III.30.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 13/1998
Sentencia de 22 de enero de 1998.
Ponente: D. Álvaro Rodríguez Bereijo.
Materia: DERECHOS Y LIBERTADES: Principio de legalidad.
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
competencial. EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL: Evaluación
de impacto ambiental.
B.O.E 24-2-1998 nº 47 (suplemento)
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
VOTO PARTICULAR 1
VOTO PARTICULAR 2
CONTENIDO
Conflicto positivo de competencia núm. 263/89, promovido
por el Gobierno Vasco, en relación con determinados
artículos del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre,
por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución
del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de28 de julio, de
Evaluación de Impacto Ambiental.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El Gobierno Vasco traba el presente conflicto positivo
de competencia en relación con determinados preceptos
del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre [en concreto,
los arts. 2, b), 3, 4.1, 20 y 25 REIA], que aprobó
el Reglamento para ejecutar el Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental
(LEIA). Su pretensión en el conflicto, empero, no se
contrae a declarar la titularidad de la competencia controvertida
respecto a las disposiciones de la norma reglamentaria impugnada.
Se extiende, con apoyo en el art. 67 LOTC, al enjuiciamiento
de los correspondientes preceptos del citado Real Decreto
Legislativo (en concreto, las disposiciones adicionales primera
y segunda y los arts. 4.2, 5 y 7), por entender que tanto
la norma reglamentaria objeto de directa impugnación
como la emanada por el Gobierno con fuerza de ley en uso de
la delegación legislativa efectuada por las Cortes
Generales mediante Ley 47/1985, de 27 de diciembre, de bases
de delegación al Gobierno para la aplicación
del Derecho de las Comunidades, es decir, el mencionado Real
Decreto Legislativo 1302/1986, no se ajustan, conculcándolo,
al orden de competencias delimitado por la Constitución
y el Estatuto de Autonomía del País Vasco.
La demanda del conflicto plantea, asimismo, como cuestión
previa a la controversia competencial la posible inconstitucionalidad
del Real Decreto Legislativo en cuanto esta norma contiene,
en su art. 1, la calificación como básicos de
los preceptos afectados. Se apoya en dos motivos de índole
formal, a saber: la eventual inconstitucionalidad, en términos
generales, de establecer legislación básica
mediante el instrumento normativo de Reales Decretos Legislativos,
y, de forma más concreta, la ausencia en la Ley delegante
de expresa habilitación al Gobierno para que aprobase
legislación básica en materia ambiental, es
decir, el exceso o ultra vires en que habría incurrido
el Gobierno al otorgar carácter de normas básicas
a las reguladoras del denominado procedimiento de evaluación
de impacto ambiental, incorporado al Ordenamiento interno
mediante la trasposición de la Directiva comunitaria
85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985, que el tan
citado Real Decreto Legislativo 1302/1986 llevó a cabo.
2. El planteamiento que se deja descrito obliga a precisar,
ante todo, cuál debe ser el objeto de este proceso
constitucional. Procede recordar que el objeto del conflicto
competencial lo constituye única y exclusivamente el
Real Decreto 1131/1988, que aprobó el Reglamento ejecutivo
del Real Decreto Legislativo 1302/1986, y que, si bien es
cierto que el art. 67 LOTC, norma aplicada en el caso atendiendo
a la solicitud del Gobierno Vasco, permite en procesos de
esta clase atraer al debate procesal leyes o normas con rango
de Ley (SSTC 39/1982,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 2.º
y 3.º, y 5/1987, fundamento jurídico 1.º),
tal posibilidad no es incondicionada. Tan sólo resulta
procesalmente viable en la medida en que la cuestión
sobre la titularidad de la competencia debatida sea «inseparable»
de la «apreciación sobre la adecuación
o inadecuación de la norma o normas de ley invocadas
para fundamentar aquella competencia al orden competencial
mismo derivado de la Constitución y de los Estatutos
de Autonomía (STC 5/1987, fundamento jurídico
1.º), ya que sólo entonces, como se dijo en la
Sentencia que se acaba de citar, el examen de la constitucionalidad
de la disposición de ley así invocada devendrá
"cuestión previa" para la resolución del conflicto»
(STC 80/1988, fundamento jurídico 2.º), lo que
requiere siempre que el supuesto vicio de incompetencia traiga
origen de la ley (STC 147/1993, fundamento jurídico
2.º). El art. 67 LOTC no permite, en modo alguno, convertir
un conflicto de competencia en un recurso de inconstitucionalidad
indirecto, confundiendo los ámbitos propios de estos
dos distintos procesos constitucionales (STC 45/1991, fundamento
jurídico 1.º).
