III.31.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 40/1998
Sentencia de 19 de febrero de 1998.
Ponente: D. Pedro Cruz Villalón.
Materia: CORPORACIONES LOCALES: Licencia Urbanística.
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
competencial. DEMANIO MARÍTIMO: Zona Marítimo-
Terrestre. Puertos. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO: Normas
de Ordenación Urbana. Licencias.
B.O.E.: 17-03-98 nº 65 (suplemento).
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
VOTO PARTICULAR
CONTENIDO
Recursos de inconstitucionalidad acumulados núms.
522, 525, 548 y 551, todos ellos de 1993, interpuestos contra
la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado
y de la Marina Mercante. Han sido recurrentes el Consejo
de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Islas Baleares,
la Junta de Galicia, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad
de Cataluña y el Gobierno de Canarias.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. La Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del
Estado y de la Marina Mercante (en adelante, LPMM), tal como
se recoge en los antecedentes, ha sido objeto de cuatro recursos
de inconstitucionalidad interpuestos por los órganos
de gobierno de las Comunidades Autónomas de las Islas
Baleares, Galicia, Cataluña y Canarias, todos ellos
acumulados en el presente proceso, por entender que, con dicha
Ley, el Estado ha vulnerado el orden de distribución
territorial de competencias tal como resulta de la Constitución
y de los respectivos Estatutos de Autonomía. La regulación
que, a través de esta Ley, el legislador estatal ha
dado a dos materias que el art. 149.1.20 CE enuncia como de
la competencia exclusiva del Estado (marina mercante y puertos
de interés general), en opinión de los recurrentes,
vulnera diversas competencias asumidas por medio de los respectivos
Estatutos de Autonomía, tanto en la específica
materia de puertos como en varias otras. Sólo muy tangencialmente
aparecen invocados preceptos constitucionales no atinentes
al orden de distribución territorial de competencias
(arts. 9.3 y 137 de la Constitución Española).
2. La Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación
de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado
y de la Marina Mercante acaba de reformar, sin embargo, La
Ley objeto de los presentes recursos de inconstitucionalidad
con la finalidad, expresamente manifestada en su exposición
de motivos, de «reforzar la autonomía funcional
y de gestión de las Autoridades Portuarias» y
de «regular la participación de las Comunidades
Autónomas en la estructura y organización de
los puertos de interés general, a través de
la designación de los órganos de gobierno de
las Autoridades Portuarias». Mediante esta nueva Ley
se modifican parcialmente algunos de los preceptos que han
sido objeto de los presentes recursos de inconstitucionalidad;
en otros casos, especialmente a través de algunas de
las disposiciones adicionales, se incide en algunos de los
puntos que son objeto de debate.
A la hora de determinar, ante todo, el alcance que estas
modificaciones puedan tener en la resolución de los
presentes recursos de inconstitucionalidad, debemos recordar
cómo, en su jurisprudencia más reciente, este
Tribunal viene insistiendo en que la mera derogación
o modificación de un precepto legal no supone de manera
automática la pérdida sobrevenida del objeto
de un recurso de inconstitucionalidad en el que la impugnación
se basa en motivos competenciales (SSTC 43 y 96 de 1996 y
61/1997). En tales supuestos, en efecto, con el recurso se
persigue tanto la declaración de inconstitucionalidad
de la norma como el pronunciamiento sobre la titularidad de
la competencia controvertida y, al igual que ocurre en los
conflictos positivos de competencia, es posible que la controversia
competencial se mantenga viva después de la derogación
o modificación de la norma objeto del proceso. Por
otra parte, no es lo mismo que el precepto controvertido haya
sido suprimido o que haya sido modificado, debiendo en este
último supuesto tenerse en cuenta si la nueva norma
ha sido a su vez impugnada o no. No cabe, por ello, una respuesta
genérica a esta cuestión, siendo necesario examinar
caso por caso la incidencia de la reforma legal en el debate
competencial, como así se hará al analizar cada
una de las impugnaciones.
3. Entiende la Xunta de Galicia, y éste es el
reproche que con alcance más genérico se hace
a la LPMM, que ésta, pese a no presentarse expresamente
ni como una Ley de Bases -para lo que el Estado carece de
título competencial- ni como una Ley de armonización,
se configura de forma encubierta y con menosprecio de la distribución
de competencias constitucionalmente prevista, como una Ley
reguladora de todos los puertos, tanto estatales como autonómicos,
aprobada con la intención de actuar como una Ley de
armonización que, al igual que ocurriera en el caso
de la frustrada LOAPA, reformule, ciñéndose
ahora a la materia de puertos, el ámbito competencial
propio de las Comunidades Autónomas, todo ello, desde
luego, sin seguirse el cauce procedimental previsto para la
aprobación de Leyes de armonización.
No cabe acoger tal argumento, aducido en su día
en términos similares frente a la Ley 29/1985, de Aguas,
y respecto del cual sólo procede reiterar lo que en
relación con dicha otra Ley declarábamos en
la STC 227/1988, en su fundamento jurídico 1.º:
siendo evidente que la Ley recurrida no pretende ser una Ley
de armonización en el sentido del art. 150.3 CE, no
se alcanza a comprender la razón en virtud de la cual
tendría que haberse tramitado por el procedimiento
especial previsto en dicho precepto. Cuestión distinta
es la de que su contenido incluya o no preceptos que hubieran
sido válidos de haberla dotado de tal carácter,
pero entonces lo que procede es examinar si dichos preceptos,
tal y como fueron aprobados, es decir como preceptos de una
Ley ordinaria y con arreglo al actual orden de competencias,
infringen o no las exigencias de este último, tanto
de orden sustantivo como formal, pues en caso afirmativo deberán
ser pura y simplemente declarados contrarios a dicho orden.
En otras palabras, sólo las Leyes del Estado que se
planteen el objetivo previsto en el inciso primero del art.
150.3 CE, lo que aquí no ocurre, deberán seguir
el procedimiento regulado en el inciso segundo de dicho precepto.
4. La nítida dualidad de materias objeto de esta
Ley, manifiesta ya en su propio título, los Puertos
del Estado, de una parte, y la Marina Mercante, de otra, aconseja,
sin duda, tratarlas separada y sucesivamente. Ello implica
alterar ligeramente el orden de examen de los preceptos que
integran la Ley, de tal modo que el Capítulo III del
título Preliminar («de la Marina Mercante»)
será examinado en la segunda parte de estos
FUNDAMENTOS JURÍDICOS, en tanto el «anexo» de la Ley,
que relaciona los puertos de interés general, será
objeto de tratamiento dentro de la primera parte. A su vez,
dentro de la primera de estas materias, conviene tratar por
separado, y en primer lugar, los alegatos basados en las competencias
autonómicas sobre puertos, pasando a tratar posteriormente
aquellos basados en otros títulos competenciales (singularmente,
ordenación del territorio y medio ambiente), así
como la propia incidencia del dominio público estatal
en las referidas competencias autonómicas.
5. Ahora bien, la acumulación en este proceso
de cuatro recursos de inconstitucionalidad sobre una misma
Ley estatal provenientes de cuatro comunidades autónomas
distintas, con su propio Estatuto de Autonomía, obliga
todavía a una precisión preliminar. El inciso
tercero del art. 149.1.20 CE reserva al Estado, como es sabido,
la competencia exclusiva sobre la materia de «puertos
de interés general». A partir de dicho enunciado,
y con arreglo a lo previsto en el art. 149.3, inciso primero,
dela Constitución Española, el Estatuto de Autonomía
para Cataluña (EAC) atribuye genéricamente a
esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre
«puertos ... sin perjuicio de lo dispuesto» en
el art. 149.1.20 CE (art. 9.15 EAC). De forma similar, el
Estatuto de Autonomía para Galicia (EAG) atribuye a
esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre
«puertos ... no calificados de interés general
por el Estado y los puertos de refugio y puertos ... deportivos»
(art. 27.9 EAG), así como la de desarrollo legislativo
y ejecución sobre «puertos pesqueros» (art.
28.6 del Estatuto de Autonomía de Galicia).
En el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias
se ha producido una ampliación de sus competencias
en esta materia respecto del momento en que se interpuso el
presente recurso de inconstitucionalidad. En la actualidad,
y a partir de la entrada en vigor de la LO 4/1996, de 30 diciembre,
de reforma de su Estatuto de Autonomía, dicha Comunidad
Autónoma tiene competencia exclusiva sobre «puertos
... que no tengan la calificación de interés
general por el Estado. Puertos de refugio y pesqueros; puertos
... deportivos» (art. 30.22 EACan), en términos,
por tanto, muy similares a los del EAG. Con arreglo a nuestra
doctrina, el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por
la Comunidad Autónoma de Canarias deberá ser
resuelto a partir de este precepto (STC 146/1993, fundamento
jurídico 2.º, con las referencias allí
recogidas).
En el caso, por fin, de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares, su competencia exclusiva sobre puertos
no se ha visto modificada por la reforma de su Estatuto de
Autonomía operada por medio de la LO 9/1994, y sigue
descrita en los siguientes términos: «puertos
de refugio, puertos ... deportivos y, en general, todos aquellos
que no realicen actividades comerciales» (art. 10.5,
inciso segundo, EAIB).
De todo ello resulta, en el momento presente, una sustancial
identidad en el canon de constitucionalidad aplicable a los
recursos de Cataluña, Galicia y Canarias, en tanto
que al recurso de las Islas Baleares le es de aplicación
un canon parcialmente diferente aunque, como veremos, esa
diferencia no se va a traducir en este caso en un distinto
alcance del
FALLO.
I. Definiciones
6. Como hemos señalado, un primer grupo de impugnaciones
se centra en los artículos que integran el Capítulo
II del Título Preliminar de la LPMM («de los
puertos y de las instalaciones marítimas»). En
ellos se contienen, fundamental aunque no exclusivamente,
una serie de definiciones sobre lo que debe entenderse, entre
otros, por «puerto» o «puerto marítimo»,
«puerto comercial», «instalación
marítima» y, sobre todo, «puerto de interés
general», conceptos todos ellos que, según el
«preámbulo» de la Ley, «sirven para
delimitar las competencias del Estado en materia de puertos».
Esta pretensión de delimitar competencias es
precisamente la que, de forma genérica, impugna la
Xunta de Galicia, para la que el legislador, mediante modificaciones
conceptuales de la legislación precedente, ha reformulado
el reparto competencial previsto en la Constitución
y en los Estatutos de Autonomía. Argumentos similares
se utilizan por otros recurrentes en relación con algún
concreto precepto de este Título Preliminar. Así,
el Gobierno de Canarias argumenta que los arts. 2 y 4 LPMM,
al definir los puertos, interfieren en un concepto constitucional,
reduciéndolo artificialmente e invadiendo las competencias
autonómicas. De forma parecida, el Consejo Ejecutivo
de la Generalidad de Cataluña considera, por su parte,
que el art. 6 LPMM -por más que no se trate de un precepto
relativo a los puertos sino a la marina mercante- al enumerar
las materias que se incluyen bajo dicho concepto, se convierte
en un precepto interpretativo del orden competencial que realiza
una «redefinición» de las competencias
asignadas al Estado y a las Comunidades Autónomas,
labor que en modo alguno puede llevar a cabo el legislador
estatal. Estos argumentos no pueden, sin embargo, compartirse.
De un lado, es evidente que la mera inclusión en la
Ley de definiciones de conceptos generales no supone en modo
alguno que nos encontremos ante una «norma meramente
interpretativa» en el sentido de la STC 76/1983 [fundamento
jurídico 4.º, c)], ni que el legislador estatal
se haya situado en la posición propia del poder constituyente,
pues una cosa es que dicho legislador realice, con pretensiones
normativas de validez general, una interpretación genérica
y abstracta del sistema constitucional y estatutario de distribución
de competencias, con pretensiones de vinculación a
las Comunidades Autónomas (tarea que, evidentemente,
le está vedada), y otra muy distinta que, en el ejercicio
de las competencias que la Constitución y los Estatutos
de Autonomía le atribuyen para la ordenación
de un sector material concreto, dicho legislador deba proceder
a una interpretación del alcance y los límites
de su propia competencia (STC 227/1988, fundamento jurídico
3.º). En el presente caso, la Constitución reserva
al Estado la competencia exclusiva en materia de marina mercante
y sobre los puertos de interés general (art. 149.1.20.ª
CE). Además, con arreglo a lo previsto en el art. 148.1.6.ª
CE, y en aquellas Comunidades Autónomas cuyas competencias
venían regidas por este último precepto, el
Estado tiene también competencia sobre los puertos
que desarrollen actividades comerciales y cuya titularidad
no haya sido asumida por las Comunidades Autónomas.
De ahí que, al regular el ejercicio de esas competencias,
el Estado pueda legítimamente partir de unas nociones
o determinaciones previas, sin que este tipo de definiciones
suponga, por sí solo y sin otra circunstancia, vulneración
alguna de competencias de las Comunidades Autónomas.
Por otra parte, esta labor de definición llevada
a cabo por el legislador resulta necesaria si se tiene en
cuenta el modo, ya descrito, con arreglo al cual la Constitución
y los Estatutos de Autonomía realizan el reparto competencial
en materia de puertos. Las normas integrantes del bloque de
la constitucionalidad hacen referencia a diversos conceptos,
entre ellos, y muy singularmente, al de «puertos de
interés general»o al de puertos que «realicen
actividades comerciales». Pues bien, la determinación
de qué puertos son de titularidad estatal y cuáles
no, exige necesariamente precisar algunas nociones tales como
el concepto de puerto que desarrolla actividades comerciales
y el de puerto de interés general, concreción
que debe ser realizada, en principio, y por la lógica
de las cosas, por el legislador estatal. Del conjunto de normas
del bloque de la constitucionalidad aplicables en materia
de puertos puede extraerse, sin forzar los conceptos empleados
en las mismas y dentro siempre de los límites constitucionales,
más de una interpretación, y a este Tribunal
no le corresponde señalar en abstracto cuál
de entre las constitucionalmente posibles resulta la más
oportuna, adecuada o conveniente (STC 227/1988, fundamento
jurídico 13.º). Esta labor es propia del legislador,
correspondiendo, eso sí, a este Tribunal garantizar
que dichas definiciones no impliquen en la práctica
una alteración del sistema de distribución de
competencias, ya sea porque resulten completamente artificiales,
no respetando la imagen que de los distintos conceptos existe
en la conciencia social, ya sea porque a tales conceptos se
anuden consecuencias no queridas por el costituyente.
Por todo ello, no cabe acceder a las nulidades pretendidas
sobre la base de que se trata de normas meramente interpretativas.
Lo que procede, más bien, es examinar cada uno de los
artículos impugnados para comprobar su adecuación
o no a las normas que integran el bloque de la constitucionalidad
y, de llegarse a una conclusión negativa, declarar
la inconstitucionalidad de la norma o, en su caso, restringir
su alcance al ámbito propio de los puertos de competencia
estatal. A estos efectos, nos ocuparemos en primer lugar de
los diversos preceptos que contienen determinaciones conceptuales
previas encaminadas a la posterior determinación de
los puertos de interés general, para abordar, posterior
y separadamente, los problemas específicamente suscitados
por esta última y fundamental categoría. A su
vez, dentro del primer grupo comenzaremos tratando los problemas
suscitados por el binomio «puerto marítimo»
e «instalación marítima».
7. En efecto, es de tener en cuenta que el primero de
los objetos de la Ley (art. 1) es, precisamente, el de «determinar
y clasificar los puertos e instalaciones marítimas
que sean competencia de la Administración del Estado»,
habiendo visto ya cómo el Capítulo II del Título
Preliminar se enuncia como «de los puertos e instalaciones
marítimas». Esta inicial equiparación
en el tratamiento normativo de ambos conceptos debe quedar
ya señalada a efectos de alcanzar una adecuada respuesta,
en su momento, al problema planteado por los artículos
2 y 4 de la presente Ley.
En principio, el apartado 1 del art. 2 LPMM contiene,
«a los efectos de esta Ley», la definición
de «puerto marítimo», en tanto su apartado
2 enumera las condiciones físicas y de organización
que deben darse para que un determinado espacio de la zona
marítimo-terrestre pueda ser considerado como tal.
Para la Xunta de Galicia, el concepto y las condiciones de
«puerto marítimo» en general no pueden
ser impuestos por el Estado, ni siquiera con carácter
supletorio, pues todas las Comunidades Autónomas del
litoral han asumido una competencia exclusiva sobre determinados
puertos. Ahora bien, el art. 1 LPMM señala con toda
claridad que es objeto de la misma determinar y clasificar
los puertos e instalaciones marítimas que sean competencia
de la Administración del Estado, en tanto el art. 2.1
LPMM empieza advirtiendo que la definición de puerto
que en tal precepto se contiene se da «a los efectos
de esta Ley», es decir, de esta Ley de Puertos del Estado
y de la Marina Mercante, por lo que es claro que dicha definición
sólo pretende aplicarse a los puertos de titularidad
estatal; no es posible, en consecuencia, deducir de dicha
definición lesión competencial alguna. A la
misma conclusión debe llegarse en relación con
las condiciones físicas y de organización que
enumera el apartado 2 de este mismo artículo, toda
vez que, como se acaba de señalar, se trata de especificar
las condiciones que deben reunir los puertos marítimos
que acaban de definirse «a los efectos de esta Ley».
Por tanto, en cuanto precepto aplicable exclusivamente a los
puertos de titularidad estatal (art. 1 LPMM), la definición
de puerto «marítimo» del art. 2 LPMM no
vulnera el orden de distribución territorial de competencias.
8. Este entendimiento, sin embargo, resulta ya inviable
respecto del art. 4 LPMM («instalaciones marítimas»),
precepto estrechamente condicionado, sin embargo, por el art.
2.2 LPMM. El precepto es impugnado por todos los ejecutivos
recurrentes a excepción del catalán. Según
su apartado primero, «son instalaciones marítimas
los embarcaderos marítimos, las instalaciones de varada
y de reparación naval, y otras obras o instalaciones
similares que, ocupando espacios de dominio público
marítimo-terrestre, no incluidos en las zonas de servicio
de los puertos, se destinen al transbordo de mercancías,
pasajeros o pesca, siempre que no cumplan con los requisitos
establecidos en los artículos anteriores para ser considerados
como puertos marítimos, y que en la fecha de entrada
en vigor de esta Ley no sean de competencia de las Comunidades
Autónomas»; de acuerdo con su apartado segundo,
«su construcción, autorización, gestión
y policía se sujetarán al régimen de
utilización del dominio público marítimo-terrestre
establecido en la normativa de costas».
Los recursos de inconstitucionalidad coinciden en señalar
que la noción de «instalación marítima»,
introducida por la Ley, es una noción artificial, no
prevista en el bloque de la constitucionalidad y a través
de la cual se produce una reducción del concepto de
«puerto», de manera que pasan a ser de competencia
estatal instalaciones que, de mantenerse el concepto de «puerto»
utilizado por la legislación anterior, e incluso por
los Decretos de transferencias, serían de titularidad
autonómica, por tratarse de verdaderos puertos que
no desarrollan actividades comerciales. El Abogado del Estado
se opone a estos argumentos alegando que este precepto resulta
inocuo desde el punto de vista competencial si se tiene en
cuenta que tanto el art. 4.1 como la disposición adicional
octava de la Ley establecen que seguirán siendo de
titularidad autonómica las instalaciones marítimas
que ya lo fueran en el momento de entrada en vigor de la Ley
y, en cuanto a su aplicación en el futuro, tampoco
supondría lesión competencial alguna ya que
sobre este tipo de instalaciones, que no son puertos al no
reunir los requisitos del art. 2.2 LPMM, las Comunidades Autónomas
carecen de competencia.
9. Esta argumentación del Abogado del Estado
resulta, hasta cierto punto, contradictoria, pues, si se trata
de «instalaciones marítimas» que no tienen
el carácter de «puertos», no podrían
haber sido competencia de las Comunidades Autónomas
y si las hasta ahora existentes lo han sido, en tanto las
que se construyan en el futuro no lo van a ser es porque,
por medio de esta Ley, se ha introducido un cambio en el concepto
de «puerto». A estos efectos resulta altamente
significativo el que, en la definición de «instalación
marítima» del art. 4 LPMM, se incluya como uno
de sus elementos el que «en la fecha de entrada en vigor
de esta Ley no sean de competencia de las Comunidades Autónomas».
En principio, hubiera podido pensarse que, tal y como
ocurre con los preceptos antes examinados, el concepto de
«instalación marítima» empleado
por la LPMM resulta aplicable sólo a las de titularidad
estatal y, más en concreto, a las ya previstas en el
art. 110, b) de la Ley de Costas, según el cual corresponde
a la Administración del Estado las concesiones de instalaciones
marítimas menores, tales como embarcaderos, pantanales,
varaderos y otras análogas que no formen parte de un
puerto o estén adscritas al mismo. Desde esta perspectiva,
los arts. 2 y 4 LPMM vendrían a determinar cuándo
estamos ante un puerto y cuándo ante una simple «instalación
marítima». Por otra parte, esta necesidad de
delimitar ambos conceptos se podría justificar, asimismo,
por la facultad que corresponde al Estado, como titular del
dominio público marítimo-terrestre, para la
adscripción de bienes de tal naturaleza para la construcción
de nuevos puertos por las Comunidades Autónomas y para
la modificación o ampliación de los existentes
(art. 49.1 Ley de Costas). Esta última circunstancia,
podría incluso hacer conveniente la delimitación
por parte del Estado del concepto de puerto, pues no sería
admisible que, en el ejercicio de dicha facultad, deba quedar
vinculado por las distintas definiciones de puerto que pudieran
contenerse en las Leyes Autonómicas.
Resulta, sin embargo, que el art. 4 LPMM realiza una
definición enormemente amplia del concepto de «instalación
marítima» incluyendo todas aquellas instalaciones
que ocupan zonas de dominio público marítimo-terrestre
y están destinadas al transbordo de mercancías,
pasajeros o pesca, y que no reúnen los requisitos que
según la propia Ley son necesarios para poder ser considerados
como puertos marítimos, requisitos que, como se ha
señalado, se incluyen en el art. 2.2 LPMM. La consecuencia
de esta regulación es que determinadas instalaciones
que podrían ser consideradas como puertos no comerciales
y, en cuanto tales y en virtud del art. 148.1.6.ª CE,
de la competencia de las Comunidades Autónomas, pasan
a ser gestionados por la Administración del Estado.
Buena prueba de cuanto acabamos de afirmar lo constituye el
dato, antes reseñado, de que el legislador ha considerado
que no son instalaciones marítimas aquellas que, aun
reuniendo las características señaladas en el
art. 4 LPMM, sean de competencia de las Comunidades Autónomas
en el momento de la entrada en vigor de la Ley. Si, como expresamente
se reconoce, este tipo de instalaciones son de «competencia»
autonómica ello sólo puede encontrar justificación
en la circunstancia de tratarse de verdaderos puertos que
no desarrollan actividades comerciales, pues, de otro modo,
serían simples «instalaciones marítimas
menores» cuya gestión correspondería al
Estado en virtud del mencionado art. 110, b), in fine, de
la Ley de Costas.
Es cierto que, como apunta el Abogado del Estado, el
legislador no está vinculado a las definiciones y criterios
de la legislación anterior [STC 149/1991, fundamento
jurídico 2.º, A)], pero no lo es menos que no
puede alterar el orden de competencias mediante la redefinición
de categorías empleadas por la Constitución
para efectuar el reparto de competencias entre los distintos
entes territoriales, máxime cuando dicha redefinición
no sólo se utiliza para limitar las competencias de
las Comunidades Autónomas, sino que además carece
de toda justificación -o al menos no es justificada
por el legislador- y altera el concepto que, sobre determinadas
instituciones, existe en la conciencia social, pues no cabe
duda de que las actividades a que se refiere el art. 4 LPMM
-transbordo de mercancías, pasajeros o pesca- son típicas
actividades portuarias. Se viene, en consecuencia, a alterar
el orden constitucional de competencias mediante la creación
de una categoría que carece de todo apoyo en las normas
que integran el bloque de la constitucionalidad, por lo que
el art. 4 LPMM resulta, todo él, inconstitucional.
Esta declaración, como es evidente, en nada afecta
a la competencia del Estado sobre las «instalaciones
marítimas menores» a que se refiere el art. 110,
b), in fine, de la Ley de Costas, así como a la posibilidad
de controlar, mediante la adscripción de espacios de
dominio público marítimo-terrestre prevista
en el art. 49.1 de esa misma Ley y en el art. 16 LPMM, que
lo que por las Comunidades Autónomas se denomina puerto
reúne las características propias de éstos
y no se trata de simples instalaciones marítimas menores
de competencia estatal. Por otro lado, en caso de conflicto,
siempre se podrá acudir a la vía jurisdiccional
correspondiente.
Alcanzada esta conclusión, habría de plantearse
si la declaración de vulneración del orden competencial
deberá extenderse, por conexión (art. 39.1 LOTC),
al art. 1 LPMM en la parte en que declara ser objeto de esta
Ley la determinación y clasificación de las
«instalaciones marítimas» que sean competencia
de la Administración del Estado. Ahora bien, el hecho
de haber modificado la Ley 62/1997 la redacción de
este precepto, suprimiendo precisamente la referencia a las
instalaciones marítimas, hace ya innecesario pronunciamiento
alguno de inconstitucionalidad por conexión.
10. El art. 2.4 LPMM declara que los «puertos
marítimos pueden ser comerciales y no comerciales»,
siendo complementado por el art. 3, específicamente
dedicado a los «puertos comerciales». Por lo que
ahora interesa, los apartados 1 y 2 de este último
artículo enumeran los casos en que un puerto puede
ser considerado como «puerto comercial», mientras
que los apartados 3 y 4 incluyen, respectivamente, las actividades
y los puertos que, a los efectos de la Ley, no son comerciales.
Para la Xunta de Galicia, el apartado 4 del art. 2 de
la Ley está haciendo extensible a las Comunidades Autónomas
el concepto de puerto marítimo delimitado en los apartados
1 y 2 del mismo artículo, ya que los puertos no comerciales
no pueden ser de interés general del Estado. En cuanto
a los apartados 1 a 3 del art. 3 LPMM, al no referirse exclusivamente
a los puertos comerciales del Estado, vendrían a invadir
la competencia que, en materia de puertos, han asumido las
Comunidades Autónomas «de primer grado».
Y el apartado 4, al excluir de entre los puertos comerciales
a los pesqueros, a los de refugio y deportivos, y a aquellos
en que se combinen estos usos, ignoraría que, en la
mayoría de los puertos autonómicos coexisten
estas actividades. Además -se concluye- el Estado carece
de competencia para definir los puertos pesqueros, de refugio
y deportivos por ser éstos de exclusiva competencia
de las Comunidades Autónomas.
Todos estos argumentos deben rechazarse. En primer lugar,
porque, como antes se ha señalado, el propio sistema
de distribución de competencias en materia de puertos,
adoptado por la Constitución y recogido en algunos
de los Estatutos de Autonomía, al utilizar como uno
de los criterios de delimitación el dato de que los
puertos desarrollen o no actividades comerciales, hace inevitable
que el legislador estatal concrete qué debe entenderse
por tales. En cualquier caso, la mera clasificación
de los puertos en comerciales y no comerciales no implica
invasión competencial alguna ni tiene por qué
suponer, como sostiene el recurrente, la extensión
a los puertos autonómicos de la definición y
los requisitos de los puertos marítimos contenidos
en los apartados 1 y 2 del art. 2 de la Ley; más bien,
esta clasificación, interpretada de acuerdo con el
art. 148.1.6.ª CE, y con arreglo a lo que se dirá
más adelante, debe entenderse dirigida a delimitar
la competencia del Estado, en la medida en que de ella pueden
quedar fuera los puertos no comerciales.
