III.38.-
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 73/2000
Sentencia de 14 de marzo de 2000.
Ponente: Julio Diego González Campos
Materia: ESPACIOS NATURALES: Reserva Natural. Itoiz.
B.O.E.: 14.04.00, nº 90 (suplemento).
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
CONTENIDO
Cuestión de inconstitucionalidad núm. 2853/1998,
planteada por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en
relación con la posible inconstitucionalidad de los
siguientes preceptos de la Ley Foral 9/1996, de 17 de junio,
de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Foral de
Navarra: art. 18.3 B) B1; disposición derogatoria
1 a) y b) [en lo que hace a la derogación del art.
17.2 b) y de la disposición adicional primera.3 de
la Ley Foral 6/1987, y del art. 22.5 y la disposición
transitoria decimotercera de la Ley Foral 2/1993, modificada
por la Ley Foral 8/1994] y Anexo (en cuanto a la delimitación
de las zonas periféricas de protección de
las Reservas Naturales 9, 10 y 11).
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
de la Audiencia Nacional vuelve a plantear cuestión
de inconstitucionalidad en relación con determinados
preceptos de la Ley Foral 9/1996, de 17 de junio, de Espacios
Naturales de Navarra, algunos de los cuales fueron ya objeto
de otra cuestión, la núm. 5361/1997, inadmitida
mediante Auto de 21 de mayo pasado (ATC 121/1998) por incumplimiento,
subsanable, de las formalidades referidas al trámite
de audiencia exigido por el art. 35.2 LOTC. Ahora, como
entonces, el problema suscitado «trae causa de que,
en el curso de un proceso judicial, en la instancia y en
casación, el legislador foral modificó el
régimen jurídico de protección medioambiental
aplicable al objeto litigioso. En trámite de ejecución
de Sentencia, la Sala advierte que, como consecuencia de
esa reforma legislativa sobrevenida, no es posible ejecutar
lo fallado. Considera, y tal es la cuestión planteada,
que esos nuevos preceptos son inconstitucionales por su
posible contradicción con el principio de interdicción
de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) y con el derecho a la
tutela judicial efectiva, tanto porque las normas cuestionadas
habrían sido aprobadas para hacer inatacable el acto
impugnado e inefectivas las resoluciones judiciales recaídas,
cuanto por no resultar fiscalizables como consecuencia de
su rango legal» (ATC 121/1998, F. 1).
2. También en esta ocasión se suscitan determinadas
objeciones a la viabilidad de la cuestión planteada
por la Sala de la Audiencia Nacional, de manera que, antes
de entrar en el examen de fondo de la duda de constitucionalidad
planteada por el órgano judicial, es preciso disiparlas.
Básicamente, la Comunidad Foral de Navarra ha sostenido
en su escrito de alegaciones que no se han subsanado correctamente
los defectos que dieron lugar a la inadmisión de
la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5361/1997,
toda vez que, si bien en esta ocasión el trámite
de audiencia «ex» art. 35.2 LOTC ha sido común
para las partes y el Ministerio Fiscal, la Sala se ha limitado
a requerirles su parecer por remisión al contenido
del Auto de planteamiento de aquella cuestión; además,
y con independencia de la complejidad que ha supuesto este
proceder, el trámite de audiencia se ha iniciado
con una providencia en la que la duda sometida a las partes
se formulaba en términos excesivamente genéricos
e imprecisos, sin determinar, en relación con algunos
de los preceptos legales que pretendían cuestionarse,
cuáles eran las normas de la Constitución
supuestamente conculcadas por aquéllos.
La objeción, sin embargo, no puede prosperar. La
cuestión de inconstitucionalidad núm. 5361/1997
fue inadmitida a trámite por cuanto la Sala «no
precisó... el precepto o preceptos cuestionables
ni los motivos de inconstitucionalidad, sino que, por simple
remisión, se limitó a dar audiencia sobre
las cuestiones de inconstitucionalidad y prejudicialidad
solicitadas por la parte demandante» (ATC 121/1998,
F. 3). Como explicábamos entonces, «la remisión
hecha por la Sala al citado escrito, sin expresar por sí
misma los preceptos cuestionados, difícilmente puede
satisfacer dos de las funciones que, según reiterada
jurisprudencia, ...son inherentes [al trámite de
audiencia]: garantizar una efectiva y real audiencia de
las partes y del Ministerio Fiscal ante una posible decisión
de tanta entidad, poniendo a disposición del Juez
un medio que le permita conocer con rigor la opinión
de los sujetos interesados (v. gr.: STC 166/1986 [F. 4]),
de un lado, y facilitar el examen por parte de este Tribunal
acerca de la viabilidad de la cuestión misma y el
alcance del problema constitucional en ella planteado, de
otro (por ejemplo, ATC 108/ [F. 2])» (ATC 121/1998,
loc. últ. cit.). A mayor abundamiento, la audiencia
no había sido común, «sino en tres etapas
sucesivas» (ibid.). Ahora, sin embargo, y aun cuando
el trámite pudiera no haberse cumplimentado de manera
enteramente satisfactoria, en la medida en que la providencia
que lo ha incoado opera con un complejo sistema de remisiones
y entendidos, es de observar que la Sala identifica los
preceptos de la Ley Foral 9/1996 objeto de una eventual
cuestión, por un lado, y las normas constitucionales
supuestamente infringidas, por otro. En cuanto a lo primero,
en su apartado 1º a) se refiere a la disposición
derogatoria, en el apartado 1º b) se menciona el Anexo
y en el apartado 2º se cita el art. 18.3 A) A1 y B)
B1; normas todas ellas a las que estrictamente se contrae
finalmente el Auto de planteamiento de esta cuestión.
En cuanto a lo segundo, se identifican como posiblemente
vulnerados por aquellas normas los arts. 9.3 y 24.1 CE.
Ciertamente, estos artículos sólo figuran
expresamente en el apartado 1º a) y b) de la providencia,
pero la duda planteada en el apartado 2º se presenta
a las partes «en los términos del anterior
apartado 1º a)», de lo que se colige que aquellos
preceptos constitucionales se estiman igualmente conculcados
por los preceptos de la Ley Foral a que se refiere ese apartado
2º de la providencia.
La Sala, ciertamente, pudo haber seguido un camino más
sencillo y, prescindiendo de remisiones y regresos, identificar
con mayor claridad tanto las normas legales eventualmente
cuestionables como los preceptos de la Constitución
posiblemente infringidos. Con todo, no puede concluirse,
como en el supuesto anterior, que hayan dejado de satisfacerse
las dos funciones inherentes al trámite de audiencia
y a las que antes nos hemos referido, pues tanto las partes
como el Ministerio Fiscal han podido poner a la disposición
de la Sala su opinión sobre la conveniencia de elevar
cuestión y este Tribunal puede ahora, a la vista
de esas alegaciones, formarse un juicio sobre el alcance
del problema constitucional que en ella se plantea. En definitiva,
el órgano judicial especificó en su providencia
«ex» art. 35.2 LOTC tanto los preceptos legales
que podrían cuestionarse como las normas constitucionales
que estimaba posiblemente infringidas, y a unos y otras
se ha ceñido, finalmente, el Auto de planteamiento
de la presente cuestión. No cabe, por tanto, objeción
alguna a la viabilidad procedimental de la cuestión.
