III.34.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 195/1998.
Sentencia de 1 de octubre de 1998.
Ponente: D. Carles Viver Pi-Sunyer
Materia: DEMANIO MARÍTIMO: Zona Marítimo
Terrestre. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
competencial. ESPACIOS NATURALES: Reserva Natural.
B.O.E.: 30-10-1998, nº 260 (suplemento).
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
CONTENIDO
Recurso de inconstitucionalidad núm. 1705/92,
promovido por el Consejo de Gobierno de la Diputación
Regional de Cantabria, contra el art. 21.3 de la Ley 4/1989,
de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales
y de la Flora y Fauna Silvestre, y los arts. 2 y 3 y el
Anexo de la Ley 6/1992, de 27 de marzo, por la que se
declara Reserva Natural a las Marismas de Santoña
y Noja.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Antes de entrar a enjuiciar el fondo del recurso
de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno
de la Diputación Regional de Cantabria, debemos precisar
cuál es su objeto, ya que el escrito de interposición
puede suscitar dudas al respecto, según se desprende
del resumen de las alegaciones expuesto en los antecedentes
de esta Sentencia.
El Consejo de Gobierno dirige su recurso contra
preceptos de dos disposiciones distintas:
De un lado, el art. 21.3 de la Ley 4/1989,
de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales
y la Flora y Fauna Silvestre (en adelante L.C.E.N.) en la
medida en que habilita al Estado para declarar y gestionar
los espacios naturales protegidos que tienen por objeto
bienes de dominio público marítimo-terrestre.
Para la Comunidad Autónoma este precepto invade sus
competencias de gestión en materia de medio ambiente,
dado que, a su juicio, la titularidad del Estado sobre este
tipo de bienes no lleva automáticamente aparejada
la titularidad de todas las competencias que el Estatuto
de Autonomía para Cantabria atribuye a la Comunidad
Autónoma sobre dichos bienes en materia de medio
ambiente.
De otro lado, recurre la Ley 6/1992, de 27
de marzo, por la que se declara Reserva Natural a las Marismas
de Santoña y Noja Esta Ley se dicta de conformidad
con lo establecido en el art. 21.3 L.C.E.N. y haciendo uso
de la previsión contenida en el art. 15 de la misma
que, con carácter básico, permite en determinados
supuestos declarar Parques y Reservas sin la previa aprobación
del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales.
Concretamente, la Ley 6/1992, después de declarar
la Reserva Natural de las Marismas de Santoña, Victoria
y Joyel (art. 1) y de precisar su ámbito territorial
(arts. 2, 3 y el Anexo), establece un régimen jurídico
provisional y un régimen financiero y sancionador
(arts. 4, 7 y 8), determina los órganos de gestión
de la Reserva (arts. 5 y 6) y, finalmente, prevé
el ejercicio de la acción pública (art. 9).
Pues bien, el Consejo de Gobierno manifiesta,
por dos veces, su voluntad de recurrir la Ley 6/1992 en
su totalidad y «subsidiariamente» -dice en el
encabezamiento del recurso- o «especialmente»
dice en la primera de las alegaciones- sus arts. 2 y 3 y
su Anexo. Sin embargo, en el suplico, que es la parte decisiva
para reconocer y concretar el objeto de todo recurso, ciñe
la impugnación únicamente a los citados arts.
2, 3 y el Anexo de la Ley 6/1992, además del art.
21.3 CE.
Planteado así el proceso de inconstitucionalidad,
este Tribunal Constitucional, mediante providencia de 22
de septiembre de 1992, acordó inadmitir a tramite
por extemporánea (art. 33 LOTC) la queja dirigida
contra el art. 21.3 L.C.E.N y limitó el objeto del
recurso a los preceptos y al Anexo de la Ley 6/1992, expresamente
impugnados en el suplico, en los que se determina el ámbito
territorial del dominio público marítimo-terrestre
y de otras zonas colindantes a éste a las que se
extiende el régimen de protección de la Reserva.
Quedó, por tanto, excluida la impugnación
global a la Ley a la que se alude en el encabezamiento y
en las alegaciones del escrito de interposición que
no sólo no se reproduce en el suplico, sino que,
como veremos, no es objeto de argumentación específica
en dicho escrito.