En definitiva, si el ejercicio de la propia competencia
por parte del Estado le obliga a formular su propia comprensión
de lo que es un «puerto comercial» y, por exclusión,
lo que no lo es, la invasión competencial sólo
puede venir determinada por el
CONTENIDO de la referida comprensión,
en su caso controlable por este Tribunal, pero no, como venimos
repitiendo, por la sola circunstancia de la exteriorización
de la misma.
A igual conclusión debe llegarse en cuanto a
las definiciones de puertos pesqueros, de refugio y deportivos
contenidas en el art. 3.4 LPMM, las cuales no tienen otro
sentido que intentar delimitar qué puertos no son comerciales,
y no suponen, por sí mismas, lesión competencial
alguna. El argumento utilizado por la Xunta de que en tales
puertos pueden realizarse también actividades comerciales
no viene sino a corroborar la necesidad de delimitar de manera
lo más precisa posible lo que deba entenderse por actividades
comerciales a los efectos del art. 148.1.6.ª CE, y eso
es precisamente lo que ha buscado el legislador. Por otra
parte, en alguna de las definiciones incluidas en el art.
3.4 de la Ley se ha previsto la posibilidad de que en tales
puertos se desarrollen actividades comerciales de manera esporádica
o incluso de forma habitual cuando se trate de operaciones
de escasa importancia.
11. Todas las Comunidades Autónomas recurrentes
impugnan el art. 3.6 LPMM, precepto que, en palabras
del Abogado del Estado, consagra, como elemento basilar de
ordenación, el principio de unidad de gestión
de los puertos comerciales que dependen de la Administración
del Estado. En virtud de tal principio, estos puertos incluirán
en la unidad de su gestión los «espacios y dársenas
pesqueras», así como los «espacios destinados
a usos náutico-deportivos situados dentro de su zona
de servicio», pudiendo incluir, igualmente, espacios
destinados a otras actividades no comerciales cuando tengan
carácter complementario de la actividad esencial, o
a equipamientos culturales o recreativos, certámenes
feriales y exposiciones, siempre que no perjudiquen el desarrollo
de las operaciones del tráfico portuario.
A la hora de analizar la constitucionalidad del precepto
parece conveniente tratar por separado cada uno de los incisos
de la norma; de hecho, mientras que los ejecutivos catalán
y balear impugnan todo el precepto, el gallego y el canario
se centran, exclusivamente en el primero de los incisos. Además,
mientras que éste plantea problemas desde la perspectiva
de la distribución de competencias en materia de puertos,
las dudas sobre la constitucionalidad del segundo derivan,
principalmente, de las competencias de las Comunidades Autónomas
sobre urbanismo y ordenación del territorio, por lo
que conviene posponer su examen hasta que abordemos los problemas
relacionados con esos títulos competenciales.
Como acaba de exponerse, el primer inciso se refiere
a la inclusión dentro de la gestión del puerto
de titularidad estatal de los espacios y dársenas dedicados
a actividades pesqueras o deportivas. Todas las Comunidades
Autónomas coinciden en afirmar que esta previsión
resulta contraria a las competencias que en virtud de sus
propios Estatutos les corresponden sobre puertos pesqueros
y deportivos, competencias que no pueden ignorarse en la aplicación
de un denominado principio de unidad de gestión que
carece de toda cobertura constitucional. Para el Consejo de
Gobierno balear, las instalaciones pesqueras o náutico-deportivas
existentes en su territorio son siempre competencia de las
Islas Baleares con independencia de cuál sea su ubicación.
La Xunta de Galicia afirma por su parte que, aunque corresponda
al Estado la legislación sobre las zonas y dársenas
pesqueras existentes en puertos de su competencia, la administración
y gestión de las mismas corresponde a la Comunidad
Autónoma gallega de acuerdo con lo que dispone el art.
28.6 EAG. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
entiende, por último, que, al estar enclavados los
puertos de interés general del Estado en territorio
catalán y al tener esta Comunidad Autónoma competencia
para legislar sobre puertos pesqueros y deportivos, estas
competencias no se pueden excluir por el simple hecho de que
determinadas zonas dedicadas a estas actividades se ubiquen
en puertos de interés general, máxime si se
tiene en cuenta que, según el art. 15.1 LPMM, es la
propia Administración estatal la que delimita la zona
de servicio de sus puertos. No existe -se afirma- un título
competencial específico para mejorar la gestión
de infraestructuras ni la maximalización de la eficacia
atribuye competencias (STC 106/1987), por lo que no es constitucionalmente
admisible la exclusión de toda competencia autonómica
por el hecho de que se trate de puertos de interés
general del Estado. Es necesario, más bien, buscar
fórmulas que permitan la participación de las
Comunidades Autónomas afectadas.
Algunos de estos argumentos son reiterados por el Gobierno
canario, que insiste en que la competencia en materia de puertos
viene delimitada por el
CONTENIDO de la actividad portuaria,
sin que la ubicación de dicha actividad impida la concurrencia
competencial. En el caso de los puertos deportivos, se afirma,
la competencia corresponde a la Comunidad Autónoma
de Canarias según el art. 26 EACan, en la versión
entonces vigente (hoy art. 30.22), y no puede ignorarse que
la Ley de Puertos Deportivos de 1969 definía como tales
tanto los puertos específicamente deportivos como las
zonas de los puertos comerciales destinadas a tal uso. En
cuanto a los puertos pesqueros, son también de su competencia
en cuanto que, como la propia LPMM establece, no desarrollan
actividades comerciales.
El Abogado del Estado se opone a estos argumentos señalando
que la decisión de crear una zona náutico-deportiva
en un puerto de interés general debe corresponder al
Estado y no puede quedar al arbitrio de las Comunidades Autónomas.
Señala, en segundo lugar, que en este supuesto no es
aplicable la doctrina del Tribunal Constitucional según
la cual sobre una misma realidad física pueden incidir
distintos títulos competenciales, pues ello exige la
existencia de una pluralidad de objetos jurídicos y
en el presente caso hay identidad tanto de objeto físico
como jurídico. Se afirma, por último, que es
preciso tener en cuenta que el puerto es una realidad física
unitaria que no parece razonable compartimentar en atención
a las distintas actividades que en el mismo se realizan.
12. Ante todo, es preciso señalar que el principio
de unidad de gestión que recoge el precepto impugnado
no puede servir para atribuir al Estado competencias de las
que carece pero, al mismo tiempo, la norma no deviene inconstitucional
por el simple hecho de que no sea un criterio utilizado por
la Constitución y los Estatutos de Autonomía,
pues nada impide al Estado aplicar el mencionado principio
en los puertos de su competencia. La cuestión estriba,
por tanto, en determinar si la competencia exclusiva del Estado
sobre un puerto de interés general se extiende igualmente
a las dársenas pesqueras y zonas deportivas existentes
en el mismo o si, como pretenden los ejecutivos autonómicos,
la gestión de tales espacios corresponde a sus Comunidades
Autónomas, en virtud de su competencia sobre puertos
pesqueros y deportivos.
Para resolver esta cuestión, conviene tener en
cuenta que la Constitución, en sus arts. 148.1.6.ª
y 149.1.20, atribuye, bien al Estado, bien a las Comunidades
Autónomas, competencia sobre «puertos»
y que, como hemos señalado en anteriores ocasiones
(STC 77/1984), esa competencia se extiende tanto a la realidad
física del puerto como a la actividad portuaria que
en él se desarrolla. Pues bien, desde cualquiera de
esas perspectivas se llega a la conclusión de que el
precepto cuestionado es conforme con el modelo diseñado
por la Constitución. En ésta, no se atribuye
competencia sobre determinadas zonas de los puertos, ni sobre
determinado tipo de actividades portuarias, sino sobre el
puerto como tal, en sí mismo considerado. Es evidente
que ello no significa -y será necesario volver sobre
este tema más adelante- que sobre la realidad física
del puerto e incluso sobre la actividad en él desarrollada
no puedan incidir otros títulos competenciales (como
por ejemplo, los de urbanismo y ordenación del territorio),
pero lo que no es posible es la concurrencia del mismo título
competencial pues entonces -tal y como sostiene el Abogado
del Estado- se produce la identidad tanto del objeto físico
como del jurídico.
No pueden, por tanto, compartirse las afirmaciones de
los ejecutivos recurrentes. Así, debe rechazarse la
afirmación del Gobierno balear de que las instalaciones
pesqueras o náutico-deportivas son de su competencia
cualquiera que sea su ubicación, pues, insistimos,
la Constitución y los Estatutos no atribuyen competencias
sobre instalaciones portuarias, sino, precisamente, sobre
puertos. Igualmente, no puede admitirse la afirmación
del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
de que la Comunidad Autónoma tiene competencia sobre
la ordenación de la actividad portuaria de cualquier
género sobre puertos deportivos y pesqueros, pues no
se atribuyen competencias sobre determinadas actividades portuarias
sino sobre el puerto, correspondiendo asu titular gestionar
la actividad portuaria que en el mismo se desarrolle. Tales
afirmaciones no se ven desvirtuadas por el hecho de que la
Ley 55/1969, de 26 de abril, sobre Puertos Deportivos, estableciera
en su art. 1 que se regirían por la misma tanto los
puertos deportivos propiamente dichos como las zonas que con
esa finalidad se construyeran o habilitasen en los puertos
destinados a la industria y comercio marítimos; lo
único que este precepto significaba era que el Estado,
entonces como ahora, podía regular de la manera que
creyera conveniente el modo de gestión de las zonas
deportivas incluidas en los puertos de su competencia, sin
que ello tenga trascendencia alguna desde el punto de vista
de la titularidad -estatal o autonómica- sobre las
mismas. No hay, en consecuencia, una «maximalización
de la eficacia» a costa de competencias autonómicas.
En última instancia, los argumentos de las Comunidades
Autónomas sólo podrían compartirse si
se llegara a la conclusión de que los espacios destinados
a barcos pesqueros y deportivos son realidades físicas
diferentes del puerto; pero el hecho de que efectivamente
dentro de éste puedan estar separados los muelles y
dársenas dedicados al tráfico comercial de los
destinados a actividades pesqueras o deportivas no supone,
en modo alguno, que estemos ante puertos distintos; la solución
contraria supondría modificar artificialmente el concepto
de puerto.
Llegados a este extremo, es preciso hacerse eco de uno
de los argumentos empleados por el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad que, si bien no desvirtúa cuanto acabamos
de exponer, sí obliga a introducir algunas matizaciones.
Se afirma que la conexión del art. 3.6 LPMM con el
siguiente art. 15.1 produce como consecuencia el que las zonas
dedicadas a actividades pesqueras y náutico-deportivas
ubicadas en los puertos de titularidad estatal, con la extensión
que el Estado decida, quedan excluidas de la competencia de
las Comunidades Autónomas. El citado art. 15.1 LPMM
atribuye a la Administración estatal la competencia
para delimitar la zona de servicio de sus puertos, zona que
incluirá «las superficies de tierra y de agua
necesarias para la ejecución de sus actividades, las
destinadas a tareas complementarias de aquéllas y los
espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo
de la actividad portuaria» y, por lo que se refiere
a la superficie de agua, ésta se subdividirá
en dos zonas: «Zona I, o interior de las aguas portuarias,
que abarcará los espacios incluidos dentro de los diques
de abrigo y las zonas necesarias para las maniobras de atraque
y de reviro, donde no existan éstos», y «Zona
II, o exterior de las aguas portuarias, que abarcará
las zonas de entrada, maniobra y posible fondeo, subsidiarias
del puerto correspondiente y sujetas a control tarifario de
la Autoridad Portuaria» (art. 15.7 LPMM). Si efectivamente
se entendiera que todas las instalaciones abarcadas por las
aguas integrantes de la zona de servicio del puerto pertenecen
al puerto estatal, se podría llegar a la conclusión
absurda, especialmente en los puertos ubicados en rías
o bahías, de que verdaderos puertos de competencia
autonómica pasarían a ser de titularidad estatal
por la simple extensión de la mencionada Zona II o
de los espacios de reserva.
Este problema queda, no obstante, resuelto si se tiene
en cuenta que tanto las dársenas pesqueras como las
zonas destinadas a fines náutico-deportivos a las que
se refiere el art. 3.6 de la Ley no pueden ser otras que las
incluidas en el recinto portuario en sentido estricto, es
decir, en el espacio de tierra que delimita lo que la Ley
denomina como Zona I. Ello es coherente no sólo con
la noción de puerto sino también con la propia
concepción de la Zona II como zona que incluye sólo
la superficie de agua, sin afectar, por tanto, a los posibles
puertos -o instalaciones- de titularidad autonómica
bañados por esas aguas, que en modo alguno pueden considerarse
incluidos bajo la gestión de la Administración
estatal por el hecho de que hasta los mismos pueda alcanzar
la hipotética Zona II de un puerto de su competencia.
Por otra parte, es también claro que el Estado no puede
ampliar de forma artificial la zona de servicio del puerto
con intención de incluir en la misma puertos pesqueros
o deportivos que, de otra forma, serían de titularidad
autonómica; de hacerlo así siempre cabrá
el correspondiente recurso jurisdiccional.
La conclusión alcanzada sobre la constitucionalidad
del art. 3.6 LPMM no queda lógicamente, desvirtuada,
por la nueva disposición adicional decimoséptima,
introducida por la Ley 62/1997, en virtud de la cual «los
espacios pesqueros y los destinados a usos náuticos
deportivos, a que se refiere el apartado 6 del artículo
3 de esta Ley, podrán ser segregados de la zona de
servicio de los puertos de interés general, siempre
que posean infraestructuras portuarias independientes, espacios
terrestres y marítimos diferenciados, no dividan o
interrumpan la zona de servicio del puerto afectado a la explotación
de éste, no existan usos alternativos previstos en
el plan de utilización de los espacios portuarios para
dichas zonas, se acredite que la segregación no puede
ocasionar interferencia alguna en la gestión de los
puertos de interés general y se garantice la reversión
si se modifican las causas y circunstancias que den lugar
a dicha segregación»; tal segregación
deberá realizarse mediante Real Decreto, previo informe
favorable de Puertos del Estado, implicando la modificación
de la zona de servicio del puerto. El alcance de esta cláusula
no es otro que el de habilitar al Estado para reducir, cuando
se den ciertas circunstancias, el ámbito de sus puertos,
excluyendo del mismo zonas deportivas o pesqueras. Mas ello
no es algo que venga exigido, como pretenden los ejecutivos
recurrentes, por el orden constitucional de competencias,
sino que parte del poder de disposición por el Estado
de toda la zona de servicio portuaria, disposición
que le permitirá, cuando así lo estime pertinente
y se den los presupuestos legales, separar determinadas zonas
portuarias que podrán, en su caso, constituirse en
puertos de titularidad autonómica.
13. Por fin, antes de pasar a los problemas planteados
por la determinación de los puertos de interés
general, y consiguientemente de la competencia exclusiva del
Estado (art. 149.1.20 CE), procede ocuparse brevemente de
las impugnaciones relativas a los conceptos de «tráfico
portuario» (art. 2.3 LPMM) y de «instalación
portuaria» (art. 2.6 LPMM).
El art. 2.3 LPMM señala las operaciones que pueden
incluirse dentro del concepto de «tráfico portuario».
Aunque formalmente impugnado por el Gobierno canario, que
recurre el art. 2 en su conjunto, no se apuntan en el recurso
razones específicas -distintas de las ya examinadas
al tratar de los apartados 1 y 2 del precepto- que deban conducir
a declarar su inconstitucionalidad, ni se aprecia la concurrencia
de vicio competencial alguno, pues se trata de una simple
definición sin ninguna trascendencia desde el punto
de vista de la distribución de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas.
El art. 2.6 LPMM, como se ha señalado, recoge
el concepto de «instalación portuaria»
y es impugnado por la Xunta de Galicia por cuanto tal concepto
se aparta del utilizado en la Ley de Puertos de 1928, que
fue el empleado en el Real Decreto de traspaso a la Comunidad
Autónoma de Galicia de las funciones y servicios del
Estado en materia de puertos. Con la denominación «instalación
portuaria» se hacía entonces referencia a las
pequeñas instalaciones existentes en la costa, que
no proporcionan el conjunto de servicios que requieren los
usuarios de un puerto, pero que son utilizadas por los pescadores
y las embarcaciones recreativas; ahora, tales instalaciones
pasarían a ser instalaciones marítimas en virtud
del art. 4 de la Ley. Considera el recurrente que la definición
legal sólo puede aplicarse a los puertos del Estado
y no a los de las Comunidades Autónomas.
Es cierto que, del tenor literal del art. 2.6 LPMM,
se desprende con toda claridad que el concepto de «instalación
portuaria» es utilizado de manera distinta a como se
hacía en la legislación anterior, pero ello
no implica por sí mismo vicio alguno de inconstitucionalidad,
siendo evidente que el legislador no está vinculado
por las definiciones contenidas en Leyes anteriores. Por otro
lado, de tal definición no se deduce vulneración
alguna del orden constitucional de competencias, máxime
si se tiene en cuenta que -al igual que en el caso de las
definiciones anteriormente analizadas- el concepto de instalación
portuaria empleado en el precepto impugnado no tiene otro
ámbito de aplicación que el de los puertos dependientes
del Estado, que son el objeto de la Ley. Por otra parte, la
problemática que plantea el concepto de instalación
marítima que se recoge en el art. 4 de la Ley, ya ha
sido examinada y no parece necesario volver sobre lo dicho.
II. Puertos de interés general
14. El art. 1 LPMM define como el primer objeto de la
misma el «determinar y clasificar los puertos ... que
sean competencia de la Administración del Estado».
A estos efectos, ya el art. 2.5, pero sobre todo el art. 5
precisan el concepto de «puerto de interés general»,
con arreglo a criterios que se declara haber sido determinantes
de la relación de puertos de interés general
efectuada en el Anexo de la Ley. No en vano es éste,
como se ha visto, el criterio fundamental en la distribución
de competencias en la materia, con arreglo al art. 149 CE.
Los recursos de inconstitucionalidad impugnan los mencionados
preceptos, el referido Anexo, así como, por conexión,
el art. 10, todos ellos de la LPMM, por considerarlos contrarios,
no sólo al orden de distribución territorial
de la competencia sobre esta materia, sino también
a diversos principios de nuestro ordenamiento garantizados
por la Constitución (art. 9.3 de la Constitución
Española).
Dada la naturaleza de esta impugnación, y antes
de pasar más adelante, conviene recordar cómo
en el contexto de un conflicto positivo de competencias relativo
a los aeropuertos, pero con alcance general, este Tribunal
tuvo ocasión de declarar cómo «no cabe
desconocer que la facultad atribuida por la Constitución
al Estado para definir el interés general, concepto
abierto e indeterminado llamado a ser aplicado a las respectivas
materias, puede ser controlada, frente a posibles abusos y
a posteriori, por este Tribunal» (STC 68/1984, fundamento
jurídico 4.º). En consonancia con aquella proclamación
debemos reiterar tanto la facultad del legislador estatal
en orden a proyectar la noción de interés general
sobre los puertos como la de este Tribunal para controlar
la adecuación de esa Ley estatal al orden constitucional
y estatutario de competencias.
15. Los diversos recursos de inconstitucionalidad comienzan
impugnando, en términos generales, lo que consideran
un entendimiento constitucionalmente inadecuado de la conexión
en que se encuentran los arts. 148.1.6.ª y 149.1.20 CE.
Para los ejecutivos autonómicos la labor de definición
que corresponde al Estado encuentra un primer límite
en el art. 148.1.6.ª CE: es decir, puesto que la Constitución
permite que las Comunidades Autónomas asuman competencias
sobre puertos deportivos, de refugio y, en general, sobre
aquellos que no desarrollen actividades comerciales, y puesto
que todos los Estatutos de Autonomía de las Comunidades
Autónomas costeras han asumido dicha competencia, es
claro que ningún puerto de esas características
puede ser calificado como de interés general. Esto
lleva -se sigue argumentando- a una primera conclusión:
la de que ningún puerto no comercial podrá ser
de interés general del Estado. Pero además,
y en esto insisten especialmente los Gobiernos balear y gallego,
tampoco cualquier puerto comercial podrá ser declarado
de interés general, sino sólo aquéllos
de ámbito territorial supracomunitario por lo que hace
a sus funciones o actividades, lo que apuntaría a criterios
tales como el comercio exterior, las relaciones internacionales,
la defensa nacional y las exigencias de la planificación
general de la actividad económica.
El Abogado del Estado sostiene, por el contrario, que
esta interpretación olvida que los criterios utilizados
por los preceptos constitucionales relativos a los puertos
no pertenecen al mismo género. Mientras que el art.
148.1.6.ª CE toma como referencia el tipo de actividades
desarrolladas en el puerto (actividades de refugio, deportivas
y, en general, no comerciales), el art. 149.1.20 CE tiene
en cuenta la relevancia del puerto en el conjunto del sistema
portuario español. Esto hace que ambos preceptos no
encajen como si de dos piezas de la misma figura se tratase,
y que, si bien lo normal será que los puertos de interés
general coincidan con los que desarrollen actividades comerciales,
nada impide que determinados puertos deportivos, de refugio,
etc. puedan ser calificados de interés general de acuerdo
con la función que desempeñen en el sistema
portuario español.
16. La primera cuestión que hemos de resolver
es, por tanto, la de si puertos no comerciales -y más
específicamente los puertos pesqueros, deportivos y
de refugio- pueden ser considerados de interés general
a los efectos del art. 149.1.20 CE o si, por el contrario,
han de ser siempre de titularidad autonómica.
La Constitución no define qué deba entenderse
por «puerto de interés general», sin que
tampoco fuera éste un extremo dilucidado en el proceso
de elaboración de nuestra norma fundamental, de manera
que los debates parlamentarios no aportan tampoco dato alguno
que permita llegar a alguna conclusión incontrovertible.
Se trata, no obstante, de un criterio habitual en la legislación
portuaria, recogido ya en el Real Decreto-ley 19 enero 1928
por el que se aprobó la antigua Ley de Puertos. Sin
embargo, el alcance con que tal expresión era utilizada
no puede ser trasladado, en su totalidad, a la legislación
actual; entonces se trataba, únicamente, de oponer
interés general a interés local, siendo muy
numerosos los puertos a los que se atribuía el primer
carácter, y gozando el legislador -e incluso el ejecutivo-
de una gran libertad para la determinación de la concurrencia
de tal interés, libertad que, en la actualidad, se
ve considerablemente limitada por la existencia de un Estado
territorialmente descentralizado en el que las competencias
sobre puertos se reparten entre el Estado y las Comunidades
Autónomas. Como ya hemos visto, la Constitución
permite que todas las Comunidades Autónomas asuman,
desde el primer momento, la competencia sobre los puertos
de refugio, deportivos, y, en general, sobre los que no desarrollen
actividades comerciales, habiendo algunos estatutos llevado
aún más lejos las competencias autonómicas
al atribuir a las Comunidades Autónomas, de acuerdo
con el tenor del art. 149.1.20.ª CE, la competencia exclusiva
sobre todos los puertos no declarados de interés general
por el Estado.
Es necesario, por tanto, buscar en la Constitución
y en los Estatutos de Autonomía los elementos que permitan
delimitar -siquiera sea negativamente- los contornos de la
expresión «puertos de interés general»,
pues sólo de acuerdo con un entendimiento constitucionalmente
adecuado de la misma podrán despejarse las dudas que,
en relación con determinados preceptos de la LPMM,
suscitan los órganos recurrentes.
17. Como pone de manifiesto la Abogacía del Estado,
los arts. 148 y 149 CE responden a dos técnicas, e
incluso dos lógicas, diferentes en la distribución
de competencias, ambas sobre la base de partida del llamado
principio dispositivo, a lo que viene a unirse la circunstancia
de que, en el caso de los puertos, frente al criterio general
y formalizado del art. 149.1.20.ª («interés
general»), se sitúa el criterio individualizador
y descriptivo del art. 148.1.6.ª CE; por ello, el respectivo
bloque de la constitucionalidad aplicable a una Comunidad
Autónoma habrá de partir, bien del art. 148,
bien del art. 149 CE. En este sentido, ciertamente, aquellas
Comunidades Autónomas cuyos Estatutos de Autonomía
partan del art. 149 CE no encuentran en el art. 148 CE el
origen de su título competencial. Dicho de forma más
precisa, cuando una Comunidad Autónoma, a partir del
art. 149.1.20 CE, asume competencias sobre puertos, con la
salvedad de los de interés general, no está
asumiendo, por esa sola circunstancia y sin otra consideración,
la competencia sobre los puertos que, con arreglo al art.
148.1.6.ª CE, las Comunidades Autónomas que se
rijan por este precepto pueden asumir.
Dicho lo anterior, no es menos verdad que el
CONTENIDO
del art. 148.1 CE puede erigirse en criterio interpretativo
del art. 149.1 CE y de los correspondientes preceptos de los
Estatutos de Autonomía, pues basta tener en cuenta
la concepción general que inspira al Capítulo
Tercero del Título VIII de la Constitución y,
en particular, los términos del art. 148.2 CE, para
llegar a la conclusión de que las competencias que
con arreglo al art. 149.1 puede asumir una Comunidad Autónoma
sobre una determinada materia difícilmente pueden ser
menores que las que resultan del art. 148.1 CE. En otras palabras,
cuando el art. 149.1 CE permite a una Comunidad Autónoma
asumir una competencia genérica sobre puertos, con
la sola salvedad de los de interés general, parece
claro que ya está comprendiendo ahí las competencias
que hubiera podido en todo caso asumir por la vía del
art. 148.1.6.ª CE, es decir, «los puertos de refugio,
los deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades
comerciales». Sólo así puede explicarse
el que el art. 148.2 CE se refiera al tránsito al esquema
competencial del art. 149 CE como un supuesto de «ampliación»
de las competencias autonómicas. De todo ello cabe
concluir que las Comunidades Autónomas pueden invocar
el art. 148.1 CE, si no como fuente originaria de sus competencias,
sí al menos como argumento de carácter sistemático
en la interpretación de los preceptos que integran
su propio bloque de la constitucionalidad y que, en general,
como dice el propio art. 148.1.6.ª, son de competencia
autonómica los puertos no comerciales.
Ahora bien, lo dicho implica que, por excepción,
puertos que carezcan de carácter comercial pueden ser
considerados de interés general y, por lo tanto, de
la competencia exclusiva del Estado, tanto con arreglo al
art. 148.1 como con arreglo al art. 149.1 CE. Como pone de
relieve el Abogado del Estado, mientras que la atribución
a las Comunidades Autónomas de la competencia sobre
puertos se basa en el tipo de actividad que en los mismos
se realiza, la reserva de puertos de competencia exclusiva
del Estado se basa en la noción de interés general,
interés que podrá apreciarse, fundamentalmente,
en los puertos comerciales que desarrollen una actividad relevante
para el conjunto del Estado, si bien no es descartable que
pueda vincularse a razones de otra índole que a este
Tribunal no le corresponde determinar a priori, por más
que, como ya señalamos en la STC 68/1984, siempre queda
un control ex post del entendimiento que de dicha categoría
puedan tener los órganos estatales. Tal control habrá
de ser, por otra parte, de carácter externo. Puesto
que el constituyente no ha precisado qué deba entenderse
por «puerto de interés general», sin que
pueda darse a la expresión un sentido unívoco,
los órganos estatales -y muy singularmente el legislador-
disponen de un margen de libertad para determinar en qué
supuestos concurren las circunstancias que permiten calificar
a un puerto como de interés general. Este Tribunal
tiene sólo, como se ha dicho, un control externo, en
el sentido de que su intervención se limita a determinar
si se han transgredido los márgenes dentro de los cuales
los órganos del Estado pueden actuar con libertad.