3. Con el fin de precisar las circunstancias que han dado
lugar a la incoación de este procedimiento conviene
recordar que la Sala proponente de la cuestión anuló
en su día la Resolución del Ministerio de
Obras Públicas por la que se aprobaba definitivamente
el proyecto del embalse de Itoiz. Su Sentencia fue casada
en julio de 1997 por el Tribunal Supremo, cuya Sala Tercera
contrajo la nulidad del proyecto «en la parte en que
afecta a los 500 metros de la zona de protección
de las reservas naturales RN 9, 10 y 11». Para la
Sala, el incumplimiento del mandato contenido en la Ley
Foral 6/1987, conforme al cual debía fijarse reglamentariamente
la anchura de esa zona hasta un máximo de 500 metros,
obligaba a llevar a cabo judicialmente esa delimitación;
y a hacerlo, además, tomando como anchura la máxima
permitida por el legislador foral, pues, en otro caso, se
tornaría ilusoria una futura fijación reglamentaria
de la anchura de la zona de protección «si
la invasión de la misma ya se hubiese consumado en
el ínterin por construcciones e instalaciones que
deterioraron gravemente el medio, frustrando la protección
de la fauna y flora» (Sentencia del Tribunal Supremo
de 14 de julio de 1997, F. 5).
Ahora bien, con anterioridad a la Sentencia del Tribunal
Supremo se promulgó la Ley Foral 9/1996, de 17 de
junio, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad
Foral de Navarra, mediante la cual se establece un régimen
jurídico de las zonas de protección de las
reservas naturales distinto del vigente en el momento de
dictarse la Sentencia de instancia, contenido en la Ley
Foral 6/1987, de 10 de abril, sobre Normas Urbanísticas
Regionales para la Protección y Uso del Suelo No
Urbanizable. Llegado el momento de ejecutar la Sentencia
firme dictada con arreglo a la Ley Foral 6/1987, la Sala
proponente considera que la Ley Foral 9/1996 hace imposible
su ejecución, pues el proyecto entonces anulado se
ajusta a la legalidad ahora vigente. Para la Sala, la Ley
Foral 9/1996 parece haberse dictado con el objeto, precisamente,
de hacer imposible la ejecución de aquella Sentencia.
Este objeto de la Ley Foral 9/1996 constituye, pues, la
premisa de la duda de constitucionalidad que se nos plantea
y que la Sala concreta en la eventual infracción
de los arts. 9.3 y 24.1 CE. Respecto al primero de estos
preceptos constitucionales, por estimar que dicha disposición
legal es arbitraria, al haber establecido una regulación
«ad casum» y con incidencia directa en una situación
que ha sido establecida por los órganos jurisdiccionales
mediante Sentencia en unos términos que el legislador
foral ahora pretende obviar; pues tal disposición
ha venido a modificar, sin justificación suficiente,
la anterior regulación legal que fue aplicada en
el proceso contencioso-administrativo en el que se dictó
la Sentencia que ahora ha de ejecutarse. En relación
con el art. 24.1 CE, por un doble motivo: de un lado, porque
al establecer la Ley Foral 9/1996 un nuevo régimen
jurídico de las zonas periféricas de protección
en las Reservas Naturales de Navarra, mediante la modificación
del canon legal ha convertido en ilusoria la declaración
de nulidad contenida en la Sentencia firme dictada por el
Tribunal Supremo, haciendo que su fallo no pueda ejecutarse
por la Sala que promueve la cuestión. De otro, porque
se ha querido que el nuevo régimen jurídico
de dichas zonas de protección se incluya en una norma
con rango legal y no en una norma reglamentaria, como era
el caso con anterioridad a la Ley 9/1996. Lo que entraña,
a juicio de la Sala que promueve la cuestión, una
vulneración tanto del art. 24.1 como del art. 9.3
CE ya que no hay razón que justifique esa elevación
de rango como no sea la de lograr que el nuevo régimen
jurídico quede excluido de fiscalización por
parte de los órganos jurisdiccionales.
Este es, pues el doble contenido de la duda de inconstitucionalidad
que suscita la Sala y al que necesariamente hemos de atenernos
para llevar a cabo nuestro enjuiciamiento, pues al margen
de la posibilidad abierta a este Tribunal por el art. 39.2
LOTC en los términos definidos por la STC 113/1989,
que aquí no concurren, no cabe ampliar el canon de
una cuestión de inconstitucionalidad más allá
del planteamiento efectuado por el órgano jurisdiccional
que la promueve (STC 46/2000, de 17 de febrero), pese a
que una de las partes en el proceso «a quo»
hubiera solicitado su ampliación en el trámite
de audiencia abierto por la Providencia de 28 de mayo de
1998, como se ha indicado en los antecedentes.
4. En lo que respecta a la eventual infracción del
art. 9.3 CE por los preceptos de la Ley Foral cuestionados
por la Sala, de la doctrina sentada por este Tribunal conviene
recordar, en primer término, que en un sistema democrático
la ley es «expresión de la voluntad popular»
como se declara en el Preámbulo de nuestra Constitución
(STC 108/1988, de 26 de julio) y, por tanto, quien alega
la arbitrariedad de una ley determinada se halla obligado
a razonarla con detalle y ofrecer una demostración
que en principio sea convincente (STC 239/1992, de 17 de
diciembre, F. 5). En segundo término, hemos declarado
reiteradamente que la noción de arbitrariedad no
puede ser utilizada por este Tribunal «sin introducir
muchas correcciones y matizaciones en la construcción
que de ella ha hecho la doctrina del Derecho administrativo,
pues no es la misma la situación en la que el legislador
se encuentra respecto de la Constitución, que aquella
en la que se halla el Gobierno, como titular del poder reglamentario,
en relación con la Ley». Pues si bien el legislador,
al igual que el resto de los poderes públicos, «también
está sujeto a la Constitución y es misión
de este Tribunal velar por que se mantenga esa sujeción,
...ese control de la constitucionalidad de las leyes debe
ejercerse, sin embargo, de forma que no se impongan constricciones
indebidas al poder legislativo y respete sus opciones»;
máxime si en el ejercicio de ese control han de aplicarse
«preceptos generales e indeterminados como es el de
la interdicción de la arbitrariedad» (STC 108/1986,
reiterada en la STC 239/1992, F. 5, en relación con
la Ley 7/1988 de la Asamblea Regional de Murcia).
De este modo, si el legislador opta por una determinada
configuración legal de una materia o sector del ordenamiento,
«no es suficiente la mera discrepancia política
-ínsita en otra opción- para tachar a la primera
de arbitraria», ya que supondría confundir
lo que es legítimo arbitrio o libre margen de configuración
legal de aquel «con el simple capricho, la inconsecuencia
o la incoherencia», como hemos declarado en la STC
99/1987, de 11 de junio, F. 4 a). De suerte que al enjuiciar
este Tribunal un precepto legal o una Ley a la que se tacha
de arbitraria, el examen ha de centrarse en determinar si
dicha Ley o precepto legal «establece una arbitrariedad,
o bien, aun no estableciéndola, carece de toda explicación
racional, lo que también evidentemente supondría
una arbitrariedad, sin que sea pertinente un análisis
a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y
de todas sus consecuencias» (STC 239/1992, F. 5).