Este es, pues, el objeto del presente recurso
de inconstitucionalidad y a él debemos limitar nuestro
enjuiciamiento. Con todo, esta constatación inicial
no impide, como es natural, que, en aplicación de
lo establecido en el art. 39.1 LOTC, una hipotética
declaración de inconstitucionalidad de los preceptos
recurridos pudiera extenderse por conexión o consecuencia
a otros artículos de la L 6/1992, de 27 de marzo,
por la que se declara Reserva Natural a las Marismas de
Santoña y Noja.
Debe recordarse, finalmente, que con posterioridad
a la STC 102/1995, que declaró inconstitucional el
carácter básico atribuido al art. 21.3 L.C.E.N.,
este último precepto fue derogado por la Disposición
derogatoria primera de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre,
por la que se modifica la Ley 4/1989, de modo que en la
actualidad la declaración y gestión de los
espacios naturales protegidos situados en la zona marítimo-terrestre
ya no se atribuye en todo caso al Estado. Igualmente debe
destacarse que por Decreto 34/1997 de la Comunidad Autónoma
de Cantabria, de 5 de mayo, se aprobó, sin oposición
del Estado, el Plan de Ordenación de los recursos
naturales de las marismas de Santoña, Victoria y
Joyel. Estas modificaciones normativas no han alterado la
voluntad de las partes de que el presente proceso constitucional
continúe y así ha de ser, ya que el recurso
no ha perdido su objeto.
2. El Consejo de Gobierno de la Diputación
Regional de Cantabria impugna los arts. 2 y 3 y el Anexo
de la Ley 6/1992 tanto desde el punto de vista de la titularidad
para delimitar el ámbito territorial de la Reserva,
como por la forma concreta en la que se ha ejercido la competencia,
es decir, por el modo en el que se ha efectuado la delimitación.
Cuestiona tanto el quién como el cómo de la
delimitación del ámbito territorial. Los argumentos
aducidos para fundamentar la primera pretensión son
los mismos que los empleados para impugnar la titularidad
para declarar la Reserva que, como queda dicho, la recurrente
la anuda solamente al art. 21.3. L C.E.N. Así, como
ya hemos apuntado en el fundamento jurídico precedente,
sostiene que el hecho de que un determinado Espacio o Reserva
Natural se refiera a bienes de dominio público marítimo-terrestre
de titularidad estatal no conlleva la asunción por
parte del Estado de las competencias sobre la declaración
y gestión de dichos espacios y, en concreto, sobre
la delimitación de su ámbito territorial,
sino que esta actividad se encuadra en la competencia autonómica
de gestión que en materia de medio ambiente atribuye
a la Comunidad Autónoma de Cantabria el art. 24 a)
de su Estatuto de Autonomía.
A este alegato la recurrente añade
el argumento de que en los arts. 2 y 3 y en el Anexo el
ámbito de la Reserva Natural desborda el correspondiente
al dominio público marítimo-terrestre con
lo que, además de no respetar la habilitación
legal contenida en el art. 21.3 L.C.E.N. -provocando con
ello la consiguiente inseguridad jurídica-, en ese
ámbito territorial colindante se produce una indudable
invasión de las competencias medioambientales de
la Comunidad Autónoma ya que respecto del mismo no
cabe alegar ni siquiera el argumento relativo a la titularidad
estatal sobre todas las competencias de medio ambiente que
afecten a los bienes de dominio público marítimo-terrestre.
El Abogado del Estado defiende la titularidad
estatal de las competencias ejercidas con diversos argumentos.
Parte de la premisa de que la declaración y gestión
de los espacios naturales protegidos situados en el dominio
público marítimo-terrestre corresponden al
Estado en virtud de «la titularidad estatal del mismo»
y, fuera de este ámbito territorial, por la competencia
para dictar la legislación básica en materia
de medio ambiente (art. 148.1.23 CE). Más concretamente,
añade, compete al Estado la declaración de
la Reserva Natural controvertida porque en el presente caso
esta declaración es consecuencia de la excepción
prevista en el art. 15.2 L.C.E.N. que, como también
queda dicho, permite declarar Parques y Reservas sin previa
aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales «cuando existan razones que lo justifiquen».