18. Este entendimiento de la expresión «puerto
de interés general», permite sin duda estimar
al art. 2.5 LPMM, según el cual «los puertos
marítimos pueden ser considerados de interés
general en atención a la relevancia de su función
en el conjunto del sistema portuario español»,
conforme con la Constitución. Como acabamos de exponer,
si bien la regla es que los puertos de interés general
sean, por lo general, puertos comerciales -en concreto, y
como enseguida veremos, los que reúnen alguna de las
características enumeradas en el art. 5.1 LPMM, que
les hace especialmente relevantes en el sistema portuario
español- no cabe descartar que la concurrencia de circunstancias
de otra índole pueda justificar que un puerto no comercial
reciba esa calificación. Por otra parte, y por la propia
amplitud de la fórmula empleada por el precepto impugnado,
no puede entenderse que el mismo sea contrario al orden constitucional
de competencias, siendo lo verdaderamente relevante los concretos
criterios enumerados en el art. 5.1 LPMM, así como
la lista de puertos incluida en el Anexo de la Ley.
19. Entrando ya en el examen de esos criterios, la Xunta
de Galicia cuestiona la constitucionalidad de lo recogido
en la letra a), señalando que puede ocasionar un enorme
incremento de los puertos de interés general en detrimento
de los autonómicos. Por su parte, el Gobierno canario
considera que los enunciados en las letras a) y d) del art.
5.1 LPMM son contrarios a los principios de seguridad jurídica
e interdicción de la arbitrariedad que garantiza el
art. 9.3 CE. Según la letra a) son de interés
general los puertos en los que se efectúen «actividades
comerciales marítimas internacionales» y, con
arreglo a la letra d), tienen esa misma naturaleza aquellos
en los que «el volumen anual y las características
de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles
suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales
de la actividad económica general del Estado».
Se afirma que ambas disposiciones resultan absolutamente indeterminadas,
pues las referencias a la «actividad comercial marítima
internacional» y a «niveles suficientemente relevantes»
son totalmente inconcretas, de manera que se define un concepto
indeterminado, como es el interés general, acudiendo
a conceptos asimismo indeterminados; con ello, el legislador
no cumpliría con su función delimitadora y dejaría
total libertad al ejecutivo para decidir qué puertos
reúnen esas circunstancias. El Abogado del Estado considera
que se trata de impugnaciones meramente preventivas, pues
se limitan a aludir a la posibilidad de un posterior uso arbitrario
e injustificado, con olvido de que el recurso de inconstitucionalidad
no es cauce idóneo para acoger impugnaciones preventivas
fundadas en la simple sospecha de una posible aplicación
arbitraria de un precepto legal.
Examinados en este momento ambos criterios por lo que
dicen y no por lo que omiten, la alegación debe ser
rechazada. Es evidente que tanto las referencias a las actividades
comerciales marítimas internacionales [letra a)] como
al volumen y características de las actividades comerciales
o su relación con necesidades esenciales de la actividad
económica general del Estado [letra d)] se mueven dentro
de las condiciones que puede tener un puerto para ser considerado
de interés general, pues se trata, en primer lugar,
de puertos que desarrollan actividades comerciales y, en segundo
lugar, de actividades que trascienden del interés que
puede tener una concreta Comunidad Autónoma. El que
esto pudiera significar, como afirma la Xunta, que puertos
que habían sido transferidos a Galicia puedan ser ahora
de titularidad estatal, no anula la validez de esos criterios;
en todo caso, cabe señalar como tales temores, incluso
en tanto que tales, no parecen fundados desde el momento en
que el Estado no ha incluido en el núm. 4 del Anexo
otros puertos, de los ubicados en Galicia, que los que con
anterioridad a la LPMM eran ya considerados como de interés
general.
Ahora bien, como hemos dicho, estos criterios se impugnan,
fundamentalmente, no por lo que dicen sino por su indeterminación.
Desde esta perspectiva, la argumentación del Gobierno
canario acaso hubiera podido ser aceptada en el evento de
que la Constitución hubiera establecido una reserva
de ley para la concreción de los puertos de interés
general o para la determinación de los criterios conforme
a los cuales tal concreción debe realizarse, en cuyo
caso hubiera sido posible afirmar qué determinaciones
excesivamente genéricas resultaran contrarias a la
Constitución por suponer remisiones en blanco, y ello
con independencia de la forma en que el Gobierno pudiera usar
en el futuro de tales habilitaciones. Mas no es éste
el caso. Del art. 149.1.20 CE no se desprende en modo alguno
que la determinación del interés general corresponda
al legislador, antes bien, parece incluso posible que, sin
la determinación previa de criterios por parte de éste,
el ejecutivo pueda calificar un puerto como de interés
general; de hecho así ocurrió con el Real Decreto
989/1982, de 14 de mayo, sobre clasificación de puertos
de interés general, dictado sin otro soporte que la
legislación anterior a la Constitución, en la
que los criterios para la determinación de los puertos
de interés general distaban mucho de ser los más
adecuados a la luz de las normas del bloque de la constitucionalidad.
Como ya señalara este Tribunal en relación con
los aeropuertos, «dado que el Estado tiene competencia
exclusiva en materia de aeropuertos de interés general,
el momento en que se determinará en concreto la competencia
del Estado será aquel en que un concreto aeropuerto
sea calificado como de interés general, no el momento
en el que se fijen los criterios con los que haya de hacerse
esta calificación», de manera que es entonces
cuando se pueden impugnar las concretas calificaciones si
se entiende que ha habido extralimitación (STC 68/1984,
fundamento jurídico 3.º). Trasladando esta argumentación
a los puertos de interés general, y una vez aceptado
que las circunstancias enumeradas en las letras a) y d) del
apartado 1 del art. 5 LPMM no son contrarias al orden constitucional
de competencias, cabe concluir que si el Estado hiciera en
el futuro un uso extensivo de las mencionadas circunstancias
contrario a dicho orden siempre cabrá, lógicamente,
su impugnación jurisdiccional.
20. Todos los recurrentes, excepto el Consejo Ejecutivo
de la Generalidad de Cataluña, impugnan el último
de los criterios previstos en el art. 5.1 LPMM, el
CONTENIDO
en su letra e), según la cual son de interés
general los puertos «que por sus especiales condiciones
técnicas o geográficas constituyan elementos
esenciales para la seguridad del tráfico marítimo,
especialmente en los territorios insulares». Para el
representante de la Xunta de Galicia, se trata de una circunstancia
geográfica, referible a los puertos de refugio, que
en la actualidad son de competencia de las Comunidades Autónomas.
Por su parte, el Consejo de Gobierno balear y el Gobierno
canario insisten en que, si por seguridad del tráfico
se entiende la seguridad portuaria, la referida circunstancia
carece de todo sentido, pues dicha seguridad es esencial a
todo puerto, con independencia de su ubicación; y,
si con dicha expresión se quiere hacer referencia a
la seguridad del tráfico marítimo (y, más
en concreto, a la necesidad de garantizar el tráfico
con las Islas), resulta igualmente inaceptable, pues no es
éste un elemento determinante del interés general
del puerto ya que, de un lado, cuando ese tráfico sea
meramente insular, el Estado carece de competencias al respecto,
y si el tráfico desborda dicho ámbito, el Estado
puede garantizar su seguridad acudiendo a títulos como
el de marina mercante, o mediante el establecimiento de líneas
de servicio público, etcétera.
A diferencia de las otras dos circunstancias ya examinadas,
que aparecen relacionadas con el desarrollo en el puerto de
actividades comerciales, la letra e) del art. 5.1 LPMM vincula
el interés general con las «condiciones técnicas
o geográficas» que puedan tener los puertos en
relación con lo que se denomina «seguridad del
tráfico marítimo» y, especialmente, del
tráfico con los territorios insulares. Ante todo, no
es enteramente descartable que ese tráfico sea de carácter
comercial y que, por ello, esta circunstancia aparezca unida
a alguna de las otras enumeradas en el precepto. Ahora bien,
dados los términos generales en que aparece redactado
el precepto, esa vinculación no tiene por qué
darse en todos los casos, por lo que hay que entender que
la circunstancia enumerada tiene sustantividad por sí
misma para justificar la calificación de un puerto
como de interés general del Estado. Por lo tanto, es
posible que, de acuerdo con la LPMM, un puerto no comercial
sea declarado de interés general del Estado en atención
a esas «especiales condiciones técnicas o geográficas».
A la hora de decidir sobre la constitucionalidad de
esta previsión normativa, debemos reiterar que a este
Tribunal no le corresponde determinar cuáles son las
circunstancias que permiten -o incluso exigen- la calificación
de un puerto como de interés general. En todo caso,
no parece que el margen de libertad de que goza el legislador
haya sido traspasado en la norma que estamos examinando. No
cabe, anticipadamente, descartar que las peculiares condiciones
técnicas o geográficas de un puerto, y especialmente
de aquellos puertos ubicados en territorios insulares, puedan
justificar su calificación como puerto de interés
general. Es cierto que, para garantizar la seguridad del tráfico
marítimo, el Estado cuenta con otros títulos
de intervención, especialmente el de marina mercante
y, así, en la Ley que estamos examinando, se considera
como «marina mercante» (art. 6.1) la actividad
de transporte marítimo, a excepción del que
se lleva a cabo exclusivamente entre puertos o puntos de una
misma Comunidad [letra a)], la seguridad de la navegación
[letra c)], la seguridad marítima [letra d)], la ordenación
del tráfico y las comunicaciones marítimas [letra
h)] y la garantía del cumplimiento de las obligaciones
en materia de defensa nacional y protección civil en
la mar [letra i)], actividades todas ellas que permiten al
Estado adoptar medidas tales como el establecimiento de navegaciones
de interés público (art. 7.4 LPMM) y la creación
de Capitanías Marítimas (u organismos similares)
que tienen entre sus funciones todas aquellas relacionadas
con la navegación y seguridad marítima [art.
88.3, g) LPMM]. Pero este solo dato no permite excluir que
exigencias de seguridad en el tráfico marítimo
puedan permitir la clasificación de un puerto como
de interés general, siendo claro que la materia competencial
es entonces la de puertos, y no la de marina mercante. En
otras palabras, no cabe descartar que la propia peculiaridad
de las Islas y la relevancia que para la comunicación
con ellas tiene el tráfico marítimo, pueda llevar
a calificar determinados puertos como de interés general.
21. Estrechamente relacionado con el art. 5.1 LPMM está
el Anexo de la Ley pues, según dicho artículo,
«son puertos de interés general los que figuran
en el anexo de la presente Ley clasificados como tales por
serles de aplicación alguna de las siguientes circunstancias».
Del Anexo se impugnan tan sólo los núms. 4 y
11, relativos a los puertos ubicados en Galicia y Canarias,
respectivamente. Por lo que se refiere a los puertos incluidos
en el núm. 4, la Xunta de Galicia no impugna su calificación
como de interés general, sino la inclusión en
los mismos de determinadas rías enteras, cuestión
sobre la que volveremos al examinar la impugnación
relativa al art. 15.2 LPMM.
Por su parte, el Gobierno canario denuncia, en primer
lugar, la vulneración de los principios de seguridad
jurídica e interdicción de la arbitrariedad
al no haber motivado el legislador las circunstancias que
concurren en cada uno de los puertos para que puedan ser considerados
como de interés general. En segundo término,
se impugna la concreta clasificación de los puertos
de Arrecife, Rosario, Santa Cruz de la Palma, San Sebastián
de la Gomera, La Estaca, Los Cristianos, Granadilla y Arinaga.
Es de notar que, mediante la Ley 62/1997, se han añadido
a esta lista los de Guía de Isora y Timirijaque; sin
embargo, tales puertos deben quedar al margen de nuestro enjuiciamiento
en los presentes recursos de inconstitucionalidad.
La primera de las alegaciones del Gobierno canario no
puede prosperar. El hecho de que el legislador se haya limitado
a enumerar los puertos de interés general, sin concretar
la circunstancia o circunstancias del art. 5.1 LPMM que concurren
en cada uno de ellos, no supone, por sí mismo, vulneración
alguna de la Constitución, ni quebranto del principio
de seguridad jurídica, pues nada impide a las Comunidades
Autónomas afectadas su impugnación si consideran
que alguno de los puertos mencionados no reúne ninguna
de las referidas circunstancias.
En cuanto a los concretos puertos clasificados como
de interés general, el Gobierno de Canarias sostiene,
en primer lugar, que en los puertos de Arrecife, Puerto del
Rosario, Santa Cruz de la Palma, San Sebastián de la
Gomera, La Estaca, Los Cristianos, Granadilla y Arinaga no
concurre ninguna circunstancia distinta de la prevista en
el art. 5.1, e) LPMM, que es considerada inconstitucional.
Sin embargo, descartada ya su inconstitucionalidad, el argumento
pierde toda consistencia.
No obstante, el órgano recurrente va más
allá y considera que, en todo caso, esa circunstancia
sería predicable únicamente de los puertos de
Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas, pero no del resto de
los puertos, que se limitan a servir de base para el tráfico
interinsular dentro del territorio autonómico, carentes
del tráfico internacional o con la península,
y menos aún de puertos secundarios de Islas que ya
cuentan con un puerto principal a través del que se
podría operar el tráfico entre la Isla y el
exterior.
En sus alegaciones, la Abogacía del Estado justifica
la calificación de tales puertos como de interés
general en el hecho de la particular situación de los
archipiélagos y plazas del norte de Africa, en los
que la red básica de comunicaciones se sustenta en
las comunicaciones marítimas, no existiendo vía
alternativa terrestre, circunstancia que determinaría
la necesidad de que al menos un puerto por Isla tenga el carácterde
puerto de interés general. La razonabilidad de esa
medida se evidenciaría, por otra parte, en la normativa
existente con anterioridad a la Ley objeto del recurso.
Ante todo, si se admite, como hemos hecho al examinar
la constitucionalidad del art. 5.1, e) LPMM, que las especiales
características técnicas o geográficas
de los puertos, singularmente de los ubicados en territorios
insulares, pueden determinar su clasificación entre
los de interés general del Estado, no puede concluirse
que la vinculación entre esas particulares condiciones
que, evidentemente, poseen las Islas y la clasificación
de determinados puertos como de interés general del
Estado resulte injustificada y carente de fundamento. Es evidente
que, como señala el Abogado del Estado, el tráfico
marítimo juega en los territorios insulares un papel
mucho más relevante que en el caso de la península,
lo que, al mismo tiempo, hace que los puertos de las Islas,
por las razones geográficas a las que se refiere el
art. 5.1, e) LPMM, tengan una innegable importancia que puede
justificar su consideración como puertos de interés
general del Estado.
Mas en concreto, desde la posición de este Tribunal,
que sólo puede realizar un control externo de la determinación
de lo que sea puerto de interés general, no puede concluirse,
en primer lugar, que la necesidad de que en cada isla exista
un puerto de interés general del Estado resulte injustificada
y carente de fundamento. Ello no implica lógicamente
que esto deba ser necesariamente así, pero no puede
considerarse que la decisión del legislador estatal,
adoptada con apoyo en el art. 149.1.20 CE, suponga una infracción
del orden constitucional de competencias.
En cuanto a los puertos de Salinetas, Arinaga y Granadilla,
es de tener en cuenta que éstos no aparecen en el Anexo
de la Ley como puertos independientes, sino incluidos los
dos primeros en el puerto de Las Palmas y el tercero en el
de Santa Cruz de Tenerife, extremo sobre el que nada alega
el representante canario. Por ello, y puesto que el Gobierno
recurrente no cuestiona la clasificación de los puertos
de Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife entre los de interés
general del Estado, cabe concluir que el núm. 11 del
Anexo, en la referencia a los puertos mencionados no es contrario
a las competencias de la Comunidad Autónoma sobre la
materia. Por lo que se refiere al puerto de Los Cristianos,
su ubicación en la isla de Tenerife así como
el hecho de que a través de él se canalice una
parte significativa del tráfico con otras islas, justifica
su clasificación como puerto de interés general
del Estado.
22. El art. 5.2 LPMM es impugnado por los ejecutivos
balear, gallego y canario. En él se establece que «el
cambio de clasificación de un puerto por alteración
de las circunstancias a que se refiere el apartado anterior
se realizará por el Gobierno, mediante Real Decreto,
a propuesta del Ministerio de Obras Públicas y Transportes
(referencia que en adelante ha de entenderse hecha, según
el apartado 1 de la disposición adicional única
de la Ley 62/1997, al Ministerio de Fomento), y previa la
tramitación del correspondiente expediente, con audiencia
de la Comunidad Autónoma respectiva y, en su caso,
de las demás Comunidades Autónomas que resulten
afectadas de forma relevante por la zona de influencia comercial
del puerto, así como de los Ayuntamientos en los que
se sitúe la zona de servicio de éste».
El representante del Consejo de Gobierno balear basa
su impugnación en la conexión del precepto con
el art. 5.1, letra e) LPMM, que considera inconstitucional.
Sin embargo, declarada la constitucionalidad de este último,
tal impugnación queda vacía de
CONTENIDO. También
por su conexión con el apartado 1 del artículo
justifica su impugnación la Xunta de Galicia: la indeterminación
de los criterios incluidos en dicho apartado, unida al hecho
de que la participación de las Comunidades Autónomas
afectadas se limita a la mera audiencia, dejaría la
decisión exclusivamente en manos del Gobierno, con
olvido del principio cooperativo que debe regir las relaciones
entre el Estado y las Comunidades Autónomas. No obstante,
ya hemos señalado que el carácter abstracto
con que enuncian las circunstancias recogidas en el art. 5.1
LPMM no supone, en modo alguno, su inconstitucionalidad, ni
impide la posterior impugnación de la concreta calificación
de un puerto como de interés general. Por otra parte,
esta calificación debe corresponder, lógicamente,
al Estado, estando garantizadas la participación y
las eventuales competencias de la Comunidad Autónoma
afectada por el trámite de audiencia previsto en la
Ley, a lo que debe añadirse el posible control jurisdiccional
a posteriori de la decisión.
El Gobierno canario reprocha al precepto la limitación
de la iniciativa del cambio de calificación -y consiguientemente
de titularidad- de un puerto al Ministerio de Obras Públicas
y Transportes, cuando las Comunidades Autónomas deberían
tener también reconocida legitimación para promover
el cambio de calificación. Ahora bien, es preciso dar
la razón en este extremo al Abogado del Estado cuando
afirma que el precepto impugnado no supone sino un procedimiento
para que el Estado proceda a cambiar la calificación
del puerto, en el que la iniciativa de su puesta en marcha
corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes,
pero que no impide, en modo alguno, que las Comunidades Autónomas
que consideren que un puerto de interés general ha
perdido tal condición soliciten su cambio de calificación,
pudiendo, en su caso, recurrir en vía jurisdiccional
la negativa del Estado. En última instancia, la propia
Comunidad Autónoma recurrente acepta esta posibilidad,
al considerar que el precepto es constitucional si se entiende
que regula no la fase de iniciativa sino la de propuesta,
y es claro que, con independencia de las concretas denominaciones,
la atribución de iniciativa al referido Ministerio
no excluye la que pueda corresponder a las Comunidades Autónomas
cuando consideren que han variado las circunstancias que justificaron
la calificación de un puerto como de interés
general.
23. Sólo nos resta referirnos brevemente a las
impugnaciones proyectadas sobre el art. 10 y la disposición
adicional octava de la Ley a fin de dar por finalizado el
examen de las determinaciones preliminares de la misma. El
primero es impugnado por su conexión con el art. 5.1,
en la medida en que establece que son de competencia de la
Administración del Estado los puertos de interés
general «clasificados de acuerdo con lo previsto en
la presente Ley». Ahora bien, una vez confirmada la
constitucionalidad del art. 5.1 LPMM, ningún reproche
cabe hacer, consecuentemente, a su art. 10.
La disposición adicional octava es impugnada
tanto por el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares como
por la Xunta de Galicia, en la medida en que prevé
la posible aplicación en el futuro de lo dispuesto
en los arts. 4 y 5.2 de la Ley (la referencia que el representante
de la Xunta hace en su demanda a la disposición transitoria
octava no puede ser sino fruto de un error, desprendiéndose
de forma clara del contexto de las alegaciones que es a la
disposición adicional del mismo número a la
que se quiere hacer referencia). A la luz de los pronunciamientos
anteriores, cabe concluir directamente que el precepto es
inconstitucional por lo que se refiere a la aplicación
del art. 4 LPMM; no así respecto de la del art. 5.2
que, como acabamos de ver, no incurre en vicio alguno de inconstitucionalidad.
III. Dominio público estatal
24. El resto de las impugnaciones a la LPMM, en su parte
relativa a puertos, se centra, fundamentalmente, en preceptos
del Título I («de la organización portuaria
del Estado»). En las mismas se suscita la incidencia
que, sobre la competencia en materia de puertos, ya sea estatal
ya autonómica, pueden tener otros títulos competenciales.
Abordaremos, en primer lugar, la repercusión de la
titularidad del dominio público estatal sobre la competencia
autonómica en la materia de puertos; sucesivamente,
nos ocuparemos de la incidencia de las competencias autonómicas
sobre la ordenación del territorio y el medio ambiente
en la competencia estatal sobre puertos.
25. La repercusión del dominio público
estatal sobre los puertos autonómicos se encuentra
en el origen de las impugnaciones de los arts. 14.2 y 4, 16
y 53, d) LPMM. Según el primero de dichos preceptos,
«se considera de dominio público portuario estatal
el dominio público marítimo-terrestre afecto
a los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal».
La referencia a las instalaciones portuarias es considerada
inconstitucional por el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares
por «su conexión con el art. 4». Ahora
bien, parece que, tal y como pone de relieve el Abogado del
Estado, se ha incurrido en el error de confundir las instalaciones
portuarias a que se refiere el art. 14.2 LPMM con las instalaciones
marítimas previstas en el art. 4. Sin embargo, unas
y otras son claramente distintas en la Ley; mientras que instalaciones
marítimas son «los embarcaderos marítimos,
las instalaciones de varada y de reparación naval,
y otras obras o instalaciones similares» que no reúnen
los requisitos para ser puertos (art. 4), las instalaciones
portuarias son «las obras civiles de infraestructura
y las de edificación o superestructura, así
como las instalaciones mecánicas y redes técnicas
de servicio construidas o ubicadas en el ámbito territorial
de un puerto y destinadas a realizar o facilitar el tráfico
portuario» (art. 2.6). Partiendo de estas definiciones,
ningún reproche puede hacerse al art. 14.2 LPMM, que
se limita a declarar que estas instalaciones de los puertos
de titularidad estatal son dominio público portuario
estatal. Quizás el error en que incurre el órgano
recurrente proceda del sentido que la expresión «instalación
portuaria» tenía en los Reales Decretos de traspasos
en materia de puertos, sentido que, de manera clara, no es
el acogido por la actual Ley de Puertos.
26. El apartado 4 de este mismo art. 14 establece los
supuestos en que la utilización de dominio público
marítimo-terrestre devengará canon a favor de
la Administración del Estado. El inciso final de su
párrafo primero dispone que dicho canon se devengará
en el caso de concesiones o autorizaciones que las Comunidades
Autónomas otorguen en el dominio público marítimo-terrestre
adscrito, excluyéndose en el párrafo segundo
aquellas que se otorguen en los puertos e instalaciones portuarias
que fueron transferidos y figuran expresamente relacionados
en los correspondientes Reales Decretos de traspasos en materia
de puertos. El Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña
cuestiona el inciso final del párrafo primero por entender
que se basa en una concepción anticuada del dominio
público en la que prevalece la visión patrimonial,
concepción superada en las tendencias doctrinales más
recientes que toman en cuenta la prestación de servicios,
y considera que el canon por los puertos gestionados por la
Comunidad Autónoma de Cataluña debe ser recibido
por ésta y no por el Estado. Los ejecutivos balear
y gallego ponen el énfasis en el párrafo segundo
del precepto, que consideran inconstitucional en la medida
en que, a contrario sensu, implica que sí devengarán
canon las concesiones y autorizaciones otorgadas en los puertos
de nueva creación.
El párrafo primero del art. 14.4 LPMM no es sino
una especificación para los puertos del art. 84.1 de
la Ley de Costas, por lo que debemos declarar su constitucionalidad
por las mismas razones ya expuestas en la STC 149/1991: «el
presupuesto o hecho imponible de esta exacción es la
utilización del dominio público marítimo-terrestre,
no la realización por la Administración de las
actividades encaminadas a adjudicar la concesión o
la autorización que hace posible dicha utilización
... Lo determinante es que es el Estado quien ostenta la titularidad
del dominio público por cuya utilización se
exige el canon» [fundamento jurídico 5.º,
A)]. Según establece el número 3 de este mismo
art. 14 -no cuestionado por ninguna de las Comunidades Autónomas
recurrentes- «el dominio público marítimo-terrestre
ocupado por un puerto de competencia de una Comunidad Autónoma
mantiene su titularidad estatal» y, en consecuencia,
el titular del dominio público puede devengar legítimamente
el canon, lo que, por otra parte, no impide que la Comunidad
Autónoma titular del puerto pueda, a su vez, establecer
las tasas que estime pertinentes por las concesiones y autorizaciones
que otorgue en el dominio público marítimo-terrestre
adscrito.
En cuanto al párrafo segundo, tampoco incurre
en inconstitucionalidad al excluir de la mencionada regla
general las concesiones otorgadas en puertos ya transferidos
y que consten en los correspondientes Reales Decretos, pues
es evidente que el Estado -como titular del derecho a devengar
el canon- puede renunciar al mismo en favor de la Comunidad
Autónoma titular del puerto; y tampoco deviene inconstitucional
por el hecho de que dicha renuncia afecte a los puertos mencionados
y, sin embargo, no sea extensible a los puertos construidos
posteriormente por las Comunidades Autónomas. El que
esta regulación suponga una dualidad de regímenes
que pueda considerarse incoherente no implica, y ello es lo
único sobre lo que nos corresponde pronunciarnos, la
inconstitucionalidad del precepto (SSTC 76/1990, fundamento
jurídico 8.º, 150/1990, fundamento jurídico
8.º y 149/1991, fundamento jurídico 4.º).
27. El art. 16 LPMM se refiere a la delimitación
de los espacios portuarios de competencia autonómica,
siendo impugnados sus apartados 1 y 3 por la Xunta de Galicia.
En el primero de ellos se dispone que los espacios de dominio
público marítimo-terrestre necesarios para que
las Comunidades Autónomas ejerzan sus competencias
en materia portuaria deberán ser objeto de adscripción
por la Administración del Estado; de él se cuestiona,
en concreto, que no se haya especificado que los puertos autonómicos
tendrán también Zona II de la misma manera que
establece el art. 15.7 LPMM para los puertos del Estado; se
señala que antes de su transferencia, y según
lo dispuesto en la Orden de 23 de diciembre de 1966, todos
los puertos que ahora son de la titularidad de la Comunidad
Autónoma de Galicia tenían esa Zona II, de la
que no puede prescindirse una vez transferidos.