5. Sentado esto, cabe observar que la duda de inconstitucionalidad
de la Sala en relación con el art. 9.3 CE se suscita
a partir de una premisa general que el Auto de planteamiento
de la cuestión se esfuerza en ofrecer como meridiana,
a saber: que tras la Sentencia de la Audiencia Nacional
de 29 de septiembre de 1995 y los Autos de 24 de enero y
6 de marzo de 1996 sobre ejecución provisional de
dicha Sentencia, la finalidad que llevó al legislador
de la Comunidad Foral de Navarra a dictar la Ley Foral 9/1996
no fue otra que la de dictar una Ley «ad casum»
para hacer que fuera inejecutable una posterior Sentencia
del Tribunal Supremo anulatoria del proyecto, lo que se
aprecia a juicio de la Sala en distintas declaraciones e
iniciativas jurídicas que desembocaron en la referida
Ley Foral. Y, asimismo, la de impedir en el futuro el control
judicial sobre los actos de la Administración de
delimitación de las zonas de protección de
las Reservas Naturales, mediante la elevación al
rango de ley de la anterior norma reglamentaria. De lo que
se sigue, a juicio de la Sala, que una disposición
con rango de ley dictada con esa finalidad sólo puede
ser calificada de arbitraria. No obstante, tanto la premisa
de la que parte la Sala como la conclusión a la que
llega no pueden ser aceptadas.
En efecto, para rechazar que se trate de una regulación
«ad casum» y con la finalidad que la Sala le
atribuye es suficiente observar, en primer lugar, que el
objeto de la Ley Foral 9/1996 es «la regulación
de los Espacios Naturales de Navarra, con la finalidad de
garantizar su protección, conservación, restauración
y mejora, y de constituir la Red de Espacios Naturales de
Navarra» (art. 1.1). A cuyo fin el legislador de la
Comunidad Foral ha procedido a una clasificación
de tales espacios y ha establecido su régimen de
protección en los arts. 3 a 24 que integran su Capítulo
I. Consagrándose los capítulos restantes a
la gestión de los espacios, a la protección
de la legalidad en los mismos (autorizaciones, infracciones
y sanciones, restauración de los espacios) y, por
último, a aspectos económicos y presupuestarios.
Se trata, pues, de una regulación legal de carácter
no sólo «formalmente» general, como sostiene
la Sala que promueve la cuestión partiendo de tal
premisa, sino que ése es su carácter intrínseco
en atención a su contenido. Al igual que puede apreciarse
si se examina el contenido de la Ley Foral 6/1987, de 10
de abril, respecto al «suelo no urbanizable, los espacios
y los recursos naturales», cuyo art. 1.1 caracterizaba
sus disposiciones precisamente como «normativa de
carácter general» en esta materia.
En segundo término y por lo que respecta a los concretos
espacios naturales protegidos por la Ley Foral 9/1996, éstos
no son otros que los ya determinados por la legislación
anterior, dado que en el apartado 3 de su disposición
derogatoria la Ley Foral que aquí se examina estableció
que «Continuarán vigentes los núms.
1 y 2 de la disposición adicional primera de la Ley
Foral 6/1987, de 10 de abril, por los que se declaran determinados
espacios como Reserva Integral y Reserva Natural, así
como su delimitación territorial, contenida en los
Anexos I y II de la mencionada Ley Foral». Y en la
disposición adicional primera de la Ley Foral a la
que se remite son tres los espacios que se declararon Reservas
Integrales en el apartado 1 y treinta y ocho Reservas Naturales
en el apartado 2, entre las que se incluyen las tres afectadas
por la construcción del embalse de Itoiz (RN-9 de
Foz de Iñarbe, RN-10 de Poche de Chichurrenea y R-11
de Gaztelu), espacios que fueron delimitados por el Anexo
II de la mencionada Ley.
Respecto al régimen de las zonas periféricas
de protección de los espacios naturales, en tercer
lugar, la disposición transitoria segunda de la Ley
Foral 9/1996 ha establecido «...para las Reservas
Integrales y Reservas Naturales que se especifican en el
Anexo de esta Ley Foral, declaradas por la Ley Foral 6/1987,
de 10 de abril, una zona periférica de protección,
cuya delimitación física es la que figura
en el Anexo y su régimen de actividades y uso el
previsto en el número 2 del artículo 18 de
esta Ley Foral»; figurando en dicho Anexo la concreta
delimitación geográfica de dichas zonas periféricas.
Extremo en el que la Ley Foral cuestionada difiere efectivamente
de la precedente, dado que en el párrafo 1 del apartado
3 de la disposición adicional primera de la Ley Foral
6/1987 se estableció que, sin perjuicio de lo dispuesto
en los apartados precedentes, «el Gobierno de Navarra
en el plazo de seis meses delimitará para cada uno
de los espacios que se declaran como Reservas Integrales
y Reservas Naturales una zona de protección exterior
continua y periférica de una anchura de 500 metros
como máximo a fin de garantizar una completa protección
de los recursos naturales que han justificado la creación
de las reservas y para evitar los posibles impactos ecológicos
y paisajísticos procedentes del exterior».
En suma, del contenido de la Ley Foral 9/1996 en lo que
respecta a los extremos que se acaban de examinar se desprende
con claridad que su objeto es el de establecer un régimen
general de protección ambiental de los espacios naturales
de la Comunidad Foral de Navarra. Asimismo, que dicho régimen
de protección es aplicable, en lo que aquí
importa, a las mismas Reservas Naturales que fueron declaradas
por la Ley Foral anterior, aunque la diferencia sustancial
de régimen jurídico entre una y otra radique
en el establecido para las zonas periféricas de protección;
pues en lugar de una previsión de índole general
respecto a éstas, la Ley Foral 9/1996, como se ha
indicado, ha optado por una delimitación geográfica
más precisa de la zona periférica de protección
de cada espacio natural. Lo que se ha llevado a cabo en
el Anexo mediante indicaciones específicas de la
toponimia del espacio físico, curvas de nivel por
determinadas cotas o coordenadas geográficas. Y es
claro que según la doctrina de este Tribunal que
antes quedó expuesta ningún reproche de constitucionalidad
puede suscitar esta precisión de la delimitación
ni tampoco la técnica empleada, pues indudablemente
constituyen opciones legítimas del legislador de
la Comunidad Foral de Navarra.
Lo que enlaza con una consideración ulterior: que
la fijación del límite de las zonas periféricas
de protección mediante dicha técnica y, en
particular, el empleo de las curvas de nivel por determinadas
cotas, no es en modo alguno privativo de las Reservas Naturales
R-9, R-10 y R-11, ya que también es usado para otras
en el Anexo de la Ley 9/1996. Por lo que no cabe en modo
alguno estimar que constituya una solución «ad
casum» para las zonas periféricas de las tres
Reservas Naturales afectadas por la construcción
del embalse de Itoiz.
6. En atención a las conclusiones a las que hemos
llegado, resulta irrelevante a los fines de apreciar
la eventual infracción del art. 9.3 CE el extremo
que sirve de apoyo a la premisa general de la que parte
el órgano jurisdiccional que promueve la cuestión.