En el presente asunto se constata que determinados preceptos
reglamentarios, en relación con los cuales se ha trabado
el conflicto, son mera reproducción de las disposiciones
adicionales primera y segunda, así como de los arts.
5 y 7 del Real Decreto Legislativo 1302/1986. Por ello, nada
se opone a que estas últimas normas con rango de ley
sean consideradas en el proceso conflictual que ahora resolvemos
en cuanto a su adecuación o inadecuación al
orden de competencias aquí en tela de juicio. Ahora
bien, la determinación de este extremo no lleva a un
enjuiciamiento directo y específico de los preceptos
de la norma delegada, pues el Real Decreto Legislativo 1302/1986
no es objeto directo del conflicto competencial. Una eventual
apreciación de la extralimitación competencial
de las normas reglamentarias impugnadas no podrá dejar
incólume las que constituyen su soporte normativo,
es decir, las integrantes del mencionado Real Decreto Legislativo,
que habrán de verse así, en su caso, afectadas
por la eventual declaración de incompetencia, pero
nada más.
Por ende, no procede entrar a conocer de la cuestión
previa que suscita el Gobierno Vasco en torno a la regularidad
constitucional de la calificación del Real Decreto
Legislativo como legislación básica. Esta cuestión
no está vinculada a la controversia competencial trabada
sobre el Real Decreto, por lo que no debe integrar su ámbito
de cognición y, por ende, debe quedar fuera de examen
en el presente conflicto positivo de competencia.
3. La normativa estatal objeto de análisis, en
los términos expuestos, para dilucidar el presente
conflicto competencial, tiene por finalidad incorporar a nuestro
Derecho interno la ya citada Directiva comunitaria 85/337/CEE,
del Consejo, de 27 de junio de 1985, concerniente a la evaluación
de las repercusiones de determinados proyectos, públicos
y privados, sobre el medio ambiente (recientemente objeto
de modificación parcial por la Directiva 97/11/CE,
del Consejo, de 3 de marzo de 1997). Esa disposición
comunitaria establece, con carácter de instrumento
único y generalizado para todos los Estados miembros,
la denominada «evaluación de impacto ambiental»
como técnica de protección ambiental de carácter
anticipado o preventivo (si bien no alcance al escalón
superior de la planificación y programación,
propio de la llamada «evaluación estratégica»),
dirigida a introducir la variable ambiental en la ejecución
de proyectos tanto de obras y actividades públicas
como de obras y actividades promovidas por particulares.
Que las competencias controvertidas sirvan para incorporar
al ordenamiento interno normas del Derecho comunitario derivado
resulta irrelevante. Desde la inicial Sentencia sobre el comercio
comunitario de carnes frescas (STC 252/1988), este Tribunal
ha afirmado que el Derecho comunitario no es en sí
mismo canon o parámetro directo de constitucionalidad
en los procesos constitucionales (SSTC 132/1989, 65/1990,
28/1991, 64/1991, 111/1993, entre otras). Cuando éstos
tienen por objeto disputas competenciales que tengan su origen
en la trasposición al Derecho interno de una Directiva
comunitaria, como en el caso enjuiciado, no corresponde a
este Tribunal decidir si la Directiva ha sido o no correctamente
incorporada al ordenamiento interno ni, en su caso si está
siendo correctamente aplicada (SSTC 64/1991, fundamento jurídico
4.º, y 147/1996, fundamento jurídico 3.º).