El precepto, tal y como está redactado, no supone
invasión ni restricción alguna de las competencias
autonómicas. Como al abordar las impugnaciones relativas
al art. 15 LPMM veremos con más detalle, este artículo
dispone en su apartado 7 que la superficie de agua incluida
en la zona de servicio de los puertos estatales tendrán
una Zona I, que abarcará los espacios incluidos dentro
de los diques de abrigo y las zonas necesarias para las maniobras
de atraque y de reviro, donde no existan éstos, y una
Zona II, que comprende las zonas de entrada, maniobra y posible
fondeo; esta clasificación tiene importancia, fundamentalmente,
a los efectos tarifarios. El que el art. 16.1 LPMM no haya
previsto la existencia de estas dos zonas en los puertos autonómicos,
lejos de invadir competencias ajenas, resulta especialmente
respetuoso con las mismas, pues no es competencia estatal
delimitar la organización interna de los puertos de
las Comunidades Autónomas o determinar las zonas en
que los mismos deben articularse. El precepto se limita a
establecer algo obvio, la necesidad de que el dominio público
ocupado por los puertos autonómicos sea adscrito por
su titular, que no es otro que el Estado. Es evidente que,
como afirma el representante de la Xunta de Galicia, tales
puertos deberán tener el espacio necesario para prestar
los correspondientes servicios, pero esto no es negado en
modo alguno por la norma impugnada que expresamente prevé
que los espacios a adscribir serán los suficientes
para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer sus
competencias, correspondiendo a ellas determinar -a los efectos
tarifarios o a otros distintos- la distribución concreta
de los espacios adscritos.
El art. 16.2 LPMM regula la forma en que se procederá
cuando sea necesaria la ampliación de la zona de servicio
de los puertos autonómicos o la construcción
de nuevos puertos de su competencia, estableciendo que el
proyecto correspondiente debe ser informado favorablemente
por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
La aprobación definitiva de estos proyectos, dice el
art. 16.3 LPMM, implicará la adscripción del
dominio público y, en su caso, la delimitación
de una nueva zona de servicio portuario, que se formalizará
mediante un acta suscrita por representantes de ambas Administraciones.
En relación con este último aspecto, considera
la Xunta de Galicia que, puesto que en la zona de servicio
de los puertos es posible incluir bienes y terrenos patrimoniales
de la Comunidad Autónoma, es inconstitucional la intervención
de la Administración del Estado en su delimitación.
En realidad, se afirma, se confunde la delimitación
del dominio público, competencia sí de la Administración
del Estado, con la de la zona de servicio del puerto.
Estos argumentos no pueden conducir, sin embargo, a
la inconstitucionalidad del precepto; es cierto que en el
mismo se ignora la aludida posibilidad de que en la zona de
servicio del puerto se incluyan bienes autonómicos,
pero, con ello, ni se impide esa afección, ni se somete
la misma a un control por parte del Estado, pues el propio
apartado 2 de este artículo 16 señala claramente
que el informe que debe emitir el Ministerio de Obras Públicas
y Transportes para la ampliación de la zona de servicios
versará, única y exclusivamente, «sobre
la delimitación del nuevo dominio público estatal
susceptible de adscripción, sobre la posible afección
de los usos previstos en esos espacios a la protección
del dominio público marítimo terrestre, y las
medidas necesarias para garantizar dicha protección».
Por otra parte, la adscripción de nuevas porciones
del dominio público estatal supone automáticamente,
como señala el Abogado del Estado, una nueva delimitación
de la zona de servicio que, en consecuencia, tampoco puede
quedar en manos de la Administración autonómica.
Es necesario señalar, por último, que la delimitación
de la nueva zona de servicio portuario se formaliza «mediante
un acta suscrita por representantes de ambas Administraciones»,
por lo que la Comunidad Autónoma afectada tiene un
cauce constitucionalmente adecuado para la defensa de sus
competencias. Todos estos factores conducen necesariamente
a desestimar la pretendida inconstitucionalidad del art. 16.3
de la Ley.
28. El último de los preceptos que debemos examinar
en este grupo de impugnaciones, precepto ubicado en el Título
II de la LPMM pero estrechamente conectado con la problemática
a la que nos estamos refiriendo, es el art. 53 y, más
en concreto, su letra d), según el cual, pertenecen
al domicilio público estatal «las obras construidas
por los titulares de una concesión de dominio público
portuario, una vez extinguida ésta». El Gobierno
canario reprocha a este precepto que no distinga entre aquellos
supuestos en los que la concesión fue otorgada por
el Estado y aquellos otros en los que lo fue por una Comunidad
Autónoma pues, en estos últimos, y tal y como
se indicó en la STC 149/1991, fundamento jurídico
4.º, D), b), a'), las obras deben revertir a la propia
Comunidad Autónoma. Este reproche queda, sin embargo,
vacío de
CONTENIDO si, como señala el Abogado
del Estado, se tiene en cuenta que el precepto no pretende
sino regular el dominio portuario estatal y que, en consecuencia,
se refiere únicamente a las obras construidas en los
puertos estatales, no afectando a los puertos de titularidad
autonómica. De hecho, tampoco se hace distinción
alguna entre puertos estatales y autonómicos en las
letras b), c), e) y f) del precepto y, sin embargo, es patente
que en todos los casos se alude única y exclusivamente
a los puertos de titularidad estatal. Por ello, la norma impugnada
resulta totalmente inocua desde el punto de vista de la distribución
territorial de competencias.
IV. Ordenación del territorio y urbanismo
29. Debemos abordar ahora los problemas que se suscitan
como consecuencia de la compleja articulación de las
competencias sobre puertos con las de ordenación del
territorio y urbanismo, cuestión sobre la que este
Tribunal ha debido pronunciarse en diversas ocasiones y, muy
recientemente, en la STC 61/1997, que resolvió diversos
recursos de inconstitucionalidad acumulados contra el Texto
Refundido de la Ley del Suelo.
Como punto de partida, debe tenerse en cuenta que, si
bien es cierto que, a partir de la Constitución y los
Estatutos de Autonomía, todas las Comunidades Autónomas
han asumido la competencia exclusiva sobre ordenación
del territorio y urbanismo (art. 148.1.3.ª CE, cuyo
CONTENIDO
ha sido recogido en todos los Estatutos de Autonomía),
no lo es menos que, a partir de esas mismas normas, el Estado
ha conservado potestades cuyo ejercicio tiene una clara incidencia
sobre la ordenación del territorio. En unos casos,
se trata de facultades de carácter general cuyo ejercicio
puede afectar a todo el territorio de la Nación, condicionando
así las decisiones que sobre la ordenación del
territorio y del urbanismo pueden adoptar las Comunidades
Autónomas: así ocurre, por ejemplo, con la potestad
de planificación de la actividad económica general
(art. 131.1 CE) o con la titularidad del dominio público
estatal (art. 132.2 CE), titularidad esta última que,
si bien no se traduce en ningún título competencial
concreto, permite al Estado establecer el régimen jurídico
de todos los bienes que lo integran y adoptar las normas generales
necesarias para garantizar su protección (STC 149/1991,
fundamento jurídico 1.º).
En otros casos, «la competencia autonómica
en materia de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el
Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio
puede condicionar, lícitamente, la competencia de las
Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material»
(STC 61/1997, fundamento jurídico 5.º). Tal es
el caso, por ejemplo, de la competencia para regular las condiciones
básicas que garanticen la igualdad de los españoles
(art. 149.1.1.ª CE), competencia que permite al Estado
adoptar el estatuto jurídico mínimo de la propiedad,
incluida la del suelo, o de la competencia para dictar legislación
básica sobre protección del medio ambiente (art.
149.1.23 CE), legislación que se impone, asimismo,
a todas las Comunidades Autónomas (STC 102/1995,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 8.º y 9.º).
Lo mismo ocurre en los supuestos en los que el Estado
tiene competencias cuyo ejercicio puede, igualmente, incidir
de manera importante sobre el territorio, cual es el caso
de las competencias sobre defensa (art. 149.1.4.ª CE),
puertos y aeropuertos (art. 149.1.20 CE), ferrocarriles y
transportes terrestres que transcurren por el territorio de
más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.21.ª
CE), obras públicas de interés general o cuya
realización afecte a más de una Comunidad Autónoma
(art. 149.1.24), etcétera.
En todos estos casos, y en otros a los que en este momento
no resulta necesario referirse, el constituyente ha previsto
la coexistencia de títulos competenciales con incidencia
sobre un mismo espacio físico; de aquí que este
Tribunal venga reiterando que la atribución de una
competencia sobre un ámbito físico determinado
no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias
en ese espacio, siendo esta convergencia posible cuando, incidiendo
sobre el mismo espacio físico, dichas competencias
tienen distinto objeto jurídico (SSTC 113/1983 y 77/1984).
30. Ahora bien, es precisamente esta posibilidad de
concurrencia de títulos competenciales sobre el mismo
espacio lo que obliga a buscar las fórmulas que, en
cada caso, permitan su concreta articulación. Por lo
que a la coexistencia de las competencias autonómicas
sobre ordenación del suelo y de las competencias estatales
de carácter sectorial se refiere, debe tenerse en cuenta,
en primer lugar, que la competencia sobre ordenación
del territorio tiene, precisamente, la finalidad de que su
titular pueda formular una política global para su
territorio, con la que se trata de coordinar las actuaciones
públicas y privadas que inciden en el mismo y que,
por ello, no pueden ser obviadas por las distintas Administraciones,
incluida la estatal.
Por otro lado, este tipo de competencias de las que
es titular el Estado, si bien no persiguen de forma directa
la ordenación del territorio, sí implican una
disposición sobre determinadas porciones del mismo
que viene a condicionar la capacidad de decisión de
las Comunidades Autónomas. Como este Tribunal ya señalara
en la STC 149/1991, «en todos aquellos casos en los
que la titularidad competencial se establece por referencia
a una "política" (v. gr. protección del medio
ambiente, protección del usuario, etc.), y no por sectores
concretos del ordenamiento o de la actividad pública,
tal competencia no puede ser entendida en términos
tales que la sola incardinación del fin perseguido
por la norma (o por el acto concreto) en tal política
permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde
si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas.
De otra parte, y como también se obvio, la ordenación
del territorio es, en nuestro sistema constitucional, un título
competencial específico que tampoco puede ser ignorado,
reduciéndolo a la simple capacidad de planificar, desde
el punto de vista de su incidencia en el territorio, las actuaciones
que por otros títulos ha de llevar a cabo el ente titular
de aquella competencia, sin que de ésta se derive consecuencia
alguna para la actuación de otros entes públicos
sobre el mismo territorio» [STC 149/1991, fundamento
jurídico 1.º, B)].
Al objeto de integrar ambas competencias, se debe acudir,
en primer lugar, a fórmulas de cooperación.
Si, como este Tribunal viene reiterando, el principio de colaboración
entre el Estado y las Comunidades Autónomas está
implícito en el sistema de autonomías (SSTC
18/1982 y 152/1988, entre otras) y si «la consolidación
y el correcto funcionamiento del Estado de las autonomías
dependen en buena medida de la estricta sujeción de
uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación,
consulta, participación, coordinación, concertación
o acuerdo previstas en la Constitución y en los Estatutos
de Autonomía» (STC 181/1988, fundamento jurídico
7.º), este tipo de fórmulas son especialmente
necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos
competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones
con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias
(SSTC 32/1983, 77/1984, 227/1987 y 36/1994), pudiendo elegirse,
en cada caso, las técnicas que resulten más
adecuadas: el mutuo intercambio de información, la
emisión de informes previos en los ámbitos de
la propia competencia, la creación de órganos
de composición mixta, etcétera.
Es posible, sin embargo, que estos cauces resulten en
algún caso concreto insuficientes para resolver los
conflictos que puedan surgir. Para tales supuestos, este Tribunal
ha señalado que «la decisión final corresponderá
al titular de la competencia prevalente» (STC 77/1984,
fundamento jurídico 3.º) y que «el Estado
no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas
por la existencia de una competencia, aunque también
sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma» (STC
56/1986, fundamento jurídico 3.º). Asimismo, en
la STC 149/1991, antes citada, se señala que la atribución
a las Comunidades Autónomas de la función ordenadora
del territorio «no puede entenderse en términos
tan absolutos que elimine o destruya las competencias que
la propia Constitución reserva al Estado, aunque el
uso que éste haga de ellas condicione necesariamente
la ordenación del territorio», siendo legítimo
tal condicionamiento cuando «el ejercicio de esas otras
competencias se mantenga dentro de sus límites propios,
sin utilizarlas para proceder, bajo su cobertura, a la ordenación
del territorio en el que han de ejercerse. Habrá de
atenderse, por tanto, en cada caso a cuál sea la competencia
ejercida por el Estado, y sobre qué parte del territorio
de la Comunidad Autónoma opera, para resolver sobre
la legitimidad o ilegitimidad de los preceptos impugnados»
[fundamento jurídico 1.º, B); en el mismo sentido,
STC 36/1994, fundamento jurídico 3.º]. Debe tenerse
en cuenta, en última instancia, que cuando la Constitución
atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque
bajo la misma subyace -o, al menos, así lo entiende
el constituyente- un interés general, interés
que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras
entidades territoriales afectadas, aunque, evidentemente,
esto sólo será así cuando la competencia
se ejerza de manera legítima: es decir, cuando la concreta
medida que se adopte encaje, efectivamente, en el correspondiente
título competencial, cuando se haya acudido previamente
a cauces cooperativos para escuchar a las entidades afectadas,
cuando la competencia autonómica no se limite más
de lo necesario, etcétera.
En el caso concreto de la competencia estatal sobre
puertos de interés general debe tenerse en cuenta que
la existencia de un puerto estatal implica, necesariamente,
una modulación del ejercicio de las competencias autonómicas
y municipales sobre la ordenación del territorio y
urbanismo, y que no puede quedar al arbitrio de los entes
con competencia sobre dichas materias la decisión sobre
la concreta ubicación del puerto, su tamaño,
los usos de los distintos espacios, etc. Al mismo tiempo,
es también claro que la existencia de un puerto estatal
no supone la desaparición de cualesquiera otras competencias
sobre su espacio físico, ya que mientras que «la
competencia exclusiva del Estado sobre puertos de interés
general tiene por objeto la propia realidad del puerto y la
actividad relativa al mismo, pero no cualquier tipo de actividad
que afecte al espacio físico que abarca un puerto ...,
la competencia de ordenación del territorio y urbanismo
... tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación
de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio
físico territorial» (STC 77/1984, fundamento
jurídico 2.º).
31. De acuerdo con estos principios generales debemos
examinar los concretos preceptos impugnados, si bien, antes
de seguir abordando el análisis de esas impugnaciones,
conviene exponer, siquiera sea esquemáticamente, cuál
es la regulación prevista en la LPMM respecto de la
delimitación de la «zona de servicio» de
los puertos y su tratamiento urbanístico; esta exposición
general resulta especialmente conveniente porque la impugnación
de los concretos preceptos se vincula en muchos casos a los
efectos que se producen por la conexión entre unos
y otros.
Según el art. 15.1 LPMM, en los puertos estatales
se delimitará una zona de servicio que incluirá
las superficies de tierra y agua necesarias para la ejecución
de sus actividades, las destinadas a tareas complementarias
de aquéllas y los espacios de reserva que garanticen
la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria (art.
15.1). Dicha zona es delimitada por el Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, a propuesta de la Autoridad
Portuaria, mediante un plan de utilización de los espacios
portuarios que incluirá los usos previstos para las
diferentes zonas del puerto. Con carácter previo a
la aprobación del plan deberán emitirse una
serie de informes, entre los que se incluyen los de las Administraciones
urbanísticas sobre los aspectos de su competencia (art.
15.2) y los de las Administraciones Públicas con competencias
en materia de pesca en aguas interiores y ordenación
del sector pesquero y, en su caso, de industria, construcción
naval y deportes (art. 15.4 LPMM); estos informes se entenderán
favorables si no se emitieran en un mes desde la recepción
de la propuesta.
Al objeto de articular la necesaria coordinación
entre las Administraciones con competencias convergentes sobre
el espacio portuario, se establece que los instrumentos generales
de ordenación urbanística deberán calificar
la zona de servicio de los puertos estatales como «sistema
general portuario» (art. 18.1 LPMM). Dicho sistema general
se desarrollará a través de un plan especial
o instrumento equivalente, formulado por la Autoridad Portuaria,
y tramitado y aprobado por la Administración urbanística
competente. Antes de la aprobación se deberá,
no obstante, dar traslado del plan a la Autoridad Portuaria
que deberá pronunciarse sobre los aspectos de su competencia;
si el informe es negativo, la Administración urbanística
no podrá proceder a la aprobación definitiva
del plan especial y si el desacuerdo persiste durante un período
de seis meses, corresponderá al Consejo de Ministros
informar con carácter vinculante (art. 18.2 LPMM).
Una vez aprobado el plan especial, a él deberán
adaptarse las obras que realicen las Autoridades Portuarias
en el dominio público portuario y para constatar que
es así se someterán a informe de la Administración
urbanística competente (art. 19.1 LPMM). Estas obras
no estarán sometidas a los actos de control preventivo
municipal a que se refiere el art. 84.1, b) de la Ley de Bases
de Régimen Local, por constituir obras de interés
general (art. 19.3 LPMM).
La regulación expuesta se refiere a los puertos
ya existentes. La construcción de nuevos puertos de
titularidad estatal viene regulada en el art. 20 LPMM, según
el cual, la misma exigirá la aprobación del
proyecto por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes
(art. 20.1 LPMM). Previamente, las Comunidades Autónomas
y Ayuntamientos en los que se sitúe la zona de servicio
del puerto deben emitir informes en relación con sus
competencias de ordenación del territorio y urbanismo
y con sus competencias de pesca en aguas interiores y ordenación
del sector pesquero (art. 20.2, inciso tercero LPMM), informes
estos que se entenderán favorables si no se emiten
de forma expresa en el plazo de un mes desde la recepción
de la documentación (art. 20.2, inciso cuarto, LPMM).
32. A la luz de cuanto acaba de exponerse debe examinarse,
en primer lugar, la constitucionalidad del segundo inciso
del art. 3.6 LPMM según el cual los puertos del Estado
«podrán incluir en su ámbito espacios
destinados a otras actividades no comerciales cuando éstas
tengan carácter complementario de la actividad esencial,
o a equipamientos culturales o recreativos, certámenes
feriales y exposiciones, siempre que no se perjudique globalmente
el desarrollo de las operaciones de tráfico portuario».
Los ejecutivos balear y catalán consideran que la referencia
a espacios destinados a actividades relativas a equipamientos
culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones
vulnera las competencias de Comunidades Autónomas y
Ayuntamientos sobre urbanismo y ordenación del territorio,
pues sólo en el ejercicio de estas competencias se
puede determinar la ubicación de actividades no portuarias
y su ordenación en los espacios del puerto. Por otra
parte, para el Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña,
si bien nada impide que dentro del puerto se celebren actividades
de orden cultural, recreativo o ferial, no es posible calificar
los espacios utilizados para dichas actividades como zona
de servicio del puerto (art. 15 LPMM), ni como sistema general
portuario (art. 18 LPMM), y someterlos al régimen peculiar
de los puertos estatales excluyéndolos de las facultades
autonómicas y municipales.
Las conclusiones a las que llegan los órganos
recurrentes no son, sin embargo, las que necesariamente se
extraen del precepto impugnado. La mera previsión de
espacios para el desarrollo de las actividades mencionadas,
no tiene por qué traducirse necesariamente en una invasión
de las competencias urbanísticas. Debemos, más
bien, coincidir con el Abogado del Estado en que «el
inciso impugnado se limita a prever la posibilidad de que
el ámbito portuario acoja actividades complementarias
o equipamientos; es decir, autoriza la existencia de esas
actividades y equipamientos en el espacio portuario, pero
no las impone. La posibilidad de que existan o no, dependerá
en definitiva, de las determinaciones del plan especial del
puerto, que se tramita y aprueba por la administración
urbanística competente».
Podría, sin embargo, alegarse que, al corresponder
al Estado la delimitación de la zona de servicio del
puerto (art. 15.1 LPMM), resultaría esta zona artificialmente
aumentada mediante la inclusión en ella de amplios
espacios destinados a este tipo de actividades. Ahora bien,
con independencia de que, como se ha dicho, los concretos
espacios que se dedicarán a las actividades de carácter
complementario de la actividad esencial o a equipamientos
culturales o recreativos, certámenes, feriales y exposiciones,
deberán ser definitivamente delimitados por la Administración
con competencia urbanística y no por la Autoridad Portuaria,
el citado precepto establece de forma clara que la zona de
servicio incluirá las superficies necesarias para la
ejecución de las actividades portuarias y las destinadas
a tareas complementarias de éstas más los espacios
de reserva, y el apartado segundo del mismo artículo
dispone que la delimitación se hará mediante
un plan de utilización que incluirá los usos
previstos para las diferentes zonas del puerto y «la
justificación de la necesidad o conveniencia de dichos
usos», por lo que, si en un caso concreto el Estado
realizara dicha delimitación extendiendo de manera
injustificada la zona de servicio portuario, podrán
las autoridades con competencia urbanística oponerse
e impugnar jurisdiccionalmente esa concreta delimitación.
Ya en la STC 149/1991 señalamos que para que el condicionamiento
legítimo por parte del Estado de las competencias autonómicas
sobre urbanismo y ordenación del territorio «no
se transforme en usurpación ilegítima, es indispensable
... que el ejercicio de esas otras competencias se mantenga
dentro de sus límites propios, sin utilizarlas para
proceder, bajo su cobertura, a la ordenación del territorio
en el que han de ejercerse». Ello obliga a atender «en
cada caso a cuál es la competencia ejercida por el
Estado, y sobre qué parte del territorio de la Comunidad
Autónoma opera, para resolver sobre la legitimidad
o ilegitimidad de los preceptos impugnados» [fundamento
jurídico 1.º, B), in fine].
33. El apartado 1 del art. 15 LPMM es impugnado por
el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña.
En primer lugar, por su conexión con el art 3.6 de
la Ley, ya que no cabe entender acorde con el reparto competencial
constitucional y estatutariamente establecido que aquella
parte del territorio autonómico que la Administración
estatal decida delimitar como zona de servicio portuario quede
automáticamente excluida de las competencias autonómicas
y que en ella puedan llevarse a cabo actividades -como las
pesqueras, náutico-deportivas, recreativas, feriales,
etc.- bajo el exclusivo control de las autoridades estatales
debido a que la zona de servicio ha de ser calificada como
sistema general portuario (art. 18.1 LPMM). Asimismo, se considera
que la facultad de la Administración estatal de incluir
espacios de reserva para un futuro crecimiento del puerto
es contraria al art. 9.9 EAC ya que la competencia portuaria
estatal absorbe el espacio reservado a la competencia autonómica
en materia de ordenación del litoral; la Administración
portuaria pasaría así de ser simple interesada
en la localización y dimensión de los puertos
a ser la única Administración que decide su
tamaño y ubicación, sin que la previsión
de que la autoridad urbanística emita un informe no
vinculante resulte suficiente.
Desde el punto de vista de las actividades que se realicen
en los puertos, es claro que el hecho de que se incluyan en
aquéllos de titularidad estatal zonas destinadas a
actividades pesqueras, deportivas, feriales, etc., no menoscaba
las competencias que sobre el desarrollo de tales actividades
pueda tener la Comunidad Autónoma en cuyo territorio
se encuentran. Ya hemos puesto de relieve que la competencia
sobre puertos se extiende a la realidad física de éstos
y a las actividades portuarias (STC 77/1984), pero no a cualesquiera
otras actividades que puedan desarrollarse en el recinto portuario
y, en consecuencia, no se entiende por qué deben considerarse
excluidas las competencias que sobre las distintas actividades
(pesca, organización de ferias, etc.) pueden corresponder
a las Comunidades Autónomas afectadas. En cualquier
caso, según ya hemos visto -y así lo admite
expresamente el Abogado del Estado- la posibilidad de que
se desarrollen actividades complementarias o equipamientos
quedará siempre supeditada a las determinaciones del
plan especial del puerto que tramita y aprueba la Administración
urbanística competente.
Igualmente debe rechazarse la pretendida inconstitucionalidad
de la inclusión en la zona de servicio portuario de
espacios de reserva para el futuro crecimiento del puerto.
Como hemos señalado en la STC 149/1991, «la reserva
de una zona del dominio público con la consiguiente
afectación secundaria para el cumplimiento de fines
de competencia estatal, que sustrae de manera total o parcial
los terrenos afectados al uso común general ... es
instrumental respecto de la competencia sustantiva ejercitada
y, en consecuencia, resulta de plena aplicación la
jurisprudencia de las SSTC 77/1984 y 56/1986» [fundamento
jurídico 4.º, D), b)]. En el presente caso, la
competencia exclusiva del Estado sobre un determinado puerto
justifica la adscripción al mismo de aquellos espacios
que, previsiblemente, serán necesarios para garantizar
en el futuro el correcto desenvolvimiento de la actividad
portuaria; con esta regulación, el ejercicio de la
competencia estatal se mantiene dentro de sus límites
propios -pues la medida adoptada se justifica plenamente desde
la perspectiva de la competencia sobre puertos, que abarca
tanto la realidad física como la actividad portuaria-
y no puede afirmarse que la misma se utilice para proceder,
bajo su cobertura, a la ordenación del territorio en
el que la competencia ha de ejercerse.
Ahora bien, mientras que la reserva de superficies de
agua no afecta a la competencia de ordenación del territorio
-pues «es obvio que la competencia autonómica
sobre ordenación del territorio no se extiende al mar»
[STC 149/1991, fundamento jurídico 7.º, A), b)]-
no puede negarse que, como hemos señalado en anteriores
ocasiones, la reserva de terrenos sí afecta directamente
a la planificación territorial (y en este caso, más
específicamente, a la competencia de ordenación
del litoral) y, por ello, debe limitarse a lo estrictamente
necesario, siendo preciso dilucidar en su momento si una determinada
reserva menoscaba o no competencias autonómicas (STC
227/1988, fundamento jurídico 20). Por otra parte,
este condicionamiento de una competencia autonómica
hace especialmente necesario el respeto del deber constitucional
de lealtad que debe presidir la actuación del Estado
y de las Comunidades Autónomas, así como la
búsqueda de soluciones cooperativas, pero, a priori,
no puede afirmarse que la simple previsión de que en
la zona de servicio portuario se incluyan espacios de reserva
suponga un ilegítimo menoscabo de las competencias
autonómicas.
34. Por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
se impugna además la previsión de que este plan
sea aprobado por el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes (art. 15.1 LPMM), limitándose la intervención
de las Administraciones urbanísticas a la emisión
de un informe no vinculante sobre los aspectos de su competencia
(art. 15.2); en el mismo sentido se manifiesta el Consejo
de Gobierno de las Islas Baleares para el que la localización
y delimitación de los puertos, como infraestructuras
básicas del territorio, y la determinación de
los usos posibles a desarrollar corresponde a las Administraciones
Locales y autonómicas como titulares de la competencia
urbanística, y argumentos similares se contienen en
el escrito de interposición del recurso del Gobierno
canario que insiste en que el plan de utilización,
al determinar los usos previstos para las distintas zonas
del puerto, realiza una actividad propia de la ordenación
del territorio, competencia de la Comunidad Autónoma
canaria.
