III.33.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 118/1998
Sentencia de 4 de junio de 1998.
Ponente: D. José Gabaldón López
Materia: AGUAS: Ley 25/1982, de Aguas. DISTRIBUCIÓN
DE COMPETENCIAS: Distribución competencial.
B.O.E.: 3-7-98, nº 158 (suplemento)
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
CONTENIDO
Conflictos positivos de competencia núms.
2163/1988, 2174/1988 y 2183/1988 (acumulados) promovidos
por el Gobierno Vasco, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad
de Cataluña y el Consejo de Gobierno de la Diputación
Regional de Cantabria, en relación con el Real Decreto
927/1988, de 29 julio, por el que se aprueba el Reglamento
de la Administración Pública del Agua de la
Planificación Hidrológica, en desarrollo de
los Títulos II y III de la Ley 29/1985, de 2 agosto,
de Aguas.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El Gobierno del País Vasco, el Consejo Ejecutivo
de la Generalidad de Cataluña y el Consejo de Gobierno
de la Diputación Regional de Cantabria formularon,
en los últimos días de 1988, los presentes conflictos
positivos de competencia acumulados, en los que recurrieron
diversos preceptos del Reglamento de la Administración
Pública Hidráulica y de la Planificación
Hidrológica (en adelante, el Reglamento), dictado en
desarrollo de los títulos II y III de la Ley 29/1985,
de 2 de agosto, de Aguas (en adelante, Ley de Aguas) aprobado
por el Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, así como,
en algún caso, dos preceptos del propio Real Decreto.
Los actores imputan a dichos preceptos la vulneración
de las reglas constitucionales y estatutarias que configuran
el sistema de distribución de competencias en materia
de aguas, así como las referidas a otros títulos
competenciales en mayor o menor medida conexos.
2. Con fecha 29 de noviembre del mismo año, es
decir, cuatro meses después de la promulgación
del Real Decreto ahora impugnado, este Tribunal había
dictado su STC 227/1988, por la que resolvió los recursos
de inconstitucionalidad acumulados formulados frente a la
Ley de Aguas, al igual que varios conflictos de competencia
acumulados a dichos recursos de inconstitucionalidad, planteados
frente a los Reales Decretos 849/1986, por el que se aprobó
el Reglamento del Dominio Público Hidráulico,
y 650/1987, por el que se definieron los ámbitos territoriales
de los organismos de cuenca y de los planes hidrológicos,
así como frente a la Orden ministerial de 23 de diciembre
de 1986, por la que se dictaron las normas complementarias
sobre autorizaciones de vertidos de aguas residuales.
Esta circunstancia ha motivado el que, en el momento
de dictarse la STC 227/1988, si bien se habían formulado
ya los requerimientos de incompetencia exigidos por el art.
63.2 LOTC en relación con el Real Decreto que nos ocupa,
no se había producido aún el planteamiento de
los mismos, que es posterior a dicha Sentencia. De ahí
que, por más que ni el Gobierno de la Nación
en el momento de aprobar el Real Decreto ni los órganos
de gobierno de las Comunidades Autónomas en el momento
de efectuar el requerimiento de incompetencia pudieron tener
en cuenta la doctrina sentada por la STC 227/1988 la misma
sí pudo ser tomada en consideración e invocada
en el momento del planteamiento de los conflictos acumulados
en el presente proceso.
3. Las consecuencias extraídas de la circunstancia
anteriormente reseñada han sido, sin embargo, diferentes.
Mientras en unos casos se ha utilizado la doctrina de la STC
227/1988, y en particular sus declaraciones de inconstitucionalidad,
simplemente para reforzar los argumentos empleados en el momento
del requerimiento previo, en otro se ha hecho derivar de la
misma una reducción sobrevenida del ámbito del
conflicto, tal como estaba inicialmente planteado.
Sin duda, este segundo modo de proceder, tal como señala
el Abogado del Estado, ha sido el correcto: Una vez declarada
la inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley
de Aguas, sometidos otros a una interpretación conforme
o declarada sencillamente su adecuación al bloque de
la constitucionalidad (STC 227/1988), no cabe seguir adelante
con un conflicto de competencia argumentado a partir de contenidos
normativos acerca de los cuales se acaba de pronunciar el
Tribunal, con independencia de que lo hubiera hecho en cuanto
comprendidos en la Ley de Aguas y no en uno de sus Reglamentos
de desarrollo.
Ello afecta, ante todo, a la impugnación formal
del art. 1.3 del Reglamento por parte del Consejo de Gobierno
de Cantabria, sin que pueda resultar relevante, a este respecto,
la mayor o menor «renuencia» con la que el mismo
haya asumido la constitucionalidad del art. 13.3.º de
la Ley [fundamento jurídico 21, a) de la STC 227/1988],
del que es reproducción literal.
Igualmente, afecta esta circunstancia a la impugnación
de los diversos preceptos del Reglamento [arts. 7.1, c) y
2, 8, 9, 10, 102.3 y 113, reproducción de otros de
la Ley [arts. 16.1, c) y 16.2], relativos a la figura del
Delegado del Gobierno en la Administración hidráulica
autonómica. A partir de la doctrina contenida en el
fundamento jurídico 21, c) de la STC 227/1988, en la
que se declaró la inconstitucionalidad de los mencionados
preceptos de la Ley de Aguas en los términos recogidos
en el punto 1, b) de su
FALLO, debe entenderse que la mencionada
Sentencia operó una reducción sobrevenida del
ámbito del conflicto respecto del momento en que se
efectuó el requerimiento de incompetencia. Con independencia
de lo anterior, conviene hacer notar cómo el Real Decreto
117/1992, de 14 de febrero, ha modificado el Reglamento en
el sentido de suprimir toda mención a los Delegados
de Gobierno en la Administración hidráulica
de las Comunidades Autónomas (disposición adicional
1.ª).
La STC 227/1988 [fundamento jurídico 20, c)]
impide igualmente que pueda plantearse un conflicto de competencias
respecto de las previsiones de los arts. 102.1, 110 y 112
del Reglamento, impugnados por el Gobierno del País
Vasco, así como, este último, por el Consejo
de Gobierno de Cantabria, en relación con la elaboración
y revisión de los planes hidrológicos. La interpretación
conforme contenida en el punto 1.º, d) del
FALLO de dicha
Sentencia con remisión a su fundamento jurídico
correspondiente respecto del art. 39.2 de la Ley de Aguas,
debió hacer decaer un conflicto planteado a partir
de preceptos que no son sino traslación reglamentaria
de un precepto legal acerca de cuya adecuación al bloque
de la constitucionalidad este Tribunal acababa de pronunciarse.
4. Una segunda precisión debe ayudar a perfilar
el objeto de los presentes conflictos: En tanto el planteado
por la Generalidad de Cataluña versa exclusivamente
sobre los arts. 40.2 y 47.1 del Reglamento concernientes a
un extremo absolutamente específico del mismo, la composición
de la Junta de Explotación y Comisión de Desembalse
de los organismos de cuenca y se argumentó en la competencia
exclusiva de Cataluña sobre pesca fluvial y lacustre
(art. 9.17 EAC) y, más generalmente, sobre pesca y
ganadería (art. 12.1.4 EAC, con las salvedades ahí
contenidas) los otros dos conflictos, por el contrario, se
proyectan sobre un elevado número de preceptos de dicho
Reglamento e incluso del propio Real Decreto, como tal, con
apoyo tanto en las competencias asumidas en materia de aguas
como en otras varias.
Ahora bien, la impugnación de algunos de dichos
preceptos se efectúa, en ocasiones, con tal laconismo
argumental en estos últimos recursos que no siempre
reúnen las condiciones mínimas para ser objeto
de una respuesta por parte de este Tribunal. La pretensión
actora, en efecto, no está acompañada de la
preceptiva fundamentación y precisión que resultan
exigibles según una reiterada doctrina constitucional
y que permitan al Abogado del Estado, al que asiste como parte
recurrida el derecho de defensa, así como a este Tribunal,
que ha de pronunciar la Sentencia, conocer las razones por
las que el Gobierno vasco y el Consejo de Gobierno de Cantabria
consideran que aquellos preceptos transgreden el orden constitucional
y estatutario de distribución de competencias entre
el Estado y las Comunidades Autónomas (STC 118/1996,
fundamento jurídico 2.º).
Es necesario recordar de nuevo, como tempranamente tuvimos
ocasión de afirmar, que la impugnación de una
norma «debe hacerse aportando un análisis y una
argumentación consistente. Cuando lo que está
en juego es la depuración del ordenamiento jurídico,
es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la
vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también
la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado
análisis de las graves cuestiones que se suscitan.
