III.39.-
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 90/2000
Sentencia de 30 de marzo de 2000.
Ponente: Julio Diego González Campos
Materia: DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
competencial. IMPACTO AMBIENTAL: Evaluación de impacto
ambiental.
B.O.E.: 04.05.00, nº 107 (suplemento).
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
CONTENIDO
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2449/1990,
promovido por el Presidente del Gobierno, contra los apartados
16 y 29 del Anexo I y los apartados 3 (en su expresión
«con producción superior a 100.000 toneladas/año»)
y 7 (en su expresión «con capacidad para 100
o más embarcaciones») del Anexo III de la Ley
del Parlamento de Canarias 11/1990, de 13 de julio, de Prevención
del Impacto Ecológico.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El presente recurso de inconstitucionalidad, promovido
por el Presidente del Gobierno contra los apartados 16 y
29 del Anexo I y los apartados 3 (en su expresión
«con producción superior a 100.000 toneladas/año»)
y 7 (en su expresión «con capacidad para 100
o más embarcaciones») del Anexo III de la Ley
del Parlamento de Canarias 11/1990, de 13 de julio, de Prevención
del Impacto Ecológico, se fundamenta en la supuesta
vulneración de las bases contenidas en el Real Decreto
Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , sobre Evaluación
de Impacto Ambiental, derivada de la circunstancia de que
las normas recurridas supondrían una minoración
o debilitamiento de la protección medioambiental
arbitrada por el Estado en el referido Decreto Legislativo.
De suerte que la Comunidad Autónoma habría
rebasado el límite competencial consignado en el
art. 149.1.23 CE, conforme al cual sólo le es posible
dictar «normas adicionales de protección»
del medio ambiente.
Por ello, el debate procesal trabado por las partes comparecientes
en este procedimiento se ha centrado en la discusión
acerca de la realidad de esa supuesta minoración
de la protección medioambiental, sosteniendo el Abogado
del Estado que las normas recurridas aseguran un régimen
de protección menos exigente y garantista que el
prescrito en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, en tanto
que el Gobierno y el Parlamento canarios insisten en contraer
al ámbito de lo terminológico las diferencias
denunciadas por el Abogado del Estado y concluyen que el
modelo de evaluación diseñado en la Ley 11/1990
es, incluso, más garantista, por racional y detallado,
que el contenido en la normativa básica estatal.
2. Ninguna de las partes ha puesto en duda que los títulos
competenciales en liza son, de una parte, el que atribuye
al Estado la competencia exclusiva en materia de «legislación
básica sobre protección del medio ambiente,
sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas
de establecer normas adicionales de protección»
(art. 149.1.23 CE), y, de otra, el que, al tiempo de interponerse
el presente recurso, habilitaba a la Comunidad Autónoma
canaria a ejercer la función ejecutiva en materia
de «protección del medio ambiente», «en
los términos que establezcan las leyes y normas reglamentarias
que en desarrollo de su legislación dicte el Estado»
[art. 33 a) de la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de
agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias].
No obstante, ha de advertirse que las competencias de la
Comunidad Autónoma de Canarias en materia de protección
del medio ambiente se han incrementado posteriormente, por
obra de la reforma de su Estatuto de Autonomía que
llevó a cabo la Ley Orgánica 4/1996, de 30
de diciembre. Ahora, conforme al nuevo art. 32.12 del Estatuto,
«corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias
el desarrollo legislativo y la ejecución» en
materia de «protección del medio ambiente,
incluidos los vertidos en el ámbito territorial de
la Comunidad Autónoma». Así las cosas,
y de acuerdo con doctrina reiterada, es a este nuevo canon
de constitucionalidad al que hemos de atenernos en el momento
de dictar Sentencia, pues «en el recurso de inconstitucionalidad
no se fiscaliza si el legislador se atuvo o no, en el momento
de legislar, a los límites que sobre él pesaban,
sino, más bien, si un producto normativo se atempera,
en el momento del examen jurisdiccional, a tales límites
y condiciones» (STC 154/1988, de 21 de julio, F. 3;
en el mismo sentido, SSTC 87/1985, de 16 de julio, F. 8;
27/1987, de 27 de febrero, F. 4; 48/1988, de 22 de marzo,
F. 3; 147/1992, de 16 de octubre, F. 1 y 179/1998, de 19
de septiembre, F. 2).