Estos planteamientos no pueden, sin embargo, compartirse
ya que el plan de utilización no regula, en sentido
estricto, los usos urbanísticos del espacio comprendido
en la zona de servicio del puerto -labor que, como enseguida
veremos, se realiza a través del plan especial previsto
en el art. 18 LPMM sino que sirve, fundamentalmente, como
instrumento de delimitación del perímetro portuario,
y tanto la ubicación del puerto como dicha delimitación
deben ser decididas por el Estado en cuanto titular de la
competencia sobre puertos de interés general y del
dominio público que, como consecuencia del plan, quedará
afecto al puerto.
No puede negarse que estas decisiones afectan también
a la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se encuentra
el puerto y de aquí la previsión de distintos
informes entre los que destaca el de las Administraciones
urbanísticas con competencia en la zona; dichos informes
deberán ser tenidos efectivamente en cuenta por el
Ministerio competente, que deberá razonar las circunstancias
que en un determinado caso pueden conducir a que no se respeten
las observaciones contenidas en los mismos, pero no puede
pretenderse que sean vinculantes para la Administración
estatal, pues ello sería tanto como supeditar el ejercicio
de la competencia exclusiva del Estado sobre puertos a la
competencia sobre ordenación del territorio y urbanismo
de las entidades territoriales afectadas, lo que, por las
razones ya reiteradas, no resulta constitucionalmente legítimo.
Estamos, en definitiva, ante uno de los supuestos en los que
la competencia exclusiva estatal permite condicionar legítimamente
la competencia autonómica sobre ordenación del
territorio y urbanismo (SSTC 149/1991 y 36/1994).
Alguna dificultad mayor plantea el hecho de que el plan
de utilización incluya también «los usos
previstos para las diferentes zonas del puerto» (art.
15.2 LPMM). No obstante, y como señala el Abogado del
Estado, este precepto debe conectarse con el art. 18 de la
Ley, en el que se regula la aprobación del plan especial,
verdadero instrumento para la ordenación urbanística
del puerto. El plan de utilización no supone sino la
previsión, a grandes rasgos, de los distintos usos
portuarios, exigiendo además el precepto que ahora
analizamos que se incluya «la justificación de
la necesidad o conveniencia de dichos usos»; no se trata
de regular el uso urbanístico de los espacios portuarios
sino, más sencillamente, de determinar cómo
se van a distribuir las actividades portuarias dentro del
recinto del puerto. Con ello no se vacían de
CONTENIDO
las competencias sobre ordenación del territorio y
urbanismo de las Administraciones afectadas, pues, como acaba
de señalarse, tales competencias se ejercitan a través
del plan especial, instrumento específicamente diseñado
«para articular la necesaria coordinación entre
las Administraciones con competencia concurrente sobre el
espacio portuario» y que, con las limitaciones que de
inmediato veremos, es aprobado por las Administraciones urbanísticas
competentes.
35. La Xunta de Galicia impugna el art. 15.2 LPMM por
las consecuencias que produce la regulación que en
él se contiene cuando se conecta con lo dispuesto en
el art. 19.2 siguiente. Según este último, «en
el caso de que no se haya aprobado el plan especial a que
se refiere el número anterior, las obras de superestructura
e instalaciones que realicen las Autoridades Portuarias en
el dominio público de su competencia deberán
ser compatibles con los planes de utilización de los
espacios portuarios». Pues bien, según el representante
de la Xunta, la posibilidad de que la distribución
de usos hecha por el plan de utilización pueda cumplir
supletoriamente la función del plan especial obliga
a que aquél tenga una tramitación similar a
la de éste, es decir, que se debe sustituir el informe
de la Administración urbanística por el acuerdo
entre ésta y la Administración del Estado. Sin
embargo, el que el plan de utilización pueda, en determinados
casos, y con carácter meramente supletorio, condicionar
las obras de superestructura de instalaciones que realicen
las Autoridades Portuarias y, en este sentido, venga a sustituir,
siempre provisionalmente, al plan especial, no justifica que
se conceda a las Comunidades Autónomas facultad para
condicionar la decisión estatal. De un lado, porque
en estos supuestos el plan de utilización sigue sin
ser un plan urbanístico en sentido estricto, de manera
que en él no se contiene una completa delimitación
a los efectos urbanísticos de los distintos usos del
territorio afecto al puerto sino una distribución general
de los espacios en función de los usos estrictamente
portuarios, distribución que, por otra parte, debe,
asimismo, ser respetada por la Administración urbanística
competente al elaborar el plan especial; de otro, porque se
trata de una cláusula residual, justificada por la
necesidad de ordenar los espacios del puerto en tanto no se
haya aprobado dicho plan; fuera de este supuesto, el plan
de utilización quedará sustituido por el plan
especial al que, según lo dispuesto en el art. 19.1
LPMM, deberán adaptarse las obras que realicen las
Autoridades Portuarias en el dominio público portuario.
36. La Xunta de Galicia impugna también el art.
15.2 LPMM por otros motivos distintos a los hasta ahora examinados.
A grandes rasgos, su razonamiento es el siguiente: la superficie
de agua incluida en la zona del servicio de los puertos se
subdivide, según el art. 15.7 LPMM, en Zona I y Zona
II; esta última puede afectar al ejercicio de sus competencias
si en ella quedan incluidos puertos autonómicos, como
de hecho ocurre con varios puertos gallegos al determinar
el núm. 4 del Anexo de la Ley que los puertos de El
Ferrol, Vigo, Marín-Pontevedra y Villagarcía
de Arosa se extienden a sus respectivas rías. Como
consecuencia, debería considerarse inconstitucional
tanto el referido núm. 4 del Anexo, como el propio
art. 15.2 LPMM, ya que, al verse afectadas las competencias
de las Comunidades Autónomas en estos puertos, debe
exigirse que, con carácter previo a la aprobación
del plan de utilización, las Administraciones portuarias
autonómicas emitan un informe que deberá ser
vinculante por la interdependencia existente en los puertos
situados en una misma ría y por las interferencias
que en la prestación de los respectivos servicios puedan
existir.
En la argumentación que acaba de exponerse se
mezclan, en realidad, dos cuestiones distintas que son perfectamente
escindibles: la forma de aprobación del plan de utilización
prevista en el art. 15.2 LPMM y la calificación como
puertos de interés general de rías enteras que
se realiza en el núm. 4 de su Anexo. Respecto de la
primera, ya hemos dicho que es respetuosa con el orden constitucional
de competencias y dicha conclusión no tiene por qué
variarse por el hecho de que el Estado, al realizar la delimitación
de un puerto de su competencia, pueda invadir las zonas portuarias
de una Comunidad Autónoma; en tal supuesto, lo procedente
no es exigir una intervención a priori de la Comunidad
en dicha delimitación (en este caso, y según
se propone, mediante la técnica del informe vinculante),
sino examinar, a posteriori, si la delimitación hecha
por el Estado en cada caso es respetuosa con el orden de competencias.
Desde esta perspectiva, lo que realmente cuestiona el órgano
recurrente, y lo que, en consecuencia, debemos ahora examinar,
es la corrección de extender la zona de servicio de
determinados puertos a toda la ría en la que éstos
se ubican.
De entrada, la consideración de determinadas
rías como parte del respectivo puerto produce perplejidad,
pero a este Tribunal sólo le corresponde determinar
si, con ello, se vulnera algún precepto de los que
integran el bloque de la constitucionalidad; o, en otras palabras,
la declaración de nulidad del núm. 4 del Anexo
LPMM sólo procederá si supone una efectiva lesión
de las competencias autonómicas, debiendo quedar al
margen cualquier otro tipo de consideraciones. Para realizar
esta labor de enjuiciamiento debemos determinar, en primer
lugar, el alcance de la calificación de rías
enteras como puertos de interés general.
El número 4 del Anexo se limita a incluir entre
los puertos de interés general ubicados en Galicia
los de Ferrol y su ría, Villagarcía de Arosa
y su ría, Marín-Pontevedra y su ría y
Vigo y su ría, sin determinar si las rías integran
a la Zona I o la Zona II de la zona de servicio portuaria.
Sin embargo, de la propia sistemática de la LPMM puede
deducirse que, al extender el puerto a toda la ría
el legislador está pensando en la Zona II, que es definida
como aquella zona «exterior de las aguas portuarias,
que abarcará las zonas de entrada, maniobra y posible
fondeo, subsidiarias del puerto correspondiente y sujetas
a control tarifario de la Autoridad Portuaria» (art.
15.7). Cabe, por tanto, establecer una primera conclusión
en el sentido de que las rías sólo pueden entenderse
como Zona II de los puertos estatales, y la justificación
de esta extensión de la zona de servicio de un puerto
de interés general debe buscarse en las peculiaridades
de las rías, en las que se enclavan una pluralidad
de puertos, tanto estatales como autonómicos y que,
por tanto, constituyen canales de acceso, maniobra y posible
fondeo de unos y otros, así como en la necesidad de
que haya una Autoridad Portuaria a la que corresponda adoptar
las decisiones principales sobre todo lo relacionado con el
tráfico portuario dentro de la ría. Por esos
motivos, puede ser legítimo que el Estado, al delimitar
el ámbito de un puerto de interés general y
en uso de la competencia que le atribuye el art. 149.1.20
CE, lo extienda a toda la ría siempre, claro está,
que ello no se traduzca en lesión de las competencias
asumidas por las Comunidades Autónomas.
La Xunta argumenta, en primer lugar, que la delimitación
hecha por la LPMM es contraria a su competencia sobre puertos,
pues todos aquéllos de su titularidad que se encuentren
en las rías quedan subsumidos en los puertos estatales.
Esta conclusión no es, sin embargo, la que debe extraerse,
antes bien, si por Zona II del puerto estatal se entiende
sólo «la superficie de agua» y, más
en concreto, la zona «exterior a las aguas portuarias»,
es evidente que en ella no pueden incluirse ni las superficies
de tierra de los puertos autonómicos situados en la
misma ría ni el resto de las zonas de costa que, aun
estando bañadas por dichas aguas, quedan fuera de las
instalaciones propiamente portuarias. E igualmente es necesario
entender que de la Zona II del puerto estatal deben excluirse
las zonas de agua que corresponden a los puertos autonómicos,
zonas que no pueden separarse de la realidad misma del puerto
y que fueron en su momento adscritas a la Comunidad Autónoma.
No obstante, esta primera delimitación no resuelve
todos los problemas pues, de una parte, es posible que en
las aguas de la ría se ejerzan otras competencias autonómicas,
tales como pesca en aguas interiores o marisqueo y acuicultura,
que podrían resultar afectadas y, de otra, esas aguas,
además de ser zonas de entrada, maniobra y fondeo para
los puertos estatales lo son también para los autonómicos,
lo que puede suscitar conflictos.
Ambas cuestiones quedan, sin embargo, resueltas si se
tiene en cuenta que el propio art. 15.7 LPMM, al definir la
Zona II, se refiere a ella como la zona «de entrada,
maniobra y posible fondeo», que considera esas zonas
«subsidiarias del puerto correspondiente» y las
caracteriza por estar «sujetas a control tarifario de
la Autoridad Portuaria». Todo ello excluye, en primer
lugar, una interpretación maximalista que lleve a entender
que con la declaración de la ría como puerto
de interés general se impide el ejercicio de cualquier
competencia autonómica sobre la misma. Si, como venimos
reiterando, la atribución de una competencia sobre
un ámbito físico determinado no impide que se
ejerzan otras en ese mismo espacio, la competencia portuaria
estatal sobre las aguas de la ría no impide en modo
alguno que la Comunidad Autónoma pueda ejercer en ellas
las competencias no portuarias que tenga asumidas.
Mayores problemas suscita la segunda de las cuestiones,
pues en el cobro de tarifas portuarias en la ría concurren,
precisamente, competencias portuarias tanto del Estado como
de las Comunidades Autónomas. El problema, sin embargo,
vuelve a ser relativo. La lectura de la normativa estatal
sobre tarifas portuarias (contenida, fundamentalmente, en
la Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes
y Medio Ambiente, de 19 de abril de 1995, modificada por Orden
del mismo Ministerio, de 30 de enero de 1996, muestra que
la mayor parte de ellas se cobran por los servicios prestados
por las Autoridades Portuarias o por el uso de las instalaciones
propiamente portuarias (así ocurre con las Tarifas
T-2: Pasaje, T-3: Mercancías, T-4: Pesca fresca, T-6:
Grúas de pórtico, T-7: Almacenaje, T-8: Suministros
y T-9: Servicios diversos) y, por ello, estas tarifas -o las
equivalentes que pueda establecer la normativa autonómica-
deben ser cobradas por la Comunidad Autónoma siempre
que el servicio sea prestado por puertos autonómicos
ubicados en la ría. En cuanto a las tarifas por acceso,
fondeo y atraque (T-1: Buques y T-5: Embarcaciones deportivas
y de recreo), habrá que estar al puerto de destino
del barco, y si una embarcación no tiene un destino
concreto, sino que pretende únicamente fondear en la
ría, sí será entonces la Autoridad Portuaria
estatal la competente para hacer efectiva la tarifa. Por todo
ello, la declaración de la ría como puerto de
interés general no impide que las Comunidades Autónomas
puedan cobrar las tarifas que les correspondan por los servicios
prestados en sus puertos o por el uso de las zonas de tierra
y agua que los integran.
En consecuencia, y entendida en los términos
que acaban de exponerse, la calificación como puerto
general de determinadas rías que se hace en el núm.
4 del Anexo LPMM no es contraria al orden constitucional de
competencias.
También se impugna -esta vez por el Consejo de
Gobierno balear- el apartado cuarto del art. 15 LPMM, pero
sin que se contengan alegaciones específicas distintas
de las ya examinadas y desechadas en relación con el
apartado segundo de este artículo, por lo que procede,
sin más, desestimar la alegación.
37. Del art. 18 LPMM se impugnan tanto su apartado primero
como determinados incisos del apartado segundo. El primer
apartado dispone que «los planes generales y demás
instrumentos generales de ordenación urbanística
deberán calificar la zona de servicio de los puertos
estatales como sistema general portuario y no podrán
incluir determinaciones que supongan una interferencia o perturbación
en el ejercicio de las competencias de explotación
portuaria». El Consejo de Gobierno de las Islas Baleares
se remite en sus alegaciones a lo expuesto respecto del art.
15. Para el Gobierno catalán, si bien el precepto se
refiere a «la necesaria coordinación entre las
Administraciones con competencia concurrente sobre el espacio
portuario», en realidad impone la calificación
de la zona de servicio como sistema general portuario; con
ello -se afirma- se lesiona la competencia autonómica
sobre urbanismo, que viene condicionada a priori, con efectos
especialmente graves por la amplitud con que se configura
la zona de servicio portuario en los arts. 2, 3.6, 15.6 y
18.3 de la Ley; se afirma, por último, en relación
con el inciso final del precepto que el juicio sobre si la
planificación urbanística interfiere la explotación
portuaria corresponde exclusivamente a los Tribunales.
Respecto de este inciso final no es necesario realizar
observación alguna, pues es claro que la afirmación
de que las autoridades urbanísticas no podrán
perturbar el ejercicio de las competencias de explotación
portuaria no supone, por sí misma, alteración
del orden competencial ni excluye la posible intervención
de los Tribunales, que serán los que en última
instancia deberán resolver los conflictos que puedan
surgir entre autoridades urbanísticas y portuarias.
En cuanto a la previsión de que los planes urbanísticos
califiquen la zona de servicio de los puertos estatales como
sistema general portuario tampoco cabe apreciar en ella una
invasión competencial. Es cierto que la misma impone
a las autoridades urbanísticas una determinada calificación
de los puertos a efectos urbanísticos, pero esa imposición
tiene su apoyo en una competencia exclusiva del Estado -la
competencia sobre puertos de interés general- y, por
otra parte, no supone la ablación de las competencias
sobre urbanismo y ordenación del territorio.
En la STC 61/1997, este Tribunal ha afirmado que «la
competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha
de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales
que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación
general del entero régimen jurídico del suelo,
pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente
a la materia urbanística» [fundamento jurídico
6.º, b)], así como que «el Estado tiene
constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias
dotadas de una clara dimensión espacial, en tanto que
proyectadas de forma inmediata sobre el espacio físico,
y que, en consecuencia, su ejercicio incide en la ordenación
del territorio (v. gr. art. 149.1.4, 13, 19, 20, 21, 22, 23,
24, 25 y 28 CE)» (fundamento jurídico 22.º).
La consecuencia a que tales afirmaciones conducen es que no
cabe «negar la legitimidad de que el Estado planifique
territorialmente el ejercicio de sus competencias sectoriales
haciendo uso de los instrumentos que estime idóneos»
(ibídem).
En el presente caso, la imposición de que los
instrumentos generales de ordenación urbanística
califiquen a la zona de servicio de los puertos estatales
como sistema portuario tiene su apoyo en el art. 149.1.20.ª
CE, y la limitación de las potestades de los entes
con competencias sobre urbanismo y ordenación del territorio
deriva, en unos casos, de la existencia previa de un puerto,
realidad que se impone a la autoridad urbanística y,
en otros, de la decisión de crear un nuevo puerto de
interés general, decisión que, por las razones
apuntadas, y en las que no parece necesario insistir, corresponde
al Estado como titular de la competencia exclusiva sobre los
puertos que reúnan esa condición.
Además, con la calificación de la zona
de servicio de los puertos como sistema general no se están
excluyendo las competencias sobre urbanismo, antes bien -y
como inmediatamente pasaremos a analizar- esta calificación
lleva consigo la necesidad de que dicho sistema sea desarrollado
por un plan especial o instrumento equivalente, aprobado por
los entes con competencia en dicha materia tal y como dispone
el apartado 2 de este mismo art. 18 LPMM.
38. Ocurre, sin embargo, que este apartado 2 del art.
18 de la Ley es también cuestionado por varios de los
ejecutivos autonómicos por considerar que no es respetuoso
con las competencias de sus respectivas Comunidades Autónomas
en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
Mas en concreto, consideran los Gobiernos recurrentes que
el informe vinculante del Consejo de Ministros que prevé
la letra c) de este precepto supone un vaciamiento de sus
competencias. Como antes ha quedado expuesto, ese informe
está previsto para aquellos casos en que, existiendo
desacuerdo entre la Administración urbanística
y la Autoridad Portuaria, éste persista durante un
período de seis meses.
Este Tribunal ya ha tenido ocasión de referirse
a la técnica del informe vinculante. Así, en
la STC 103/1989, se afirma que se trata de «un expediente
de acomodación o integración entre dos competencias
concurrentes -estatal y autonómica- que, partiendo
de títulos diversos y con distinto objeto jurídico,
convergen sobre un mismo espacio físico, y que están
llamadas, en consecuencia, a cohonestarse» [fundamento
jurídico 7.º, a)], si bien «la "conformidad"
de la Administración estatal ... sólo habrá
de considerarse exigible cuando dicha declaración afecta
a espacios o enclaves físicos sobre los que se proyecte
una competencia estatal concurrente, a fin de garantizar,
efectivamente, la integridad de la competencia del Estado»
[fundamento jurídico 7.º, c)]. Y en la STC 149/1991
hemos sostenido la legitimidad de esta técnica, si
bien poniendo de relieve que la exigencia de un informe de
esta naturaleza «convierte, de hecho, la aprobación
final del plan o proyecto en un acto complejo en el que han
de concurrir dos voluntades distintas y esa concurrencia necesaria
sólo es constitucionalmente admisible cuando ambas
voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia»
[fundamento jurídico 7.º, A), c)].
Este es precisamente el supuesto previsto en el precepto
ahora impugnado, pues no cabe duda de que en la aprobación
del plan especial del puerto inciden tanto las competencias
urbanísticas de los entes encargados de tramitar y
aprobar el plan [art. 18.2, b)], como las competencias del
Estado -ejercidas en este caso por la Autoridad Portuaria-
sobre los puertos de su titularidad. No puede considerarse,
por tanto, inconstitucional la previsión de que, antes
de su aprobación definitiva, deba darse traslado del
CONTENIDO del plan a la Autoridad Portuaria al objeto de que
se pronuncie, como expresamente se dice, sobre «aspectos
de su competencia», ni el que para el supuesto de no
conseguirse un acuerdo entre ambas Administraciones -acuerdo
al que en muchos casos será posible llegar- se prevea
un dictamen vinculante del Consejo de Ministros. Como ya hemos
señalado en anteriores ocasiones, «la técnica
del informe favorable simplifica la tramitación, en
términos análogos a la importante regla de racionalización
que dispone el art. 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo
(se aludía, evidentemente, en la Ley de 1958, evitando
tener que seguir dos procedimientos separados y facilitando
la colaboración entre las Administraciones estatal
y autonómica para el cumplimiento de sus distintos
fines» [STC 149/1991, fundamento jurídico 4.º,
D), a), a')]. Y, en última instancia, la competencia
exclusiva del Estado sobre determinados puertos hace que,
en estos supuestos en los que está en juego el ejercicio
de dicha competencia, su decisión deba prevalecer e
imponerse a las demás entidades territoriales afectadas,
aunque, volvemos a insistir, la necesidad de acuerdo y, en
su caso, el informe vinculante del Consejo de Ministros sólo
se produce respecto de aquellos aspectos que son de competencia
de la Autoridad Portuaria [art. 18.2, c) LPMM].
Esta conclusión sólo debe ser matizada
en lo relativo a los espacios destinados a «equipamientos
culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones»,
en el supuesto de que los mismos hayan sido previstos con
arreglo al art. 3.6 LPMM. En efecto, de acuerdo con lo argumentado
por el Abogado del Estado respecto de dicho precepto, en los
términos más arriba reproducidos, y teniendo
en cuenta además cómo el art. 18.2, c) LPMM
limita el pronunciamiento de la Autoridad Portuaria respecto
del plan especial provisionalmente aprobado a «los aspectos
de su competencia», es claro que dicho pronunciamiento
no versará sino sobre la eventualidad de perjuicios
globales al desarrollo de las operaciones de tráfico
portuario, en los términos de dicho art. 3.6 LPMM.
No puede, por último, compartirse la afirmación
del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
de que el precepto es inconstitucional porque el sistema que
en él se establece permite a la Autoridad Portuaria
bloquear la aprobación del plan especial urbanístico
durante un mínimo de seis meses. Como acabamos de exponer,
el sistema busca una solución coordinada de los intereses
en juego y, en sí mismo, es respetuoso con el orden
constitucional de competencias. Esta conclusión no
se ve afectada por el posible uso abusivo que de la norma
pueda hacerse, pues, como reiteradamente hemos afirmado, la
mera posibilidad de un uso de tal naturaleza de las normas
no puede ser nunca, en sí misma, motivo bastante para
declarar la inconstitucionalidad de éstas (SSTC 58/1982,
132/1984 y 204/1994).
39. El art. 19.3 LPMM dispone que «las obras de
nueva construcción, reparación y conservación
que se realicen en dominio público portuario por las
Autoridades Portuarias no estarán sometidas a los actos
de control preventivo municipal a que se refiere el art. 84.1,
b) de la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las Bases de
Régimen Local, por constituir obras públicas
de interés general». Como contrapartida, el apartado
1 del mismo art. 19 establece la obligación de que
las obras que realicen las Autoridades Portuarias en el dominio
público portuario sean sometidas a informe de la Administración
urbanística competente al objeto de garantizar que
se adaptan al plan especial.
El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
impugna el art. 19.3 LPMM, específicamente, en cuanto
contrario a la autonomía municipal garantizada en el
art. 137 CE, siendo numerosas las sentencias del Tribunal
Supremo -se afirma- que someten las instalaciones portuarias
a las técnicas de ordenación e intervención
urbanística. Especialmente grave resulta, en opinión
del recurrente, la aplicación de esta excepción
a las obras relativas a las instalaciones previstas en los
arts. 3.6, inciso final, y 15.6 LPMM, obras -de carácter
industrial, recreativo, cultural, etc.- que no pueden nunca
merecer el mismo tratamiento que las obras de construcción
de un puerto.
Este Tribunal ha declarado que la autonomía local
prevista en los arts. 137 y 140 CE se configura como una garantía
institucional con un
CONTENIDO mínimo que el legislador
debe respetar y que se concreta, básicamente, en el
«derecho de la comunidad local a participar a través
de órganos propios en el gobierno y administración
de cuantos asuntos le atañen, graduándose la
intensidad de esta participación en función
de la relación existente entre los intereses locales
y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el
ejercicio de esa participación en el gobierno y administración
en cuanto les atañe, los órganos representativos
de la comunidad local han de estar dotados de las potestades
sin las que ninguna actuación autonómica es
posible» (STC 32/1981, fundamento jurídico 4.º).
A esta misma concepción responde el art. 2.1 de la
Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, según
el cual «para la efectividad de la autonomía
garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la
legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas
... deberá asegurar a los municipios, las provincias
y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten
directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles
las competencias que proceda en atención a las características
de la actividad pública de que se trate y la capacidad
de gestión de la entidad local, de conformidad con
los principios de descentralización y de máxima
proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».
Este derecho de intervención en los asuntos de
su competencia forma, por tanto, el núcleo primigenio
de la autonomía local. No obstante, este Tribunal ha
señalado igualmente que la Constitución no asegura
un
CONTENIDO concreto o un ámbito competencial determinado
y que no cabe hablar de «intereses naturales de los
entes locales» (STC 32/1981), sino que, «más
allá de este límite de
CONTENIDO mínimo
que protege la garantía institucional, la autonomía
local es un concepto jurídico de
CONTENIDO legal, que
permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas
en cuanto respeten aquella garantía institucional»
(STC 170/1989, fundamento jurídico 9.º), de manera
que corresponde al legislador la determinación concreta
del
CONTENIDO de la autonomía local, respetando el
núcleo esencial de la garantía institucional
de dicha autonomía (SSTC 259/1988, 214/1989 y 46/1992)
y sin romper con la «imagen comúnmente aceptada
de la institución que, en cuanto formación jurídica,
viene determinada en buena parte por las normas que en cada
momento la regulan y la aplicación que de las mismas
se hace» (STC 32/1981, fundamento jurídico 3.º).
No es necesario argumentar particularmente que, entre
los asuntos de interés de los municipios y a los que
por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo.
Así lo ha precisado el legislador estatal al disponer
en el art. 25.2, d) de la Ley de Bases de Régimen Local
que el municipio ejercerá sus competencias en materia
de «ordenación, gestión, ejecución
y disciplina urbanística» y al prever en el art.
84.1, b) de la misma Ley el sometimiento de la actividad de
los ciudadanos «a previa licencia y a otros actos de
control preventivo». Por lo que a este último
precepto se refiere, conviene hacer notar como, dentro de
las competencias de ejecución que los municipios ostentan
en esta materia y, más en concreto, de la competencia
para asegurar que los usos del suelo se acomodan a la Ley
y a los planes de ordenación urbana, se encuentra,
con carácter prototípico, la licencia municipal,
que es uno de los actos administrativos más enraizados
en la actividad de los entes locales.