Es justo pues hablar... de una carga del recurrente y, en
los casos en que aquélla no se observe, de una falta
de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia
de ofrecer la fundamentación que razonablemente es
de esperar» (STC 11/1981, fundamento jurídico
3.º, reiterada en las SSTC 43/1996, fundamento jurídico
3.º; 36/1994, fundamento jurídico 1.º; 61/1997,
fundamento jurídico 13). Ello supone que no debe estimarse
una pretensión que sólo descansa en la mera
aseveración genérica, huérfana de toda
argumentación, de una supuesta afectación de
títulos competenciales, pues «no puede este Tribunal
razonar en abstracto cuando el proceso constitucional atiende
a controversias fundadas en una vindicatio potestatis porque
entonces la carga del actor de pormenorizar el despojo competencial
que denuncia es, si cabe, mayor que en otros procesos»
(SSTC 43/1996, fundamento jurídico 3.º; 61/1997
fundamento jurídico 13). Nuestra jurisprudencia no
admite que las controversias competenciales sean suscitadas
desde un plano abstracto y generalizado, que prescinda de
contrastar, de manera singularizada, los títulos competenciales
invocados y el concreto
CONTENIDO de cada uno de los preceptos
sobre los cuales se proyecta la impugnación (SSTC 147/1991,
fundamento jurídico 4.º; 141/1993, fundamento
jurídico 5.º, y 146/1996, fundamento jurídico
1.º).
A partir de lo anterior no cabe advertir
CONTENIDO argumentativo
alguno en la impugnación del art. 2.3 del Reglamento
por parte del Consejo de Gobierno de Cantabria, al limitarse
a afirmar que los organismos de cuenca intercomunitarios «pueden
invadir competencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria».
Del mismo modo, no cabe dar respuesta al conflicto planteado
por el Gobierno del País Vasco en relación con
los arts. 81, 83.1 y 3, 85.2 y 89.2 del Reglamento, desde
una perspectiva material, los cuales son impugnados por afectar
a las competencias de la Comunidad Autónoma en las
materias de agricultura, ordenación del territorio
y medio ambiente (arts. 10.9 y 31, y 11.1.ª EAPV), sin
articular argumentación alguna.
Finalmente, debe quedar fuera del ámbito del
presente conflicto la impugnación referida al art.
120 del Reglamento, efectuada en el conflicto planteado por
Cantabria, desde el momento en que no se reprocha invasión
competencial alguna al mismo, conteniendo únicamente
un recordatorio de lo declarado por este Tribunal en el fundamento
jurídico 20, e) de la STC 227/1988.
5. Una última precisión previa al examen
de los diferentes preceptos a partir de los cuales se articulan
los presentes conflictos de competencia acumulados concierne
al canon o bloque de la constitucionalidad con arreglo al
cual debe resolverse el tercero de dichos conflictos, concretamente
el planteado por el Consejo de Gobierno de Cantabria, toda
vez que las competencias de esta Comunidad Autónoma
en materia de aguas han sido modificadas en dos ocasiones
con posterioridad al planteamiento de dicho conflicto, con
la consiguiente repercusión sobre las manifestaciones
al efecto realizadas en el fundamento jurídico 13 de
la STC 227/1988. En efecto, la citada Comunidad Autónoma
ha procedido a la asunción, en términos prácticamente
idénticos, de la competencia inicialmente enunciada
como diferida en la versión primigenia de su Estatuto
de Autonomía [art. 25 b)], primero, mediante la Ley
Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia
de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron
a la autonomía por la vía del art. 143 de la
Constitución y, después, mediante la Ley Orgánica
2/1994, de 24 de marzo, sobre reforma del Estatuto de Autonomía
para Cantabria (EACTB). A pesar de que en la fase de alegaciones
concluida antes de promulgarse el nuevo texto de dicho Estatuto
de Autonomía, los litigantes manejan dialécticamente
la anterior versión del mismo, es el vigente en el
momento de formularse el juicio y de dictarse Sentencia el
que se ha de tomar en consideración como canon de control
de los preceptos reglamentarios impugnados por el Consejo
de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria
(SSTC 146,/1993, fundamento jurídico 2.º; y 102/1995,
fundamento jurídico 2.º). La consecuencia de todo
ello no es sino a los efectos que a este proceso constitucional
interesan, una sustancial equiparación del canon aplicable
a esta Comunidad Autónoma, en materia de aguas, respecto
del correspondiente a las otras dos que han instado los presentes
conflictos de competencia acumulados (arts. 10.11 EAPV, 9.16
EACC y 22.8 EACTB).
Hecha esta puntualización, procede, por lo demás
remitirse íntegramente a las consideraciones generales
contenidas en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS de cabecera
de la STC 227/1988 respecto del reparto de competencias entre
el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de
aguas, con independencia de lo que proceda declarar más
adelante respecto de otros títulos competenciales.
6. Entrando ya en el análisis de los preceptos
controvertidos, el Consejo de Gobierno de la Diputación
Regional de Cantabria impugna, en primer lugar, el art. único,
así como la disposición final 1.ª del propio
Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, por contravenir, en
su opinión, las competencias atribuidas a la Comunidad
Autónoma en materia de ordenación del territorio
urbanismo y vivienda (art. 22.3 EACTB). Por medio de dicho
artículo se aprueba el Reglamento de la Administración
Publica del Agua y de la Planificación Hidrológica,
en desarrollo de los títulos II y III de la Ley de
Aguas, en tanto que en la disposición final 1.ª
«se faculta al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo
para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el
cumplimiento de lo establecido en el citado Reglamento».
El alegato no requiere un examen muy detenido para ser
rechazado. Sin perjuicio de que el concreto
CONTENIDO de los
preceptos del Reglamento pueda, en algunos supuestos, invadir
o menoscabar las competencias autonómicas, lo que habrá
que determinar al analizar cada uno de los preceptos impugnados,
al Estado corresponde la ordenación, gestión
y administración de los recursos y aprovechamientos
hidráulicos en las cuencas intercomunitarias, en cuyo
ejercicio, sin necesidad de traer ahora a colación
otros títulos competenciales, ha podido proceder a
la aprobación del mencionado Reglamento, no alcanzándose
a comprender en qué medida el enunciado de dicho art.
único puede lesionar las competencias de Cantabria.
De otra parte, la facultad conferida en la disposición
final 1.ª al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo
para desarrollar el citado Reglamento no prejuzga el
CONTENIDO
de futuras regulaciones y sólo puede ser entendido,
de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, como
habilitación para el ejercicio de aquella potestad
normativa en materias de competencia estatal, sin merma alguna
de las que correspondan a la referida Comunidad Autónoma.
7. Dentro ya del texto del Reglamento, el Consejo de
Gobierno de Cantabria impugna, en el capítulo primero
-«Principios Generales»- del título I,
su art. 3, en cuanto dispone que, «a efectos administrativos,
los acuíferos situados en, el ámbito territorial
de un organismo de cuenca dependerán de este organismo»,
solicitando que este Tribunal se pronuncie aclarando e interpretando,
dicho precepto en el sentido de determinar si los organismos
de cuenca administran la totalidad de las aguas o respetan
la competencia de la Administración hidráulica
autonómica.
Centrada la queja en estos términos, ha de recordarse,
ante todo que «no es misión de este Tribunal
al resolver conflictos de competencia llevar a cabo declaraciones
interpretativas sobre la existencia y significado de supuestos
implícitos en las normas y sobre sus presuntas consecuencias,
de manera que, si en las normas esgrimidas la invasión
de competencias no se produce, el conflicto no puede prosperar»
(SSTC 67/1983, fundamento jurídico 3.º; 95/1984
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 2.º y 4.º; 87/1989,
fundamento jurídico 2.º; 76/1891, fundamento jurídico
2.º).
No obstante, y con independencia de lo anterior, cabe
añadir que las dudas que de manera inconcreta e imprecisa
expone la Comunidad Autónoma actora deben entenderse
suficientemente salvadas con los pronunciamientos recogidos
en la STC 227/1988 en relación con el principio de
unidad de gestión de cada cuenca como criterio de delimitación
territorial utilizado por la Ley de Aguas (
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
15 y 16). Concretamente, en relación con los acuíferos
o masas de agua subterráneas, señalábamos
que la Ley de Aguas sólo regula el régimen de
las aguas renovables, es decir, corrientes o fluyentes [art.
1.1, en relación con los arts. 1.2 y 2, a)], sin prejuzgar
la titularidad de las competencias sobre las subterráneas
no corrientes, fósiles o estancadas, las cuales «en
la medida, en que convergen en la red de cauces de una cuenca
hidrográfica, según el concepto que proporciona
el art. 14 de la Ley pertenecen a dicha cuenca y se integran
así, a través de la misma, en el ciclo hidrológico».
En consecuencia, concluíamos afirmando que, «una
vez admitida la constitucionalidad del criterio de la cuenca
hidrográfica, de conformidad con lo dispuesto en el
art. 149.1.22.ª de la Constitución, no es dudoso
que el mismo criterio territorial de delimitación de
competencias puede aplicarse a las aguas subterráneas,
siempre que se trate de aguas renovables integradas en la
red de cauces confluyentes de una misma cuenca y en tal sentido
deben interpretarse las referencias a las aguas subterráneas
que se contienen en los Estatutos de Autonomía, lo
que viene a significar que las competencias de las Comunidades
Autónomas... no están condicionadas por el límite
territorial específico que impone el art. 149.1.22.ª
CE sólo en relación con los acuíferos
o masas de aguas subterráneas no renovables que carecen
de relación con el conjunto de la cuenca intercomunitaria»
(fundamento jurídico 16).
8. Al art. 5 del Reglamento el Letrado del Gobierno
vasco imputa, sin mayor desarrollo argumental, la regulación
de procedimientos administrativos vinculados a aguas de competencia
de la Comunidad Autónoma.