Esto es, que tanto las declaraciones de ciertos representantes
políticos como las iniciativas parlamentarias emprendidas
por éstos, descritas con detalle en el F. 12 del
Auto de planteamiento de la presente cuestión, evidencian
que la finalidad principal de la Ley Foral 9/1996 fue la
de impedir la ejecución de la Sentencia dictada por
el Tribunal Supremo.
En efecto, frente a la conclusión a la que llega
la Sala que promueve la presente cuestión cabe observar
que, dado el amplio contenido de dicha Ley Foral que antes
se ha expuesto, resulta difícil admitir que el aludido
en dichas manifestaciones e iniciativas fuera el objeto
principal de la Ley Foral aquí examinada. Lo que
se corrobora teniendo presente que la nueva normativa no
sólo ha acogido nuevas categorías de espacios
protegidos de los incluidos en la Ley estatal 4/1989, de
27 de marzo, sino que también ha integrado y armonizado
disposiciones de otras leyes anteriores, haciendo que su
contenido sea más amplio y detallado que el de la
Ley Foral anterior. De otra parte, y más fundamentalmente,
basta reparar en que tales manifestaciones e iniciativas
pertenecen al ámbito del debate y las opciones políticas,
sin que constituyan en modo alguno elementos interpretativos
de la Ley Foral cuestionada, y, en todo caso, no pueden
desvirtuar la que claramente se desprende de su contenido,
a cuyo examen es preciso ceñirse según la
doctrina constitucional que antes quedó expuesta.
En relación también con la misma premisa general
de la que parte el Auto de planteamiento de la presente
cuestión, carece igualmente de relevancia que la
Exposición de Motivos de la Ley Foral 9/1996 contenga
indicaciones específicas sobre el objeto y los medios
de protección del medio ambiente en lo que respecta
a las zonas periféricas de protección de las
tres Reservas Naturales mencionadas. Pues es suficiente
reparar en que tal mención específica se hace
«por la trascendencia que esta cuestión ha
suscitado recientemente en relación con la construcción
del embalse de Itoiz». Esto es, en atención
a un hecho notorio en la Comunidad Foral que el legislador
ha estimado que no podía silenciar al establecer
un nuevo régimen general de protección de
los espacios naturales de Navarra.
7. Por último, a la misma conclusión negativa
ha de llegarse teniendo presente dos extremos relativos
al planteamiento por la Sala de la duda de inconstitucionalidad
en lo que respecta al art. 9.3 CE. De un lado, que para
justificar la tacha de arbitrariedad que imputa a ciertos
preceptos de la Ley Foral 9/1996, la Sala que promueve la
presente cuestión no formula objeción alguna
al nuevo régimen de las zonas periféricas
de protección de las Reservas Naturales de Navarra,
en sí mismo considerado. De otro lado, que la duda
de inconstitucionalidad de la Sala se deriva, como ya se
ha dicho, de la premisa general antes expuesta. Esto es,
que la finalidad principal del nuevo régimen de las
zonas de protección de las Reservas Naturales instaurado
por la Ley 9/1996 es el de hacer ilusoria la ejecución
de una Sentencia dictada en aplicación del régimen
jurídico precedente.
Pues bien, dado que la Sala no ha formulado tacha alguna
de arbitrariedad en cuanto al contenido del nuevo régimen
jurídico de las zonas periféricas de protección
de las Reservas Naturales establecido por la Ley Foral 9/1996,
es evidente que, si se prescinde de la indicada premisa
por las razones ya expuestas, el presupuesto de la duda
de inconstitucionalidad sólo radicaría en
el hecho de que, estando pendiente la resolución
del recurso contencioso-administrativo, el legislador navarro
ha modificado la normativa que fue aplicada por los órganos
jurisdiccionales en el proceso «a quo». Pero
en tal supuesto resulta difícil admitir que la Ley
cuestionada incurra en arbitrariedad, pues es claro que
lo contrario supondría constreñir indebidamente
la legítima opción del legislador de modificar,
en todo o en parte, la regulación jurídica
de una determinada materia o de un concreto sector del Ordenamiento;
y conduciría, en última instancia, a la petrificación
de cualquier régimen normativo tan pronto se hubiera
dictado una Sentencia aplicando el régimen jurídico
precedente. De lo que resultaría, en suma, que el
ordenamiento perdería el carácter evolutivo
y dinámico que es propio de los sistemas normativos
modernos.
En segundo término, el hecho de que la Sala parta
de la indicada premisa no deja de introducir una cierta
confusión en el planteamiento de la presente cuestión.
Pues si se entiende que con la Ley Foral 9/1996 sólo
se ha pretendido impedir la ejecución del pronunciamiento
contenido en el fallo de una Sentencia firme, habría
de estimarse que la duda de inconstitucionalidad, en realidad,
está conectada con una posible infracción
del art. 24.1 CE pero no del art. 9.3 CE. Esto es, que el
nuevo régimen jurídico instaurado por la Ley
Foral 9/1996 podría ser contrario al derecho a la
tutela judicial efectiva por hacer imposible la ejecución
de la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo, pero no
contrario al principio de interdicción de la arbitrariedad.
Lo que lógicamente habría de llevar, frente
a lo que pretende la Sala, a que excluyésemos el
examen de la Ley Foral 9/1996 desde la perspectiva del art.
9.3 CE.
8. En definitiva, no cabe estimar que los preceptos cuestionados
de la Ley Foral 9/1996 incurran en la arbitrariedad proscrita
por el art. 9.3 CE. Pero la Sala que promueve la presente
cuestión considera también que dichos preceptos
se han erigido en obstáculo para la ejecución
en sus propios términos del fallo de la Sentencia
dictada por el Tribunal Supremo, lo que vulnera el art.
24.1 CE. Pues como se expone en el Auto de planteamiento,
la Resolución que aprobó el proyecto del embalse
de Itoiz fue declarada parcialmente nula por la Sentencia
de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1997 por contravenir
lo dispuesto en una norma de protección ambiental,
la Ley Foral 6/1987, de Normas Urbanísticas Regionales
para Protección y Uso del Territorio, que a la hora
de ejecutarse el fallo -y aun antes, en el momento de dictarse
la mencionada Sentencia del Tribunal Supremo- había
sido modificada por la Ley 9/1996, de 17 de junio, de Espacios
Naturales de Navarra, de conformidad con la cual ya no cabe
apreciar la ilegalidad de dicho proyecto en lo que respecta
a las zonas periféricas de protección de las
Reservas Naturales afectadas por la construcción
del embalse de Itoiz.
La eventual vulneración del art. 24.1 CE y, en concreto,
del derecho a la ejecución del fallo de una Sentencia
firme que este precepto constitucional reconoce y garantiza
se articula por la Sala en torno a un doble motivo. En primer
lugar, porque al establecer la Ley Foral 9/1996 un nuevo
régimen jurídico de las zonas periféricas
de protección de las Reservas Naturales, esta modificación
del canon legal ha hecho ilusoria la nulidad parcial del
proyecto contenida en el fallo de la Sentencia firme dictada
por el Tribunal Supremo. En segundo término, porque
al incluirse el nuevo régimen jurídico en
una norma con rango legal, la mencionada Ley Foral, y no
en una norma reglamentaria, como era el caso con anterioridad,
se ha querido excluir su fiscalización por los órganos
jurisdiccionales.