3. El núcleo de la controversia en este proceso constitucional
radica en determinar si los preceptos impugnados de la Ley
del Parlamento de Canarias 11/1990, respetan o no la legislación
básica del Estado en materia de protección
del medio ambiente y, más concretamente, las medidas
previstas en la normativa estatal sobre evaluación
del impacto ambiental. Pues en atención al reparto
competencial en esta materia establecido por el art. 149.1.23
CE y el art. 32.12 del Estatuto de Autonomía de Canarias
es claro que si el Estado es exclusivamente competente para
dictar «la legislación básica sobre
protección del medio ambiente» a dicha Comunidad
Autónoma le corresponde «el desarrollo legislativo»
de la normativa estatal y, por tanto, la facultad de establecer
«normas adicionales de protección» en
esta materia, siempre que las medidas legislativas autonómicas
«sean compatibles, no contradigan, ignoren, reduzcan
o limiten la protección establecida en la legislación
básica del Estado», como hemos dicho en la
STC 170/1989, de 19 de octubre, Parque Regional de la Cuenca
Alta del Manzanares.
A esta decisión han hecho amplia referencia los intervinientes
en este proceso constitucional. Aunque ha de tenerse presente
que, con posterioridad, este Tribunal ha perfilado en varias
decisiones las relaciones entre la legislación básica
del Estado en materia de protección medioambiental
y las normas adicionales de protección que pueden
establecer las Comunidades Autónomas [SSTC 149/1991,
de 4 de julio, Costas, F. 1 d); 102/1995, de 28 de junio,
Espacios Naturales, F. 8 y 9; 156/1995, de 26 de octubre,
Reserva de la Biosfera de Urdaibai, F. 4], así como
el reparto competencial en el concreto aspecto de esta materia
que aquí nos ocupa (Sentencia 13/1998, de 22 de enero,
Evaluación del impacto ambiental). Por lo que es
oportuno destacar en relación con el primer tema
la doctrina sentada por este Tribunal con posterioridad
a la citada Sentencia 170/1989.
Esta doctrina se contiene en la Sentencia 102/1995, F. 8
y 9, donde, tras habernos apartado en un extremo de lo declarado
en la Sentencia 149/1991 respecto a la legislación
básica del Estado en materia medioambiental, hemos
precisado que si lo básico «consiste en el
común denominador normativo para todos en un sector
determinado», en esta materia lo básico «cumple
más bien una función de ordenación
mediante mínimos que han de respetarse en todo caso,
pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas
con competencia en la materia establezcan niveles de protección
más altos, como ya se dijo en la STC 170/1989».
Agregando que la legislación estatal básica
«... tiene aquí simultáneamente carácter
mínimo, como patrón indispensable para la
protección del medio ambiente, fuera de cuyo núcleo
entran en juego las normas que lo complementan y lo desarrollan,
con la ejecución, sin fisura alguna de ese entero
grupo normativo. Se trata, pues, de una estratificación
de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente
y homogéneo, pero mejorable por así decirlo
para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad Autónoma»
(ibíd. F. 9). Doctrina que se ha reiterado en la
STC 156/1995, F. 4.
4. A la luz de esta doctrina procede, pues, examinar si
los preceptos impugnados de la Ley 11/1990, de 13 de julio,
sobre prevención del impacto ecológico, han
respetado o no lo establecido por la legislación
básica del Estado. A cuyo fin han de contrastarse
dichos preceptos con lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo
1302/1986, de 28 de junio, sobre Evaluación del Impacto
Ambiental, cuyo Reglamento ejecutivo fue aprobado mediante
el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre.