Para desestimar tal motivo impugnatorio, debe ser suficiente
la apreciación de que las aguas subterráneas
a las que se refiere el precepto pertenecen y se integran
en la red de cauces de dos o más cuencas hidrográficas
intercomunitarias. Por lo demás, en relación
con las actuaciones administrativas en él previstas
el precepto se limita, sin desconocer las competencias autonómicas,
a establecer cauces o mecanismos, de mutua cooperación
y coordinación entre las Administraciones hidráulicas
afectadas que encuentran su cobertura, como señala
el Abogado del Estado, en el deber general de colaboración
al que están sometidos recíprocamente el Estado
y las Comunidades Autónomas (SSTC 96/1986 fundamento
jurídico 3.º; 118/1996, fundamento jurídico
66), así como en la facultad estatal de coordinación
en materia de política hidráulica ex art. 149.1.13.ª
Constitución Española.
9. En el capítulo segundo «Del Consejo
Nacional del Agua» del título I del Reglamento,
el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de
Cantabria impugna, por vulnerar sus competencias en materia
de recursos y aprovechamientos hidráulicos (art. 22.8
EACTB), el apartado b) del art. 20.1, que prevé que
el Consejo Nacional del Agua informe preceptivamente «los
planes hidrológicos de cuenca, antes de su aprobación
por el Gobierno». Considera adecuado el citado informe
siempre que se ciña a lo dispuesto en el art. 38.6
de la Ley de Aguas, no así cuando se refiera a aspectos
no contemplados en los arts. 38.1 y 40 de la citada Ley, por
lo que entiende que el art. 104.2 del Reglamento debería
ser más explícito respecto del informe del Consejo
Nacional del Agua.
De nuevo más que la reparación de una
posible lesión competencial, lo que parece pretender
la actora es una interpretación sobre el alcance del
art. 20.1 b) del Reglamento. Baste señalar que el precepto
impugnado reproduce el apartado b) del art. 18.1 de la Ley
de Aguas y que el art. 104.1 del Reglamento, en su inciso
final, se remite expresamente al citado precepto legal respecto
del cual este Tribunal declaró en la STC 227/1988 que,
si al Gobierno compete aprobar los planes hidrológicos
de cuenca (art 38.6 de la Ley de Aguas), «el informe
preceptivo del Consejo Nacional del Agua, dirigido precisamente
al Gobierno, no invade competencia autonómica alguna,
siempre que tal informe se ciña a aquellos aspectos
que condicionan su aprobación gubernativa, según
el citado art. 38.6» [fundamento jurídico 21,
d)], esto es, «si se ajustan a las prescripciones de
los arts. 38.1 y 40, no afectan a los recursos de otras cuencas
y, en su caso, se acomodan a la determinación del Plan
Hidrológico Nacional». Aspectos estos, y no únicamente
las previsiones de los arts. 38.1 y 40 de la Ley, a los que
ha de extenderse, de acuerdo con la doctrina expuesta, el
informe del Consejo Nacional del Agua.
10. En el capítulo tercero -«De los organismos
de cuenca»- del Título I del Reglamento, la Letrada
de la Generalidad de Cataluña impugna, y a ello se
ciñe como se ha señalado el conflicto por ella
planteado, los arts. 40.2 y 47.1, por vulnerar las competencias
asumidas por la Comunidad Autónoma en materia de agricultura
(art. 12.1.4 EAC) y de pesca fluvial y lacustre (art. 9.17
EAC), al ignorar aquellos preceptos su derecho a participar
en la Comisión de Desembalse y en las Juntas de Explotación,
cuyo ámbito geográfico de actuación afecte
aunque sólo sea en parte al territorio autonómico.
Para la Letrada de la Generalidad de Cataluña
la no previsión de la presencia de representantes de
la Comunidad Autónoma en estos órganos de gestión
de los organismos de cuenca, cuando su ámbito geográfico
de actuación comprenda, aunque sólo sea en parte,
el territorio catalán, vulnera las competencias por
aquélla asumida sobre agricultura y pesca fluvial y
lacustre, al verse afectada la actuación administrativa
autonómica en estas materias por las decisiones en
cuya adopción aquellos órganos de gestión
participen. En apoyo de su pretensión impugnatoria
invoca, de un lado, el Real Decreto 2646/1985, de 27 de diciembre,
sobre traspaso de funciones y servicios en materia de obras
hidráulicas, en el que expresamente se dispone que
«la Generalidad de Cataluña participará
en los organismos de cuenca del Estado, cuyo ámbito
geográfico comprenda parte del territorio de Cataluña»
[anexo I, B).3,a)]. Para concluir que, al no hacerse distinción
alguna respecto de los órganos en los que se concreta
esa participación, ésta ha de materializarse
en todos los órganos del organismo de cuenca cuyas
funciones afecten directamente a la Generalidad de Cataluña;
y, de otro, la doctrina constitucional sentada en la STC 29/1986,
de 20 de febrero, de la que infiere que en supuestos de concurrencia
competencial las Comunidades Autónomas no pueden quedar
ausentes de los órganos de ejecución que el
Estado, en virtud de su competencia, haya establecido.
El Abogado del Estado niega que de los invocados títulos
competenciales nazca un derecho incondicionado a la participación
institucional en todos los órganos de los organismos
de cuenca y rechaza que la ausencia de representantes de la
Comunidad Autónoma en la Comisión de Desembalse
y en las Juntas de Explotación suponga vulneración
competencial alguna, siendo las impugnadas normas organizativas
que se dictan por el Estado al amparo del art. 149.1.18.ª
CE, aplicable y referible a los organismos de cuenca y a sus
estructuras e instancias organizativas en cuanto entidades
de derecho público adscritas al entonces Ministerio
de Obras Públicas.
11. A la vista de las alegaciones de las partes, la
controversia competencial se centra en si la falta de previsión
de la participación de representantes de la Generalidad
de Cataluña en la Comisión de Desembalse y en
las Juntas de Explotación, cuyo ámbito geográfico
de actuación afecte al territorio de la Comunidad Autónoma,
desconoce o menoscaba las competencias autonómicas
en las materias de agricultura y de pesca fluvial y lacustre.
Con carácter previo a su examen, es preciso formular
algunas consideraciones sobre la naturaleza, composición
y funciones de los órganos en cuyo seno la Comunidad
Autónoma actora reclama su participación.
La Administración hidráulica en las cuencas
intercomunitarias corresponde al Estado y está confiada
a los organismos de cuenca que se constituyan con la denominación
de Confederaciones Hidrográficas (arts. 29 y 20 de
la Ley de Aguas). La estructura organizativa interna de cada
Confederación Hidrográfica se descompone, básicamente,
en órganos de gobierno -la Junta de Gobierno y el Presidente-,
órganos de gestión en régimen de participación
«para el desarrollo de las funciones que específicamente
les atribuye la presente Ley» -la Asamblea de Usuarios,
la Comisión de Desembalse, las Juntas de Explotación
y las Juntas de Obras- y un órgano de planificación
el Consejo del Agua (arts. 24 de la Ley y 28 del Reglamento).
Así pues, la Comisión de Desembalse y las Juntas
de Explotación son órganos de gestión
de los organismos de cuenca, correspondiéndole a aquélla
«deliberar y formular propuestas al Presidente del organismo
sobre el régimen adecuado de llenado y vaciado de los
embalses y acuíferos de la cuenca, atendidos los derechos
concesionales de los distintos usuarios» (arts. 31 de
la Ley y 45.1 del Reglamento). Además de los representantes
de los usuarios nombrados por la Junta de Gobierno a propuesta
de la Asamblea de Usuarios (art. 47.2 del Reglamento), forman
parte de la Comisión de Desembalse, como Vocales natos,
el Comisario de Aguas, el Director técnico, el Jefe
de Explotación, que actuará como Secretario,
un representante del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación,
otro del Ministerio de Industria y Energía y un representante
de «Red Eléctrica Española, Sociedad Anónima»,
estos tres últimos con derecho a voz y voto (art. 47
del Reglamento). Por su parte, las Juntas de Explotación
tienen por finalidad «coordinar, respetando los derechos
derivados de las correspondientes concesiones y autorizaciones
la explotación de las obras hidráulicas y de
los recursos de agua de aquel conjunto de ríos, río,
tramo de río o unidad hidrogeológica cuyos aprovechamientos
estén especialmente interrelacionados» (arts.
30 de la Ley y 39.1 del Reglamento). El ámbito de las
Juntas de Explotación es fijado por el Presidente del
organismo de cuenca, oída la Junta de Gobierno (art.
39.2 del Reglamento), y forman parte de la misma el Director
técnico, los miembros del organismo de cuenca que designe
el Presidente y los representantes de los usuarios afectados,
pudiendo asistir a sus reuniones como asesores, con voz pero
sin voto, un representante de cada uno de los Ministerios
de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Industria
y Energía (art. 40.2 del Reglamento).
