III.36.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 177/1999
Sentencia de 11 de octubre de 1999.
Ponente: Pablo García Manzano
Materia: DELITOS: Delito ecológico. VERTIDOS: Aguas
residulaes.
B.O.E.: 3.11.99, nº (suplemento).
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
VOTO PARTICULAR
CONTENIDO
Recurso de amparo promovido por don José María
Lloreda Piña frente a las Sentencias de la
Audiencia Provincial y del Juzgado de lo Penal núm.
22 de Barcelona que le condenaron como autor de un
delito contra el medio ambiente. La empresa «IRM Lloreda,
S.A.», fue sancionada en vía administrativa
por la Junta de Aguas del Departamento de Política
Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de
Cataluña, a la sanción de un millón
de pesetas por una falta menos grave, en resolución de 19 de octubre de 1990, a pesar de lo cual el recurrente
también ha sido condenado posteriormente en la vía
penal por los mismos HECHOS. La condena penal, además,
lo ha sido por considerar que los hechos cometidos constituían
un grave peligro para la salud de las personas cuando anteriormente,
en vía administrativa, se habían calificado
como constitutivos de una falta menos grave. Esta duplicidad
de criterios y sanciones sobre una misma infracción,
a juicio del demandante de amparo, genera un estado de inseguridad
jurídica proscrito por la Constitución y vulnera
el derecho a la legalidad penal (ne bis in idem): condena
penal por HECHOS sancionados anteriormente por la
Administración pública.
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FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El presente recurso de amparo imputa la violación
del derecho fundamental a la legalidad penal y sancionadora
(art. 25.1 C.E.), en su vertiente de derecho a no ser sancionado
doblemente por unos mismos HECHOS (ne bis in idem), a las
Sentencias recaídas en el procedimiento abreviado
que se siguió, como encausado, al recurrente Sr.
Lloreda Piña, en su condición de Consejero
delegado de la empresa «IRM Lloreda, S.A.»,
y que finalizó por Sentencia dictada, en grado de
apelación, por la Sección Décima de
la Audiencia Provincial de Barcelona el 3 de octubre de
1994, confirmatoria en su integridad de la pronunciada,
el 1 de marzo anterior, por el Juzgado de lo Penal núm.
22 de los de Barcelona; Sentencias que condenaron al recurrente
como autor de un delito contra la salud pública y
el medio ambiente previsto en el art. 347 bis del Código
Penal de 1973, a la pena de dos meses de arresto mayor,
accesorias, legales de suspensión de cargo público
y derecho de sufragio durante el tiempo de la condena, multa
de un millón de pesetas, con arresto sustitutorio
de treinta días en caso de impago y al abono de la
mitad de las costas procesales.
La alegada infracción del art. 25 C.E. se
fundamenta en que los hechos constitutivos de la mencionada
conducta delictiva son los mismos que fueron objeto, con
carácter previo, de la sanción administrativa
de multa en cuantía de un millón de pesetas,
impuesta, en el oportuno procedimiento sancionador, por
RESOLUCIÓN firme del Presidente de la Junta de Aguas
de la Generalidad de Cataluña de 19 de octubre de
1990, por la infracción administrativa menos grave
del art. 108 f) de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto,
y art. 316 g) del Reglamento del Dominio Público
Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de
11 de abril, consistente en vertidos indirectos de aguas
residuales contaminantes (con elevado índice de cianuros
y, sobre todo, de níquel), no autorizados y sin depuración
previa, al cauce del río Congost, perteneciente a
la cuenca fluvial del río Besós. Se aduce,
además, que esta duplicidad de reproches, penal y
administrativo, no puede entenderse sanada o convalidada
mediante el expediente, acogido en la Sentencia del Juzgado
de lo Penal, consistente en deducir, de la pena de multa
a que fue condenado, la cantidad ya abonada como multa administrativa
por idéntico importe de un millón de pesetas.
El Ministerio Fiscal propugna la desestimación
del amparo, por entender que las mencionadas resoluciones
judiciales no han incurrido en vulneración del derecho
al ne bis in idem, pues su conculcación, en la hipótesis
de haberse producido, habría de imputarse a la actuación
seguida por la Administración autonómica sancionadora
en la tramitación del expediente, al no haber respetado
la prioridad y preferencia del orden jurisdiccional penal,
pese a no existir dudas acerca de que los HECHOS podían
ser constitutivos de delito.