Más en concreto, en el ámbito de la resolución de disputas competenciales, bien sea en conflictos de competencias
o en procesos de inconstitucionalidad, es también doctrina
reiterada de este Tribunal (SSTC 252/1988, fundamento jurídico
2.º; 76/1991, 115/1991, 236/1991, 79/1992, 117/1992,
80/1993, entre otras) que el hecho de que una competencia
suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga
cuál sea la instancia territorial a la que corresponda
su ejercicio, porque ni la Constitución ni los Estatutos
de Autonomía prevén una competencia específica
para la ejecución del Derecho comunitario. Así
pues, la determinación de a qué ente público
corresponde la ejecución del Derecho comunitario, bien
en el plano normativo bien en el puramente aplicativo, se
ha de dilucidar caso por caso teniendo en cuenta los criterios
constitucionales y estatutarios de reparto de competencias
en las materias afectadas (STC 236/1991, fundamento jurídico
9.º).
En consecuencia, la calificación como materialmente
básicas de las disposiciones impugnadas del Reglamento
ejecutivo no depende de que reproduzcan o no prescripciones
de la Directiva comunitaria, ni de que incorporen o no opciones
abiertas por la misma, sino de si cabe o no conceptuarlas
como materialmente básicas de acuerdo con la doctrina
de este Tribunal recaída en torno al alcance de lo
básico (STC 141/1993, fundamento jurídico 2.º).
Ahora bien, sin perjuicio de ello, no cabe ignorar que
la propia interpretación del sistema de distribución
competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas
tampoco se produce en el vacío (STC 102/1995, fundamento
jurídico 5.º). Por ello, prestar atención
a cómo se ha configurado una institución por
la Directiva comunitaria puede ser no sólo útil,
sino incluso obligado para aplicar correctamente sobre ella
el esquema interno de distribución competencial, máxime
cuando la institución o las técnicas sobre las
que versa la disputa carecen de antecedentes en el propio
Derecho interno, como ocurre con el procedimiento de evaluación
de impacto ambiental, que, al margen de algunos precedentes
impropios, constituye un instrumento de nuevo cuño,
asimilado entre nosotros desde el Derecho comunitario.
4. La determinación de los títulos competenciales
en conflicto ha de realizarse atendiendo al carácter
de las normas objeto de la controversia competencial, teniendo
presente tanto el carácter de las disposiciones o actos
traídos al conflicto (STC 87/1987, fundamento jurídico
2.º), como el objetivo predominante de los mismos (STC
88/1986, fundamento jurídico 4.º), según
declara la STC 252/1988, fundamento jurídico 3.º
La evaluación de impacto ambiental es un instrumento
que sirve para preservar los recursos naturales y defender
el medio ambiente en los países industrializados. Su
finalidad propia es facilitar a las autoridades competentes
la información adecuada, que les permita decidir sobre
un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles
impactos significativos en el medio ambiente (Preámbulo
de las Directivas 85/337/CEE y 97/11/CE y del Real Decreto
Legislativo 1302/1986). La legislación ofrece a los
poderes públicos, de esta forma, un instrumento para
cumplir su deber de cohonestar el desarrollo económico
con la protección del medio ambiente (STC 64/1982,
fundamento jurídico 2.º). La evaluación
del impacto ambiental aparece configurada como una técnica
o instrumento de tutela ambiental preventiva -con relación
a proyectos de obras y actividades- de ámbito objetivo
global o integrador y de naturaleza participativa.
La declaración de impacto ambiental, a cargo
de la autoridad competente en materia de medio ambiente, en
esencia, se pronuncia sobre la conveniencia o no de ejecutar
las obras o actividades proyectadas y en caso afirmativo,
las condiciones a que ha de sujetarse su realización,
para evitar, paliar o compensar las eventuales repercusiones
negativas que sobre el ambiente y los recursos naturales puede
producir aquélla. Tal procedimiento evaluatorio se
establece con carácter preceptivo cuando concurran
los dos siguientes requisitos: a) que se trate de obras o
actividades, tanto públicas como privadas comprendidas
en el anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, y b) que
la ejecución de la obra, instalación o actividad
catalogada requiera la intervención administrativa
previa, mediante autorización o aprobación del
correspondiente proyecto a cargo del ente público que
sea competente, a tenor de la legislación sectorial
aplicable.
