III.37.-
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 133/1999
Sentencia de 15 de julio de 1999.
Ponente: Fernando Garrido Falla.
Materia: SANCIONES ADMINISTRATIVAS: Caza.
B.O.E.: 18.08.99, nº 197 (suplemento).
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
CONTENIDO
En el recurso de amparo núm. 56/1995, promovido
por don Anastasio Arribas Nájera y don José
Luis Somalo Martínez, contra la Sentencia de la Sala
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de La Rioja, de 24 de noviembre de 1994, por la
que se desestima el recurso núm. 01/0000471/1994,
interpuesto contra dos Resoluciones sancionadoras en materia
de caza dictadas por la Consejería de Medio Ambiente
del Consejo de Gobierno de La Rioja, de fecha 23 de mayo
de 1994.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Conforme resulta de los antecedentes, los solicitantes
de amparo dirigen su recurso principalmente contra dos Resoluciones
administrativas de contenido sancionador, por infracción
de lo dispuesto en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación
de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres
dictadas por la Consejería de Medio Ambiente del
Consejo de Gobierno de La Rioja y, derivativamente, contra
una decisión judicial, la Sentencia de la Sala de
lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de La Rioja, de 24 de noviembre de 1994, que no habría
remediado la alegada vulneración del principio de
legalidad en materia sancionatoria al desestimar las pretensiones
ejercitadas por los entonces actores en el recurso contencioso-administrativo
núm. 01/0000471/1994. Por contra, para el Ministerio
Fiscal, la resolución del presente recurso de amparo
habría de contemplar únicamente la concurrencia
de un vicio de inconstitucionalidad en la mencionada decisión
judicial, consistente en no haberse llevado a cabo, por
el órgano judicial actuante, la oportuna graduación
de las sanciones que resultaría de la aplicación
de la Ley 1/1970, de 4 de abril de Caza y de su Reglamento
de desarrollo, aprobado por Decreto 506/1971, de 25 de marzo.
La discrepancia suscitada en torno al objeto de este proceso
reviste indiscutible relevancia, pues del sentido en que
haya de resolverse dependerá, supuesta la estimación
del recurso, el alcance de nuestra decisión. Concretamente,
de aceptarse el planteamiento sostenido por el Ministerio
Fiscal, dicho pronunciamiento estimatorio supondría
la anulación de la sentencia impugnada y la consiguiente
retroacción de las actuaciones al momento anterior
a dictarse ésta, en tanto que, examinada la cuestión
desde la perspectiva defendida por los recurrentes, el lógico
corolario de esa misma estimación sería la
declaración de la nulidad de los actos administrativos
objeto del recurso contencioso-administrativo, con la consiguiente
extensión de la nulidad a la sentencia resolutoria
del recurso.
Pues bien, no es posible compartir la tesis defendida a
este respecto por el Ministerio Fiscal y prescindir en nuestro
análisis de los actos administrativos sancionatorios,
cuya conformidad a Derecho fue declarada por la sentencia
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de La Rioja de 24 de noviembre de 1994.
Ciertamente, en la exposición fáctica de esta
decisión judicial se procede a la subsunción
de la conducta de los actores en un tipo diferente del que
sirvió de base para la imposición de las sanciones
en las Resoluciones administrativas recurridas. Sin embargo,
conviene no olvidar que la aplicación de una norma
distinta de la tomada en consideración por la Administración
autonómica sirvió precisamente de fundamento
para el pronunciamiento de un fallo desestimatorio, que,
al no apreciar la existencia de vicio alguno en las Resoluciones
impugnadas, mantuvo inalterada la situación jurídica
de los recurrentes.
Por consiguiente, hay que subrayar el carácter mixto
del presente recurso de amparo por cuanto que nuestra decisión
debe afectar tanto a las resoluciones administrativas sancionadoras
dictadas por el Director general de Montes y Conservación
de la Naturaleza, de la Consejería de Medio Ambiente
del Consejo de Gobierno de La Rioja (art. 43.1 LOTC), como
a la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de dicha Comunidad Autónoma,
tanto por confirmar las resoluciones administrativas impugnadas
como por la manifiesta incongruencia en que incurre (art.
44.1 LOTC).
2. Dicho esto, debemos señalar que el derecho fundamental
que aquí se alega como vulnerado es el proclamado
en el art. 25.1 C.E, por infracción del principio
de legalidad, es decir, por falta de cobertura legal de
las sanciones impuestas a los recurrentes por la Administración,
vulneración que asume la Sala sentenciadora al confirmar
las referidas sanciones en vía contencioso-administrativa.