2. Fijados así los términos de la controversia,
es necesaria una más precisa delimitación
de su contenido, en virtud de los límites objetivos
que informan el recurso de amparo constitucional y que procesalmente
condicionan nuestro enjuiciamiento.
En este sentido cumple señalar, en primer
lugar, que el objeto de la presente queja se circunscribe
exclusivamente a las Sentencias penales de referencia, sin
que la impugnación en amparo de las mismas pueda
servir para poner en cuestión la validez de la RESOLUCIÓN
administrativa sancionadora de 19 de octubre de 1990, que
adquirió firmeza, dictada por la Junta de Aguas de
la Generalidad de Cataluña en el expediente núm.
D02-00593, y por la que se sancionó a la empresa
«IRM Lloreda, S.A.», con una multa de un millón
de pesetas por llevar a cabo vertidos contaminantes, en
el cauce del río Congost.
En segundo lugar, es de advertir que no corresponde
a este Tribunal revisar la determinación de los HECHOS
realizada por los órganos judiciales en el proceso
penal precedente [art. 44.1.b) LOTC] ni, por tanto, su convicción
acerca de la identidad existente respecto del sujeto, HECHOS
y fundamento de la conducta que había sido administrativamente
sancionada en relación con la sometida a enjuiciamiento
penal, hasta el punto de estimar imprescindible para dictar
un FALLO condenatorio, sin vulnerar el principio ne bis
in idem, la articulación, incluida en la parte dispositiva
de su Sentencia, de una fórmula de compensación
entre la anterior sanción administrativa y la pena
judicialmente impuesta. En consecuencia, la verificación
judicial de aquellos presupuestos -pertenecientes en puridad
al estricto plano de la legalidad-, y la declaración
contenida en el fundamento de derecho primero de la Sentencia
dictada por el Juzgado de lo Penal, confirmada por la Audiencia
en apelación, en el sentido de que la consecuencia
punitiva anudada al «hecho objeto de este juicio y
al sancionado administrativamente es idéntica como
idéntico es el hecho mismo y el sujeto activo»,
tampoco puede ser ahora cuestionada por este Tribunal, constituyendo
un obligado punto de partida para el examen de la alegada
vulneración del derecho fundamental que reconoce
el art. 25.1 C.E. Hemos de añadir que también
concurre identidad de fundamentación, no negada por
la jurisdicción penal, dado que el potencial peligro
para la salud pública ya concurría en la infracción
administrativa, al haber evidenciado el análisis
de las aguas un alto índice de cianuros y de níquel.
Atendiendo a lo expuesto, es de advertir que no nos
hallamos en la hipótesis de que los Tribunales del
orden jurisdiccional penal aprecien diversidad de conductas
o de HECHOS, o bien que no sean idénticos el fundamento
o bien jurídico protegido tutelado por la norma administrativa
y el preservado por el tipo penal aplicable y, ante tal
ausencia de identidad, entiendan inaplicable la prohibición
del bis in idem o dualidad de reproche punitivo, sino ante
un caso que presenta la peculiaridad de que los órganos
judiciales (aquí tanto el Juzgado de lo Penal como,
en apelación, la Audiencia Provincial de Barcelona)
parten, como premisa inicial, de que concurren los mencionados
elementos identificadores del principio que se alega como
vulnerado, es decir, la triple identidad de sujeto, hecho
y fundamento, y ello no obstante, no concluyen en un pronunciamiento
absolutorio por la sola y única razón, explicitada
en las Sentencias condenatorias, de la regla o criterio
de prevalencia de la jurisdicción penal sobre la
potestad administrativa sancionadora, entendiendo que ésta,
por su rango subordinado, debe ceder en su ejercicio o manifestación
ante el ius puniendi de aquélla, lo que conduce a
la incriminación penal y consiguiente Sentencia condenatoria
al estimar que la conducta del inculpado es constitutiva
de delito, y ello pese a que la misma conducta haya sido
anteriormente sancionada por la Administración.