12. Frente a la argumentación de la parte actora,
hemos de recordar, en primer término, que los Decretos
de transferencia o traspaso no crean títulos competenciales
ni alteran o modifican el orden de competencias establecido
por el bloque de la constitucionalidad (SSTC 25/1983 fundamento
jurídico 3.º; 11/1986, fundamento jurídico
2.º, y 209/1990, fundamento jurídico 2.º),
al margen de que de la genérica previsión de
aquel Real Decreto 2646/1985 no quepa deducir el reconocimiento
de un derecho o facultad de la Generalidad a participar en
todos los órganos de los organismos de cuenca cuyo
ámbito geográfico comprenda parte del territorio
de la Comunidad Autónoma. Por lo demás no cabe
trasladar sin más a la presente controversia competencial
la doctrina recogida en la STC 29/1986, formulada respecto
de un supuesto definido por el carácter confluyente
de las competencias de ejecución estatales y autonómicas
sobre una misma materia, en concreto, la ejecución
de los planes de reconversión y reindustrialización,
configurada como «una tarea común o responsabilidad
común del Estado y las Comunidades Autónomas,
por cuanto requiere la necesaria confluencia del ejercicio
de potestades estatales y autonómicas para la consecución
de unos objetivos comunes», determinando ello el que
las Comunidades Autónomas afectadas con competencias
para la ejecución de los planes no puedan quedar ausentes
de los órganos que el Estado cree para la ejecución
y control de aquellos planes de reconversión (SSTC
29/1986, fundamento jurídico 5.º; 199/1989,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 3.º y 4.º, y 177/1990, fundamento
jurídico 3.º).
La pretendida presencia de representantes de la Comunidad
Autónoma en la Comisión de Desembalse y en las
Juntas de Explotación del organismo de cuenca, cuando
su ámbito geográfico comprenda, aunque sólo
sea en parte, el territorio autonómico, no la fundamenta
la Letrada de la Generalidad de Cataluña en una posible
extralimitación de las competencias del Estado en materia
de aguas ex art. 149.1.22.ª CE como consecuencia de las
funciones atribuidas a aquellos órganos de gestión,
ya que se trata de actuaciones relativas a la ordenación
y aprovechamiento de recursos hídricos que corresponde
adoptar al Estado en las cuencas intercomunitarias ni, tampoco,
en un supuesto desconocimiento o impedimento del ejercicio
de las competencias autonómicas en materia de agricultura
y de pesca fluvial y lacustre, sino en la incidencia más
o menos directa que sobre estas competencias autonómicas
pudieran tener las decisiones que aquellos órganos
adopten en el ejercicio de sus funciones.
Debe recordarse al respecto que la proyección
sobre un mismo espacio físico o, como en este caso,
sobre un mismo recurso natural de títulos competenciales
distintos en favor del Estado o las Comunidades Autónomas
impone, como este Tribunal ha tenido ocasión de señalar
con carácter general y de resaltar en particular, en
materia de aguas, la cooperación entre las Administraciones
públicas implicadas mediante la búsqueda o creación
de instrumentos que permitan articular su actuación
aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias
propias de los entes en relación (SSTC 77/1984 fundamento
jurídico 3.º; 76/1983, fundamento jurídico
13; 227/1988, fundamento jurídico 20, y 214/1989, fundamento
jurídico 20). En este sentido, el reproche que se dirige
a los preceptos impugnados no puede ser entendido sino como
invocación de lo que exigiría en los supuestos
en aquellos previstos el principio constitucional de cooperación,
principio que efectivamente debe ser respetado.
Este principio de cooperación impone que se arbitren
mecanismos o cauces de colaboración mutua a fin de
evitar interferencias y, en su caso, dispersión de
esfuerzos e iniciativas perjudiciales para la finalidad prioritaria
(SSTC 13/1988, fundamento jurídico 2.º, y 102/1995,
fundamento jurídico 31), aunque, por lo general, «no
prejuzga cuál debe ser la correcta técnica a
través de cuya mediación dicha coparticipación
se articule» (STC 68/1996, fundamento jurídico
10), si bien hemos entendido que el mismo puede satisfacerse
generalmente, «ya dando entrada a representantes o comisionados
de las Comunidades Autónomas en los órganos
del Estado ya integrando a las Comunidades Autónomas
en el curso de los procedimientos públicos que ejecuten
la legislación estatal» (STC 146/1992, fundamento
jurídico 4.º). Así pues, este Tribunal
ha venido reconociendo un margen de discrecionalidad en la
determinación de los específicos mecanismos
cooperativos, lo que no implica que dicho margen se conciba
como un espacio totalmente inmune al control jurisdiccional,
pues la, en principio, amplia esfera de libertad aludida «puede
eventualmente comprimirse en función de la relevancia
del ámbito de la política autonómica
concernido en cada caso» (STC 68/1996, fundamento jurídico
10).
Ni en la Comisión de Desembalse ni en las Juntas
de Explotación se integran, ya como vocales natos,
ya como asesores representantes de las Comunidades Autónomas
cuyo territorio forme parte total o parcialmente de la cuenca
hidrográfica. Ello no impide, con todo, que, con ocasión
de las funciones a aquellos órganos de gestión
encomendadas, sin capacidad resolutoria, se pueda articular
en el seno del organismo de cuenca al que aquéllos
pertenezcan una actuación cooperadora entre el Estado
y las Comunidades Autónomas, pues, sin perjuicio de
que aquél y éstas, en uso de sus respectivas
competencias, puedan establecer otros mecanismos de colaboración,
la propia normativa en materia de aguas ha previsto determinadas
plasmaciones o fórmulas de cooperación orgánica.
Así, las Comunidades Autónomas cuyo territorio
forme parte total o parcialmente de una cuenca hidrográfica
se incorporan al Consejo del Agua de la cuenca, al que corresponde
elaborar el plan hidrológico de la cuenca y sus posibles
revisiones así como informar sobre las cuestiones de
interés general para la cuenca y las relativas a la
mejor ordenación, explotación y tutela del dominio
público hidráulico (arts. 33 de la Ley y 56
del Reglamento), debiendo recordarse al respecto la relevante
significación de la planificación hidrológica
como instrumento de integración y coordinación
de las políticas sectoriales de las distintas Administraciones
públicas (STC 227/1988, fundamento jurídico
20) y el carácter vinculante de los planes hidrológicos
(arts. 38.3 de la Ley de Aguas y 116 del Reglamento), a cuyas
previsiones se encuentra sometida la actuación de los
órganos de la Confederación Hidrográfica.
También pueden aquellas Comunidades, si hubieran decidido
incorporarse al organismo de cuenca, formar parte de la Junta
de Gobierno de éste, expresamente configurado por el
legislador como órgano a través del cual «los
organismos de cuenca y las Comunidades Autónomas podrán
establecer una mutua colaboración en el ejercicio de
sus respectivas competencias» (art. 23 de la Ley de
Aguas), al que corresponde, entre otras funciones, «deliberar
sobre aquellos asuntos que sean sometidos a su consideración
por cualquiera de sus miembros [art. 26, g) de la misma],
habiendo tenido ocasión de señalar este Tribunal
que «el modo más directo que tiene la Comunidad
Autónoma para incidir en los intereses afectados por
la administración de las aguas en las cuencas que...
se extiendan más allá de su territorio es mediante
su participación en los órganos de gobierno
de las correspondientes Confederaciones Hidrográficas,
en los términos previstos por la legislación
estatal» (STC 161/1996, fundamento jurídico 5.º).
En fin, pueden asistir también a las sesiones de la
Asamblea de Usuarios (art. 36 del Reglamento), órgano
también de gestión del organismo de cuenca,
que tiene encomendada la misma función que la conferida
a las Juntas de Explotación -coordinar la explotación
de las obras hidráulicas y de los recursos- aunque
referida al conjunto de la cuenca y no como éstas a
las distintas unidades de explotación diferenciadas
(arts. 29 y 30 de la Ley).
Tales previsiones configuran, pues, un marco de colaboración
entre el Estado y las Comunidades Autónomas que no
puede calificarse de insuficiente a partir de los títulos
invocados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
no correspondiendo a este Tribunal, como hemos señalado
en la STC 147/1992, «determinar, ni tan siquiera sugerir,
cuáles deben ser las técnicas y cauces precisos
para dar curso a esa necesaria cooperación entre el
Estado y las Comunidades Autónomas» (fundamento
jurídico 4.º). En consecuencia, debe ser desestimada
la impugnación de los arts. 40.2 y 47.1 del Reglamento,
efectuada por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña.
13. Dentro del mismo capítulo III el art. 49
del Reglamento es impugnado por el Gobierno vasco por invadir
la competencia de la Comunidad Autónoma en materia
de protección civil (art. 17 EAPV), a la luz de la
doctrina recogida en la STC 227/1988 [fundamento jurídico
20, e)]. El mencionado precepto, que consta de tres apartados,
configura en las cuencas intercomunitarias para casos de avenidas
u otras circunstancias de tipo excepcional el denominado «Comité
Permanente», formado por el Presidente del organismo,
el Comisario de Aguas, el Director técnico y el Jefe
de Explotación, al que atribuye la facultad de adoptar
las medidas precisas para hacerles frente, «sin perjuicio
-se señala en el inciso final de su apartado 1- de
lo regulado al efecto en materia de protección civil».