De todo ello no puede, sin embargo, colegirse que la
intervención del municipio en los casos de ejecución
de obras que deben realizarse en su término tenga que
traducirse, sin excepción alguna, en el otorgamiento
de la correspondiente licencia urbanística. Es cierto
que, como dispone el art. 84.1, b) LBRL, esa será la
solución normal por lo que a la actividad de los ciudadanos
se refiere, e incluso deberá ser también la
regla general en el caso de obras que deban realizarse por
otras Administraciones, pero no puede considerarse que atente
contra la autonomía que garantiza el art. 137 CE el
que el legislador disponga que, cuando existan razones que
así lo justifiquen, la intervención municipal
se articule por medio de otros procedimientos adecuados para
garantizar el respeto a los planes de ordenación urbanística.
En efecto, como se ha indicado, el art. 19 LPMM sustrae al
control preventivo municipal «las obras de nueva construcción,
reparación y conservación que se realicen en
dominio público portuario por las Autoridades Portuarias»
(apartado 3). No obstante, la Ley no excluye la intervención
del municipio, el cual debe emitir un informe sobre la adecuación
de tales obras al plan especial de ordenación del espacio
portuario (apartado 1). Se garantiza, por tanto, la intervención
del ente local tal y como exige la garantía institucional
de la autonomía municipal, por lo que no puede apreciarse
un menoscabo ilegítimo de la misma.
Ahora bien, tiene razón el órgano recurrente
cuando afirma que la competencia del Estado sobre puertos
no puede justificar la exención de licencia municipal
en aquellos casos en los que las obras de construcción
o conservación, aun realizándose en la zona
de servicio portuario, no afectan propiamente a construcciones
o instalaciones portuarias, sino a edificios o locales destinados
a equipamientos culturales o recreativos, certámenes
feriales y exposiciones, posibilidad prevista en el art. 3.6
de la Ley. Ya nos hemos pronunciado sobre la conformidad de
este precepto con la Constitución, pero no sin advertir
que esa conformidad se produce porque la norma se limita a
prever la posibilidad de que existan en el ámbito físico
del puerto espacios destinados a las actividades no estrictamente
portuarias, dependiendo su existencia o no, en primer lugar,
de lo que se haya previsto en el plan especial del puerto,
aprobado por la autoridad urbanística y sin que, por
lo que a estos espacios se refiere, pueda haber oposición
de la Autoridad Portuaria, por tratarse de aspectos que caen
fuera de su competencia [art. 18.2, c)]. La facultad del Estado
de incidir sobre la competencia urbanística, sustituyendo
la previa licencia por el informe, se limita, por tanto, a
las obras portuarias en sentido estricto, pero no puede alcanzar
a aquellas otras que, aunque realizadas en la zona de servicio
del puerto, son de naturaleza diversa; en tales casos, será
de aplicación la legislación urbanística
general y, en principio, la exigencia de licencia previa que
corresponde otorgar al Ayuntamiento competente. Como ya señalamos
en la STC 149/1991, fundamento jurídico 7.º, A),
b), la disputa sobre la legitimidad de este tipo de normas
que autorizan al Estado a asumir la competencia para realizar
determinadas obras y, en función de la misma, a modular
las competencias de las Administraciones urbanísticas,
debe resolverse teniendo en cuenta no el espacio físico
en donde las obras han de realizarse (en este caso, la zona
portuaria), sino la finalidad que constituye su razón
de ser (en este caso, el tratarse de obras portuarias en sentido
estricto). Así parece entenderse en el propio precepto
impugnado, que justifica la exención del control preventivo
municipal en el hecho de tratarse de «obras públicas
de interés general», careciendo de este interés
las obras no propiamente portuarias.
Hemos de concluir, por tanto, que el art. 19.3 LPMM,
interpretado según acaba de exponerse, no es contrario
a la Constitución.
40. El último de los artículos que hemos
de examinar en este segundo bloque de impugnaciones es el
art. 20 LPMM, referido a los puertos de nueva construcción.
El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de
las Islas Baleares impugna los incisos tercero y cuarto del
apartado segundo del precepto por cuanto los informes que
deben emitir las Comunidades Autónomas en relación
con sus competencias sobre ordenación del territorio
y urbanismo, pesca en aguas interiores y ordenación
del sector pesquero, no son vinculantes, como deberían
ser si se pretende una verdadera solución de cooperación.
El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
insiste en este último argumento, añadiendo,
además, que el precepto es inconstitucional al prescindirse
en él del rango legal que constitucionalmente debe
tener la planificación de las infraestructuras de interés
general y otorgarse esa potestad al Ministerio de Obras Públicas
y Transportes. Se señala respecto de este último
punto que éste es el criterio seguido por el Estado
en otros casos (obras públicas de carácter hidráulico
que sean de interés general, según el art. 44
de la Ley de Aguas).
El último de los motivos señalados carece
de toda consistencia, pues la pretendida reserva de ley no
tiene apoyo alguno en la Constitución, como parece
evidenciar el hecho mismo de que por el órgano recurrente
no se señale precepto constitucional alguno que se
considere infringido. El único precepto donde podría
incardinarse esa pretendida reserva de ley sería el
art. 131 CE, pero ya hemos puesto de relieve en diversas ocasiones
que este precepto, como se desprende tanto de su tenor literal
como de los trabajos parlamentarios de elaboración
de la Constitución, responde a la previsión
de una posible planificación económica de carácter
general y global, y no resulta aplicable a una planificación
de ámbito más reducido, por importante que pueda
ser (SSTC 29/1986, 227/1988 y 145/1989). Es claro que la determinación
de la ubicación de un nuevo puerto de competencia estatal
no es subsumible en la citada norma y es incluso más
que dudoso que pueda considerarse como verdadera actividad
planificadora; por ello, y con independencia de los argumentos
de oportunidad que puedan esgrimirse sobre la conveniencia
de que sea el legislador el que determine la localización
de los nuevos puertos, la atribución de esta competencia
al correspondiente Ministerio es perfectamente acorde con
la Constitución.
No mejor fortuna debe correr el otro de los motivos
en que se pretende basar la inconstitucionalidad del precepto.
Ya hemos dicho que la decisión sobre la ubicación
de un nuevo puerto de interés general corresponde al
Estado y que esa decisión no puede quedar subordinada
al parecer de las Comunidades Autónomas o de los Municipios
en cuyo territorio deba construirse el puerto. Es cierto que
esa decisión, por afectar a los intereses de éstos,
no debe ser adoptada a sus espaldas, sino que han de establecerse
fórmulas de cooperación entre las autoridades
afectadas, así como buscar el mínimo sacrificio
de otras competencias concurrentes; ello no significa, sin
embargo, que deba necesariamente acudirse a la técnica
del informe vinculante, máxime cuando las competencias
autonómicas sobre ordenación del territorio,
ordenación del sector pesquero y pesca en aguas interiores
seguirán subsistiendo, pues nada impide su concurrencia
con la competencia estatal sobre puertos en un mismo medio
físico. En todo caso, si en el futuro se considerara
que alguna de estas competencias ha sido vulnerada por la
concreta actuación estatal, siempre será posible
acudir a la vía jurisdiccional para obtener la oportuna
reparación.
V. Medio ambiente
41. En este grupo de impugnaciones deben incluirse las
referidas a los arts. 21.4 y 62.2 y 3 LPMM, preceptos que
el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
relaciona con las competencias sobre marina mercante previstas
en el art. 6.1 LPMM, pero que parece preferible examinar en
este momento por aparecer vinculados en la Ley, no tanto a
la competencia del Estado sobre marina mercante, como a su
competencia sobre puertos. Así, el art. 24.1 se encuadra
dentro del Título I («de la organización
portuaria del Estado») y, más en concreto, en
la Sección dedicada a la planificación, proyectos
y construcción de puertos, y el art. 62 se ubica en
el Título II («de la gestión del dominio
público portuario») y se refiere a las obras
de dragado que se realicen en éste.
Estos preceptos no han sido modificados por la Ley 62/1997,
pero conviene poner de relieve que la misma incluye una nueva
disposición adicional decimoctava según la cual
«los vertidos y dragados en puertos de competencia de
las Comunidades Autónomas corresponderá a éstas,
de conformidad con lo establecido por la Ley 22/1988, de 28
de julio, de Costas, cumpliendo en cuanto a los dragados las
exigencias que se establecen en el artículo 62 de esta
Ley. Asimismo, corresponderá a las Comunidades Autónomas
la ejecución de la legislación del Estado en
materia de vertidos en las aguas interiores y territoriales
cuando así lo hayan asumido en sus respectivos Estatutos
de Autonomía» (art. 1.º, núm. 38).
El primer inciso no afecta a los preceptos que estamos enjuiciando,
que se refieren a los dragados y vertidos en puertos de titularidad
estatal. Y su inciso final, no viene sino a establecer algo
aparentemente obvio: que las Comunidades Autónomas
tienen aquellas competencias de ejecución en materiade
vertidos que hayan asumido. Sin entrar a valorar esta disposición,
que, evidentemente debe quedar al margen de nuestro enjuiciamiento,
sí cabe señalar que la misma no altera el objeto
de los presentes recursos en el extremo ahora examinado.
El Consejo de Gobierno de las Islas Baleares impugna
el art. 21.4 LPMM argumentando, de manera un tanto genérica,
que resulta contrario a las competencias de esa Comunidad
Autónoma sobre medio ambiente y que puede afectar negativamente
a sus competencias sobre pesca, recogida de mariscos y acuicultura;
por su remisión al art. 21.4 se impugna también
el inciso segundo del art. 62.2 LPMM. Por su parte, el Consejo
Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña impugna el
art. 21.4 por considerarlo contrario a sus competencias sobre
medio ambiente y, más en concreto, por contravenir
lo dispuesto en el art. 10.6 EAC, que otorga a Cataluña
competencias de desarrollo legislativo y ejecución
en materia de medio ambiente, y en el art. 11.10 EAC que,
asimismo, atribuye a esta Comunidad Autónoma facultades
ejecutivas en materia de «vertidos industriales y contaminantes
a las aguas territoriales del Estado correspondientes al litoral
catalán». Igualmente, considera contrarios a
sus competencias sobre medio ambiente los apartados 2 y 3
del art. 62 LPMM.
El art. 21 LPMM se refiere a las obras de ampliación
o modificación de un puerto y su apartado cuarto dispone
que los dragados para la obtención de materiales con
destino a rellenos portuarios deben ser autorizados por la
Autoridad Portuaria, previo informe de la Capitanía
Marítima y la Dirección General de Costas, y
que los vertidos de productos procedentes de obras portuarias
deben ser autorizados por la Autoridad Marítima, previo
informe de la Dirección General de Costas. En ambos
casos, las solicitudes deberán ir acompañadas
de los informes, análisis o estudios necesarios para
valorar los efectos sobre sedimentología litoral y
biosfera marina, y sobre la capacidad contaminante de los
vertidos, estableciendo, además, el apartado 5 que,
cuando las obras supongan la construcción de nuevos
diques o escolleras fuera de la zona interior del puerto,
se emitirá también un informe por la Administración
competente en materia de pesca.
El Abogado del Estado defiende la constitucionalidad
del precepto sobre la base de que en el mismo no se contienen
medidas de protección del medio ambiente, sino, mucho
más sencillamente, normas sobre la utilización
del dominio público estatal que encuentran perfecto
acomodo en los números 20 y 24 del art. 149.1 CE. Esta
argumentación sirve, en efecto, para justificar la
competencia del Estado para emanar el precepto impugnado a
pesar de no tratarse de legislación básica sobre
protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE) y,
desde esta perspectiva, no cabe duda de que el Estado tiene
competencia para establecer una regulación sobre los
dragados y vertidos que se realicen en la zona portuaria,
también cuando, como prevé el art. 21.4 de la
Ley, se trate de la Zona II o zona exterior de las aguas del
puerto. Ahora bien, aun siendo claro que, efectivamente, el
art. 21.4 se dicta al amparo de la competencia del Estado
sobre puertos, es evidente que las medidas previstas en el
mismo tienen una clara incidencia en el medio ambiente, y
es desde esta perspectiva desde la que se debe examinar si
el mismo resulta o no respetuoso con el orden constitucional
de competencias.
Esta incidencia de los dragados y vertidos en el medio
ambiente parece haber sido tenida en cuenta por el propio
legislador estatal al exigir en tales casos los correspondientes
informes y análisis sobre los posibles efectos contaminantes
de tales medidas y su repercusión en la biosfera. Por
ello, no cabe duda de que en estos casos las Comunidades Autónomas
deben tener un cauce para intervenir, que acaso pudiera ser
un informe previo, similar al que, como hemos visto, se prevé
para garantizar las competencias sobre pesca, pero cuya determinación
concreta, entre las varias posibles, no es función
de este Tribunal. Estamos ante un claro supuesto de competencias
confluyentes sobre el mismo medio físico, cuya articulación
debe hacerse a través de soluciones de cooperación
entre las Administraciones afectadas, soluciones que, al ser
por completo ignoradas en la norma que se impugna, acarrea
la inconstitucionalidad de esta última.
Similares razones deben llevar a la inconstitucionalidad
de los apartados 2 y 3 del art. 62 de la Ley. El inciso segundo
del primero de ellos, por la remisión expresa que realiza
a lo dispuesto en su art. 21.4, y el inciso primero porque,
al señalar los informes que deben recabarse para la
elaboración de los proyectos de dragados portuarios,
incluye únicamente los relativos a la materia de pesca
y de arqueología, ignorando por completo las competencias
sobre medio ambiente de las Comunidades Autónomas al
no prever ninguna forma de intervención por parte de
éstas.
En cuanto al apartado 3, dispone que «la Autoridad
Portuaria remitirá a la Capitanía Marítima
los datos de las cantidades vertidas de material de dragado,
la localización de la zona o zonas de vertido».
Por las razones apuntadas, hemos de dar la razón al
Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y declarar
la inconstitucionalidad del precepto en la medida en que no
prevé que la información mencionada se remita
asimismo a la Comunidad Autónoma en cuyo territorio
se ubique el puerto, ignorando con ello sus competencias sobre
medio ambiente.
42. Una última impugnación formulada frente
a la parte de la Ley relativa a los Puertos del Estado concierne
al art. 28.1 LPMM, precepto que regula la composición
del Consejo Rector del Ente Público Puertos del Estado,
cuya creación está prevista en el art. 24 LPMM
y al que se encomiendan importantes funciones tendentes a
la ejecución de la política portuaria del Gobierno,
al control de la eficiencia del sistema portuario y a la coordinación
de las Autoridades Portuarias (arts. 25 y 26 LPMM). El art.
28.1 LPMM ha sido objeto de reforma por la Ley 62/1997; esta
reforma afecta, sin embargo, al número de miembros
del Consejo Rector, pero no varía la forma de designación,
por lo que en nada incide en el objeto de los presentes recursos
de inconstitucionalidad.
Sostiene la Xunta de Galicia que, puesto que las materias
de que entiende el Consejo Rector afectan directamente a las
Comunidades Autónomas del litoral, debería incluir
en su seno una representación de tales Comunidades;
al no haberse previsto esa participación se vulneraría
el principio constitucional de colaboración, así
como el art. 30.2 EAG, según el cual «la Comunidad
Autónoma Gallega participará, asimismo, en la
gestión del sector público económico
estatal, en los casos y actividades que procedan».
Resulta, sin embargo, que, tal y como sostiene el Abogado
del Estado, el precepto se limita a consagrar una opción
organizativa interna dentro del Estado y, desde esta perspectiva,
no vulnera competencia alguna de las Comunidades Autónomas.
Como su propio nombre indica, el Ente Público Puertos
del Estado sólo tiene competencias sobre los puertos
de titularidad estatal, careciendo de toda capacidad decisoria
sobre los puertos de titularidad autonómica. El que,
a su vez, la existencia de un puerto de competencia estatal
en el territorio de una Comunidad Autónoma tenga incidencia
en las competencias de ésta no es argumento suficiente
para sostener que las Comunidades Autónomas del litoral
tienen un derecho, dimanante del bloque de la constitucionalidad,
a participar en la composición del Consejo Rector de
dicho ente público. La articulación de la competencia
estatal sobre puertos y las competencias autonómicas
sobre urbanismo, medio ambiente, etc., se realiza mediante
otro tipo de fórmulas a las que, en buena medida, ya
hemos hecho referencia y que deben resultar suficientes desde
el punto de vista de las normas que integran el bloque de
la constitucionalidad; todo ello con independencia de que
la propia LPMM ya haya previsto que en el Consejo de Administración
de cada Autoridad Portuaria debía garantizarse la presencia
de, al menos, un representante de la Comunidad Autónoma
(art. 40.1), presencia que, por lo demás, ha sido reforzada
mediante la reforma de este precepto introducida por la Ley
62/1997. Debe, por tanto, desestimarse la impugnación
dirigida frente al art. 28.1 LPMM.
VI. Marina mercante
43. A la marina mercante se dedican tanto el Capítulo
III del Título preliminar de la Ley, en el que se contienen
las definiciones de los conceptos básicos sobre la
materia, como su Título III, en el que tales conceptos
son desarrollados. El Capítulo III del Título
preliminar de la LPMM se abre con el art. 6, cuyo apartado
primero enumera las actividades que, a los efectos de la Ley,
se consideran como «marina mercante». De este
apartado se impugnan los contenidos de las letras a), c),
d), e), f) y j), si bien el Consejo Ejecutivo de la Generalidad
de Cataluña cuestiona el precepto, no sólo por
su concreto
CONTENIDO sino también porque considera
que, a través del mismo, el legislador realiza una
interpretación del orden de competencias que le está
vedada y que, de hecho, supone una redefinición de
las atribuciones competenciales del Estado y de las Comunidades
Autónomas. Se insiste, más en concreto, en que
la amplitud del concepto que se maneja lleva consigo una gran
inseguridad jurídica, contraria a las exigencias del
art. 9.3 CE y cuyos efectos son especialmente graves por el
carácter exclusivo de la competencia sobre marina mercante.
En esta misma dirección apuntan las alegaciones del
Consejo de Gobierno balear, que insiste en la necesidad de
mantener un concepto estricto de marina mercante, referido
a la protección, fomento y ordenación de buques
matriculados en España con finalidad mercantil.
Respecto de esta impugnación de carácter
general hemos de remitirnos a lo ya expuesto en el fundamento
jurídico 2.º: la atribución que el art.
149.1.20.ª CE hace al Estado de la competencia exclusiva
en materia de «marina mercante» permite -e incluso
exige- al legislador estatal que intente precisar su contenido
e impide que, por sí misma y más allá
de cualquier otra consideración, pueda tenerse por
inconstitucional la enumeración que en el art. 6 LPMM
se hace de actividades que, a los efectos de la Ley, se consideran
como «marina mercante». Ello no obsta, evidentemente
para que este Tribunal pueda examinar el
CONTENIDO mismo del
precepto y declarar, en su caso, la inconstitucionalidad de
todo intento de alteración del orden constitucional
de competencias mediante la reconducción a la marina
mercante de sectores materiales sobre los que las Comunidades
Autónomas tengan competencia. Este es, precisamente,
el reproche que hacen los recurrentes a las diferentes letras
en que se articula el art. 6.1 LPMM, antes señaladas,
que, en su opinión, suponen una definición muy
amplia del concepto de marina mercante, incluyéndose
en el mismo materias que tienen su correcto encaje en otros
títulos competenciales.
Puesto que el art. 6 LPMM es desarrollado en preceptos
del Título III de la Ley, algunos de los cuales también
son impugnados, razones de índole sistemática
aconsejan analizar conjuntamente estas impugnaciones pues,
de hecho, lo relevante desde el punto de vista del respeto
del bloque de la constitucionalidad no son tanto las definiciones
en sí mismas cuanto las consecuencias concretas que
de ellas se derivan. Con carácter previo resulta conveniente,
no obstante, dedicar alguna atención al concepto de
«marina mercante».
44. Según el art. 149.1.20.ª CE el Estado
tiene competencia exclusiva sobre «marina mercante y
abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales
marítimas». Como ocurre con tantos otros conceptos
utilizados para delimitar competencias, la Constitución
no dice qué sea la marina mercante por lo que, en principio,
cabría entender que el constituyente no ha hecho sino
asumir el concepto vigente en el momento de elaborarse la
Constitución. Ahora bien, este criterio hermenéutico
ayuda poco en la tarea de delimitar un concepto de marina
mercante constitucionalmente correcto. En primer lugar, porque
es evidente que el concreto concepto de marina mercante que
adquirió sus perfiles en el seno de un Estado unitario
resulta difícilmente trasladable a nuestro actual Estado
autonómico, máxime si se tiene en cuenta que
el art. 149.1.20.ª CE atribuye al Estado competencia
exclusiva sobre esta materia. Pero es que, además,
se trata de un concepto cuyos contornos tampoco aparecen definidos
nítidamente antes de la Constitución. Así,
no es posible encontrar ninguna ley que trate de delimitar
las materias que pueden encuadrase bajo tal denominación.
En realidad, parece que el concepto se va perfilando en un
intento de atribuir de forma progresiva a la Administración
civil competencias sobre el mar y sobre las actividades que
en el mismo se desarrollan, que tradicionalmente habían
correspondido al Ministerio de Marina. De hecho, la primera
ley sobre la materia -la Ley de 14 de enero de 1932 («Gaceta»
del 19 y 20 de enero)- se limita a crear una Subsecretaría
de Marina Civil que, aunque incardinada formalmente en el
Ministerio de Marina, funciona «con absoluta separación
de los organismos, autoridades y funcionarios de la Marina
Militar» (art. 1).
Con posterioridad a esta Ley, las referencias a la marina
mercante se contendrán fundamentalmente en normas de
carácter organizativo. Así, el art. 11 de la
Ley 28/1969, de 26 abril, de Costas, disponía que correspondía
a la Subsecretaría de la Marina Mercante -incardinada,
primero, en el Ministerio de Comercio y, después, en
el de Transporte y Comunicaciones- la gestión y tutela
de los bienes de dominio público, la competencia en
materia de salvamento y seguridad humana, la limpieza del
mar territorial y determinadas competencias relacionadas con
la pesca. Y, posteriormente, el Real Decreto 615/1978, de
30 marzo, al regular las competencias y organización
de la Subsecretaría de Pesca y Marina Mercante dispuso
en su art. 8.1 que correspondía a dicha Subsecretaría
«el ejercicio de las funciones administrativas relativas
a la ordenación del transporte marítimo y de
la flota mercante pesquera, la protección del medio
marítimo y la gestión y tutela de los bienes
del dominio público marítimo, la seguridad de
la vida en el mar, el salvamento y la ordenación de
las actividades pesqueras marítimas».
Tal entendimiento, sin embargo, no puede incorporarse
sin más al concepto que utiliza el art. 149.1.20.ª
CE. En efecto, cabe observar que tanto en nuestro Derecho
como en otros europeos la «marina mercante» ha
estado tradicionalmente referida a un cierto tipo de buques,
los que el art. 573 del Código de Comercio califica
como «mercantes», así como a una específica
actividad mercantil «el comercio marítimo»
(rúbrica del Libro III del mismo Código). De
manera que, en cuanto a lo primero, la «marina mercante»
se contrapone con el conjunto de los «buques de estado»,
incluidos los «buques de guerra»; y en cuanto
a lo segundo, con actividades estatales, relacionadas con
determinados servicios públicos (vigilancia fiscal
y aduanera y defensa, por ejemplo). Esta distinción,
que se encuentra inspirada en las normas internacionales que
regulan la navegación por los espacios marítimos,
como es el caso, entre otros, del Convenio de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar, hecho en Montego Bay el 10
de diciembre de 1982, en el que es parte España. Por
tanto, en una primera aproximación la «marina
mercante» se ha caracterizado tradicionalmente por constituir
la navegación entre dos o más puertos, para
el transporte marítimo de personas o mercancías;
diferenciándose así claramente de otras actividades
de navegación que también se realizan en dicho
medio, como las puramente recreativas, o las relacionadas
con la pesca. Resulta preciso, sin embargo, delimitar un concepto
de «marina mercante» de contornos más precisos,
como se ha pretendido hacer mediante la Ley 27/1992, de 24
noviembre. A tales efectos ha de atenderse tanto al tipo de
buque como al concreto
CONTENIDO de la actividad que se lleva
a cabo en el medio marino, según se acaba de indicar,
y así, en una aproximación inicial, cabe entender
que se integran en dicho concepto aquellas actividades con
finalidad comercial relacionadas con la navegación
de buques mercantes y, más concretamente, con el transporte
marítimo de personas o mercancías; incluyendo
asimismo las prescripciones necesarias para que la navegación
marítima se desarrolle en condiciones de seguridad
para los tripulantes y las personas a bordo, así como
para las mercancías transportadas. Lo que se traduce
en ciertas condiciones técnicas que debe reunir el
buque y en una ordenación del tráfico marítimo,
tanto con carácter general como en determinados espacios
(por ejemplo, el establecimiento de rutas obligadas y esquemas
de separación de tráfico), para prevenir abordajes
u otros accidentes.
Esto advertido, si la Ley califica como pertenecientes
al ámbito de la «marina mercante» otras
actividades distintas de las indicadas, ello no supone, por
sí mismo, infracción de la Constitución;
por el contrario, la declaración de inconstitucionalidad
sólo será procedente si con tal denominación
se produce una lesión de las competencias de las Comunidades
Autónomas recurrentes. De manera que, partiendo de
esta aproximación inicial, que requiere evidentemente
ulteriores precisiones, cabe pasar a examinar a continuación
cada una de las impugnaciones formuladas.
45. La letra a) del art. 6.1 de la Ley considera incluida
dentro de la materia marina mercante «la actividad de
transporte marítimo, exceptuado el que se lleva a cabo
exclusivamente entre puertos o puntos de una misma Comunidad
Autónoma, que tenga competencias en esta materia, sin
conexión con puertos o puntos de otros ámbitos
territoriales». Para el Consejo Ejecutivo de la Generalidad
de Cataluña, este precepto es un ejemplo claro de la
incorrección de la definición de marina mercante
que realiza la Ley, pues el transporte marítimo será
o no «marina mercante» según dependa respectivamente
del Estado o de las Comunidades Autónomas. Por otra
parte, sobre esta materia el art. 9.15 EAC atribuye competencias
exclusivas a la Generalidad, sin perjuicio de lo dispuesto
en el art. 149.1.20.ª Constitución Española.
Ocurre, sin embargo, que es precisamente el último
inciso del art. 6.1, a) LPMM el que permite considerar a este
precepto conforme con el orden constitucional de competencias.
Al margen de la mayor o menor corrección técnica
de la fórmula utilizada, no puede ignorarse, de un
lado, que la inclusión de la actividad de transporte
marítimo en la marina mercante no puede considerarse
en modo alguno como algo artificial, sino que, por el contrario,
aparece como su verdadero núcleo. Por otra parte, el
hecho de que la Constitución no se haya referido al
transporte marítimo en ningún precepto -a diferencia
de lo que ocurre conel transporte aéreo al que alude
el mismo núm. 20 del art. 149.1 y con el transporte
terrestre, previsto en el núm. 21- parece apuntar con
toda claridad a su inclusión en el título de
marina mercante. Por ello, tampoco resulta necesario acudir
a la cláusula residual del art. 149.3 CE pues, como
recientemente hemos recordado, «para acudir a dicha
cláusula es necesario que el problema no pueda quedar
resuelto con los criterios interpretativos ordinarios (SSTC
123/1984, fundamento jurídico 2.º y 180/1992,
fundamento jurídico 4.º), esto es, averiguando
si, por encima y con independencia de las rúbricas
o denominaciones empleadas por la Constitución o por
los Estatutos de Autonomía, ha sido incluida en una
y otros una materia entendida como conjunto de actividades
funciones e instituciones jurídicos relativos a un
sector de la realidad social» (STC 133/1997, fundamento
jurídico 3.º).