Puede, por ello, afirmarse que las Sentencias impugnadas
constatan la vulneración material del ne bis in idem,
pero entienden ineludible la ulterior imposición
de pena en aplicación de la indicada regla de prevalencia.
Tan es así que, para evitar el resultado del doble
gravamen o reproche punitivo, la Sentencia del Juzgado de
lo Penal, ratificada en apelación, ha computado,
como absorbible, la multa administrativa firme ya satisfecha,
en cuantía de un millón de pesetas, en la
multa impuesta como pena por la misma cuantía, determinación
ésta que no se hubiera establecido si los órganos
judiciales estimasen compatibles ambas sanciones, penal
y administrativa.
La clave, pues, para la adecuada decisión
acerca de la queja planteada mediante el presente recurso
de amparo radica, para decirlo con palabras del escrito
de alegaciones del Ministerio Fiscal «en determinar
si los Tribunales penales, al tener constancia de la sanción
administrativa por los mismos HECHOS que estaban enjuiciando,
debieron absolver al acusado para no incurrir en el ne bis
in idem, o entendiendo que su primacía judicial no
podía ser cedida, actuar de la manera condenatoria
reflejada más arriba», es decir, imponiendo
al acusado las penas privativa de libertad y pecuniaria
contenidas en el FALLO condenatorio.
Se hace así preciso el análisis del
alcance y verdadera dimensión, desde la perspectiva
constitucional que nos es propia, del invocado principio
o regla de prevalencia de la jurisdicción penal sobre
la sancionadora de la Administración pública.
3. Hechas las anteriores precisiones, procede recordar
la jurisprudencia de este Tribunal sobre el principio ne
bis in idem que, desde la STC 2/1981, ha sido considerado
como parte integrante del derecho fundamental al principio
de legalidad en materia penal y sancionadora (art. 25.1
C.E.). En el fundamento jurídico 4. de aquella Sentencia
se declaró que «El principio general de derecho
conocido por non bis in idem supone, en una de sus más
conocidas manifestaciones, que no recaiga duplicidad de
sanciones -administrativa y penal- en los casos en que se
aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin
existencia de una relación de supremacía especial
de la Administración -relación de funcionario,
servicio público, concesionario, etc.- que justificase
el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y a su
vez de la potestad sancionadora de la Administración».
Posteriormente, en la STC 159/1987 (fundamento jurídico
3.), se declaró que dicho principio impide que, a
través de procedimientos distintos, se sancione repetidamente
la misma conducta, pues «semejante posibilidad entrañaría,
en efecto, una inadmisible reiteración en el ejercicio
del ius puniendi del Estado e, inseparablemente, una abierta
contradicción con el mismo derecho a la presunción
de inocencia, porque la coexistencia de dos procedimientos
sancionadores para un determinado ilícito deja abierta
la posibilidad, contraria a aquel derecho, de que unos mismos
HECHOS, sucesiva o simultáneamente, existan y dejen
de existir para los órganos del Estado (Sentencia
77/1983, de 3 de octubre, fundamento jurídico 4.)».
Esta dimensión procesal del principio ne bis
in idem cobra su pleno sentido a partir de su vertiente
material. En efecto, si la exigencia de lex praevia y lex
certa que impone el art. 25.1 de la Constitución
obedece, entre otros motivos, a la necesidad de garantizar
a los ciudadanos un conocimiento anticipado del CONTENIDO
de la reacción punitiva o sancionadora del Estado
ante la eventual comisión de un hecho ilícito,
ese cometido garantista devendría inútil si
ese mismo hecho, y por igual fundamento, pudiese ser objeto
de una nueva sanción, lo que comportaría una
punición desproporcionada de la conducta ilícita.