Para el Abogado del Estado, la Comunidad Autónoma
recurrente sólo tiene competencias ejecutivas o de
gestión en materia de medio ambiente, por lo que
«no le corresponde (...) la facultad de declarar (...)
reservas naturales sin previo plan de ordenación,
estableciendo además un régimen jurídico
singular» y ello «con independencia de que los
terrenos incluidos en la Reserva Natural estén incluidos
en el demanio público marítimo-terrestre o
no». Es más, según esta representación,
la una situada fuera del dominio público marítimo-terrestre
forma parte de la zona periférica de protección
a la que se refiere el art. 18 L.C.E.N.
3. Precisados los términos en los que
se plantea el presente proceso constitucional y entrando
ya en el fondo del mismo, debemos determinar en primer lugar
cuál es la materia competencial aquí implicada
y cuál la distribución constitucional y estatutaria
de las funciones que sobre ella se ejercen.
A tal efecto, debe recordarse que, desde las
SSTC 64/1982, 69/1982 y 82/1982 (FUNDAMENTOS JURÍDICOS
3.º, 1.º y 2.º, respectivamente), hasta la
más reciente STC 102/1995 (fundamento jurídico
16), este Tribunal ha venido advirtiendo que, a pesar de
la íntima relación existente entre las materias
relativas al medio ambiente y a los espacios naturales protegidos,
en nuestro ordenamiento las actividades públicas
relativas a estos dos objetos constituyen ámbitos
materiales distintos, dotados de diferente distribución
de funciones. Concretamente se ha dicho que la materia de
medio ambiente tiene un alcance genérico, tanto en
su objeto como en el tipo de protección, respecto
de la materia de espacios naturales protegidos, que se refiere
únicamente a un elemento u objeto de aquélla
-«el soporte topográfico» del medio ambiente,
en palabras de la STC 102/1995- y a una determinada forma
de actuación -basada sobre todo «en la conservación
de la naturaleza en determinados espacios por medio de una
lista de prohibiciones y/o limitaciones», como se
dice en la STC 64/1982-.
Hecha esta distinción elemental, en
diversas Resoluciones este Tribunal ha precisado que la
declaración de espacios naturales protegidos y la
consiguiente delimitación de su ámbito territorial
se encuadra con toda naturalidad en la materia de espacios
naturales protegidos (por todas, STC 69/1982, fundamento
jurídico 1.º).
En esta materia el art. 23.1 del Estatuto
de Autonomía para Cantabria atribuye a la Comunidad
Autónoma, ya desde su entrada en vigor en 1982, el
desarrollo legislativo y la ejecución «en el
marco de la legislación básica del Estado
y en los términos que la misma establezca».
Esa legislación básica se halla contenida
primordialmente en la L.C.E.N. y la Comunidad Autónoma
debe respetarla en la medida en la que efectivamente sus
preceptos tengan este carácter básico.
Es cierto que, como señala el Abogado
del Estado, la representación de la Comunidad Autónoma
no aduce el título competencial relativo a los espacios
naturales protegidos, sino que se refiere únicamente
al de medio ambiente, en el que la Comunidad tan sólo
tenía atribuidas facultades de gestión [art.
24 a) E.A.C.] hasta la ampliación competencial llevada
a cabo mediante la Ley Orgánica 2/1994, de 24 de
marzo, sobre reforma del Estatuto de Autonomía para
Cantabria, que otorga a la Comunidad la competencia para
el desarrollo legislativo y la ejecución sobre «normas
adicionales de protección del medio ambiente»
en el marco de la legislación básica y en
los términos que la misma establezca. Debe tenerse
en cuenta, sin embargo, que como hemos reiterado en múltiples
resoluciones, las competencias son indisponibles, de modo
que la defectuosa reivindicación procesal de las
mismas no produce ningún desapoderamiento de su titularidad
(por todas, SSTC 26/1982, fundamento jurídico 1.º;
104/1989, fundamento jurídico 2.º; 153/1989,
fundamento jurídico 1.º; o 167/1993, fundamento
jurídico 2.º); igualmente debe recordarse que,
según prevé el art. 39.2 LOTC, el Tribunal
Constitucional siempre puede fundar la declaración
de inconstitucionalidad en la infracción de cualquier
precepto constitucional, haya o no sido invocado en
el curso del proceso.