Las funciones del citado Comité Permanente han
de entenderse limitadas, como indica el Abogado del Estado,
a la corrección de las circunstancias extraordinarias
que puedan alterar el normal curso de las aguas, existiendo
un reconocimiento explícito de las disposiciones aplicables
en materia de protección civil, sin determinar la autoridad,
en su caso, competente, de modo que el precepto impugnado
no impide el ejercicio de las eventuales competencias autonómicas
en materia de protección civil, que se actuarán
cuando las contingencias que contempla el artículo
como determinantes de la constitución automática
del Comité Permanente produzcan o puedan dar origen
a las situaciones que, de acuerdo con la legislación
en la materia y los correspondientes planes territoriales
y especiales, constituyen auténticos presupuestos de
hecho de la protección civil. Será en tales
supuestos cuando podrán entrar en juego aquellas competencias
autonómicas sobre protección civil, de acuerdo
con el reparto de competencias en la materia, las cuales,
por tanto, no se ven afectadas por los apartados 1 y 3 del
citado art. 49. Ello sin perjuicio de recordar una vez más,
como este Tribunal ya ha tenido ocasión de manifestar,
que por la misma naturaleza de la protección civil
se produce en esta materia un encuentro o concurrencia de
muy diversas Administraciones Públicas y, desde esta
perspectiva, la competencia autonómica encuentra límites
que derivan de la existencia de un posible interés
nacional y supracomunitario, como consecuencia del cual no
pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener
y salvaguardar la coordinación de los distintos servicios
y recursos pertenecientes a múltiples sujetos, así
como, si fuera necesario, para garantizar una dirección
y organización unitaria (SSTC 123/1984, fundamento
jurídico 4.º, y 133/1990, fundamento jurídico
6.º).
El segundo apartado de dicho art. 49 establece que el
citado Comité Permanente «será órgano
de información y asesoramiento de las autoridades competentes
en materia de protección civil en las emergencias por
inundaciones». Interpretado el mismo en el sentido de
que, cuando la autoridad competente en materia de protección
civil sea la Administración autonómica, la función
de información y asesoramiento del Comité queda
supeditada al requerimiento por parte de la Comunidad Autónoma,
tampoco aquel apartado menoscaba la competencia del País
Vasco en materia de protección civil (SSTC 17/1986,
fundamento jurídico 2.º, y 118/1996, fundamento
jurídico 21), sin que nada impida que la Comunidad
Autónoma recurra a sus propios órganos para
solicitar la información y el asesoramiento que estime
pertinentes.
14. En el título II «De la planificación
hidrológica», el Gobierno del País Vasco
y el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional
de Cantabria impugnan en relación con el ámbito
territorial y
CONTENIDO de los planes hidrológicos
de cuenca, los arts. 71.2, segundo inciso, y 73 a 86 a este
común elenco de preceptos añade el Gobierno
vasco los arts. 2.2 y 89.2, en relación con el art.
77, y el Consejo de Gobierno cántabro el art. 87, todos
ellos del Reglamento. Respecto del ámbito territorial
de los planes hidrológicos de cuenca, el art. 71.2,
en su segundo inciso, dispone su división en unidades
que se denominarán sucesivamente zonas, subzonas y
áreas, al igual que recoge, aunque sin carácter
exhaustivo, los criterios a tomar en cada caso en consideración
para efectuar aquella división. En cuanto al
CONTENIDO
de los planes el art 2.2 contempla como determinación
a incluir en los mismos la definición de las unidades
hidrogeológicas, en tanto que los arts. 73 a 87 y 89.2
desarrollan y precisan el alcance de cada una de las determinaciones
de los arts. 40 y 41 de la Ley de Aguas, declarados básicos
en la STC 227/1988 [fundamento jurídico 20, e)] enumeran,
respectivamente como
CONTENIDO necesario y facultativo de
los planes hidrológicos de cuenca.
15. El Letrado del Gobierno vasco aduce frente a los
reseñados preceptos que, pese a ser desarrollo de las
bases estatales en materia de planificación general
de la actividad económica y de medio ambiente, no cumplen
los requisitos formales que deben reunir las normas básicas,
pues ni gozan del rango legal suficiente ni se deduce de su
estructura tal carácter, así como que afectan
a regulaciones estrechamente vinculadas con aprovechamientos
de aguas de competencia de la Comunidad Autónoma (art.
10.11 EAPV) y a las competencias de ésta en materia
de agricultura y de ordenación del territorio (arts.
10.9 y 31 EAPV). Por su parte, el Letrado del Consejo de Gobierno
de la Diputación Regional de Cantabria entiende que
los preceptos impugnados vulneran la competencia autonómica
sobre ordenación y concesión de aprovechamientos
hidráulicos (art. 22.8 EACTB), ya que dado su detalle
y concreción, no se deja margen alguno a la Comunidad
Autónoma para formular los planes hidrológicos
de sus cuencas intracomunitarias. En defensa de los preceptos
controvertidos, el Abogado del Estado sostiene que todos ellos
son fácilmente reconducibles a la competencia estatal
sobre bases de la planificación general de la actividad
económica, puesto que se limitan a precisar el alcance
y exacto significado de cada una de las determinaciones que
se señalan en los arts. 40 y 41 de la Ley como
CONTENIDO
necesario y potestativo de los planes hidrológicos
de cuenca, de cuya naturaleza básica igualmente participan.
16. De los motivos impugnatorios aducidos, hemos de
atender en primer término al alegato del Letrado del
Gobierno vasco, para quien los preceptos recurridos no cumplen
los requisitos que desde su vertiente formal deben reunir
las normas básicas estatales. Es necesario advertir,
ante todo, frente a lo que sostiene el Abogado del Estado,
que los preceptos reglamentarios que desarrollan las normas
legales básicas, en este caso sobre planificación
hidrológica no pueden por ese solo hecho considerarse,
asimismo básicos, como también tuvimos ocasión
de declarar en la STC 227/1988 en relación con los
preceptos del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el
que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico
(fundamento jurídico 32).
Como entonces también hicimos debemos partir,
una vez más, de la doctrina sentada en la STC 69/1988
(
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 5.º y 6.º), posteriormente
reiterada en otras resoluciones que hoy conforman una consolidada
línea jurisprudencial. Con arreglo a la misma, en relación
con el control de la competencia estatal sobre las bases,
la tarea de este Tribunal Constitucional es la de «procurar
que la definición de lo básico no quede a la
libre disposición del Estado, en evitación de
que puedan dejarse sin
CONTENIDO o inconstitucionalmente vaciadas
las competencias autonómicas y velar porque el cierre
del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente
que supondría reconocer al Estado la facultad para
oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas
como norma básica cualquier clase de precepto legal
o reglamentario, al margen de cuál sea su rango o estructura».
En tanto que a la primera finalidad da satisfacción
el concepto material de norma básica, a la segunda
atiende el principio de Ley formal que la misma doctrina acoge
al objeto de excluir la incertidumbre jurídica que
supondría que el Estado pudiera oponer como norma básica
a las Comunidades Autónomas sin previa advertencia,
«cualquier clase de precepto legal o reglamentario,
al margen de cuál sea su rango y estructura»
(SSTC 80/1988fundamento jurídico 5.º; 227/1988,
fundamento jurídico 32, y 197/1996, fundamento jurídico
5.º). Por ello se consideró que, dado el «carácter
fundamental y general de las normas básicas, el instrumento
para establecerlas con posterioridad a la Constitución
es la Ley, pues sólo a través de este instrumento
normativo se alcanzará, con las garantías inherentes
al procedimiento legislativo, una determinación cierta
y estable de los ámbitos respectivos de ordenación
de las materias en las que concurran y se articulen las competencias
básicas estatales y las legislativas y reglamentarias
autonómicas (SSTC 32/1981, fundamento jurídico
5.º; 1/1982, fundamento jurídico 1.º, y 213/1994,
fundamento jurídico 10). Por tanto «la propia
Ley puede y debe declarar expresamente el carácter
básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de
una estructura que permita inferir, directa o indirectamente,
pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión
básica» [STC 69/1988, fundamento jurídico
5.º, reiterada entre otras, SSTC 80/1988, fundamento
jurídico 5.º; 213/1994, fundamento jurídico
10; 197/1997, fundamento jurídico 5, b)].
Como excepción a dicho principio de Ley formal,
la referida doctrina ha admitido que el Gobierno de la Nación
pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular
por Real Decreto algunos de los aspectos básicos de
una materia, cuando resulten, por la naturaleza de ésta,
complemento necesario para garantizar el fin al que responde
la competencia estatal sobre las bases (SSTC 69/1988 fundamento
jurídico 5.º; 227/1988, fundamento jurídico
32; 213/1994, fundamento jurídico 10).