Desde esta perspectiva sustancial, el principio de
ne bis in idem se configura como un derecho fundamental
del ciudadano frente a la decisión de un poder público
de castigarlo por unos HECHOS que ya fueron objeto de sanción,
como consecuencia del anterior ejercicio del ius puniendi
del Estado. Por ello, en cuanto derecho de defensa del ciudadano
frente a una desproporcionada reacción punitiva,
la interdicción del bis in idem no puede depender
del orden de preferencia que normativamente se hubiese establecido
entre los poderes constitucionalmente legitimados para el
ejercicio del derecho punitivo y sancionador del Estado,
ni menos aún de la eventual inobservancia, por la
Administración sancionadora, de la legalidad aplicable,
lo que significa que la preferencia de la jurisdicción
penal sobre la potestad administrativa sancionadora ha de
ser entendida como una garantía del ciudadano, complementaria
de su derecho a no ser sancionado dos veces por unos mismos
HECHOS, y nunca como una circunstancia limitativa de la
garantía que implica aquel derecho fundamental.
4. Así las cosas, la perspectiva que en sus
Sentencias condenatorias han considerado los órganos
judiciales ha sido la meramente procedimental en que cristaliza
la vertiente procesal del ne bis in idem, desatendiendo
a su primordial enfoque sustantivo o material, que es el
que cumple la función garantizadora que se halla
en la base del derecho fundamental en juego. Es cierto,
y así lo hemos de reconocer, que los preceptos de
nuestro Ordenamiento jurídico en que se recoge la
prohibición de bis in idem, se hallan formulados
con una visión esencialmente procedimental, como
lo pone de relieve el aquí específicamente
aplicable art. 112 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de
Aguas, a cuyo tenor: «En los supuestos en que las
infracciones pudieran ser constitutivas de delito o falta,
la Administración pasará el tanto de culpa
a la jurisdicción competente y se abstendrá
de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad
judicial no se haya pronunciado. La sanción de la
autoridad judicial excluirá la imposición
de multa administrativa», a lo que se añade
la vinculación de la Administración, en su
eventual ulterior actuación, a los HECHOS probados
que declare la sentencia de la jurisdicción penal.
Ahora bien, tal perspectiva no es la única
ni la más esencial desde el punto de vista de la
función garantizadora que cumple el derecho fundamental
aquí concernido. En efecto, hemos de reiterar que
la articulación procedimental del ne bis in idem
(recogido con carácter general en el art. 133 de
la Ley 30/1992, y desarrollado en los arts. 5 y 7 del Real
Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobó
el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la
Potestad Sancionadora), se orienta, esencialmente, no tan
sólo a impedir el proscrito resultado de la doble
incriminación y castigo por unos mismos HECHOS, sino
también a evitar que recaigan eventuales pronunciamientos
de signo contradictorio, en caso de permitir la prosecución
paralela o simultánea de dos procedimientos -penal
y administrativo sancionador- atribuidos a autoridades de
diverso orden. A impedir tales resultados se encamina la
atribución prioritaria a los órganos jurisdiccionales
penales del enjuiciamiento de HECHOS que aparezcan, prima
facie, como delitos o faltas, atribución prioritaria
que descansa en la exclusiva competencia de este orden jurisdiccional
para depurar y castigar las conductas constitutivas de delito,
y no en un abstracto criterio de prevalencia absoluta del
ejercicio de su potestad punitiva sobre la potestad sancionadora
de las Administraciones públicas, que encuentra también
respaldo en el texto constitucional.
De lo anterior se desprende que, en el ámbito
constitucional cuya determinación nos incumbe, a
la hora de tutelar adecuada y eficazmente el derecho fundamental
a no ser doblemente castigado (ne bis in idem) que ostentan
los ciudadanos y garantiza el art. 25.1 C.E., la dimensión
procesal antes referida no puede ser interpretada en oposición
a la material, en tanto que esta última atiende no
al plano formal, y en definitiva instrumental, del orden
de ejercicio o actuación de una u otra potestad punitiva,
sino al sustantivo que impide que el sujeto afectado reciba
una doble sanción por unos mismos HECHOS, cuando
existe idéntico fundamento para el reproche penal
y el administrativo, y no media una relación de sujeción
especial del ciudadano con la Administración.
Hemos de concluir, por lo expuesto, que irrogada
una sanción, sea ésta de índole penal
o administrativa, no cabe, sin vulnerar el mencionado derecho
fundamental, superponer o adicionar otra distinta, siempre
que concurran las tan repetidas identidades de sujeto, HECHOS
y fundamento. Es este núcleo esencial el que ha de
ser respetado en el ámbito de la potestad punitiva
genéricamente considerada, para evitar que una única
conducta infractora reciba un doble reproche aflictivo.