Procede, pues, examinar los dos aspectos de la duda de inconstitucionalidad
según el orden en que se han expuesto en el Auto
de planteamiento. Si bien conviene señalar que el
primero requiere determinar, en un primer momento, si la
circunstancia sobrevenida en el curso del proceso contencioso-administrativo,
esto es, la adopción por la Ley Foral 9/1996 de un
nuevo régimen jurídico de las zonas periféricas
de protección, ha entrañado, por sí
sola, que la ejecución de la Sentencia dictada por
el Tribunal Supremo sea ahora legalmente imposible, con
vulneración del art. 24.1 CE. Para pasar a examinar
en un momento ulterior si este precepto constitucional también
podría resultar infringido en aquellos supuestos
en los que el efecto obstativo de una Ley o del régimen
jurídico de una materia en ella establecido es, precisamente,
el de impedir que se cumpla el fallo judicial de una Sentencia
firme.
9. En relación con el primer momento de nuestro examen
cabe observar que la imposibilidad legal de cumplimiento
del fallo de la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo
se configura por la Sala que promueve la presente cuestión
como un presupuesto de la argumentación que le conduce,
como consecuencia, a la duda de inconstitucionalidad. Y
si bien el cometido de determinar el sentido y el alcance
de un fallo judicial «incumbe a los Jueces y Tribunales
"ex" art. 117.3 CE, en cuanto constituye, como declaró
la STC 135/1994, una función netamente jurisdiccional,
sin que corresponda a la jurisdicción constitucional
sustituir a la autoridad judicial en este cometido (SSTC
125/1987, 148/1989, 194/1993, 240/1998 y 48/1999, entre
otras)», como dijimos en el F. 3 de la STC 106/1999,
de 14 de junio, sin embargo, a los solos fines de nuestro
enjuiciamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad
es preciso determinar si existe o no el presupuesto del
que parte la Sala al exponer la duda de constitucionalidad.
Pues basta advertir que si no existiera tal presupuesto
sería infundada la consecuencia a la que llega la
Sala promoviente de la presente cuestión, esto es,
la eventual vulneración del art. 24.1 CE.
Pues bien, atendidas las circunstancias del presente caso
y los términos del Auto de planteamiento de la cuestión
hemos de partir a los fines de nuestro examen de que la
ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo, en
cuanto anula la parte del proyecto relativa a las zonas
periféricas de protección de las Reservas
Naturales denominadas R-9, R-10 y R-11, ha devenido legalmente
imposible por haberse modificado el marco normativo de referencia
que fue aplicado por el órgano jurisdiccional. Carecería
de objeto, en efecto, el proceder a la ejecución
de una Sentencia que ha declarado la nulidad del proyecto
por ser contrario a una norma ya inexistente y que con posterioridad
ha sido sustituida por otra en virtud de la cual ya no cabe
apreciar la ilegalidad de dicho proyecto. Pues es evidente,
como antes se ha expuesto, que la Ley Foral 9/1996 ha establecido
un régimen jurídico para las zonas periféricas
de protección que es distinto del que se contenía
en la Ley Foral 6/1987, que fue el aplicado por el Tribunal
Supremo para proceder a la anulación parcial de la
resolución administrativa impugnada.
Ahora bien, esta circunstancia sobrevenida, no obstante,
no es en sí misma lesiva del derecho a la ejecución
de las Sentencias firmes que consagra el art. 24.1 CE. Pues
es suficiente recordar al respecto que, como ha declarado
este Tribunal, «el derecho a la ejecución de
la Sentencia en sus propios términos no impide que
en determinados supuestos ésta devenga legal o materialmente
imposible, lo cual habrá de apreciarse por el órgano
judicial en resolución motivada, pues el cumplimiento
o ejecución de las Sentencias depende de las características
de cada proceso y del contenido del fallo» (SSTC 153/1992,
de 19 de octubre, F. 4 y 91/1993, de 15 de marzo, F. 3).
Y uno de estos supuestos es, precisamente, la modificación
sobrevenida de la normativa aplicable a la ejecución
de que se trate, o, si se quiere, una alteración
«de los términos en los que la disputa procesal
fue planteada y resuelta» ya que, como regla general,
«una vez firme la Sentencia, a su ejecución
sólo puede oponerse una alteración del marco
jurídico de referencia para la cuestión debatida
en el momento de su resolución por el legislador»
(STC 41/1993, de 8 de febrero, F. 2). Siendo de recordar
al respecto que el legislador ha previsto mecanismos para
atender a los supuestos de imposibilidad legal o material
de cumplimiento de las Sentencias en sus propios términos,
como el del art. 107 LJCA de 1956, vigente en el momento
de iniciarse el trámite de ejecución en el
seno del cual se originó la presente cuestión
y, en la actualidad, el del art. 105.2 LJCA de 1998.
De lo que claramente se desprende, en lo que aquí
interesa, frente a lo afirmado en el Auto de planteamiento
de la cuestión, que el solo hecho de haber devenido
legalmente inejecutable la Sentencia del Tribunal Supremo
no convierte por sí mismo en inconstitucionales los
preceptos cuestionados de la Ley Foral 9/1996.
10. Ahora bien, aun habiendo llegado a la conclusión
anterior la duda de inconstitucionalidad de la Sala basada
en el art. 24.1 CE requiere determinar en un segundo momento,
como antes se ha dicho, si se infringe este precepto en
aquellos supuestos en los que el efecto directo de una Ley
o del régimen jurídico de una materia en ella
establecido es, precisamente, el de impedir que un determinado
fallo judicial se cumpla. Pues es claro que en esos supuestos
podría quedar afectado el derecho a la ejecución
de las resoluciones judiciales firmes que la Constitución
reconoce y garantiza, por entrañar un efecto obstativo
para el cumplimiento del fallo.
a) En efecto, ha de tenerse presente, de un lado, que el
derecho a la tutela judicial en la que se integra el derecho
a la ejecución «se califica por la nota de
efectividad» en nuestra Constitución (STC 1/1981,
de 26 de enero, F. 1). Por lo que hemos declarado que sólo
cuando se da cumplimiento a las resoluciones judiciales
firmes «el derecho al proceso se hace real y efectivo
ya que, si fuera de otro modo, el derecho no pasaría
de ser una entidad ilusoria» (STC 61/1984, de 16 de
mayo, F. 1), al igual que las decisiones judiciales «no
serían otra cosa que meras declaraciones de intenciones
sin alcance práctico ni efectividad alguna»
(STC 107/1992, de 1 de julio, con cita de las SSTC 167/1987,
de 28 de octubre, y 92/1988, de 23 de mayo). De otro lado,
también se ha declarado que el cumplimiento de lo
acordado por los Jueces y Tribunales en el ejercicio de
su función jurisdiccional constituye una «exigencia
objetiva del sistema jurídico» y «una
de las más importantes garantías para el funcionamiento
y desarrollo del Estado de Derecho» (STC 15/1986,
de 31 de enero, F. 3), pues implica, entre otras manifestaciones,
«la vinculación de todos los sujetos al ordenamiento
jurídico y a las decisiones que adoptan los órganos
judiciales, no sólo juzgando sino también
haciendo ejecutar lo juzgado» (STC 107/1992, F. 2,
con cita de las SSTC 67/1984, de 7 de junio, y 92/1988,
de 23 de mayo).