Por otra parte, es lo cierto que en el presente
caso el encuadramiento en uno u otro título competencial
carece de consecuencias prácticas. Ello es así,
no sólo porque, como queda dicho, desde 1994 la Comunidad
Autónoma posee competencias de desarrollo legislativo
también en materia de medio ambiente -y, según
reiterada jurisprudencia, los conflictos competenciales
y los recursos de CONTENIDO conflictual deben resolverse
a tenor del sistema constitucional y estatutario de distribución
de competencias vigente en el momento de llevar a cabo el
enjuiciamiento-, sino también, y muy especialmente,
porque, como hemos establecido en doctrina consolidada,
la declaración de los espacios naturales protegidos
y la delimitación de su ámbito territorial
son fruto del ejercicio de una actividad ejecutiva Así
se declara, por ejemplo, en la STC 102/1995 al afirmar que
«la declaración de que un espacio natural merece
la protección prevista constitucionalmente, es un
acto netamente ejecutivo que consiste en aplicar la legalidad,
individualizándola y, por tanto, es también
un acto materialmente administrativo» (fundamento
jurídico 18).
Es más, en esta misma Sentencia se
analizó con detenimiento, al enjuiciar el art. 21.3
L.C.E.N., las consecuencias derivadas del hecho de que el
espacio natural protegido se halle enclavado en la zona
marítimo-terrestre, llegando a la conclusión
de que este dato no altera la competencia para declarar
y gestionar esos espacios. Concretamente se afirmó
que «es opinión pacífica que la titularidad
del dominio público no confiere, por sí misma,
competencia alguna (...). Es la naturaleza jurídica
de la actividad el único criterio válido para
juzgar su idoneidad constitucional (...). La esencia de
la declaración como acto ejecutivo no puede quedar
desvirtuada por factores ajenos o inoperantes como son los
topográficos (...) en ningún caso la titularidad
dominical se transforma en título competencial desde
la perspectiva de la protección del medio ambiente,
sin perjuicio por supuesto de las funciones estatales respecto
de estos bienes desde su propia perspectiva (...). En consecuencia,
la calificación de un segmento o trozo de la zona
marítimo-terrestre como parte de un espacio natural
protegible corresponde a la Comunidad Autónoma en
cuyo territorio se encuentre. Lo mismo cabe decir de la
gestión, a los solos efectos de la protección
del medio ambiente ...» (fundamento jurídico
20).
Finalmente, en la STC 102/1995 (fundamento
jurídico 17 en relación con el 16 y el 203
también se estableció que, si se reconoce
la competencia autonómica para declarar la Reserva
Natural controvertida, también a ella le corresponderá
fijar la Zona Periférica de Protección. La
previsión de excepcionar la exigencia de aprobación
previa del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales
(art. 15.2 L.C.E.N.), declarada básica en dicha Sentencia,
no significa que el Estado sea el único competente
para aplicarla. Que esto no es así se confirma, indirectamente
al menos, en la STC 163/1995 relativa a la Ley de la Comunidad
Autónoma de Andalucía 2/1989, de 18 de julio,
de espacios naturales protegidos.
4. De cuanto llevarnos dicho se deduce que
la actividad administrativa de delimitación del ámbito
territorial al que se extiende la Reserva Natural de Santoña
y Noja es competencia de la Comunidad Autónoma de
Cantabria y, en consecuencia, los arts. 2 y 3 y el Anexo
de la L 6/1992 incurren en inconstitucionalidad y así
debe declararse.
Esta declaración debe extenderse, ex.
art. 39.1 LOTC, al art. 1 de la Ley recurrida que contiene
la declaración de la Reserva Natural de las Marismas
de Santoña -ya que forma una unidad prácticamente
inescindible con las normas que delimitan el ámbito
territorial de dicha Reserva- y al resto de los preceptos
de la Ley 6/1992, que el legislador estatal ha concebido
como un todo unitario. En efecto, los artículos que
prevén los órganos de gobierno de la Reserva
Natural su régimen jurídico, su régimen
financiero, o su régimen sancionador son una consecuencia
directa e inmediata de esa declaración y delimitación
de la Reserva Natural y mantienen con ella una conexión
también directa e inmediata.