5. Las razones expuestas conducen a entender vulnerado,
por las Sentencias condenatorias de las que trae causa este
amparo, el derecho fundamental del Sr. Lloreda Piña,
inculpado en la causa penal por delito contra el medio ambiente
tipificado en el art. 347 bis del Código Penal de
1973, a no ser doblemente castigado por unos mismos HECHOS
(art. 25.1 C.E.), al haber sido administrativamente sancionado
con anterioridad por aquéllos, en RESOLUCIÓN
administrativa firme dictada antes incluso de la apertura
del proceso penal.
A esta apreciación no cabe oponer, para enervarla,
la circunstancia de que la Administración hidráulica
de Cataluña y, en particular, la Junta de Aguas de
la Generalidad, como organismo autónomo competente
para el ejercicio de dicha potestad sancionadora, incumpliera
su deber legal de suspender el procedimiento sancionador
y dar traslado del hecho a la jurisdicción penal
por si el vertido contaminante fuese constitutivo de delito,
tal como dispone el art. 112 de la Ley de Aguas. Tal incumplimiento
producirá, en su caso, las consecuencias que el ordenamiento
jurídico prevea, pero su inobservancia nunca podrá
alterar el CONTENIDO del derecho fundamental al ne bis in
idem del sujeto infractor (art. 25.1 C.E.), ajeno por completo
a dicho incumplimiento, y en cuya esfera jurídica
no debe repercutir el mismo. Además, cumple recordar
que no estamos ante un conflicto jurisdiccional trabado
entre los órganos de la Administración autonómica
y los del orden jurisdiccional penal, susceptible de dirimirse
con arreglo a criterios de prevalencia de uno u otro poder
público, sino, más sencillamente, ante la
improcedencia de una condena penal, pronunciada en relación
con una conducta cuya sanción administrativa firme
se había ya producido, constándole esa circunstancia
a los Tribunales sentenciadores que, al condenar, ocasionaron
un doble resultado aflictivo proscrito por el derecho fundamental
cuyo amparo nos impetra el recurrente.
6. Lo antes expuesto conduce al otorgamiento del
amparo solicitado por el Sr. Lloreda Piña, por vulneración
de su derecho fundamental a la legalidad penal y sancionadora
ex art. 25.1 C.E., en su vertiente de interdicción
del bis in idem, procediendo, para la reparación
del derecho menoscabado por las Sentencias de la jurisdicción
penal, la anulación de éstas, en cuanto debieron
contener un pronunciamiento absolutorio del inculpado.
FALLO
Otorgar el amparo solicitado por don José María
Lloreda Piña y, en su virtud:
1. Reconocer el derecho fundamental del demandante
a la legalidad penal y sancionadora, en su vertiente del
derecho a no ser doblemente sancionado por unos mismos HECHOS
(art. 25.1 C.E.).
2. Declarar la nulidad de la Sentencia dictada el
1 de marzo de 1994 por el Juzgado de lo Penal núm.
22 de los de Barcelona, en el procedimiento abreviado núm.
46/93, y de la pronunciada, en grado de apelación,
por la Sección Décima de la Audiencia Provincial
de Barcelona el 3 de octubre de 1994, confirmatoria en su
integridad de la de instancia.
VOTO PARTICULAR
Voto particular que formulan conjuntamente don Pedro Cruz
Villalón, Presidente, y doña María
Emilia Casas Baamonde, Magistrada, respecto de la
Sentencia dictada en el recurso de amparo núm. 3.657/94
Con el debido respeto a la opinión mayoritaria
expresada en la Sentencia, y aun coincidiendo con aquélla
en la concepción general de la vertiente material
de la interdicción de bis in idem, no alcanzamos
a compartir, sin embargo, su aplicación a un supuesto
como el presente, ni su concepción de la vertiente
procedimental del citado principio constitucional, ni, en
consecuencia, su FALLO. Consideramos que el amparo debió
denegarse por las razones que a continuación exponemos.