Ciertamente, el derecho constitucional a la ejecución
de las resoluciones judiciales firmes «participa de
la naturaleza de derecho de prestación que caracteriza
a aquel en que viene integrado y, en tal sentido, sus concretas
condiciones de ejercicio corresponde establecerlas al legislador,
y ello hace indudable que el derecho a que se ejecuten las
resoluciones judiciales firmes viene sometido a los requisitos
y limitaciones formales y materiales que disponga la legislación».
Aunque a continuación hemos declarado que «Sin
embargo, esta potestad de mediación legislativa de
los derechos que se integran en el de la tutela judicial
no es absoluta, ni dependiente del arbitrio del legislador,
pues, dentro del respeto debido al contenido esencial de
los derechos fundamentales, resulta indiscutible que el
art. 24.1 CE exige, según la STC 158/1987, ausencia
de condicionamientos que dificulten o entorpezcan, en lo
que aquí interesa, la posibilidad de que lo resuelto
por los órganos judiciales sea cumplido en sus propios
términos, de manera que, cuando el legislador imponga
requisitos o limitaciones al ejercicio del derecho fundamental,
su legitimidad constitucional habrá de ser examinada
para comprobar si responden a razonables finalidades de
protección de valores, bienes o intereses constitucionalmente
protegidos y guardan debida proporcionalidad con dichas
finalidades, lo cual significa que serán inconstitucionales,
por vulneración del derecho fundamental, aquellos
requisitos, formalidades y limitaciones que comprometen
su ejercicio de tal forma que no resulten comprensibles
a la luz de una ponderación razonable y proporcionada
de los valores acogidos en la Constitución»,
como hemos declarado en relación a ciertas declaraciones
legales de inembargabilidad en la STC 113/1989, de 22 de
junio, F. 3.
b) La anterior doctrina se corrobora si consideramos, de
conformidad con el mandato del art. 10.2 CE, la sentada
por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos no sólo
en cuanto a la exigencia de proporcionalidad de cualquier
medida restrictiva o impeditiva del ejercicio de un derecho
o libertad fundamental sino también, más concretamente,
en relación con aquellos supuestos en los que se
ha dictado una Ley cuyo efecto directo es el de influir
en el desenlace judicial de un litigio en el cual el Estado
es parte. Ciertamente, en la STEDH de 23 de octubre de 1997,
asunto National and Provincial Buiding Society y otras c.
Reino Unido, se ha dicho que el art. 6.1 del Convenio de
Roma de 1950 no puede interpretarse en el sentido de que
es incompatible con toda injerencia de los poderes públicos
en un proceso judicial pendiente. Pero en relación
con otros supuestos en los que se dictó una Ley cuyo
objeto era impedir la ejecución de un fallo que condenaba
al Estado al pago de una indemnización, el mencionado
Tribunal, aun reconociendo que la finalidad de la ley era
legítima, tras considerar las concretas circunstancias
del proceso ha declarado que resulta contradictoria tanto
con el principio de «preeminencia del Derecho»
consagrado en el art. 3 del Estatuto del Consejo de Europa
como con la noción de proceso justo del art. 6.1
del Convenio de Roma de 1950 «cualquier injerencia
del poder legislativo en la administración de justicia
con la finalidad de influir en el desarrollo judicial de
un litigio», por estimar que en tales supuestos el
Estado había intervenido mediante la Ley de forma
decisiva para orientar en su favor la solución judicial
del caso (Sentencia de 9 diciembre de 1994, asunto Stran
y Stratis Andreatis c. Grecia, párrafos 42 a 50,
doctrina reiterada en la Sentencia de 22 de octubre de 1997,
asunto Papageorgiu c. Grecia).
11. Sentado lo anterior podemos ya pasar a considerar si
se produce una lesión del art. 24.1 CE, en los supuestos
aquí considerados, esto es, aquellos en los que los
efectos obstativos de una Ley o del régimen jurídico
en ella establecido para una concreta materia fuese, precisamente,
el de hacer imposible que un determinado fallo judicial
se cumpla. Pues aun siendo indudable que la Constitución
reconoce al legislador un amplio margen de libertad al configurar
sus opciones, no es menos cierto que también le somete
a determinados límites. Y en lo que aquí interesa,
no sólo al genérico límite antes aludido
de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos (art. 9.3 CE) y al que impone al principio
de igualdad (art. 14 CE) sino también al límite
que se deriva del art. 24.1 CE. Lo que se corresponde, como
antes se ha dicho, con la importancia que posee el logro
de una tutela judicial efectiva y el cumplimiento de las
resoluciones judiciales firmes en un Estado de Derecho como
el que ha configurado nuestra Constitución en su
art. 1.1 y constituye, además, patrimonio común
con otros Estados de nuestro entorno europeo [art. 3 en
relación con el art. 1 a) del Estatuto del Consejo
de Europa, hecho en Londres el 5 de mayo de 1949].
Por tanto, aun no siendo en sí misma arbitraria ni
atentando a la igualdad, no tiene cabida en nuestra Constitución
aquella Ley o el concreto régimen jurídico
en ella establecido cuyo efecto sea el de sacrificar, de
forma desproporcionada, el pronunciamiento contenido en
el fallo de una resolución judicial firme. Si se
quiere, dicho en otros términos, cuando de forma
patente o manifiesta no exista la debida proporción
entre el interés encarnado en la Ley y el concreto
interés tutelado por el fallo a ejecutar. Pues en
este caso, atendidas «las características del
proceso y el contenido del fallo de la Sentencia»
(SSTC 153/1992, de 3 de mayo, F. 4 y 91/1993, de 15 de marzo,
F. 3), cabría estimar que tal Ley sería contraria
al art. 24.1 en relación con los arts. 117.3 y 118
CE, al faltar la debida proporción «entre la
finalidad perseguida y el sacrificio impuesto» (STC
4/1988, de 21 de enero, F. 5).
Corresponde, pues, a este Tribunal determinar, en atención
a las circunstancias del presente caso, si el efecto obstativo
de la Ley Foral 9/1996 sobre la ejecución de la Sentencia
del Tribunal Supremo puede encontrar o no justificación
en una «razón atendible», esto es, teniendo
en cuenta los valores y bienes constitucionalmente protegidos,
como este Tribunal ha declarado reiteradamente. Y si la
respuesta fuera afirmativa le compete ponderar, en segundo
término, si el sacrificio del pronunciamiento contenido
en el fallo guarda la debida proporción entre los
intereses protegidos y en colisión o, por el contrario,
resulta inútil, va más allá de lo necesario
o implica un manifiesto desequilibrio o desproporción
entre los intereses en juego. Fiscalización de la
constitucionalidad de la Ley mediante una ponderación
de bienes e intereses en conflicto que ha de ser particularmente
estricta para excluir, cuando la desproporción sea
manifiesta, que el legislador vaya más allá
de sus legítimas opciones y, al hacerlo, incida indebidamente
en situaciones tuteladas por el art. 24.1 CE, quebrantando
así elementos esenciales del Estado de Derecho.