Pero es que, además, el apartado a) del art.
6.1 LPMM resulta plenamente respetuoso con el art. 9.15 EAC.
Es cierto que este precepto, al atribuir competencia exclusiva
a la Generalidad sobre transporte marítimo no recoge
expresamente la limitación de la competencia al transporte
entre puntos de la Comunidad Autónoma de Cataluña,
pero esta limitación es consecuencia intrínseca
del sistema de distribución de competencias pues, como
señala el Abogado del Estado, el principio de territorialidad
impide que pueda reconocerse competencia a la Generalidad
sobre el transporte marítimo que se realiza con puertos
que están ubicados fuera de su litoral. Este Tribunal
viene reiterando que el principio de territorialidad de las
competencias es algo implícito al propio sistema de
autonomías territoriales (SSTC 13/1988, fundamento
jurídico 2.º, 48/1988, fundamento jurídico
44.º y 49/1988, fundamento jurídico 30.º),
y así lo han consagrado de forma expresa diversas normas
estatutarias entre las que se encuentra el art. 7.1 EAC, apareciendo
este criterio como elemento esencial del sistema constitucional
de distribución de competencias en materia de transporte
por carretera (SSTC 37/1981, fundamento jurídico 1.º,
179/1985, fundamento jurídico 2.º, 86/1988, fundamento
jurídico 3.º, 180/1992, fundamento jurídico
3.º y 203/1992, fundamento jurídico 2.º,
entre otras).
En el caso del transporte marítimo, como decíamos,
la Constitución no ha recogido expresamente el criterio
territorial, pero no se alcanzan a ver las razones que puedan
justificar su no aplicación a este supuesto. Es de
tener en cuenta cómo este criterio ha sido asumido
recientemente de manera expresa por algunas de las normas
del bloque de la constitucionalidad; así, la Ley Orgánica
9/1994, de 24 marzo, por la que se reforma el Estatuto de
Autonomía de las Islas Baleares, ha modificado su art.
10 en cuyo apartado 15 se reconoce a dicha Comunidad Autónoma
la competencia exclusiva sobre el transporte marítimo
«exclusivamente entre puertos o puntos de la Comunidad
Autónoma, sin conexión con otros puertos o puntos
de otros ámbitos territoriales» y en términos
similares ha quedado redactado el art. 30.19 EACan tras la
reforma efectuada por la Ley Orgánica 4/1996, de 30
diciembre. Este es el criterio seguido en el art. 6.1, a)
LPMM y en otros preceptos de la misma que no han sido impugnados,
como el art. 81.4, resultando plenamente conforme con el orden
de competencias.
46. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
impugna también la letra c) del art. 6.1 LPMM que incluye
en la materia de marina mercante la seguridad de la navegación
y de la vida humana en el mar (a ambos aspectos se refieren,
asimismo, tanto el art. 74 como el art. 86.1 de la Ley, preceptos
que, sin embargo, no han sido impugnados en ninguno de los
recursos). Para el órgano recurrente esta materia tiene
su encaje más adecuado en el art. 149.1.29.ª CE
y sobre la misma tiene reconocidas competencias la Generalidad
en los arts. 13 y 14 Estatuto de Autonomía de Canarias.
Los propios términos, absolutamente generales,
en que se plantea la impugnación deben conducirnos
a su desestimación, pues no se alegan concretas invasiones
competenciales, sino la simple consideración de que
la materia regulada en este apartado encaja mejor en el título
de seguridad pública (art. 149.1.29.ª CE) que
en el de marina mercante (art. 149.1.20.ª CE), lo que,
aunque se aceptara, no supondría, por sí mismo,
una vulneración del orden constitucional de competencias.
Por lo demás, no puede compartirse sin matices
la argumentación del órgano recurrente, pues
no cabe duda de que, al menos determinados aspectos de la
seguridad de la navegación y de la vida humana en el
mar son incardinables preferentemente en la marina mercante.
Así la determinación de las condiciones técnicas
y de seguridad que deban reunir los buques, el establecimiento
de normas de navegación, la concreción del número
de miembros de la dotación de los buques y sus condiciones
de capacitación profesional (cuestiones todas ellas
a las que se refiere el art. 77.1 LPMM, que no ha sido impugnado)
son aspectos que afectan a la seguridad en el mar, que no
pueden considerarse ajenos al título de marina mercante
y que sólo forzadamente pueden englobarse en la materia
de seguridad pública. Debe notarse por lo demás,
como la LPMM, al regular esta materia, parece haberse inspirado
en buena medida en el Convenio sobre la seguridad de la vida
humana en el mar, de 1 de noviembre de 1974, ratificado por
Instrumento de 16 de agosto de 1978, Convenio que desde entonces
ha sufrido numerosas reformas.
Por otra parte, el propio art. 149.1.20.ª CE atribuye
al Estado la competencia sobre iluminación de costas
y señales marítimas, materia estrechamente relacionada
con la seguridad en la navegación y que, es claro,
tampoco resulta reconducible a la seguridad pública.
Como ya señalamos en la STC 59/1985, «no toda
seguridad de las personas y bienes, ni toda normativa encaminada
a conseguirla, o a preservar su mantenimiento, puede englobarse
en el título competencial de «seguridad pública»,
pues si así fuera la práctica totalidad de las
normas del ordenamiento serían normas de seguridad
pública, y por ende competencia del Estado, cuando
es claro que se trata de un concepto más estricto,
en el que hay que situar de modo predominante las organizaciones
y los medios instrumentales, en especial los cuerpos de seguridad
a que se refiere el art. 104 de la Constitución»
(fundamento jurídico 2.º).
Debe, a todo ello, agregarse que la seguridad en la
navegación exige, al igual que ocurre en el caso de
la seguridad en la circulación por carretera (SSTC
59/1985, fundamento jurídico 3.º y 181/1992, fundamento
jurídico 3.º), una serie de garantías uniformes
en todo el territorio nacional, las cuales, a su vez, derivan
de normas internacionales que persiguen la misma finalidad.
47. Estas mismas razones deben tenerse presentes al
examinar la constitucionalidad de la letra d) del art. 6.1
LPMM. Según este precepto, se considera marina mercante
la «seguridad marítima» y como aspectos
concretos de ésta se mencionan expresamente los servicios
de practicaje y remolque portuarios. De acuerdo con ello,
el art. 88 de la Ley incluye entre las funciones del Capitán
Marítimo algunas relativas a estos concretos aspectos.
Para la Xunta de Galicia, tanto el art. 6.1, d), como los
apartados b) y e) del art. 88.3 LPMM, vulneran el orden de
competencias. Estos dos últimos apartados, junto a
los de las letras c) y d) son también impugnados por
el Gobierno Balear que, sin embargo, no se cuestiona la constitucionalidad
del art. 6.1, d).
Sostiene el Consejo del Gobierno Balear que las funciones
establecidas en el art. 88.3 LPMM, claramente ejecutivas,
son competencias autonómicas sustraídas mediante
la apelación a razones de seguridad marítima,
razones que no constituyen un criterio de distribución
competencial y que tampoco pueden englobarse en el concepto
de marina mercante. Coincide la Xunta en la crítica
a la noción de seguridad marítima, a la que
ninguna referencia se hace en el bloque de la constitucionalidad
y que es utilizada en el art. 88.3 LPMM para atribuir a un
órgano estatal -el Capitán Marítimo-
unas funciones que según la propia Ley (art. 66.1)
son servicios portuarios y que, en consecuencia, corresponde
prestar a la Autoridad Portuaria; se invadirían así
las competencias que las Comunidades Autónomas tienen
sobre los puertos de su titularidad.
Por lo que se refiere a la inclusión de la seguridad
marítima -por otra parte no fácilmente distinguible
a priori de la seguridad en la navegación a que se
refiere la letra c) del precepto- en el concepto de marina
mercante, basta con remitirnos a lo señalado en el
fundamento jurídico anterior: en principio, no puede
entenderse que sea ajeno a la materia marina mercante lo referente
a la seguridad de la navegación. Además, el
hecho de que los servicios de remolque y practicaje puedan
calificarse como actividades portuarias (de servicios portuarios
habla el art. 66.1 LPMM) y la posibilidad de que tales actividades
se desarrollen en puertos cuya titularidad puede corresponder
a las Comunidades Autónomas no impide que el Estado
pueda determinar, en ejercicio de su competencia sobre marina
mercante, las condiciones que habilitan para el ejercicio
de la actividad de practicaje, así como los servicios
necesarios de remolque que deba haber en los puertos. Una
cosa es determinar los requisitos de titulación de
los prácticos, concretar los servicios que debe haber
en función de las características de los puertos
y otras cuestiones similares, que sólo forzadamente
pueden denominarse como portuarias, y otra muy distinta la
gestión de los concretos servicios de remolque y practicaje
que se desarrollan en el puerto, actividades estas que sí
corresponden a la Autoridad Portuaria, ya sea dependiente
del Estado, ya de la Comunidad Autónoma correspondiente.
48. Dicho esto, debemos examinar las impugnaciones de
los diversos apartados del art. 88.3 LPMM: Este precepto regula
las competencias del Capitán Marítimo, órgano
estatal existente «en cada uno de los puertos en que
se desarrolle un determinado nivel de actividades de navegación
o lo requieran las condiciones de tráfico o seguridad»
(art. 88.1). Como ha quedado apuntado, para los ejecutivos
recurrentes algunas de las competencias que se les atribuyen
-en concreto las recogidas en las letras b), c), d) y e)-
son competencias portuarias y por ello, en los puertos de
titularidad autonómica, de la Comunidad Autónoma
correspondiente.
Ahora bien, las actividades reconocidas en las letras
b) y c) no pueden considerarse, en sentido estricto, como
actividades portuarias, encajando sin ninguna dificultad en
las competencias del Estado para garantizar la seguridad de
la navegación a las que antes se ha hecho referencia.
Es cierto que, en determinados casos, esas competencias pueden
afectar a aguas portuarias pero en tales supuestos existe
una concurrencia competencial que ha sido tenida en cuenta
por el legislador. Así, en el caso de la letra b) del
art. 88.3 de la Ley, la determinación por la Capitanía
Marítima de las zonas de fondeo y de maniobra en aguas
situadas en zonas en las que España ejerce soberanía
no excluye la competencia de la Autoridad Portuaria para la
concreta autorización de fondeo y la asignación
de puestos en la zona de servicio de los puertos; en cuanto
a la determinación de las condiciones de los canales
de entrada y salida de los puertos, la intervención
de la Capitanía Marítima se ha articulado mediante
la técnica del informe vinculante, informe que, en
todo caso, se limitará exclusivamente a lo relativo
a la seguridad en la navegación.
49. La competencia estatal sobre marina mercante justifica,
asimismo, las funciones recogidas en las letras d) y e). En
el primer caso, se atribuye al Capitán Marítimo
la competencia para fijar «los criterios que determinen
las maniobras, incluido el atraque, a realizar por buques
que porten mercancías peligrosas o presenten condiciones
excepcionales». Este precepto no plantea ningún
problema cuando esas maniobras hayan de realizarse fuera de
las aguas de la zona de servicio portuaria y, dentro de ésta,
la intervención del Capitán Marítimo
está prevista para el caso de buques cuya carga o características
especiales pueden suponer específicos riesgos y viene
justificada por la competencia del Estado para garantizar
la seguridad de la navegación y de la vida humana en
el mar, tal y como hemos señalado al examinar el art.
6.1, c) LPMM. Debe, por otra parte, tenerse en cuenta que
la intervención del Capitán Marítimo
se limita al establecimiento de criterios generales, lo que
en modo alguno excluye la intervención de la correspondiente
Autoridad Portuaria.
La letra e) atribuye al Capitán Marítimo
funciones sobre «la disponibilidad por razones de seguridad
marítima de los servicios de practicaje y remolque
en aguas situadas en zonas en las que España ejerza
soberanía, derechos soberanos o jurisdicción».
El precepto se mantiene, pues, en el ámbito de la seguridad
de la navegación, y por lo que resulta respetuoso con
el orden constitucional de competencias, máxime si,
como parece obligado, se pone en conexión con lo dispuesto
en el art. 6.1, d) de la Ley; es decir, las razones de emergencia
a las que se refiere este precepto justifican que los servicios
de practicaje y remolque pasen a disposición de la
Capitanía Marítima correspondiente cuando se
deba operar en aguas que, por otra parte, estarán normalmente
fuera de la zona de servicio portuaria.
50. La letra e) del art. 6.1 LPMM considera marina mercante
«el salvamento marítimo, en los términos
previstos enel artículo 87» y la letra f) «la
prevención de la contaminación producida desde
buques, plataformas fijas y otras instalaciones que se encuentren
en aguas situadas en zonas en las que España ejerce
soberanía, derechos soberanos o jurisdicción
y la protección del medio ambiente marino». El
ejercicio por el Estado de las competencias relativas al salvamento
marítimo y a la lucha contra la contaminación
marina se concreta en los arts. 86 y ss. de la Ley.
El primero de ellos, impugnado por la Xunta de Galicia,
dispone en su apartado segundo que son competencias del Ministerio
de Obras Públicas y Transportes las relativas al salvamento
de la vida humana en el mar, así como la limpieza de
las aguas marítimas y la lucha contra la contaminación
del medio marino producida desde buques o plataformas fijas.
Por su parte, el art. 87 LPMM establece que el servicio público
de salvamento de la vida humana en el mar y de la lucha contra
la contaminación del medio marino se prestará
por la Administración del Estado y por las restantes
Administraciones competentes de acuerdo con el principio de
coordinación y a través de los planes y programas
correspondientes (art. 87.1). De entre éstos destaca
el Plan Nacional de Servicios Especiales (art. 87.2 LPMM),
a cuyas directrices deberán acomodarse los planes elaborados
por las Comunidades Autónomas con competencia en la
materia. Este Plan será objeto de desarrollo mediante
programas sectoriales y territoriales aprobados por el Ministerio
de Obras Públicas y Transportes con la posible intervención
de las Comunidades Autónomas competentes. El art. 87.4
LPMM dispone, por último, la creación de la
Comisión Nacional de Salvamento Marítimo «como
órgano de coordinación para facilitar la participación
de las Administraciones Públicas competentes en la
planificación y en el seguimiento de los objetivos
comprendidos en la misma». En el art. 89 se establece
que esa Sociedad está adscrita al Ministerio de Obras
Públicas y Transportes y el art. 90 fija su objeto
que no es otro que «la prestación de servicios
de búsqueda, rescate y salvamento marítimo,
de control y ayuda al tráfico marítimo, de prevención
y lucha contra la contaminación del medio marino, de
remolque y embarcaciones auxiliares, así como la de
aquellos complementarios de los anteriores» . También
contiene referencias a las funciones de salvamento y lucha
contra la contaminación del medio marino el art. 88.3,
g), que atribuye competencias sobre la materia al Capitán
Marítimo pero, a diferencia de los artículos
antes citados, este precepto no ha sido impugnado por ninguno
de los ejecutivos recurrentes.
51. El art. 6.1, e) LPMM es impugnado por el Consejo
Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña por entender
que «cabe su inclusión preferente en la materia
de seguridad y protección civil, recordando que en
este punto el art. 11.10 EAC atribuye expresamente a la Generalidad
competencias ejecutivas». No se impugnan, sin embargo,
las concretas competencias que, según hemos visto,
los arts. 86 y siguientes de la Ley atribuyen a órganos
estatales. Con mayor detenimiento se aborda la cuestión
en el escrito de la Xunta: los Estatutos de Autonomía,
se afirma, han atribuido a las Comunidades Autónomas
del litoral la ejecución de la legislación del
Estado en materia de salvamento marítimo, por lo que
no puede el Estado atribuirse competencia exclusiva sobre
ella mediante su inclusión en el concepto de marina
mercante. Además, esta inclusión se traduce
en los preceptos de la Ley en una asunción por parte
del Estado de competencias de coordinación e incluso
de ejecución directa que resultan contrarias al bloque
de la constitucionalidad.
Es cierto que tanto el art. 11.10 EAC como el art. 29.3
EAG atribuyen a las respectivas Comunidades Autónomas
competencias exclusivas de ejecución en materia de
salvamento marítimo, y normas similares se encuentran
en otros Estatutos de las Comunidades Autónomas costeras
(así, por ejemplo, los arts. 12.16 del EAIB, 33.9 EACan,
12.10 del EAPV, 17.11 del Estatuto de Andalucía, 33.9
del Estatuto de la Comunidad Autónoma Valenciana, 12.14
del Estatuto de Murcia, 24.13 del Estatuto de Cantabria, 12.15
Estatuto de Asturias). Esta regulación impediría
que, efectivamente, pueda el Estado asumir competencias ejecutivas
sobre la materia y parece vedar, en principio, la clasificación
como marina mercante que hace el art. 6.1, e) LPMM, pues,
a través de la misma, el Estado vendría a atribuirse
una competencia exclusiva de la que carece.
Sin embargo, tampoco puede ignorarse que, de un lado,
el salvamento marítimo ha estado históricamente
vinculado con la noción de marina mercante -y, como
antes se ha señalado, no es fácil establecer
los límites precisos entre las competencias relativas
a la seguridad en la navegación, a la seguridad marítima,
a la seguridad de la vida humana en el mar y al salvamento
marítimo, competencias todas ellas que se encuentran,
evidentemente, en una estrecha relación- y que, en
todo caso, las Comunidades Autónomas carecen de competencias
legislativas sobre la materia.
Del conjunto de estas circunstancias se desprende que
el hecho de que a los efectos de la Ley se califique al salvamento
marítimo como marina mercante no supone, por sí
solo y sin más, la exclusión de las competencias
autonómicas sobre la materia, siendo lo verdaderamente
relevante las concretas facultades que el Estado ha pretendido
asumir a través de tal calificación y, más
en concreto, por medio de la remisión que en el art.
6.1, e) se hace al art. 87 LPMM. Así parece entenderlo
el propio legislador estatal que, al realizar la reforma de
la LPMM, ha establecido -como, por otra parte, no podía
ser menos- que «corresponderá a las Comunidades
Autónomas que así lo hubieran asumido en sus
respectivos Estatutos de Autonomía la ejecución
de la legislación del Estado en materia de salvamento
marítimo en las aguas territoriales correspondientes
a su litoral» (texto de la nueva disposición
adicional decimonovena).
Es perfectamente posible, por tanto, un entendimiento
del art. 6.1, e) LPMM conforme con el orden constitucional
de competencias, en el sentido de que la inclusión
de la materia de salvamento marítimo entre las facultades
del Estado sobre marina mercante no implica la asunción
por parte de éste de las competencias ejecutivas que,
en la primera de dichas materias, han asumido los señalados
Estatutos de Autonomía.
52. Desde esta precisa perspectiva deben examinarse
los arts. 86 y siguientes de la Ley, que son impugnados por
la Xunta de Galicia pero no por el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña. Como ya se ha dicho, estos
preceptos atribuyen a órganos estatales competencias
no legislativas sobre salvamento marítimo. Especialmente
relevante resulta el art. 87 LPMM, pues es en este precepto
en el que se atribuyen al Estado diversas competencias de
coordinación en dicha materia: la aprobación
de un Plan Nacional, su desarrollo mediante programas sectoriales
y territoriales aprobados por el Ministerio de Obras Públicas
y Transportes y la creación de una Comisión
Nacional de Salvamento Marítimo con la finalidad de
coordinar a las distintas Administraciones Públicas
con competencias sobre la materia (asimismo, se atribuyen
al Estado competencias sobre la lucha contra la contaminación
del medio marino pero, en relación con esta materia,
señala la Xunta de Galicia -único órgano
que ha impugnado estos preceptos- que no tiene nada que objetar).
Este Tribunal ha tenido ya ocasión de pronunciarse
en no pocas ocasiones sobre las facultades de coordinación
que sobre determinadas materias pueden corresponder al Estado
así como sobre los requisitos necesarios para que su
ejercicio sea respetuoso con las competencias de las Comunidades
Autónomas. Así, en la STC 103/1989 hemos afirmado
que «la existencia de una determinada "materia"... no
ha de descartar la posibilidad de que, en virtud de otros
títulos, se produzca en aquel ámbito una legítima
intervención del Estado, hipótesis en modo alguno
excepcional si se parte de la constatación, del todo
obvia, de que las articulaciones competenciales en nuestro
Estado de las Autonomías no han llevado a cabo una
fragmentación ideal, en sectores estancos, de la realidad
a normar» (fundamento jurídico 9.º; en el
mismo sentido se pronuncian otras Resoluciones como las SSTC
133/1990, 45/1991, 102/1995 y 118/1996).
Ahora bien, esas facultades de coordinación sólo
se tienen cuando el Estado ostenta un concreto título
que justifique su intervención, debiéndose,
en todo caso, respetar las competencias ejecutivas de las
Comunidades Autónomas. En unos casos es la propia Constitución
la que atribuye directamente al Estado las competencias de
coordinación (art. 149.1.13.ª, 15.ª, 16.ª,
etc.); en otros, éstas derivan de la titularidad por
parte del Estado de competencias legislativas plenas sobre
una materia, pues entonces «el Estado no puede desentenderse
en absoluto de la ejecución autonómica de la
legislación estatal... pues cuando se trata de ejecutar
una legislación, propia del Estado, los deberes de
colaboración y auxilio mutuo entre las autoridades
estatales y autonómicas, que se encuentran implícitos
en la propia esencia de la forma de organización territorial
del Estado (STC 18/1982, de 4 de mayo), y han de entenderse
intensificados en la medida en que el Estado no puede desentenderse
de la aplicación adecuada y de la interpretación
uniforme de la Ley» (STC 104/1988 [RTC 1988\104], fundamento
jurídico 2.º). No obstante, también hemos
señalado que, en estos supuestos, la competencia estatal
de coordinación presupone la existencia de competencias
autonómicas que deben ser respetadas, evitando que
la coordinación llegue a tal grado de desarrollo que
deje vacías de
CONTENIDO dichas competencias (SSTC
32/1983, fundamento jurídico 2.º y 45/1991, fundamento
jurídico 4.º, entre otras).
En el presente caso, a las Comunidades Autónomas
recurrentes les corresponden únicamente competencias
ejecutivas en materia de salvamento marítimo, lo cual
quiere decir que es el Estado el que tiene potestades legislativas
plenas en la materia, potestades que, como acabamos de señalar,
le permiten establecer instrumentos de coordinación
al objeto de garantizar una aplicación adecuada y una
interpretación uniforme de la norma. Especialmente
significativa en este sentido resulta la Ley Orgánica
9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias
a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía
por la vía del art. 143 de la Constitución.
En su art. 5 apartado 4.º se transfirió a las
Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, Murcia
e Islas Baleares la competencia de ejecución en materia
de salvamento marítimo y en el art. 17 apartado 1.º
se estableció que el ejercicio de esa competencia «se
ajustará a lo dispuesto por el Estado en el ejercicio
de sus competencias de acuerdo con el número 20 del
apartado uno del artículo 149 de la Constitución»,
disponiendo el apartado 2.º que «en el ejercicio
de esta competencia, las Comunidades Autónomas coordinarán
las actividades que lleven a cabo y los medios propios de
que dispongan con los planes y medios estatales, con el fin
de planificar las medidas de previsión y atención
de la seguridad de la vida humana en el mar y de la navegación».
Por otra parte, no cabe duda de que, si bien no pueden
identificarse salvamento marítimo y seguridad pública,
en estos supuestos es posible que se vean afectadas las competencias
que, según el art. 149.1.29.ª CE corresponden
al Estado, y que desde esta perspectiva resulta perfectamente
trasladable a este supuesto la doctrina contenida en la STC
133/1990 sobre la protección civil. Como señalamos
entonces, la competencia autonómica sobre esta materia
«se encuentra con determinados límites, que derivan
de la existencia de un posible interés nacional o supracomunitario
que pueda verse afectado por la situación de catástrofe
o emergencia: Bien por la necesidad de prever la coordinación
de Administraciones diversas, bien por el alcance del evento
(afectando a varias Comunidades Autónomas) o bien por
sus dimensiones, que pueden requerir una dirección
nacional de todas las Administraciones Públicas afectadas
y la aportación de recursos de nivel supracomunitario.
Y, como consecuencia, e íntimamente en relación
con tal posibilidad, no pueden negarse al Estado las potestades
necesarias para obtener y salvaguardar una coordinación
de distintos servicios y recursos pertenecientes a múltiples
sujetos, así como (si fuera necesario) para garantizar
una dirección y organización unitarias: Esto
es, tanto competencias de tipo normativo (disponiendo e instrumentando
técnicas de coordinación) como de tipo ejecutivo,
asumiendo las instancias estatales tareas de dirección.
Las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas
encuentran, pues, su límite en la política de
seguridad pública que la Constitución reserva
al Estado en su art. 149.1.29.ª, en cuanto tal seguridad
pública presenta una dimensión nacional, por
la importancia de la emergencia, o por la necesidad de una
coordinación que haga posible prevenir y, en su caso,
reducir los efectos de posibles catástrofes o emergencias
de alcance supraautonómico» (fundamento jurídico
6.º).
La dimensión que pueden adquirir algunos siniestros
en el mar y la exigencia de una intervención inmediata
de todo tipo de recursos y medios dependientes de diversas
entidades justifica la intervención del Estado al objeto
de garantizar, como acaba de indicarse, una dirección
y organización unitarias o, cuanto menos, una coordinación
y actuación conjunta de los diversos servicios y Administraciones
implicadas, ya que puede estar en juego un interés
nacional y supracomunitario (SSTC 133/1990, fundamento jurídico
9.º y 118/1996, fundamento jurídico 20.º).
53. Admitida la posibilidad de que el Estado coordine
la actuación de las Administraciones autonómicas
en materia de salvamento marítimo, debemos examinar
la constitucionalidad de los preceptos impugnados.
El art. 87 LPMM concreta las facultades del Estado en
marina mercante y a él se remiten sus arts. 6.1, e)
y 86.2. Ninguna tacha de inconstitucionalidad puede hacerse
a su apartado primero, pues del mismo no se deriva, como quiere
entender el representante de la Xunta de Galicia, que el Estado
asuma competencias ejecutivas propias de las Comunidades Autónomas
ya que, al disponer que el servicio público de salvamento
de la vida humana en el mar se prestará por la Administración
del Estado y por las restantes Administraciones Públicas
competentes, establece de manera expresa que ello se hará
«de acuerdo con el principio de coordinación,
instrumentando a través de los planes y programas correspondientes».
Se trata, como puede apreciarse, de una fórmula genérica
que en modo alguno supone atribución al Estado de concretas
facultades ejecutivas, antes bien viene a responder a la idea
de coordinación que, por las razones apuntadas, debe
regir esta materia.
A la noción de coordinación responde también,
de manera indubitada, el Plan Nacional de Servicios Especiales
que, según el art. 87.2 de la Ley, es aprobado por
el Gobierno a propuesta del Ministro de Obras Públicas
y Transportes y a cuyas directrices deberán acomodarse
los planes que aprueben las Comunidades Autónomas.