1. La Sentencia otorga el amparo porque parte de
una premisa previa: Que la sanción penal duplicó,
en el caso, la sanción administrativa. Esa premisa
es inexacta. Y, más allá del caso concreto,
conduce a una confusión entre las dos potestades
sancionadoras que existen en nuestro Estado de Derecho,
la penal y la administrativa, que son distintas cualitativamente,
y que deberían fortalecer el cumplimiento de las
leyes, no debilitarlo mediante interferencias recíprocas.
La mayoría prescinde del dato normativo esencial:
Las infracciones administrativa y penal eran distintas.
La cometida con quebranto de la legislación de aguas,
por la que fue multada la empresa del recurrente, consistía
esencialmente en realizar «vertidos que puedan deteriorar
la calidad del agua o las condiciones de desagüe del
cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización
correspondiente» [como señalan los preceptos
que fundaron la sanción administrativa, art. 108
f) de la Ley de Aguas de 1985 y art. 316 g) del Reglamento
del Dominio Público Hidráulico de 1986, citados
en la Sentencia mayoritaria]. La infracción penal,
por el contrario, consistía en una conducta más
grave y más difícil de acreditar, como es
normal en la gradación entre Derecho administrativo
sancionador y Derecho penal: Realizar vertidos «que
pongan en peligro grave la salud de las personas, o puedan
perjudicar gravemente las condiciones de la vida animal,
bosques, espacios naturales o plantaciones útiles»
(art. 347 bis, párrafo 1, del Código Penal
de 1973, introducido por la Ley Orgánica 8/1983).
Es cierto que la legislación de aguas tiene
en cuenta el carácter contaminador del vertido carente
de la preceptiva autorización para graduar la gravedad
de la infracción («atendiendo a su repercusión
en el orden y aprovechamiento del dominio público
hidráulico, a su trascendencia por lo que respecta
a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias
del responsable, su grado de malicia, participación
y beneficio obtenido, así como al deterioro producido
en la calidad del recurso») y, por ende, de la sanción;
y que la legislación penal no es indiferente al hecho
de que el vertido contaminante contravenga la legislación
protectora del medio ambiente, lo que incluye aspectos formales
(existencia de licencias) junto a otros sustantivos. Pero
estas concomitancias son insuficientes para negar lo esencial:
La Junta de Aguas de Cataluña sancionó unos
vertidos no autorizados, que superaban los límites
máximos previstos por la legislación sobre
las aguas continentales y, en especial, sobre la calidad
de las aguas superficiales destinadas a producir agua potable;
los Tribunales penales sancionaron unos vertidos que, por
su alto CONTENIDO en cianuros, níquel y otros elementos
contaminantes, suponían un grave peligro para la
salud pública.
No existía identidad de fundamento en las
sanciones administrativa y penal enjuiciadas, por tanto,
a pesar de lo que presupone la opinión de la mayoría
expresada en el fundamento jurídico 2 de la Sentencia
al señalar que la jurisdicción penal no niega
que concurra también la identidad de fundamentación.
Ni esa identidad resulta afirmada, ni se deduce del fundamento
jurídico 1 de la Sentencia del Juzgado de lo Penal
de 1 de marzo de 1991, confirmada por la Audiencia en apelación,
cuando declara que los HECHOS por los que fue incoado el
expediente administrativo fueron los mismos que dieron lugar
a la imposición de la pena y que el mismo fue el
sujeto activo (y ello con independencia de que la multa
administrativa fue impuesta a la sociedad mercantil «IRM
Lloreda, S.A.», titular de la empresa de recubrimiento
de metales que vertía aguas residuales al colector
local sin autorización administrativa y sin previa
depuración de ningún tipo, y la condena penal,
en cambio, al Sr. Lloreda Piña en su calidad de directivo
que ejercía el control efectivo técnico y
económico de la citada empresa). Las Sentencias,
sin embargo, no se detienen ahí: Declaran probados
nuevos HECHOS, que no fueron objeto de la sanción
administrativa, acerca de los efectos de los vertidos sobre
la salud humana y sobre la flora y fauna del valle fluvial
afectado por los vertidos de la empresa, que son los HECHOS
que les permiten afirmar que se produjo un grave peligro
para los bienes jurídicos protegidos por la ley penal.