No cabe negar en absoluto que el Estado, desde
sus títulos competenciales sobre legislación
básica en materia de medio ambiente o sobre legislación
procesal, e incluso desde las funciones que en orden a la
protección y conservación de los bienes de
dominio público puedan derivarse de su titularidad
demanial, pueda legítimamente dictar alguna de las
previsiones normativas contenidas en alguno de los preceptos
de la Ley recurrida. Sin embargo, carece de sentido e incluso
podría entrañar una manipulación de
la voluntad del legislador intentar identificar esas determinaciones
normativas para dejarlas vigentes en el ordenamiento jurídico,
aisladas del conjunto normativo en el que nacieron y que
les daba pleno sentido.
5. Sentado cuanto antecede, conviene precisar
el alcance que debemos dar al FALLO de esta RESOLUCIÓN,
ya que en las actuales circunstancias anudar a la declaración
de inconstitucionalidad la nulidad inmediata de la Ley 6/1992
podría producir graves perjuicios a los recursos
naturales de la zona objeto de controversia.
En los procesos constitucionales como el presente
en los que se dirimen conflictos competenciales entre el
Estado y una Comunidad Autónoma, el objeto primordial
de la Sentencia radica en la determinación de la
titularidad de la competencia controvertida. Por ello, una
vez alcanzada esta conclusión fundamental, deben
evitarse al máximo los posibles perjuicios que esta
declaración puede producir en el entramado de bienes,
intereses y derechos afectados por la legislación
que ha resultado objeto de la controversia: en el caso aquí
enjuiciado, la protección, conservación, restauración
y mejora del espacio natural de las Marismas de Santoña.
Desde la perspectiva constitucional no pueden resultar indiferentes
los efectos perjudiciales que, de forma transitoria pero
no menos irreparable, pudiera tener su decisión sobre
esta zona protegida. Se trata, además, de unos perjuicios
ajenos, e incluso abiertamente contrarios, a las pretensiones
deducidas en este proceso por quien ha planteado el presente
recurso de inconstitucionalidad.
Es cierto que la Comunidad Autónoma
de Cantabria ha aprobado ya el Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña,
Victoria y Joyel, pero no lo es menos que este Plan es previo
a la declaración de Parque, Reserva Natural u otra
de las figuras previstas en la legislación vigente.
Por ello, en tanto la Comunidad Autónoma no ejerza
la competencia que en esta Sentencia le reconocemos, la
inmediata nulidad de la Ley 6/1992 podría provocar
una desprotección medioambiental de la zona con graves
perjuicios y perturbaciones a los intereses generales en
juego y con afectación de situaciones y actuaciones
jurídicas consolidadas Se trata, además, de
intereses y perjuicios que trascienden el plano nacional,
como lo demuestra el CONTENIDO de la Sentencia, de 2 de
agosto de 1993, del Tribunal de Justiciade las Comunidades
Europeas por la que se condena al Reino de España,
al no haber clasificado las Marismas de Santoña como
zona de protección especial y no haber adoptado las
medidas adecuadas para evitar la contaminación o
el deterioro de los hábitats de dicha zona.
Para evitar estas consecuencias, la declaración
de inconstitucionalidad de la Ley 6/1992 no debe llevar
aparejada la inmediata declaración de nulidad, cuyos
efectos quedan diferidos al momento en el que la Comunidad
Autónoma dicte la pertinente disposición en
la que las Marismas de Santoña sean declaradas espacio
natural protegido bajo alguna de las figuras previstas legalmente.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional.
Ha decidido
Declarar inconstitucionales, con los efectos
que se indican en el fundamento jurídico 5.º
en lo que a su nulidad se refiere, los arts. 2 y 3 y el
Anexo de la Ley 6/1992, de 27 de marzo, por la que se declara
Reserva Natural a las Marismas de Santoña y Noja
y, por conexión, los restantes preceptos de dicha
Ley.
Dada en Madrid, a uno de octubre de mil novecientos
noventa y ocho.