En una y otra normativa, en efecto, se disciplina la evaluación
de impacto ambiental, que hemos definido como «un
instrumento que sirve para preservar los recursos naturales
y defender el medio ambiente en los países industrializados.
Su finalidad propia es facilitar a las autoridades competentes
la información adecuada, que les permita decidir
sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de
sus posibles impactos significativos en el medio ambiente
(Preámbulo de las Directivas 85/337/CEE y 97/11/CE
y del Real Decreto Legislativo 1302/1986). La legislación
ofrece a los poderes públicos, de esta forma, un
instrumento para cumplir su deber de cohonestar el desarrollo
económico con la protección del medio ambiente
(Sentencia 64/1982, F. 2). La evaluación del impacto
ambiental aparece configurada como una técnica o
instrumento de tutela ambiental preventiva -con relación
a proyectos de obras y actividades- de ámbito objetivo
global o integrador y de naturaleza participativa»
(STC 13/1998, F. 4.
Para que las finalidades perseguidas se vean satisfechas,
la normativa básica «impone a las Administraciones
Públicas la obligación de valorar la variable
ambiental cuando deciden sobre la aprobación o la
autorización de obras, instalaciones u otras actividades
de gran envergadura o con un significativo potencial contaminador.
Y al llevar a cabo esa valoración, la autoridad competente
debe contar necesariamente con tres elementos: el estudio
de impacto ambiental, la opinión del público
interesado y los informes de otras Administraciones afectadas
por el proyecto» (loc. últ. cit.). Es, precisamente,
en relación con el primero de esos elementos -el
estudio- donde se suscita la controversia competencial que
ahora hemos de resolver.
5. La normativa básica estatal cifra ese primer elemento
en un único instrumento, denominado «estudio
de impacto ambiental», al que han de someterse «los
proyectos, públicos o privados, consistentes en la
realización de obras, instalaciones o de cualquier
otra actividad» comprendida en el Anexo del Real Decreto
Legislativo 1302/1986 (art. 1 del propio Decreto Legislativo).
En lo que ahora importa, en dicho Anexo se mencionan los
«puertos deportivos» (apartado 8) y la «extracción
a cielo abierto de hulla, lignito u otros minerales»
(apartado 12). Por el contrario, la Ley canaria 11/1990
contempla en su art. 4 «tres categorías de
evaluación, que de menor a mayor intensidad son:
la Evaluación Básica de Impacto Ecológico,
la Evaluación detallada de Impacto Ecológico
y la Evaluación de Impacto Ambiental». De la
conjunción entre los apartados 16 y 29 del Anexo
I y los apartados 3 y 7 del Anexo III de la Ley canaria,
resulta que no están sujetos a la tercera de las
categorías de evaluación -esto es, a la «evaluación
de impacto ambiental», homónima de la regulada
en la normativa del Estadotodos los puertos deportivos ni
todos los proyectos de extracción de minerales, sino
sólo los puertos deportivos con capacidad para 100
o más embarcaciones y la extracción a cielo
abierto de materiales volcánicos con producción
superior a 100.000 toneladas/año. Mientras que los
puertos deportivos con capacidad inferior a 100 embarcaciones
y la extracción de materiales volcánicos con
producción entre 4.000 y 100.000 toneladas/año
sólo quedan sujetos a la «evaluación
detallada de impacto ecológico».