No puede, por ello, sostenerse que existiera una absoluta
identidad de fundamento entre la sanción administrativa
y la penal. Aquélla sirvió para sancionar
el vertido de aguas contaminantes carentes de la preceptiva
autorización administrativa; la condena penal, en
cambio, se debió a que el elevado grado de toxicidad
de esos vertidos ilegales (contenían una porción
muy elevada de cianuros y níquel) pusieron en peligro
grave la salud de las personas o pudieron perjudicar gravemente
las condiciones de la vida animal o vegetal. La apreciación
de la existencia del delito requiere la concurrencia de
un elemento específico, cifrado en el peligro grave
para la salud de las personas o las condiciones de la vida
animal, bosques, espacios naturales o plantaciones útiles.
El interés que salvaguarda la infracción administrativa
no es el mismo, operando sobre los «vertidos de aguas»
en orden a la defensa de su calidad o de la de las condiciones
de desagüe del cauce receptor a cuyo control destina
la exigencia de «la autorización correspondiente».
La norma penal contiene un elemento que añade desvalor
a la infracción administrativa. Esta castiga la realización
de vertidos de aguas residuales no inocuas en ausencia de
autorización administrativa, que, en cambio, no es
decisiva para la aplicación del delito.
La infracción administrativa, tal y como se
configura por la Ley de Aguas, fue el medio necesario para
cometer el delito contra el medio ambiente, incriminado
por el Código Penal. La pena infligida por perpetrar
éste, por consiguiente, no supone una reiteración
inadmisible de la multa impuesta por cometer aquélla,
pues se trata de dos conductas distintas y que lesionan
intereses jurídicos diferentes. Por lo demás,
los Tribunales penales han tenido cuidado de evitar una
desproporción punitiva, al considerar que la cantidad
abonada en concepto de multa administrativa debía
ser aplicada al pago de la multa penal.
A más de ello, que este Tribunal no deba entrar
a conocer de los hechos de la causa, cuando verifica si
la actuación de un órgano judicial vulnera
o no derechos fundamentales [art. 44.1 b) LOTC], resulta
irrelevante. Nadie ha dudado de los vertidos objeto de sanción,
ni de la realidad de los procedimientos administrativos
y judiciales a que aquéllos dieron lugar. La apreciación
de si las sanciones administrativas y penales comparten
identidad de sujeto, objeto y fundamento no es de carácter
fáctico, sino jurídico: Se trata de calificar
y valorar jurídicamente los HECHOS, a la luz de la
Constitución (cuando prohíbe el bis in idem
en su art. 25.1), y por ende de interpretar y aplicar el
texto fundamental. Sostener lo contrario desorbita el alcance
del art. 44.1 b) LOTC, y correlativamente reduce la jurisdicción
de amparo en términos que quizá sean procedentes
cuando se trata de salvaguardar el derecho a la tutela judicial
efectiva (art. 24.1 C.E.), pero nunca un derecho fundamental
sustantivo, como es el principio de legalidad punitiva (art.
25.1 C.E.).
2. Nuestra respetuosa discrepancia con la opinión
de la mayoría se apoya en una segunda serie de razones:
La relevancia que asume la reacción penal en un Estado
de Derecho, muy especialmente en materia medioambiental.
No deja de resultar significativo que nuestra Constitución
haya destacado la singular importancia que reviste el derecho
a un medio ambiente adecuado, acrecentada en la sociedad
industrializada y urbanizada de nuestros días. El
art. 45 C.E. enuncia una serie de principios rectores en
atención al derecho de todos a disfrutar de un medio
ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, e insiste
en el deber de conservarlo, tanto por parte de los poderes
públicos como de los particulares, como ha tenido
ocasión de recordar nuestra jurisprudencia (así
en las SSTC 64/1982, 227/1988 y 199/1996). La Constitución
llega al extremo de disponer que la ley establecerá
«sanciones penales o, en su caso, administrativas»
para quienes violen los deberes de proteger el medio ambiente
(art. 45.3 C.E.), otorgando un sólido respaldo constitucional
a las distintas configuraciones legislativas del delito
ecológico (STC 127/1990).