12. Aplicando la doctrina que se acaba de exponer al presente
caso, si indagamos, en primer lugar, cuál es la finalidad
del régimen jurídico de las zonas periféricas
de protección establecido por la Ley Foral 9/1996,
no es preciso ciertamente un detenido razonamiento para
llegar a la conclusión de que esa finalidad es constitucionalmente
legítima.
En efecto, así resulta con claridad en atención
al bien jurídicamente protegido, dada la relevancia
que la Constitución atribuye al medio ambiente al
configurar en su art. 45 «un derecho de todos a disfrutarlo
y un deber de conservación que pesa sobre todos,
más un mandato los poderes públicos para la
protección» (STC 102/1995, de 26 de junio,
F. 4). Y dado que entre esos poderes públicos se
encuentra indudablemente la Comunidad Foral de Navarra según
la distribución competencial en materia de protección
del medio ambiente resultante del bloque de la constitucionalidad,
es claro que la «legislación positiva»
a la que ha de informar dicho principio rector de la política
social y económica (art. 53.3 CE) comprende tanto
la legislación estatal como la emanada del órgano
legislativo de aquélla (STC 64/1982, de 4 de noviembre,
F. 2).
13. Pasando ahora a ponderar si existe o no la debida proporción
entre el interés encarnado en el régimen jurídico
de las zonas periféricas de protección de
las Reservas Naturales que establece la Ley Foral 9/1996
y el concreto interés tutelado por el fallo de la
Sentencia del Tribunal Supremo, dos datos relevantes han
de ser tenidos en cuenta.
El primero se refiere al interés tutelado por el
fallo parcialmente anulatorio del Tribunal Supremo. Pues
éste se fundamenta, en esencia, en la consideración
de que el embalse de Itoiz «como infraestructura de
interés general, únicamente podrá incidir
en las zonas periféricas de protección, siempre
y cuando no deteriore dicho espacio». A cuyo fin se
partió del hecho probado en instancia de que este
deterioro se producirá al inundar el embalse por
debajo de la cota 590 con la destrucción de las tres
Foces en la banda de 500 metros de protección. Estimando,
en conclusión, que «una cosa es la delimitación
de la anchura de la banda de protección y otra la
necesidad de su existencia, impuesta en garantía
de los fines de las reservas» para llegar a la consecuencia
de la nulidad parcial del acto impugnado «en cuanto
el proyecto alcanza una altura que produce el efecto de
inundar la banda de protección de las reservas»,
como se expresa en el F. 5 de la Sentencia de 14 de julio
de 1997.
Por tanto, el concreto interés tutelado por el fallo
no es otro que el de garantizar la existencia de zonas periféricas
de protección en las Reservas Naturales designadas
como R-9, R-10 y R-11. Y basta poner de relieve este dato
para que lleguemos a la conclusión de que el interés
general encarnado en el régimen de las zonas periféricas
de protección que ha establecido la Ley Foral 9/1996
coincide en lo sustancial con el concreto interés
tutelado por el fallo de la Sentencia del Tribunal Supremo,
pues uno y otro interés radica en la necesidad de
que exista una zona periférica de protección
de las tres Reservas Naturales afectadas por la construcción
del embalse de Itoiz. Si bien dicho régimen y el
resultante del fallo difieren en cuanto a las concretas
medidas previstas en aquél y éste para que
quede garantizada la protección de ese interés
común. Esto es, si la finalidad de protección
del medio ambiente se logra manteniendo la zona periférica
de 500 metros mediante un descenso de la cota del agua del
embalse de Itoiz o bien con un perímetro geográficamente
delimitado en un terreno superior y más próximo
a los nidos de ciertas colonias de aves «toda vez
que, una vez concluido y en funcionamiento el embalse, la
protección más eficaz de los nidos vendrá
determinada por la propia existencia de la lámina
de agua del embalse», como se expresa en la Exposición
de Motivos de la Ley Foral 9/1996.
14. En segundo término, aun cuando en hipótesis
el nuevo régimen jurídico establecido por
la Ley 9/1996 entrañara una menor protección
de las zonas periféricas de las Reservas Naturales
afectadas por el embalse de Itoiz en relación con
el pronunciamiento contenido en el fallo de la Sentencia
del Tribunal Supremo, cuestión que es ajena al Auto
de planteamiento de la Audiencia Nacional, en el presente
caso existe otro dato particularmente significativo a los
fines de nuestra ponderación: que junto al interés
general encarnado en la protección del medio ambiente,
el régimen jurídico aquí considerado
también ha querido salvaguardar otros intereses generales,
como cabe apreciar en los preceptos de la Ley Foral 9/1996
relativos a las actividades constructivas en los espacios
naturales.
El apartado 3 B) del art. 18 de la mencionada Ley Foral,
en efecto, ha previsto que puedan autorizarse en las zonas
periféricas de protección, entre otras, «las
infraestructuras declaradas de interés general o
de utilidad pública». Autorización que
el art. 11.2 extiende para las Reservas Naturales a «...las
construcciones, instalaciones e infraestructuras vinculadas
a la investigación y educación ambiental,
y excepcionalmente y previa evaluación de impacto
ambiental, las infraestructuras declaradas de interés
general por el Gobierno de Navarra, la Administración
del Estado en el ámbito de sus competencias o la
legislación en vigor, cuya implantación no
deteriore gravemente la integridad de la Reserva Natural».
Extremo éste en el que coincide con la Ley Foral
6/1987, al disponer en el párrafo segundo del apartado
3 de su disposición adicional primera que «En
dichas zonas de protección será de aplicación,
en cuanto a las actividades constructivas, el régimen
previsto en el art. 17.2 b) de esta Ley»; estableciendo
el precepto al que se remite que «Podrán autorizarse
las construcciones, instalaciones e infraestructuras destinadas
a la educación ambiental, y excepcionalmente las
infraestructuras de interés general cuya implantación
no deteriore gravemente el espacio objeto de protección».
De lo que se desprende que la Ley Foral 9/1996 es conforme
con el criterio que se deriva del art. 45 CE y al que hemos
hecho referencia en la STC 64/1982, de 4 de noviembre, esto
es, el de armonizar la «utilización racional»
de los recursos naturales con «la protección
de la naturaleza». Lo que es claramente aplicable
a una obra pública como el embalse de Itoiz, que
fue declarada de interés general en el Anexo del
Real Decreto-ley 3/1992, de 22 de mayo y, más tarde,
aprobada y declarada de interés general junto con
el canal de Navarra por la Ley 22/1997, de 8 de julio; embalse
y canal cuyos objetivos son «la transformación
en regadío de 57.713 hectáreas» así
como «el abastecimiento de agua a una serie de núcleos
y zonas industriales», según se indica en el
Anexo 1 de la referida Ley 22/1997. Y dado que en el Auto
de planteamiento no se ha alegado que el nuevo régimen
de las zonas periféricas de protección sea
arbitrario en sí mismo, ni tampoco que la concreta
delimitación de dichas zonas deteriore gravemente
el medio ambiente, como antes se ha dicho, forzoso es admitir
que en dicho régimen está presente ese equilibrio
de intereses generales. Lo que excluye, junto a los resultados
alcanzados anteriormente en nuestra ponderación,
que podamos apreciar la existencia de una manifiesta desproporción
entre los intereses en conflicto y, en consecuencia, que
los preceptos cuestionados del referido régimen incurran
en inconstitucionalidad por vulneración del art.