Para determinar si la protección garantizada por
la normativa autonómica respeta o no el Real Decreto
Legislativo 1302/1986 es preciso concretar, más allá
del mero contraste terminológico, si, atendido su
contenido, el estudio denominado en la Ley canaria «evaluación
detallada de impacto ecológico» resulta ser
menos garantista que el único regulado en la normativa
básica estatal. Se trata aquí, en definitiva,
de contrastar el art. 2 del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
en el que se enumeran los datos que han de contenerse en
el estudio de impacto ambiental, con el art. 12 de la Ley
canaria 11/1990, referido al contenido del estudio detallado
de impacto ecológico. Queda claro, en todo caso,
que el Presidente del Gobierno no cuestiona, en absoluto,
la disciplina del «estudio de impacto ambiental»
contenida en la Ley canaria, sino sólo la del «estudio
detallado de impacto ecológico», al que tiene
por menos garantista y riguroso que aquél y que el
regulado en el Real Decreto Legislativo 1302/1986.
6. Con arreglo al citado Real Decreto Legislativo, todos
los proyectos de puertos deportivos y de extracción
a cielo abierto de hulla, lignito u otros minerales deberán
incluir un estudio de impacto ambiental que habrá
de contener, como mínimo, los siguientes datos:
«a) Descripción general del proyecto y exigencias
previsibles en el tiempo, en relación con la utilización
del suelo y de otros recursos naturales. Estimación
de los tipos y cantidad de residuos vertidos y emisiones
de materia o energía resultantes.
b) Evaluación de los efectos previsibles directos
e indirectos del proyecto sobre la población, la
fauna, la flora, el suelo, el aire, el agua, los factores
climáticos, el paisaje y los bienes materiales, incluido
el patrimonio históricoartístico y arqueológico.
c) Medidas previstas para reducir, eliminar o compensar
los efectos ambientales negativos significativos. Posibles
alternativas existentes a las condiciones inicialmente previstas
del proyecto.
d) Resumen del estudio y conclusiones en términos
fácilmente comprensibles. Informe, en su caso, de
las dificultades informativas o técnicas encontradas
en la elaboración del mismo.
e) Programa de vigilancia ambiental».
Por su parte, el contenido del estudio detallado de impacto
ecológico previsto en la Ley canaria 11/1990 se cifra,
con arreglo a su art. 12, en lo siguiente:
«2. ... Descripción sucinta del proyecto o
actividad y de sus principales parámetros, entre
los cuales se indicarán al menos:
a) Finalidad del proyecto y objetivos ambientales, si los
hubiere.
b) Duración prevista de la fase de instalación
y operativa.
c) Localización, superficie y tipo de suelo afectado,
con mención expresa a su incidencia en Areas de Sensibilidad
Ecológica y Espacios Naturales Protegidos.
d) Características ecológicas básicas
del entorno.
e) La cantidad de recursos naturales que empleará
en fase de instalación y operativa.
f) Estimación de las sustancias, energía y
residuos liberados».
De acuerdo con el apartado 3 del propio art. 12, el estudio
deberá incluir, además, «una estimación
aproximada de los efectos ecológicos que el plan
o la actividad proyectada tendría en fase de instalación
y operativa, considerando al menos los siguientes:
a) Alteraciones cuantitativas o cualitativas del ciclo hidrológico.
b) Alteraciones o destrucción de hábitat y
de elementos naturales o seminaturales.
c) Perjuicios potenciales a especies protegidas de la flora
y de la fauna.
d) Efectos posibles sobre los equilibrios ecológicos,
con especial atención a la introducción o
favorecimiento de especies potencialmente peligrosas.
e) Efectos negativos sobre el bienestar humano, con especial
atención a la contaminación atmosférica
y de ruidos.
f) Efectos negativos sobre los usos tradicionales del suelo.
g) Efectos negativos sobre restos arqueológicos e
históricos.
h) Alteración del paisaje».
A todo lo anterior ha de añadirse, por imperativo
del art. 12.4 de la Ley canaria:
«a) Las medidas previstas en el proyecto para evitar,
reducir o compensar los efectos ecológicos negativos
significativos.
b) Las posibles alternativas existentes a las condiciones
inicialmente previstas en el proyecto.
c) Informe de las dificultades técnicas o de falta
de datos encontradas en la elaboración del estudio».
