterios orientadores de las políticas sectoriales,
es, según la Sentencia, otra invasión de la
competencia de las Comunidades Autónomas. Se utilizan
dos argumentos: a) ciertos criterios no se encuadran en
el título competencial del Estado, y b) otros son
demasiado detallados.
Tampoco me convencen las alegadas razones. Me parece que
la Sentencia no ha tenido en cuenta la naturaleza jurídica
de esos criterios. El artículo 4.3 e) LCEN establece,
respecto del planteamiento de los recursos naturales y,
en particular, de los PORN, que uno de sus objetivos es
«formular los criterios orientadores de las políticas
sectoriales y ordenadores de las actividades económicas
y sociales, públicas y privadas, para que sean compatibles
con las exigencias señaladas [se refiere a las exigencias
de protección]» y uno de los mínimos
de su contenido es el «establecimiento de criterios
de referencia orientadores en la formulación y ejecución
de las diversas políticas sectoriales que inciden
en el ámbito territorial» [art. 4.4 f)]. Por
lo tanto, los indicados criterios son criterios de orientación
que tiene una eficacia jurídica limitada y, en todo
caso, meramente indicativa.
Por si alguna duda se abrigara al respecto, el art. 5.3
LCEN contiene la pertinente precisión: «Asimismo,
los citados Planes [se refiere a los PORN] tendrán
carácter indicativo respecto de cualesquiera otras
actuaciones, planes o programas sectoriales y sus determinaciones
se aplicarán subsidiariamente...». Como se
ha establecido en alguna Ley autonómica, como la
Ley de la Comunidad Valenciana 11/1994, de Espacios Naturales
protegidos, se distingue entre las disposiciones de ordenación
que son «obligatori[as] y ejecutiv[as] en todo lo
que afecte a la conservación, protección o
mejora de la flora, la fauna, los ecosistemas, el paisaje
o los recursos naturales» (art. 35.1) y las demás
disposiciones que no tienen ese carácter; estas otras,
sin dejar de cumplir con los fines a los que deben cumplir
todos los PORN (art. 4.3 LCEN), no se traducen en ordenación
de actividades, sino en orientar políticas para que
su diseño y ejecución sea coherente con los
objetivos de los PORN, es decir, se trata de orientar para
coordinar la política ambiental plasmada en los PORN
con las demás políticas. En este contexto
se explica que estas determinaciones tengan una eficacia
«indicativa», tal y como se establece en el
artículo 5.3 LCEN.
Así pues, los criterios de orientación son
criterios meramente indicativos sin fuerza jurídica
obligatoria. No cabe apreciar invasión de competencia.
La Sentencia se acerca equivocadamente, a mi entender, a
lo que es y significa la ordenación de un espacio
natural para la conservación del ecosistema. La protección
ambiental no es la protección inmovilista de la realidad
natural, como si de un zoológico se tratase. La protección
es desarrollo sostenible, según el artículo
2 del Tratado de la Comunidad Europea, o sea, hay que compatibilizar
la utilización racional de los recursos naturales
(art. 45.2 CE) con la conservación de los recursos
para las generaciones futuras. Proteger también lleva
a establecer criterios que hagan posible la utilización
con la protección, como exige la Constitución
Española. Por esta razón, la finalidad a la
que debe servir el PORN –según dispone el art. 4
LCEN– es adecuar la gestión de los recursos naturales,
y en especial de los espacios naturales y de las especies
a proteger, a los principios inspiradores de tal Ley; principios
entre los que se incluyen el de la «utilización
ordenada de los recursos naturales, garantizando el aprovechamiento
sostenido de las especies y de los ecosistemas, su restauración
y mejora» [art. 2.1 c) LCEN]. El PORN queda obligado,
en consecuencia, a incluir criterios orientadores de la
planificación y de la ordenación; los PORN
contienen los criterios que, libremente seguidos por la
Administración competente, permitirá que todas
las competencias con proyección sobre el territorio
garanticen la utilización racional de los recursos
naturales que proclama el artículo 45.2 CE.
3.4. A la denominada zona C, finalmente, dedica la Sentencia
el último párrafo del F. 10. Se da una explicación
que no compartimos. La inclusión de la zona C dentro
de los límites del PORN tiene como finalidad crear
una zona colchón del Parque para amortiguar la presión
sobre el espacio protegido. Ahora bien, su ordenación
es competencia autonómica y local porque está
fuera del Parque Nacional; pero se incluye en el PORN a
los efectos de coordinar sus determinaciones con las que
las Comunidades Autónomas y las entidades locales
pueden establecer. Con esta interpretación la referencia
a la zona C es conforme con el reparto constitucional de
competencias.
Reitero, en suma, que no se han invadido las competencias
de las Comunidades Autónomas de Castilla y León
y de Cantabria. El Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales de Picos de Europa, aprobado por el Real Decreto
640/1994, encaja perfectamente en el Ordenamiento constitucional.
Se trata de un instrumento de ordenación de los recursos
naturales para su protección mediante la posterior
declaración del espacio natural como Parque Nacional.
Los conflictos debieron desestimarse.
Lamento tener que discrepar del parecer de la mayoría
del Pleno, cuyas opiniones siempre respeto y pondero, examinándolas
con cuidado.
Firmo este Voto en Madrid, a dieciocho de diciembre de
dos mil.–Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.–Rafael
de Mendizábal Allende.–Fernando Garrido Falla.–Firmado
y rubricado.
VOTO
PARTICULAR 2.
Concurrente que formula el Magistrado Excmo. Sr. D. Tomás
S. Vives Antón a la Sentencia recaída en los
conflictos positivos de competencia, núms. 2985/1994
y 2999/1994, acumulados.
Al final del F. 7 concluimos que «no corresponde a
la competencia del Estado la elaboración y aprobación
de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales».
Consecuentemente, lo que en el F. 9 consideramos posible
es que algunos de los contenidos de un determinado Plan
de Ordenación de dichos recursos «puedan reconducirse»
a la esfera de intervención estatal en la materia;
pero, desde luego, no el Plan en sí mismo.
Pues bien, al afirmar «la plena acomodación
al concepto de lo básico de los objetivos enumerados
en el apartado 0» de la Norma impugnada deberíamos
haber hecho abstracción de la concreta configuración
por dicho apartado de tales objetivos como objetivos del
concreto Plan de Ordenación que es objeto de este
conflicto. Porque podemos y, en mi opinión, debemos
estimarlos conformes a la Constitución en cuanto
objetivos genéricos; pero hubiéramos debido
prescindir de su referencia al Plan, pues si se incardinasen
en él quedarían fuera de la competencia del
Estado.
Por lo expuesto, compartiendo el fallo de la Sentencia reseñada,
disiento de la argumentación que se contiene en el
F. 10, en tanto omite hacer abstracción de la concreta
referencia al Plan que se contiene en el precepto examinado.