La tesis de la mayoría ignora el influjo interpretativo
que estas previsiones constitucionales están llamadas
a tener (art. 53.3 C.E.), y viene a frustrar la tutela reforzada
del medio ambiente que las leyes, con mejor o peor técnica
legislativa pero siguiendo con coherencia el mandato constitucional,
han dispuesto en los últimos años. A este
fin tutelar sirvió justamente la Ley Orgánica
8/1983, cuya Exposición de Motivos destacó
la importancia a tal efecto del «auxilio coercitivo
de la ley penal».
3. Finalmente, la opinión de la mayoría,
desarrollada en el fundamento jurídico 4 de la Sentencia,
invierte las relaciones entre Poder judicial y Administraciones
sancionadoras que se desprenden del diseño constitucional,
y muy especialmente del art. 25 C.E., y que nuestra jurisprudencia
ha venido manteniendo desde la capital STC 77/1983 constantemente
(como muestran las SSTC 159/1985, fundamento jurídico
3; 107/1989, fundamento jurídico 4, y 222/1997, fundamento
jurídico 4).
En aquella Sentencia, que sintetizó los criterios
fundamentales que habían sido alumbrados por los
primeros pronunciamientos de este Tribunal sobre esta materia,
y en particular sobre el principio ne bis in idem, se señaló
que la Constitución impone unos límites precisos
a la potestad sancionadora de las Administraciones públicas.
Junto a los que consisten en la legalidad, la interdicción
de privaciones de libertad y el respeto a los derechos de
defensa, se subrayó «la subordinación
a la Autoridad judicial».
Dicha subordinación conlleva distintos aspectos,
destacados en la STC 77/1983, fundamento jurídico
3 Pero todos ellos se basan en la misma idea esencial: «La
subordinación de los actos de la Administración
de imposición de sanciones a la Autoridad judicial
exige que la colisión entre una actuación
jurisdiccional y una actuación administrativa haya
de resolverse en favor de la primera». Lo que lleva
a cabo la decisión de la mayoría es, cabalmente,
lo contrario: Impedir la actuación de la jurisdicción
penal, desde el momento mismo en que se impone una sanción
administrativa. Al blindar ante la ley penal a los ciudadanos
que sufren una multa por parte de una Administración
pública, se resuelve en favor de las autoridades
administrativas la posible colisión que pudiera producirse
entre sus actividades y la de los órganos de la justicia
penal. Resultado que rompe la estructura básica del
Estado de Derecho configurado por nuestra Constitución.
Como razonamos antes, en el caso presente no existe
la identidad de fundamentos que justificaría impedir
la dualidad de sanciones ni, por ende, de procedimientos
sancionadores. Que la Administración multe a quien
realiza vertidos nocivos no autorizados no impide a los
Tribunales penales sancionar a quien, con esos mismos vertidos,
pone en grave riesgo la salud pública y el medio
ambiente. Pero es que, aun si en los hechos de la causa
hubiera existido una identidad tal que justificara la aplicación
del principio ne bis in idem, la solución de dar
preferencia a la primera sanción que deviene firme,
aun cuando sea administrativa, en vez de dar preferencia
a la sanción penal pronunciada por un Tribunal después
de un proceso con todas las garantías, es una solución
ajena a la norma constitucional.
Para enjuiciar el presente recurso de amparo no es
preciso pronunciarse sobre si la actuación de la
Junta de Aguas de Cataluña, al imponer la multa antes
de pasar el tanto de culpa al Ministerio Fiscal, fue o no
correcta. Pero aun en la hipótesis de que la Administración
hubiera actuado indebidamente, es indudable que en nuestro
Derecho existen medidas que permiten corregir una hipotética
actuación administrativa que prescinda de la preferencia
en favor de la jurisdicción penal que se deriva de
la Constitución. Medidas que no requieren en modo
alguno frustrar la acción de la justicia penal en
defensa del medio ambiente, como en el caso presente ha
estimado la mayoría de la Sala, cuyo criterio respetuosa
pero firmemente rechazamos.