Por último, los apartados 5 y 6 del art. 12 disponen
que «en aquellos casos en que la legislación
sectorial exija al proyecto las previsiones de restauración
del medio natural, éstas se integrarán en
el estudio de impacto», el cual «concluirá
con un resumen de lo anterior en términos fácilmente
comprensibles, expresando si el impacto ecológico
previsto se considera en su conjunto: nada significativo,
poco significativo, significativo o muy significativo».
7. Pues bien, es suficiente el simple contraste que hemos
llevado a cabo entre el contenido de la normativa básica
del Estado y el de la normativa autonómica para llegar
a la conclusión de que las previsiones sobre el «estudio
detallado de impacto ecológico» del art. 12
de la Ley canaria son respetuosas con la primera.
Una y otra, en efecto, coinciden en los aspectos esenciales
del estudio, como son la descripción del proyecto,
los efectos previsibles sobre el medio ambiente, las medidas
previstas para reducir o eliminar los efectos negativos,
las medidas de vigilancia ambiental y el resumen y conclusiones
del estudio. Y una prueba de ello la ofrece el propio Abogado
del Estado, al no haber apreciado la omisión por
la Ley canaria de ninguno de estos aspectos esenciales y
limitarse tan sólo a concretar las divergencias entre
ambas normativas en el distinto significado, a su juicio,
de dos expresiones. Alegando que el art. 2.1 a) del Real
Decreto Legislativo requiere una descripción «general»
del proyecto mientras que la Ley canaria sólo exige
que sea «sucinta» y, en segundo término,
que la norma estatal se refiere a una «evaluación
de efectos» del proyecto cuando la autonómica
alude a una «estimación aproximada».
Ciertamente, la escasa entidad de tal divergencia no ofrece
una base suficiente para poder llegar a una conclusión
tan radical como la sostenida por el Abogado del Estado
en su recurso. Pero la impugnación ha de decaer,
además, porque respecto a la primera de las divergencias
ha de tenerse en cuenta que la Ley canaria, pese a hacer
referencia sólo a una descripción «sucinta»,
añade seguidamente la necesidad de indicar «La
finalidad del proyecto y objetivos ambientales, si los hubiere»
[art. 12.2 a)], la «duración prevista de la
fase de instalación y operativa» [art. 12.2
b)] y la «cantidad de recursos» que se emplearon
en ambas [art. 12.2 e)]. Y, en cuanto a la segunda divergencia,
cabe observar también que la Ley 11/1990 requiere
que los previsibles efectos ecológicos se concreten
«en fase de instalación y operativa»
(art. 12.3) y, a este fin, desarrolla en diversos extremos
el contenido del art. 2, apartado c), del Real Decreto Legislativo
1302/1986, aportando así una regulación más
amplia que la contenida en la normativa estatal.
8. En suma, si la Ley 11/1990 ha diversificado en tres niveles
de evaluación un elemento de la protección
medioambiental que en la legislación básica
del Estado se presenta con carácter unitario, cabe
estimar que tal desarrollo normativo, justificado a juicio
del legislador canario tanto por la fragilidad ecológica
peculiar del archipiélago como por la considerable
incidencia que pueden tener pequeños proyectos, es
respetuoso con aquella legislación básica.
Y, por tanto, la diversificación en tres niveles
de evaluación no redunda, frente a lo sostenido por
el Abogado del Estado, en una menor protección del
medio ambiente.
Conclusión a la que también se llega, en particular,
respecto al «estudio detallado de impacto ecológico»
ya que, como antes se ha dicho, el contenido de dicho estudio
es sustancialmente idéntico al de la legislación
estatal en sus aspectos esenciales y, además, el
art. 12 de la Ley 11/1990 ha desarrollado dicha legislación
básica en diversos extremos, sin entrañar,
por tanto, una menor protección del medioambiente
por parte de la Ley autonómica. Lo que ha de conducirnos,
en definitiva, a la desestimación del presente recurso
de inconstitucionalidad.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION
ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.