Sin embargo, no cabe olvidar que la atribución
de carácter básico a normas reglamentarias,
a actos de ejecución o incluso a potestades administrativas,
ha sido entendida por este Tribunal como una «dispensa
excepcional» que venía impuesta por una situación
de transición en la que era necesario adecuar la legislación
preconstitucional a situaciones nuevas derivadas del orden
constitucional (SSTC 69/1989, fundamento jurídico 6.º;
227/1988 fundamento jurídico 32; 203/1993, fundamento
jurídico 4.º), de suerte que una vez superada
«la etapa inicial del sistema de distribución
de competencias, el concepto material de norma básica,
sin perder su sentido y relevancia se debe integrar con el
reseñado competente formal que ha de adquirir una mayor
trascendencia como garantía de certidumbre jurídica
en la articulación de las competencias estatales y
autonómicas» [STC 196/1997, fundamento jurídico
5, b)]. En consecuencia, «cuando la Ley estatal posconstitucional
ha regulado una materia sobre la que compete al Estado establecer
las bases, no puede entenderse como regla general, que las
disposiciones reglamentarias que el Gobierno apruebe en desarrollo
o para la ejecución de la Ley tengan también
carácter básico, a menos que tales normas complementarias
de rango infralegal indiquen expresamente su pretendida naturaleza
básica o así resulte sin lugar a dudas de su
propia estructura normativa en cuanto complemento indispensable
de las normas legales básicas (STC 227/1988, fundamento
jurídico 32).
17. Aplicada la doctrina constitucional expuesta al
caso que nos ocupa, cabe apreciar que ni los preceptos impugnados
son definidos como básicos en el propio Real Decreto
927/1988 ni de su estructura puede inferirse dicho carácter,
toda vez que contienen una minuciosa y detallada regulación,
propia de una norma reglamentaria de cada una de las determinaciones
que legalmente configuran el
CONTENIDO necesario y facultativo
de los planes hidrológicos de cuenca y de su estructuración
territorial en la que se incluyen previsiones del más
variado
CONTENIDO y detalle que hacen imposible identificar,
con naturalidad y claridad -sin dificultad y de manera suficientemente
segura-, cuáles de ellas pudieran ser básicas
sin que por lo demás el Abogado del Estado ofrezca
respecto de todas o algunas de las mismas explicación
alguna, más allá de la genérica afirmación
de ser desarrollo de los arts. 40 y 41 de la Ley de Aguas,
de la que pudiera deducirse que constituyen complemento indispensable
y necesario para garantizar el fin a que responde la competencia
estatal sobre las bases. A ello cabe añadir que el
fundamento jurídico 20, b) de la STC 227/1988 justificaba
el carácter básico de estos preceptos legales,
entre otros argumentos, en que se trata de «preceptos
generales relativos todos ellos a aspectos esenciales de la
planificación de los recursos hidráulicos que
permiten muy diversas opciones y modalidades de desarrollo
y concreción de sus mandatos».
En consecuencia, hemos de concluir que a los preceptos
impugnados -arts. 2.2,71.2, segundo inciso, 73 a 87 y 89.2,
-no cabe atribuirles carácter básico, no siendo,
en consecuencia, de aplicación directa en las Comunidades
Autónomas actoras respecto de los planes hidrológicos
de cuencas intracomunitarias, con la única salvedad
de aquellas prescripciones de los mismos que se limiten a
reproducir los arts. 40 y 41 de la Ley, declarados básicos
en la STC 227/1988 [fundamento jurídico 20, e) y f)],
con arreglo al mismo criterio seguido en la reiterada Sentencia
(fundamento jurídico 32).
18. La conclusión alcanzada hace innecesario
un pronunciamiento sobre la alegada vulneración material,
por parte de estos mismos preceptos, impugnados del orden
de distribución de competencias. Siguiendo la línea
ya sentada en otras Sentencias (SSTC 69/1988, fundamento jurídico
7.º; 128/1988, fundamento jurídico 6.º; 203/1993,
fundamento jurídico 12), resulta innecesaria toda consideración
individualizada sobre si tales preceptos merecen materialmente
o no la consideración de básicos, dado que el
criterio que se mantenga al respecto en nada modifica la decisión
a que conducen los razonamientos de orden formal desarrollados.
19. El art. 90, apartados 2, 3 y 4 del Reglamento, es
impugnado por el Consejo de Gobierno de la Diputación
Regional de Cantabria por considerar que vulnera sus competencias
en materia de obras públicas de interés para
la Comunidad Autónoma (art. 22.4 EACTB) y de ordenación
y concesión de aprovechamientos y recursos hidráulicos
(art. 22.8 EACTB) con la lacónica argumentación
de que reglamenta aspectos muy concretos sobre la formulación
y tramitación de las declaraciones de protección
especial de determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas,
acuíferos o masas de agua.
El apartado 1, no impugnado y que reproduce el art.
44.2 de la Ley de Aguas prevé, que por sus características
naturales o interés ecológico, puedan ser declarados
de protección especial, de acuerdo con la legislación
ambiental y de protección de la naturaleza, determinadas
zonas, cuencas o tramos de cuencas acuíferos o masas
de agua, debiendo recogerse en los planes hidrológicos
la clasificación de dichas zonas y las condiciones
específicas para su protección.
En relación con el citado precepto de la Ley
de Aguas declaramos en la STC 227/1988 que en él se
contempla «un supuesto en el que convergen actuaciones
encaminadas a la protección de los recursos hidráulicos
con otras que pueden encuadrarse en La ordenación del
territorio y en la protección del medio ambiente»,
estimándolo conforme al sistema de distribución
de competencias en cuanto «deja intacta la determinación
de las autoridades que sean competentes de acuerdo con la
legislación ambiental, para declarar de protección
especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas,
acuíferos o masas de agua y, en concreto,... no atribuye
tal competencia a la Administración que elabora el
correspondiente plan hidrológico, puesto que se limita
a señalar que estos planes recogerán. la clasificación
de dichas zonas y las condiciones específicas para
su protección... cualquiera que sea la entidad administrativa
competente para realizar la referida declaración de
protección especial», la cual «vincula
el
CONTENIDO de los planes hidrológicos y debe por
tanto "recogerse" o incluirse en los mismos, con la obligada
consecuencia de que tales reglas tuitivas del demanio hídrico
deben ser respetadas a su vez por los diferentes instrumentos
de ordenación del territorio» [fundamento jurídico
20,e)].
En los referidos apartados impugnados del art. 90 se
establecen determinadas reglas para la inclusión en
los planes hidrológicos de cuencas intercomunitarias
de las declaraciones de protección especial de determinadas
zonas cuencas o tramos de cuenca, acuíferos o masas
de agua (apartados 2 y 3), así como se dispone que
sean preceptivamente informados por el organismo de cuenca
correspondiente los expedientes de declaración de zonas
protegidas que se incoen con posterioridad a la aprobación
del plan hidrológico (apartado 4º). Referidos
los mencionados apartados a los planes hidrológicos
de cuenca cuya elaboración corresponde al Estado, es
decir, en relación con las cuencas intercomunitarias,
ni invaden la competencia autonómica sobre ordenación
y concesión de aprovechamientos hidráulicos
(art. 22.8 EACTB), ni puede llegar a atisbarse en qué
medida puede resultar siquiera afectada por sus previsiones
la competencia de la Comunidad Autónoma en materia
de obras públicas (art. 22.4 EACTB).
20. Los apartados impugnados del art. 90 del Reglamento
presentan, no obstante, una incidencia más directa
e inmediata, en cuanto regulan aspectos relativos a la declaración
de protección especial de determinadas zonas por sus
características naturales o interés ecológico,
con las competencias estatutarias que la Comunidad Autónoma
ostenta en materia de espacios naturales protegidos (art.
23.1 EACTB) y medio ambiente (arts. 23.7 y 24.1 EACTB). Esta,
en el marco de la legislación básica del Estado
y en los términos que la misma establezca, ha asumido
competencia de desarrollo legislativo y ejecución en
materia de espacios naturales protegidos (art. 23.1 EACTB)
y de normas adicionales de protección del medio ambiente
(art. 23.7 EACTB), así como también la ejecución
de la legislación estatal sobre protección del
medio ambiente (art. 24.1 EACTB). En virtud de los citados
títulos competenciales, de acuerdo con la doctrina
constitucional sentada en la STC 102/1995 corresponde a la
Comunidad Autónoma de Cantabria la declaración,
en cualquiera de los cuatro tipos descritos en el art. 12
de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, o en otros que puedan configurar,
en su caso, las normas adicionales autonómicas, de
un espacio natural como espacio natural protegido cuando se
encuentre dentro de su ámbito territorial, sin que
la circunstancia de que el espacio natural se extienda más
allá de los límites territoriales de la Comunidad
Autónoma pueda desplazar la competencia de su declaración
al Estado y, de esta forma, alterar la competencia autonómica
para declarar y gestionar dichos espacios (
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
18 y 19).
En la reiterada STC 102/1995, en relación con
la declaración y gestión de los espacios naturales
protegidos cuando tuvieran por objeto la protección
de la ribera del mar, de los ríos, del mar territorial
y las aguas interiores y los recursos naturales de la zona
económica y la plataforma continental, argumentación
trasladable, al supuesto que ahora nos ocupa, declaramos que
cabe «que estos bienes de dominio público puedan
constituirse en una categoría ad hoc por sus características
propias y su trascendencia social» junto a las diferentes
figuras de espacios naturales protegidos diseñados
en la Ley 4/1989, de 7 de marzo, pero que en ningún
caso la titularidad dominical se transforma en título
competencial desde la perspectiva de la protección
del medio ambiente, sin perjuicio, por supuesto, de las facultades
estatales respecto de estos bienes desde sus propias competencias.