La doctrina de este Tribunal al respecto es reiterada y
explícita. Dicha doctrina parte de la constatación
de que el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1
CE extiende la regla «nullum crimen, nulla poena sine
lege» al ámbito del ordenamiento administrativo
sancionador (SSTC 42/1987, fundamento jurídico 2º;
69/1989, fundamento jurídico 1º; 219/1989, fundamento
jurídico 2º; 207/1990, fundamento jurídico
3º y 341/1993, fundamento jurídico 10º)
y comprende una doble garantía. La primera, de alcance
material y absoluto, se refiere a la imperiosa exigencia
de la predeterminación normativa de las conductas
ilícitas y de las sanciones correspondientes, es
decir, la existencia de preceptos jurídicos «lex
previa» que permitan predecir con el suficiente grado
de certeza «lex certa» dichas conductas, y se
sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad
y a la eventual sanción; la otra, de alcance formal,
hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras
de dichas conductas y sanciones, toda vez que este Tribunal
ha señalado reiteradamente que el término
«legislación vigente» contenido en dicho
art. 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia
sancionadora (SSTC 42/1987, fundamento jurídico 2º;
101/1988, fundamento jurídico 3º; 29/1989, fundamento
jurídico 2º; 69/1989, fundamento jurídico
1º; 219/1989, fundamento jurídico 2º; 61/1990,
fundamento jurídico 7º; 83/1990, fundamento
jurídico 2º; 207/1990, fundamento jurídico
3º; 6/1994, fundamento jurídico 2º; 145/1995,
fundamento jurídico 3º y 153/1996, fundamento
jurídico 3º). En el bien entendido que este
Tribunal ha venido reconociendo una eficacia relativa o
limitada a esta segunda garantía, en el sentido de
permitir un mayor margen de actuación al Ejecutivo
en la tipificación de ilícitos y sanciones
administrativas, por razones que atañen en lo esencial
al modelo constitucional de distribución de potestades
públicas y al carácter, en cierto modo insuprimible,
de la potestad reglamentaria en ciertas materias (por todas,
SSTC 83/1990, fundamento jurídico 2º; 177/1992,
fundamento jurídico 2º; 305/1993, fundamento
jurídico 3º y 6/1994, fundamento jurídico
2º).
Finalmente, se ha indicado, en la STC 120/1996, fundamento
jurídico 8º, que la garantía de predeterminación
normativa de los ilícitos y de las sanciones correspondientes
tiene «como precipitado y complemento la de tipicidad,
que impide que el órgano sancionador actúe
frente a comportamientos que se sitúan fuera de las
fronteras que demarca la norma sancionadora». En esa
misma resolución, este Tribunal añadió
que «comoquiera que dicha frontera es, en mayor o
menor medida, ineludiblemente borrosa -por razones ya de
carácter abstracto de la norma, ya de la propia vaguedad
y versatilidad del lenguaje-, el respeto del órgano
administrativo sancionador al irrenunciable postulado del
art. 25.1 CE deberá analizarse, más allá
del canon de interdicción de la arbitrariedad, el
error patente o la manifiesta irrazonabilidad, propio del
derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma de
la razonabilidad que imponen los principios de seguridad
jurídica y de legitimidad de la configuración
de los comportamientos ilícitos que son los que sustentan
el principio de legalidad».
3. Aplicando la anterior doctrina resulta que las sanciones
administrativas implican un problema que afecta al principio
de legalidad. Así lo afirman no sólo los recurrentes
y el Ministerio Fiscal, sino también la propia Sentencia
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de La Rioja, de 24 de noviembre de
1994, en la que se señala que la inclusión
de la prohibición contenida en el art. 36 del Reglamento
de la Ley de Caza, de 25 de marzo de 1970, en el tipo descrito
por el art. 38.13 Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación
de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres,
representa una equivocación evidente, «por
tratarse de una infracción no contenida en la referida
Ley 4/1989» (fundamento de Derecho cuarto).
Ahora bien, esto nos advierte, que es también la
sentencia impugnada la que, al proceder así, buscando
la cobertura jurídica de las sanciones impuestas,
no en la Ley 4/1989, de Conservación de Espacios
Naturales, aplicada indebidamente por la Administración
sino en la Ley de Caza de 1970 y Reglamento para su desarrollo,
la que ha incurrido en evidente incongruencia con infracción
del art. 24.1 que garantiza la tutela judicial efectiva
«que obliga a Jueces y Tribunales a resolver las pretensiones
de las partes de manera congruente con los términos
en que vengan planteadas, de manera que el incumplimiento
de dicha obligación constituye una lesión
de aquel derecho fundamental» (STC 30/1998, fundamento
jurídico 6).
Así pues, la incongruencia advertida en la sentencia
impugnada se hace tanto más patente por cuanto no
se limita a fiscalizar la correcta aplicación por
la Administración de la Ley 4/1989, sino que busca
apoyo jurídico en la Ley de Caza de 1970, texto legal
no utilizado por la Administración como fundamento
de las sanciones impuestas y, por si fuera poco, olvida
que la referida Ley de Caza (art. 43.1) y su Reglamento
(art. 46.1) establecen como sanción para las faltas
leves (que así se tipificaron por la Administración
las sancionadas) multas que oscilan entre las doscientas
cincuenta y las cinco mil pesetas. Dicho de otra forma,
la sentencia busca, para justificar la actuación
administrativa, la cobertura jurídica de la Ley de
Caza de 1970 en cuanto al tipo legal de la actividad sancionada
y la cobertura legal de la Ley 4/1989 para mantener la cuantía,
bien diferente de la prevista en la tan repetida Ley de
Caza, de las multas de 50.000 y 60.000, impuestas a los
recurrentes.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION
ESPAÑOLA,
Ha decidido
Otorgar el amparo solicitado por don Anastasio Arribas Nájera
y don José Luis Somalo Martínez, por consiguiente:
1º. Reconocer el derecho de los recurrentes a la tutela
judicial efectiva y al principio de legalidad en materia
sancionadora.
2º. Anular la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 24 de noviembre
de 1994.
3º. Anular las Resoluciones del Director General de
Montes del Consejo de Gobierno de La Rioja, de 23 de mayo
de 1994, impugnadas, por vulnerar el art. 25.1 de la Constitución
Española y, por tanto, las sanciones que en ella
se impusieron.