24.1 CE.
15. Finalmente, resta por examinar el segundo aspecto de
la duda de inconstitucionalidad que la Sala de la Audiencia
Nacional suscita con base también en el precepto
constitucional que se acaba de mencionar. La Sala sostiene
al respecto, como antes se ha dicho, que al incluir el nuevo
régimen jurídico de las zonas periféricas
de protección de las Reservas Naturales en una norma
con rango legal y no en una norma reglamentaria, como era
el caso con anterioridad a la Ley Foral 9/1996, con ello
se ha producido una vulneración tanto del art. 24.1
como del art. 9.3 CE ya que no hay razón que justifique
esa elevación de rango como no sea la de lograr que
el nuevo régimen jurídico quede excluido de
fiscalización por parte de los órganos jurisdiccionales.
Argumentando al respecto el Auto de planteamiento que si
tal decisión fuese acordada por la Administración
«sería recurrible en vía contencioso-administrativa
o revisable en este incidente de ejecución».
Así precisada la duda de inconstitucionalidad, las
conclusiones anteriormente alcanzadas en los F. 5 a 8 necesariamente
conducen a que sea rechazada en la medida que la Sala que
promueve la presente cuestión ha estimado que «participa»
de la vulneración de la interdicción de la
arbitrariedad del art. 9.3 CE. Y ciñéndonos,
pues, al examen de la eventual infracción del art.
24.1 CE, ha de tenerse presente que la Sala, al fundamentarla,
ha afirmado que la duda principal que surge al plantear
esta cuestión de inconstitucionalidad por este motivo
no radica en su contenido, «sino en determinar hasta
qué punto depende esa cuestión de lo que se
resuelva en este incidente del art. 107 LJCA»; recordando
al respecto, con apoyo en varias Sentencias del Tribunal
Supremo, que ha habido incidentes procesales de ejecución
en los que los Tribunales «han tenido que enjuiciar
desde el instituto de la desviación de poder la bondad
de lo actuado por la Administración con posterioridad
al acto atacado, determinando así su incidencia en
la ejecutoria» [fundamento de Derecho 26 B) del Auto
de planteamiento]. De suerte que la vulneración del
art. 24.1 que se imputa a los preceptos cuestionados de
la Ley Foral 9/1996 se habría producido, en realidad,
por excluir dichos preceptos legales que la Sala de la Audiencia
Nacional pueda fiscalizar, en el incidente de ejecución,
los actos administrativos de delimitación de las
zonas periféricas de protección de las Reservas
Naturales, como era posible bajo la legislación anterior.
Pues bien, como reconoce la propia Sala que promueve la
presente cuestión, no resulta en principio contrario
a la Constitución que el legislador asuma una tarea
que antes había encomendado al poder reglamentario.
Ni ciertamente lo es en el presente caso, pues como han
recordado las partes personadas en relación con los
preceptos cuestionados de la Ley Foral 9/1996, nuestro sistema
constitucional desconoce algo parecido a una reserva reglamentaria,
inaccesible al poder legislativo. De suerte que, dentro
del marco de la Constitución y respetando sus específicas
limitaciones, la ley puede tener en nuestro Ordenamiento
cualquier contenido y en modo alguno le está vedada
la regulación de materias antes atribuidas al poder
reglamentario.
Ahora bien, aun admitiendo lo anterior cabe observar que
la duda de la Sala se concreta en una situación muy
precisa: que la legislación anterior apoderó
a la Administración para que delimitase las bandas
de protección y que «a raíz de los pronunciamientos
de esta Sala esa delimitación de las bandas se haya
hecho en la Ley Foral 9/1996», según se expresa
en el fundamento de Derecho 25 C) del Auto de planteamiento.
Lo que entraña, una vez más, un retorno a
la premisa general que ya hemos rechazado en los F. 5 a
8 de esta decisión al hilo del examen de la duda
basada en el art. 9.3 CE y que hemos de rechazar nuevamente
aquí. Pues del contenido de los preceptos cuestionados
de la Ley Foral 9/1996 se desprende con claridad, como antes
se ha dicho, que nos encontramos ante una regulación
que es no sólo «formalmente» sino intrínsecamente
general y no ante una regulación «ad casum»
del legislador de la Comunidad Foral de Navarra, ni a esta
última conclusión cabe llegar, frente al contenido
de dicha Ley Foral, partiendo de las manifestaciones de
representantes políticos, como allí también
hemos dicho. De suerte que al decaer dicha premisa igualmente
ha de decaer la consecuencia que la Sala promoviente de
la presente cuestión pretende derivar de la misma,
ya que la posibilidad de control de la actuación
de la Administración en el incidente de ejecución
no ha desaparecido para impedir precisamente que dicho control
pueda llevarse a cabo, sino por efecto de una opción
legítima del legislador al atribuir a dicho régimen
rango legal, lo que en modo alguno vulnera el art. 24.1
CE.
16. A lo que cabe agregar una última consideración:
que en razón de nuestro modelo de jurisdicción
constitucional concentrada es cierto que la regulación
con posterioridad a la Constitución de una materia
mediante normas con rango de ley implica que el control
de dichas normas necesariamente se residencie ante este
Tribunal. Pero este elemento básico de nuestro sistema
constitucional ha de tenerse presente en relación
con el segundo aspecto de la duda que nos ha planteado la
Sala de la Audiencia Nacional, pues aunque los órganos
jurisdiccionales no puedan fiscalizar las normas con rango
de ley, el art. 163 CE y los correspondientes preceptos
de nuestra Ley Orgánica facultan a dichos órganos
para plantear la duda de inconstitucionalidad respecto a
una «norma con rango de ley aplicable al caso y de
cuya validez dependa el fallo» en el proceso «a
quo» (art. 35 LOTC). Lo que pone a su disposición
un instrumento «destinado primordialmente a asegurar
que la actuación del legislador se mantiene dentro
de los límites establecidos por la Constitución»
como hemos dicho desde la STC 17/1981, de 1 de junio.
De este modo, la elevación de una norma reglamentaria
al rango de ley no excluye su fiscalización, sino
que nuestro Ordenamiento ha previsto que sea deferida por
los órganos jurisdiccionales a este Tribunal Constitucional
si dudan de la conformidad de tal norma con nuestra Constitución.
De suerte que, en última instancia, la decisión
del constituyente sobre nuestro modelo de justicia constitucional
implica, como consecuencia por así decir normal,
que el juicio de legalidad que corresponde a los órganos
jurisdiccionales sea sustituido por un juicio de constitucionalidad;
juicio en el que este Tribunal podrá apreciar si
la finalidad de la ley es o no constitucionalmente legítima
y, además, si entraña o no una manifiesta
desproporción entre los intereses en conflicto. En
suma, si el legislador ha actuado dentro de los límites
que le traza la Constitución. Y esto es precisamente
lo que en la presente cuestión nos ha planteado la
Sala de la Audiencia Nacional respecto al régimen
de las zonas periféricas de protección de
las Reservas Naturales establecido por la Ley Foral 9/1996
y a lo que hemos dado respuesta en esta decisión.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION
ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar la presente cuestión de inconstitucionalidad.