En consecuencia, concluimos afirmando que «la calificación
de un segmento o trozo de la zona marítimo-terrestre
como parte de un espacio natural protegible corresponde también
a la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se encuentre,
(así como) la gestión a los solos efectos de
la protección del medio ambiente sin que la posibilidad
de interferencias recíprocas, fenómeno común
en el ejercicio de competencias concurrentes sobre el mismo
objeto para diferentes funciones, autorice a unificarlas mediante
la absorción de una por la otra» (fundamento
jurídico 20).
21. Examinados los apartados impugnados del citado art.
90 a la luz de la doctrina constitucional expuesta, no cabe
apreciar vicio de incompetencia alguno en su apartado 2 que,
dejando intacta la determinación de la autoridad que
sea competente para la declaración de zonas protegidas
por sus características naturales o interés
ecológico, se limita a establecer que «los organismos
competentes» remitirán a los organismos de cuenca,
durante la elaboración de los planes hidrológicos,
la relación de zonas protegidas para su toma en consideración
en dichos planes. Tal previsión no es sino la expresión
de un principio general de colaboración inherente al
modelo de organización territorial del Estado adoptado
por la Constitución (SSTC 18/1982, 64/1982, 96/1986,
227/1988), que resulta imprescindible cuando se proyectan,
como acontece en este supuesto, sobre un mismo espacio físico
o recurso natural títulos competenciales distintos
en favor del Estado y de las Comunidades Autónomas.
22. El apartado 3, por contra, va más allá
de la redacción del art. 41.2 de la Ley de Aguas en
cuanto no se limita únicamente a ordenar que en los
planes hidrológicos de cuenca se recoja o incluya la
declaración de zonas protegidas, sino que contempla
la posibilidad de que en el propio plan hidrológico
se «declaren de protección especial determinadas
zonas, cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o masa
de agua»
Referido el precepto a los planes hidrológicos
de cuencas intercomunitarias cuya elaboración corresponde
al Estado, el inciso transcrito invade la competencia de la
Comunidad Autónoma de Cantabria en materia de espacios
naturales protegidos y medio ambiente, pues respecto de las
zonas, tramos de cuenca, acuíferos o masas de agua
enclavados en su ámbito territorial, aunque formen
parte de una cuenca intercomunitaria, la declaración
de protección especial de tales zonas por sus características
naturales o interés ecológico corresponde a
la Comunidad Autónoma, sin que la circunstancia de
que se extiendan más allá de los límites
territoriales de la misma pueda desplazar la competencia de
su declaración al Estado. Cierto es que a éste
corresponde, de conformidad con lo establecido en el art.
22 de la Ley de Conservación de los Espacios Naturales
(Ley 4/1989, modificada por la Ley 41/1997), la declaración
de los parques nacionales como tipo singular de espacios naturales
dignos de protección, previsión que este Tribunal
ha estimado que no repugna al orden constitucional de competencias
(STC 102/1995, fundamento jurídico 21). Sin embargo,
tal declaración exige una Ley de las Cortes Generales,
en tanto que los planes hidrológicos de cuenca, tanto
los intracomunitarios como los intercomunitarios, son aprobados
por el Gobierno de la Nación mediante Real Decreto
(art. 105 del Reglamento), de modo que aquella facultad atribuida
al Estado no permite salvar el vicio de incompetencia que
se aprecia, y así se declara, en el inciso transcrito
del apartado 3 del art. 90.
23. El apartado 4, por fin, exige que sean informados
preceptivamente por el organismo de cuenca correspondiente
los expedientes de declaración de zonas protegidas
que se incoen con posterioridad a la aprobación del
plan hidrológico.
La declaración de zonas protegidas por sus características
naturales o interés ecológico, cuando se hallen
enclavadas dentro de su ámbito territorial, corresponde
a la Comunidad Autónoma de Cantabria, según
la doctrina antes expuesta. Por tanto, el informe preceptivo,
aunque no sea vinculante, de un organismo incardinado en la
propia Administración del Estado, exigido como requisito
previo para la declaración por la Comunidad Autónoma
de zonas protegidas por sus características naturales
o interés ecológico condiciona indebidamente
el ejercicio por ésta de sus competencias propias (SSTC
36/1994, fundamento jurídico 5.º; 118/1996, fundamento
jurídico 22; 197/1996, fundamento jurídico 13).
Tal requisito, en cuanto, como decimos, condiciona la competencia
autonómica, no encuentra cobertura en competencia estatal
alguna, dado que la facultad de declarar tales zonas corresponde
en su ámbito territorial a la Comunidad Autónoma
por lo que resulta contrario al sistema de distribución
de competencias en la materia, y así se declara.
24. El art. 93.2 del Reglamento es impugnado por el
Gobierno vasco por afectar a regulaciones estrechamente vinculadas
con aprovechamientos de aguas de competencia de la Comunidad
Autónoma.
Dispone el precepto que el Proyecto de Plan Hidrológico
Nacional podrá incluir las condiciones determinantes
de la explotación técnica y la gestión
económica de la transferencia de los recursos hidráulicos
que resulte oportuna, o encomendar al Gobierno su establecimiento.
Ha sido dictado, pues en desarrollo del art. 43.1 de la Ley
de Aguas en cuyo apartado c) se recoge como
CONTENIDO necesario
del Plan Hidrológico Nacional «la previsión
y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos
entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrológicos
de cuenca». Esta prescripción reproduce el apartado
1 del art. 93 del Reglamento, que no es cuestionado ni impugnado
por el Gobierno vasco, siendo suficiente para rechazar la
supuesta invasión de las competencias de la Comunidad
Autónoma la apreciación de que el art. 93.2
se refiere a una materia, el Plan Hidrológico Nacional,
que es ajena a la competencia autonómica [STC 227/1988,
fundamento jurídico 20,b)].
25. El Gobierno del País Vasco y el Consejo de
Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria impugnan
también los arts. 102.2, por la remisión que
en éste se efectúa, y 111.2 así como
la disposición adicional 2.ª del Reglamento. El
art. 111.2, que tiene por objeto únicamente los planes
hidrológicos de las cuencas intracomunitarias, establece
que si, transcurridos los plazos previstos para su revisión
no se ha recibido de la Administración hidráulica
autonómica el nuevo plan para su aprobación,
«el Gobierno, requerirá al Presidente de la Comunidad
Autónoma a los efectos procedentes». Por su parte,
en la disposición adicional 2.ª se faculta al
entonces Ministerio de Obras Públicas y Transportes
para requerir a partir del 31 de diciembre de 1989, tanto
a los organismos de cuenca como a las Administraciones hidráulicas
de las Comunidades Autónomas, la presentación
de los correspondientes planes hidrológicos de cuenca,
prescribiéndose, en su inciso final que, si en seis
meses no fuera atendido el requerimiento, se estará
a lo dispuesto en el art. 111.
La representación procesal del Gobierno vasco
aduce, sin proporcionar razonamiento alguno al respecto, que
los citados preceptos desarrollan procedimientos administrativos
vinculados a aguas continentales de competencia de la Comunidad
Autónoma, en tanto que el Letrado del Consejo de Gobierno
de la Diputación Regional de Cantabria cree percibir
en el citado art. 111.2 un mecanismo de subrogación
que, puesto en marcha invadiría las competencias autonómicas.
Para el Abogado del Estado, por el contrario, aquéllos
encuentran suficiente cobertura competencial en las facultades
que al Estado corresponden para coordinar la planificación
hidrológica.
26. Ha de resaltarse ante todo, que el apartado 2 del
art. 111 del Reglamento, al que han de entenderse referidas
las remisiones que se contienen en el art. 102.2 y en la disposición
adicional 2.ª en relación con los planes hidrológicos
de las cuencas intracomunitarias, apartado en el que se centra
el motivo impugnatorio que nos ocupa, no precisa ni especifica
los efectos del requerimiento del Gobierno al Presidente de
la Comunidad Autónoma en el supuesto de que la Administración
hidráulica de ésta no presente dentro del plazo
correspondiente para su aprobación al plan hidrológico,
limitándose a señalar que tal requerimiento
se hará «a los efectos procedentes». Así
pues, a diferencia de lo establecido en el apartado 1 del
artículo para los planes hidrológicos de las
cuencas intercomunitarias, no se prevé en su apartado
2, al menos expresamente, la actuación subsidiaria
del Gobierno, encomendando al entonces Ministerio de Obras
Públicas y Transportes la redacción de la propuesta
del correspondiente plan hidrológico de cuenca conjuntamente
con los departamentos ministeriales interesados.
Para el Letrado del Consejo de Gobierno de la Diputación
Regional de Cantabria el requerimiento que contempla dicho
apartado segundo únicamente puede activarse cuando
concurran los requisitos del art. 155 CE. Mas si éste
fuera el significado del precepto, el mismo se convierte en
superfluo en cuanto supondría una mera reiteración
de lo dispuesto en el texto constitucional, a la vez que resultaría
contraria al art. 155.1 CE la disposición adicional
2.ª, pues el ejercicio de la facultad de requerimiento
está conferida en el citado precepto constitucional
al Gobierno de la Nación, no pudiendo confiarse, como
se hace en aquélla, al entonces Ministerio de Obras
Públicas y Transportes (STC 118/1996, fundamento jurídico
62). En todo caso, como este Tribunal ya tuvo ocasión
de señalar en la STC 76/1983), «la facultad de
requerir no puede considerarse atribuida al Gobierno únicamente
en los supuestos previstos en el art. 155.1 de la Constitución
y a los solos efectos de éste», sino que «el
requerimiento constituye un trámite previo posible
-y en ocasiones necesario- siempre que el Gobierno tenga reconocida
alguna facultad de reacción ante órganos jurisdiccionales»
(STC 76/1983, fundamento jurídico 12).