Este tipo de planes, que garantizan una cierta uniformidad
mediante el establecimiento de directrices mínimas,
resultan especialmente aptos para asegurar la coherencia del
sistema y la actuación coordinada de las diversas entidades
y son, por ello, un cualificado medio de coordinación
del que se puede servir el Estado en supuestos como el que
estamos examinando. Es cierto que suponen una cierta limitación
-o mejor, un cierto condicionamiento- de las competencias
ejecutivas que correspondan a otras entidades (en este caso
a las Comunidades Autónomas), pero no resultan contrarios
al orden constitucional en aquellos supuestos en que el Estado
goza de facultades de coordinación, posibilitando.
La homogeneidad técnica en determinados aspectos y
la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias
en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo
que se logra la integración de actos parciales en la
globalidad del sistema (SSTC 32/1983, 144/1985, 133/1990,
45/1991 y 102/1995). En última instancia, este tipo
de medidas de coordinación preventiva resultan especialmente
satisfactorias siempre, claro está, que no supongan
la «emanación de órdenes concretas que
prefiguren exhaustivamente el
CONTENIDO de la actividad del
ente coordinado, agotando su propio ámbito de decisión
autónoma (STC 27/1987, fundamento jurídico 6.º)
pues, en tal supuesto, existiría un verdadero control
jerárquico o cuasi jerárquico incompatible con
la autonomía de las Entidades coordinadas.
Por otro lado, los objetivos básicos que, de
acuerdo con el art. 87.2 de la Ley debe tener el Plan, responden
también a la idea de criterios generales y principios
mínimos y no suponen, a priori, invasión de
las competencias ejecutivas autonómicas. Es evidente,
en todo caso, que nada impedirá impugnar el concreto
Plan que se apruebe si el Estado va mas allá del establecimiento
de esas pautas generales y lesiona de manera efectiva las
citadas competencias.
54. Más dudas suscita el apartado tercero del
art. 87 LPMM, que atribuye al Ministerio de Obras Públicas
y Transportes la competencia para la aprobación de
los programas sectoriales y territoriales que desarrollen
el Plan Nacional y que dispone, incluso, que será el
propio Estado el que podrá desarrollar tales programas,
bien con personal y medios propios, bien mediante contratos
con empresas o convenios con entidades no lucrativas.
El párrafo final del art. 87.3, en la medida
en que atribuye al Estado competencias meramente ejecutivas
en materia de salvamento marítimo, debe ser declarado
contrario al orden constitucional de competencias.
Distinta ha de ser, sin embargo, la conclusión
respecto de sus párrafos primero y segundo. En ellos
se prevé la aprobación de programas que desarrollen
el Plan Nacional y esta facultad de aprobación debe
considerarse incluida dentro de las competencias de coordinación
que correspondan al Estado. Por otra parte, se ha previsto
que las Comunidades Autónomas puedan colaborar en la
elaboración de tales programas, y ello sin perjuicio
de la competencia que expresamente se les reconoce para que,
a su vez, puedan elaborar planes sobre la materia (art. 88.2).
Ninguna duda de constitucionalidad suscita, el apartado
4 del art. 87 LPMM que se limita a disponer la creación
de la «Comisión Nacional de Salvamento marítimo
como órgano de coordinación para facilitar la
participación de las Administraciones Públicas
competentes» y que remite al reglamento la regulación
de su composición y funciones. En la medida en que
se trata de un órgano de coordinación, cuya
creación ha de corresponder evidentemente al Estado,
el precepto resulta respetuoso con el bloque de la constitucionalidad.
55. Debemos referirnos para concluir con este grupo
de impugnaciones relativas al salvamento marítimo a
los arts. 86.2, 89.1 y 90 LPMM, que son también impugnados
por la Xunta de Galicia. Por lo que a los dos primeros se
refiere, su simple lectura muestra, sin lugar a dudas, que
se trata de normas que atañen a la organización
interna estatal y que, en esta misma medida, no pueden suponer
lesión alguna de las competencias de la Comunidad Autónoma
recurrente. Así, el art. 86.2 LPMM se limita a atribuir
al Ministerio de Obras Públicas y Transportes las competencias
relativas al salvamento de la vida humana en el mar en los
términos que le atribuyan los planes y programas previstos
en el art. 87; expulsado de este precepto el único
extremo que infringía el orden constitucional de competencias,
el art. 86.2 no tiene otro efecto que atribuir al citado Ministerio
el ejercicio de las competencias que, de acuerdo con el bloque
de la constitucionalidad, corresponden al Estado.
Inocuo desde el punto de vista competencial resulta,
asimismo, el art. 89.1 de la Ley, que se limita a disponer
la creación de la Sociedad de Salvamento y Seguridad
Marítima, entidad de Derecho Público que queda
adscrita al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Mayores problemas puede suscitar el art. 90 LPMM que,
al regular el objeto de esta Sociedad, incluye entre sus competencias
«la prestación de servicios de búsqueda,
rescate y salvamento marítimo, de control y ayuda del
tráfico marítimo, de prevención y lucha
contra la contaminación del medio marino, de remolque
y embarcaciones auxiliares, así como la de aquellos
complementarios de los anteriores». En principio, la
dicción del precepto parece apuntar al ejercicio de
funciones ejecutivas de las que el Estado carece. No obstante,
en la medida en que se entienda -como, por otra parte, parece
obligado- que la Sociedad no podrá ejercer sino aquellas
funciones que correspondan al Estado -es decir, funciones
de coordinación en la búsqueda, rescate y salvamento
marítimo-, el precepto es también una norma
de distribución de competencias en el seno de la organización
estatal y, por ello, sin ninguna incidencia en el ámbito
competencial de las Comunidades Autónomas.
56. El apartado f) del art. 6.1 LPMM, que incluye entre
la marina mercante -siempre «a los efectos de esta Ley»-
la prevención de la contaminación producida
desde buques, plataformas fijas y otras instalaciones situadas
en el agua y la protección del medio ambiente marino,
es impugnado tanto por el Consejo de Gobierno de las Islas
Baleares como por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña. En ambos casos los argumentos son similares:
puesto que los respectivos Estatutos de Autonomía atribuyen
a las Comunidades Autónomas competencia para dictar
normas adicionales de protección y para ejecutar la
legislación del Estado en materia de medio ambiente
(arts. 11.13 EAIB y 10.1.6 EAC), así como competencias
ejecutivas sobre vertidos en las aguas territoriales del Estado
correspondientes al litoral de la Comunidad Autónoma
(arts. 12.3 EAIB y 11.10 EAC), el Estado no puede atribuirse
una competencia exclusiva sobre protección del medio
ambiente marino mediante su calificación como marina
mercante.
No les falta razón a los ejecutivos autonómicos
cuando denuncian el exceso que supone denominar «marina
mercante» -sobre la que el Estado tiene competencia
exclusiva- a la protección del medio ambiente marino,
de tal modo que si la consecuencia de tal denominación
fuera la inmediata asunción por parte del Estado de
todas las competencias legislativas y ejecutivas sobre medio
ambiente, el precepto habría de ser declarado contrario
al orden constitucional de competencias. No puede, en efecto,
aceptarse que el hecho de que estemos ante el medio ambiente
del mar cambie la naturaleza de la competencia controvertida
ni que la apelación por parte del Estado a su competencia
sobre marina mercante pueda servir para asumir competencias
que, sobre medio ambiente, corresponden a las Comunidades
Autónomas. Ocurre, sin embargo, que, al igual que hemos
señalado en relación con el salvamento marítimo,
no es esa la conclusión que inmediatamente se deduce
de la lectura del art. 6.1, f) LPMM, precepto que, por sí
mismo, no resulta contrario a las concretas competencias sobre
medio ambiente que pueda corresponder a las Comunidades Autónomas
recurrentes, siendo posible una interpretación conforme
con el orden constitucional de competencias. En última
instancia, el precepto puede perfectamente ser entendido como
una norma de organización interna de las competencias
que corresponden al Estado, en el sentido de que, a los efectos
de la LPMM, esas competencias de tutela del medio ambiente,
se consideran incardinadas en el título «marina
mercante».
Sin necesidad de realizar por ahora mayores precisiones,
cabe advertir que en materia de protección del medio
ambiente marino el Estado no se ha reservado sino la competencia
de legislación básica (art. 149.1.23.ª
CE). Pero para determinar el haz de facultades que corresponden
al Estado sobre el medio marino deben tenerse en cuenta otros
datos de indudable relevancia. El primero de ellos, la titularidad
que, según el art. 132.2 CE, corresponde al Estado
sobre las playas, la zona marítimo-terrestre, el mar
territorial y los recursos naturales de la zona económica
y la plataforma continental. En múltiples ocasiones
hemos reiterado que esta titularidad no puede entenderse como
un título atributivo de competencias, pero sí
otorga al Estado facultades encaminadas a la protección
de los bienes demaniales. En segundo lugar, debe volver a
traerse a colación algunas de las razones apuntadas
al examinar la problemática planteada sobre el salvamento
marítimo; en concreto, la dimensión que pueden
alcanzar ciertas catástrofes medioambientales que ponen
en juego un interés superior al que estrictamente corresponde
a una Comunidad Autónoma. Por último, ha de
señalarse que existen determinadas actividades relacionadas
con la limpieza de buques y descarga de lastre que, aunque
evidentemente tengan incidencia en el medio ambiente marino,
pueden encontrar asimismo su acomodo natural en el título
de marina mercante.
En este sentido, el que el Estado, a efectos de la distribución
interna del ejercicio de las facultades que le corresponden
sobre el medio ambiente marino las califique como marina mercante
no supone, por sí mismo, invasión de las competencias
que puedan corresponder a las Comunidades Autónomas,
aunque tampoco autoriza al Estado, según ya hemos dicho,
a realizar una alteración artificial del orden constitucional
de las mismas. En todo caso, eventuales conflictos de este
tipo habrán de resolverse caso por caso, no procediendo
ahora realizar ningún pronunciamiento de carácter
preventivo, ajeno a la naturaleza del presente proceso constitucional.
Por último, la referencia que se hace en el primer
inciso del art. 6.1, f) LPMM a «la prevención
de la contaminación producida desde buques, plataformas
fijas y otras instalaciones que se encuentren en aguas situadas
en zonas en las que España ejerce soberanía,
derechos soberanos o jurisdicción» no resulta
contraria a la competencia sobre vertidos de las Comunidades
Autónomas recurrentes. Como tuvimos ocasión
de exponer al examinar la constitucionalidad del art. 110
de la Ley de Costas, la competencia de las Comunidades Autónomas
en materia de vertidos al mar se limita a los realizados desde
tierra, y no a los que se llevan a cabo desde el mar, pues
los preceptos estatutarios sobre la materia se refieren al
mar territorial como lugar de recepción de los vertidos,
no como origen de éstos [STC 149/1991, fundamento jurídico
7.º, A), h)]. En el presente caso, el art. 6.1, f) LPMM
se refiere a los vertidos realizados desde el propio mar,
que son competencia del Estado y que, por tanto, pueden ser
calificados por éste, a los efectos de la distribución
interna de sus competencias como marina mercante, máxime
cuando no se trata de una calificación artificial sino
que responde al concepto de marina mercante existente con
anterioridad a la Constitución.
57. La letra j) del art. 6.1 LPMM dispone que se considera
marina mercante «la garantía del cumplimiento
de las obligaciones en materia de defensa nacional y protección
civil en el mar» y es impugnada por el Consejo Ejecutivo
de la Generalidad de Cataluña que se limita a señalar
que las funciones relacionadas con la defensa nacional encuentran
mejor acomodo material en el título derivado del art.
149.1.4.ª CE. Esta argumentación resulta, ciertamente,
escasa para fundamentar la nulidad del precepto; de cualquier
forma, es claro que el simple hecho de que una materia que
en todo caso es competencia del Estado se enmarque, a efectos
de su organización interna, en el ámbito de
la defensa o en el ámbito de la marina mercante no
supone invasión alguna de competencias autonómicas,
con independencia de su corrección técnica.
58. El art. 86.8 LPMM enumera entre las competencias
del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, «el
régimen tarifario y de prestación de toda clase
de servicios marítimos, incluso el establecimiento
de obligaciones de servicio público cuando no esté
atribuido a otras Administraciones». Para el Gobierno
canario, el precepto es inconstitucional ya que no respeta
la competencia de esta Comunidad Autónoma para establecer
las tarifas en el caso de transportes interinsulares sobre
los que tiene competencia. Ahora bien, como señala
el Abogado del Estado, la norma impugnada sólo persigue
distribuir competencias estatales entre los distintos órganos
de la Administración Central y, de este dato, así
como de la referencia que se hace a otras Administraciones,
cabe deducir que no se está aludiendo sino a los transportes
que son de competencia estatal quedando, lógicamente,
al margen aquellos otros cuya titularidad corresponde a las
Comunidades Autónomas.
59. Como último precepto a examinar en los presentes
recursos de inconstitucionalidad, debemos, ocuparnos del art.
3.5 LPMM que, aunque englobado en un artículo que lleva
como rúbrica «puertos comerciales», no
se refiere tanto a la realidad portuaria cuanto a la realización
de actividades comerciales en los puertos de titularidad autonómica.
Según el inciso segundo de este precepto, la realización
de este tipo de actividades «deberá contar con
informe favorable de los Ministerios señalados en el
párrafo anterior (se trata de los Ministerios de Economía
y Hacienda, de Agricultura, Pesca y Alimentación, de
Sanidad y Consumo y de Trabajo y Seguridad Social), por lo
que se refiere al tráfico marítimo y seguridad
de la navegación y, en su caso, a la existencia de
adecuados controles aduaneros, de sanidad y de comercio exterior».
Alude, en primer lugar, el representante de la Xunta
de Galicia a la improcedencia de que en una Ley que se titula
de «Puertos del Estado y de la Marina Mercante»
se regule la realización de operaciones comerciales
en puertos de competencia autonómica, improcedencia
que, a su juicio, se convierte en inconstitucionalidad ya
que la competencia en materia de puertos se refiere tanto
a la realidad misma del puerto como a la actividad en él
desarrollada (STC 77/1984), por lo que las actividades comerciales
realizadas en los puertos autonómicos son de competencia
de la Comunidad correspondiente y no pueden someterse a un
informe del Estado para cuyo establecimiento no existe soporte
constitucional. Esta situación se agravaría
en los casos en los que el transporte marítimo se realice
entre puertos de la misma Comunidad Autónoma.
Sin embargo, y al margen de la mayor o menor corrección
técnica de la inclusión del precepto en la Ley
que estamos examinando -que en todo caso en nada afecta a
su validez-, su contenido resulta plenamente respetuoso con
las competencias de la Comunidad Autónoma gallega.
Es cierto que en la STC 77/1984 afirmamos -y ahora hemos reiterado
en diversos lugares de esta Sentencia- que la competencia
sobre puertos se extiende tanto a la realidad física
como a las actividades que en él se desarrollan, pero
siempre que se trate, lógicamente, de actividades propiamente
portuarias. En el caso de las actividades comerciales desarrolladas
en los puertos, el dato de que la titularidad de éste
corresponda a una Comunidad Autónoma no puede servir
de apoyo para privar al Estado de las facultades que, de acuerdo
con otros títulos competenciales, le corresponden.
Y ninguna duda cabe que el Estado tiene competencia sobre
controles aduaneros, de sanidad y de comercio exterior, así
como sobre tráfico marítimo y seguridad de la
navegación, actividades estas últimas que, como
ya hemos señalado, encuentran su natural acomodo en
el título de marina mercante.
Por ello, no puede considerarse inconstitucional que
el legislador haya establecido la exigencia de que las actividades
comerciales desarrolladas en los puertos autonómicos
cuenten con los informes favorables de los órganos
estatales a quienes corresponde ejercer las referidas competencias.
Esto es así también por lo que se refiere a
los transportes entre puertos de la misma Comunidad Autónoma;
es evidente que en tales casos no serán necesarios
los informes sobre control de aduanas y de comercio exterior,
pero el hecho de que este transporte sea de titularidad autonómica
no excluye la intervención del Estado en lo relativo
a la seguridad en la navegación y a los controles sanitarios.
FALLO
En atención a lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION
ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar parcialmente los presentes recursos de inconstitucionalidad
acumulados y, en consecuencia, declarar:
1.º Que son inconstitucionales y nulos los artículos
4, 87.3, párrafo tercero y la disposición adicional
octava, en su referencia al art. 4, de la Ley 27/1992, de
24 noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
2.º Que los artículos 21.4 y 62.2 de la
misma son inconstitucionales en la medida en que no prevén
intervención alguna de las Comunidades Autónomas
en defensa de su competencia de protección del medio
ambiente, así como el art. 62.3, en cuanto no dispone
el envío de la información en él citada
a la Comunidad Autónoma en la que radique el puerto.
3.º Que los arts. 6.1, e) y f) y 19.3 y el núm.
4 del Anexo de la Ley no vulneran el orden constitucional
de competencias interpretados en el sentido señalado,
respectivamente y por este orden, en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
51.º, 56.º, 39.º y 36.º.
4.º Desestimar los recursos en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín
Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a diecinueve de febrero de mil novecientos
noventa y ocho.
VOTO PARTICULAR
que formula el magistrado don pablo García Manzano
a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad
núm. 522/1993
Con el mayor respeto a la tesis sustentada por la
sentencia mayoritaria, que comparto en su totalidad salvo
en lo relativo al art. 19.3, razono mi discrepancia sobre
la constitucionalidad de este precepto que la sentencia
declara si se interpreta en los términos recogidos
en el fundamento jurídico 39.º, tal como expuse
en la deliberación.
Las líneas de mi razonamiento disidente se
articulan de la manera que paso a exponer:
1. El art. 19 de la Ley de Puertos (en adelante, LPMM),
hay que examinarlo, en mi criterio, desde la perspectiva
del respeto a la planificación urbanística
portuaria, constituida por el régimen previsto en
el art. 18, es decir, inserción en el Plan General
Municipal de Ordenación Urbana de la zona de servicio
del puerto (estatal), mediante la calificación de
este espacio como sistema general, y desarrollo mediante
el Plan Especial o instrumento equivalente, que pormenoriza
para el sistema general portuario los usos permitidos y
las condiciones de la edificación o usos del suelo
en esta zona o espacio. Ha de recordarse, a este respecto,
que tanto el TRLS de 1992, art. 134, como el anterior TR
de 1976, art. 57, establecen la vinculatoriedad de los Planes
Urbanísticos -y el Plan Especial lo es, a diferencia
del Plan de Utilización de los espacios portuarios-
tanto para los particulares como para las Administraciones
Públicas. No quedan las actuaciones sobre el suelo
llevadas a cabo por estos sujetos públicos exentas
de la observancia de las prescripciones de los Planes urbanísticos,
en este caso, del Plan Especial que desarrolla el sistema
general portuario.
2. El art. 19 LPMM se sitúa, por tanto, en
el ámbito del control de la adecuación al
Plan especial o instrumento equivalente (prescindiendo del
supuesto contemplado en el ap. 2, en que no se ha aprobado
el plan especial y sólo existe el plan de utilización
del espacio portuario, que delimita la zona de servicio)
de las obras y usos del suelo llevados a cabo por la propia
Administración portuaria, es decir, por la Autoridad
Portuaria. Se da por supuesto que, conforme a otros preceptos
de la LPMM (v. gr. art. 54.3) los titulares de concesiones
o autorizaciones en el dominio portuario, sean particulares
o Entes Públicos diversos de la Autoridad Portuaria,
sujetan sus actuaciones sobre el suelo ordenado por el Plan
Especial al deber de obtención de previa licencia
municipal, es decir, la licencia urbanística.
Ha de distinguirse entre el supuesto del art. 19.3
LPMM y el regulado en los arts. 20 y 21 LPMM, pues la exención
de licencia no afecta a las obras comprendidas en estos
dos preceptos, ya que se viene a acoger una jurisprudencia
consolidada conforme a la cual las grandes obras públicas
o infraestructuras básicas (carreteras, puertos,
aeropuertos, etc.) no precisan de licencia municipal previa,
bastando la aprobación del proyecto técnico
para su válida ejecución: se da aquí
por reproducida tal jurisprudencia que descansa en la distinción
«ordenación del territorio» (al que pertenecerían
dichas infraestructuras) y el «urbanismo» que
implica los restantes usos o actuaciones sobre el suelo.
Pues bien, aunque el art. 19.3 LPMM parece a simple
vista un trasunto, o casi reproducción, de su antecedente
inmediato, el art. 12 de la Ley de Carreteras (Ley 25/1988,
de 29 julio), en rigor, en mi modesta opinión, el
art. 19.3 LPMM va más lejos que el precepto de la
Ley de Carreteras: en éste, la exención de
licencia (o actos equivalentes de control preventivo municipal)
se predica de la propia obra pública «carretera»
y de sus reparaciones, mientras que la exención de
la licencia municipal viene referida en la Ley de Puertos
no a la construcción o ampliación de puertos
(regida por los arts. 20 y 21), sino a las simples obras
de superestructura y su reparación, llevadas a cabo
en la zona de servicio de los puertos por la Autoridad Portuaria
(instalaciones de depósitos, almacenes, naves de
distinta utilización, etc. al servicio del tráfico
portuario). Son a estas obras, que se califican de obras
públicas de interés general, a las que el
precepto analizado dispensa de sujeción a previa
licencia municipal. El control preventivo de este acto de
autorización -esencial para adecuar las obras y usos
del suelo a la ordenación contenida en el planeamiento-
es sustituido en este caso, según el art. 19.1 LPMM,
por la emisión de un informe por la Administración
urbanística competente que no equivale en modo alguno
a la licencia. La emisión de informe desfavorable,
o la no emisión en plazo, no impide a la Autoridad
Portuaria la ejecución de las obras de construcción
en la zona de servicio, aunque no se ajusten o adapten al
Plan especial. Queda, pues, en manos de la Administración
portuaria la observancia de las prescripciones contenidas
en el Plan Especial, aunque éste surja, por lo común,
del acuerdo de voluntades entre la Administración
portuaria y la urbanística.
3. Desde la perspectiva de la vulneración de
la garantía institucional de la autonomía
local, consagrada en los arts. 137 y 140 CE, que es la adoptada
por la impugnación llevada a cabo por la Generalidad
de Cataluña en relación con el art. 19.3 LPMM,
ha de alcanzarse, a nuestro juicio, la conclusión
de la inconstitucionalidad del precepto.
Ha de partirse, a este respecto, de la esencial previsión
normativa contenida en el art. 2.1 de la Ley 7/1985, de
2 abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local,
conforme a la cual la legislación estatal sectorial
debe asegurar a los Municipios «su derecho a intervenir
en cuantos asuntos afecten directamente al círculo
de sus intereses», a cuyo efecto han de atribuirles
-y en su caso respetar- las competencias que procedan en
función de las características de la actividad
pública de que se trate. Pues bien, una adecuada
observancia de dicha norma básica, lleva a plantear
el interrogante de si la materia concernida por el art.
19 LPMM pertenece al ámbito de los intereses municipales,
y si esta Ley afecta a competencias que formen parte de
dicho ámbito. Ambas cuestiones merecen, en nuestro
modesto criterio, respuestas afirmativas.
Así, en efecto, puede afirmarse sin dificultad
que el urbanismo, y muy singularmente el sector del mismo
que doctrinal y legalmente se viene conociendo como «intervención
administrativa en la edificación y uso del suelo»,
y «disciplina urbanística», comprende
actuaciones públicas que en el plano normativo corresponden
con exclusividad a las Comunidades Autónomas, y en
el de su ejecución -tanto preventiva como represiva
o sancionadora- a los Municipios, en primer término,
sin perjuicio de las competencias que, vía subrogación
cuando ésta se ajuste a la Constitución, puedan
ostentar los Entes autonómicos. Dentro de una aplicación
o ejecución de carácter preventivo, tendente
a garantizar que los usos del suelo se acomodan a la Ley
y a los Planes de ordenación urbana, se encuentra
como modo prototípico la licencia municipal urbanística,
que es uno de los medios de intervención administrativa
más enraizados en la actividad de los Entes Locales,
integrando el núcleo esencial de competencias de
estos Entes públicos territoriales. Desapoderar,
pues, a éstos de una actividad dirigida a ejercitar
dicho control previo es tanto como despojarles de su condición
de vigilantes de la legalidad urbanística, que el
ordenamiento jurídico les ha conferido tradicionalmente,
en lo que afecta a su término municipal.
Para el adecuado ejercicio de las actuaciones comprendidas
en este círculo esencial de sus propios intereses,
la misma Ley 7/1985 otorga a los Municipios las adecuadas
competencias y, entre ellas, según dispone el art.
25.2, ap. d) de dicha Ley, la de «Ordenación,
gestión, ejecución y disciplina urbanística».
Aquí, en este último sector del urbanismo,
se inserta como modo natural y esencial del ejercicio de
esta competencia el de someter a licencia previa toda clase
de actividades y usos del suelo y del subsuelo, tal como
viene a establecer el art. 84.1, b) de dicha Ley.
El dispensar, pues, de esta exigencia por razones
puramente subjetivas, y a salvo las singularidades que para
las obras promovidas por Entes públicos señala
el mencionado art. 180.2 LS, no se acomoda al deber impuesto
al legislador estatal sectorial por el art. 2.1 antes citado,
desatendiendo así el fin de esta norma, que no es
otro sino el de hacer efectiva la autonomía municipal
garantizada constitucionalmente.
4. No se aprecia, finalmente, riesgo cierto de que
la sujeción a previa licencia municipal suponga un
entorpecimiento de las actividades constructivas a realizar,
en la zona de servicio del puerto, por la Autoridad Portuaria.
En primer término, si las obras se acomodan, como
será lo normal, a las determinaciones del Plan Especial
que ordena dicha zona y desarrolla el sistema general portuario,
la licencia deberá ser otorgada como acto de naturaleza
reglada. Ha de tenerse en cuenta, además, que: a)
si concurren razones de urgencia o excepcional interés
público en la realización de las obras o instalaciones,
se sustituirá la licencia por el procedimiento especial
que se contiene en el art. 180.2 TR de 1976 (precepto vigente
tras la nulidad del art. 244.2 de la LS 1992), con decisión
última a cargo del Consejo de Ministros, y b) que
no sería aplicable la facultad de suspensión
de las obras por otra Autoridad administrativa, al menos
de las obras relacionadas en el art. 111.1 de la Ley de
Costas, conforme a lo dispuesto en el ap. 3 de este precepto,
declarado constitucional por la citada STC 149/1991. Tampoco
desde la consideración de un aumento del coste de
las obras, a causa del devengo de tasa por expedición
de la licencia municipal, se aprecian razones justificativas
del régimen enjuiciado, si se tiene en cuenta que
el art. 111.3 de la Ley de Costas, declarado también
conforme a la Constitución por la STC 149/1991, exime
a la Administración del Estado (a la que se equipara,
a efectos fiscales, la Autoridad Portuaria según
el art. 51 LPMM), del abono de dicha tasa por expedición
de licencias urbanísticas, como es la licencia municipal
de obras.
En conclusión, discrepando de la interpretación
contenida en el fundamento jurídico 39.º de
la sentencia, debiera haberse declarado inconstitucional
el art. 19.3 de la Ley 27/1992, de 14 noviembre, de Puertos
del Estado y de la Marina Mercante.
Madrid, a veinte de febrero de mil novecientos noventa
y ocho.-Pablo García Manzano.-Rubricado.