Aunque no se precisa en el reiterado art 111.2 la finalidad
del requerimiento ni los efectos de su desatención,
es claro que los preceptos impugnados vulnerarían las
competencias de las Comunidades Autónomas actoras si
se entendiese que de los mismos derivan en favor del Estado
facultades que resultan contrarias a la delimitación
de competencias establecidas en la materia por la Constitución
y los Estatutos de autonomía. Pero tal duda no tiene
razón de ser si se interpreta la facultad de requerir
como un mecanismo de comunicación entre el Gobierno
y la Comunidad Autónoma a fin de que ésta remedie
el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de las competencias
que le son propias, sin que en ningún caso pueda conferirse
a dicho requerimiento carácter vinculante ni genere
en caso de no ser atendido por la Comunidad Autónoma,
una actuación subsidiaria del Estado, pues ello implicaría
una forma de control sobre la actuación de la Administración
autonómica además de no prevista constitucionalmente,
incompatible con el principio de autonomía y con la
esfera competencial que de ésta deriva (SSTC 4/1981;
6/1982, fundamento jurídico 7.º; 76/1983, fundamento
jurídico 12).
En este sentido, en relación con la actuación
subsidiaria del Gobierno contemplada en el inciso final del
art. 39.2 de la Ley de Aguas para el supuesto de falta de
propuesta de los planes hidrológicos de cuenca, este
Tribunal tuvo ocasión de declarar que aquella actuación
«no puede alcanzar a las Comunidades Autónomas
que sean competentes para formular dicha propuesta, ya que
se trata de una forma de control sustitutivo que no ha sido
previsto por la Constitución en las relaciones ordinarias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas (art. 153)»,
pudiendo aplicarse tal previsión únicamente
«a los planes cuya elaboración y revisión
corresponde a organismos no dependientes de las Comunidades
Autónomas», sin que, por lo demás, la
falta de propuesta de planes impida, «como es obvio,
la vigencia en las cuencas hidrográficas intracomunitarias
de los preceptos que establezcan normas de directa observancia
en relación con los aprovechamientos hidráulicos,
ni la aplicación en tales cuencas de las determinaciones
que se contengan en el Plan Hidrológico Nacional, ni
es obstáculo, en fin, al ejercicio efectivo de las
demás competencias que al Estado y a las Comunidades
Autónomas corresponda en materia hídrica»
[STC 227/1988, fundamento jurídico 20,d)].
Interpretados en el sentido anteriormente indicado,
los arts. 102.2,111.2 y la disposición adicional 2.ª
del Reglamento no invaden ni menoscaban las competencias de
las Comunidades Autónomas del País Vasco y de
Cantabria.
27. En el capítulo cuarto -«Efectos de
los Planes Hidrológicos»- del título II,
el art. 117.2 del Reglamento es impugnado por el Gobierno
del País Vasco por afectar a regulaciones estrechamente
vinculadas con aprovechamientos de aguas de competencia de
esta Comunidad Autónoma. El precepto se limita a prever
que cuando, como consecuencia de las modificaciones de los
planes hidrológicos, se proceda a la revisión
de algunas concesiones existentes los concesionarios perjudicados
tendrán derecho a las correspondientes indemnizaciones
de conformidad con lo dispuesto en la legislación de
expropiación forzosa, lo que, obviamente, en nada afecta
al orden constitucional de distribución de competencias
(STC 149/1991, [fundamento jurídico 3,D), b)].
28. El Letrado del Consejo de Gobierno de la Diputación
Regional de Cantabria, que califica de lógica la medida
cautelar de suspensión de los planes hidrológicos
de cuenca en aquellas determinaciones que sean contradictorias
con el Plan Hidrológico Nacional, impugna el art. 118.2
del Reglamento en cuanto atribuye al Consejo de Ministros
la facultad de iniciar el proceso de adaptación de
los planes hidrológicos de cuenca al Plan Hidrológico
Nacional. En su opinión, tal facultad ha de corresponder
a la Comunidad Autónoma respecto de los planes hidrológicos
de cuencas intracomunitarias.
Reconocida a las Comunidades Autónomas que han
asumido competencias sobre aprovechamiento hidráulico
en cuencas intracomunitarias, como es el caso de la Comunidad
Autónoma de Cantabria, la facultad de elaborar y revisar
los planes hidrológicos de las mismas [art. 39.1 de
la Ley de Aguas; STC 127/1988 fundamento jurídico 20,
c)], a aquélla ha de corresponderle también,
en virtud de la competencia atribuida sobre ordenación
y concesión de los aprovechamientos hidráulicos
que transcurran íntegramente por el territorio de la
Comunidad Autónoma, la facultad de iniciar y proceder
a la adaptación de los planes hidrológicos de
las cuencas intracomunitarias al Plan Hidrológico Nacional
en las determinaciones de aquellos que sean contradictorias
con las de éste, sin perjuicio, obvio es, de la facultad
del Gobierno para aprobar tanto en los supuestos de elaboración
como de revisión y adaptación, los planes hidrológicos
de las cuencas intracomunitarias, si se ajustan a los requisitos
que se establecen en el art. 38.6 de la Ley de Aguas. Por
lo demás, al igual que la falta de elaboración
o revisión del plan, la no adaptación del mismo
a las determinaciones del Plan Hidrológico Nacional,
además de dejar en suspenso las previsiones de los
planes hidrológicos intracomunitarios que sean contradictorios
con las de aquél, no impide la vigencia en las cuencas
hidrográficas intracomunitarias de los preceptos que
establecen normas de directa observancia en relación
con los aprovechamientos hidráulicos, ni la aplicación
en tales cuencas de las determinaciones que se contengan en
el Plan Hidrológico Nacional [STC 227/1988, fundamento
jurídico 20,d)]. La facultad que el referido art. 118.2
confiere al Consejo de Ministros ha de entenderse circunscrita,
pues, a los planes hidrológicos de las cuencas intercomunitarias.
Así interpretado el precepto impugnado no vulnera ni
menoscaba las competencias de la Comunidad Autónoma.
29. El art. 119 reproduce, en su primer apartado, el
art. 42.2 de la Ley de Aguas que hemos declarado básico
en la STC 227/1988 [fundamento jurídico 20, b)], por
cuanto se refiere a un efecto esencial de la aprobación
de los planes hidrológicos de cuencas como es la declaración
de utilidad pública de, los trabajos de investigación,
proyectos y obras previstos en los mismos. El Gobierno vasco
impugna el inciso final del apartado segundo, en el que se
faculta al Gobierno de la Nación para aplicar el procedimiento
de urgencia en relación con los procedimientos expropiatorios
en dicho apartado contemplados.
Resulta trasladable al inciso del art. 119.2 lo declarado
en la STC 227/1988 respecto al art. 42.1 de la Ley de Aguas,
por lo que procede declarar, en consecuencia, que el citado
precepto debe ser interpretado en el sentido de que la potestad
que se atribuye al Gobierno alcanza sólo a los planes
que corresponda elaborar o revisar a la Administración
del Estado o a los organismos que de ella dependan, y siempre
que los mismos asuman la ejecución de las correspondientes
obras, pues, en materia de su propia competencia, la aplicación
del procedimiento expropiatorio corresponde a las Comunidades
Autónomas [SSTC 37/1987; 17/1990, fundamento jurídico
10; 149/1991, fundamento jurídico 3.º; 186/1993,
fundamento jurídico 2.º; 227/1988, fundamento
jurídico 20,b).
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION
ESPAÑOLA
Ha decidido
Estimar parcialmente los presentes conflictos positivos
de competencia acumulados promovidos contra el Real Decreto
927/1988, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento
de la Administración Pública Hidráulica
y de la Planificación Hidrológica, y, en consecuencia:
1.º Declarar que no son básicos ni, por
tanto, de aplicación directa en las Comunidades Autónomas
del País Vasco y de Cantabria los arts. 2.2, 71.2,
segundo inciso, 73 a 87 y 89.2 del citado Reglamento, sin
perjuicio de la aplicación directa de los preceptos
de carácter básico de la Ley de Aguas que algunos
de ellos reproducen.
2.º Declarar que el art. 90.3, en su inciso «declaren
de protección especial determinadas zonas, cuencas
o tramos de cuenca, acuíferos o masas de agua»,
y 4 del referido Reglamento invade las competencias de la
Comunidad Autónoma de Cantabria, por lo que no es directamente
aplicable en ésta.
3.º Declarar que los arts. 49.2, 102.2, 118.2,
119.2 y la disposición adicional 2.ª del mismo
no invaden las competencias de las Comunidades Autónomas
del País Vasco y de Cantabria, interpretados en el
sentido que se indica en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
13, 26, 28 y 29, respectivamente, de esta Sentencia.
4.º Desestimar los presentes conflictos acumulados
en todo lo demás.