Para que esas finalidades se vean satisfechas, la norma
impone a las Administraciones públicas la obligación
de valorar la variable ambiental cuando deciden sobre la aprobación
o la autorización de obras, instalaciones u otras actividades
de gran envergadura o con un significativo potencial contaminador.
Para llevar a cabo esa valoración, la autoridad competente
debe contar necesariamente con tres elementos: el estudio
de impacto ambiental, la opinión del público
interesado y los informes de otras Administraciones afectadas
por el proyecto.
El estudio de impacto ambiental es un documento técnico,
que debe ser aportado por el organismo o la empresa que promueve
la obra o la instalación proyectada. Es elaborado normalmente
por técnicos especializados, contando con la información
suministrada por la Administración que resulte de utilidad
y en consulta con las personas y las Administraciones afectadas.
En el estudio se deben describir y evaluar los efectos previsibles
«sobre la población, la fauna, la flora, el suelo,
el aire, el agua, los factores climáticos, el paisaje
y los bienes materiales, incluido el patrimonio histórico-artístico
y el arqueológico»; formular posibles alternativas
al proyecto, y las medidas previstas para reducir, eliminar
o compensar los efectos ambientales negativos, y elaborar
un programa de vigilancia ambiental [art. 2.1, b) Real Decreto
Legislativo 1302/1986 EIA y arts. 7 a 14 del REIA]. Sin que
el procedimiento de evaluación de impacto permita la
introducción, por el órgano ambiental, de consideraciones
de simple oportunidad sobre la realización de la obra
o instalación, ni las relativas a aspectos técnicos
y económicos de ésta, reservadas -como objeto
propio y específico del acto autorizatorio o de aprobación
del proyecto- al órgano con competencia sustantiva
para dictar estos actos de intervención administrativa
previa.
El proyecto de la obra o la instalación y el
estudio de su impacto ambiental deben ser sometidos preceptivamente
a información pública, para que las personas
y grupos interesados puedan expresar su opinión. Igualmente,
deben ser transmitidos a las Administraciones previsiblemente
afectadas por la ejecución del proyecto, entre las
que se incluyen expresamente las de los restantes Estados
miembros de la Unión Europea cuando el proyecto tenga
repercusiones sobre su medio ambiente (arts. 3 y 6 LEIA y
arts. 15, 17, 23 y 24 REIA).
5. Por otra parte, es preciso anotar que la evaluación
de impacto ambiental abarca un número creciente de
actividades públicas y privadas. Cuando el Real Decreto
Legislativo 1302/1986 fue adoptado, tan sólo existían
unas pocas disposiciones sectoriales que, de modo fragmentario
y limitado, obligaban a ponderar los efectos ambientales de
las obras e instalaciones sometidas a intervención
administrativa. Así, el Reglamento de actividades molestas,
insalubres, nocivas y peligrosas de 1961, la Orden del Ministerio
de Industria de 1976 sobre industrias contaminadoras de la
atmósfera, o la Ley de Aguas de 1985 en lo tocante
a autorizaciones o concesiones sobre el dominio público
hidráulico que impliquen riesgos para el medio ambiente.
La disposición adoptada por el Gobierno para adaptar
nuestro ordenamiento a la Directiva 85/337/CEE no solamente
supuso que se regulase, con carácter completo y detallado,
la figura de la evaluación del impacto ambiental. También
supuso extender considerablemente su ámbito de aplicación,
hasta abarcar a todas las obras, instalaciones o cualquier
otra actividad comprendida en su anexo.
Los proyectos cuya repercusión ambiental debe
ser evaluada antes de su adopción, por encontrarse
incluidos en el anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
comprenden la construcción de autopistas y autovías,
de líneas de ferrocarril de largo recorrido, y de aeropuertos
y puertos de determinada envergadura; las grandes presas;
las refinerías de petróleo, las centrales térmicas
y otras instalaciones de combustión de cierta potencia;
las plantas siderúrgicas integrales; las instalaciones
productoras de amianto o productos derivados; las instalaciones
químicas integrales; las instalaciones de residuos
radiactivos, así como las de residuos tóxicos
y peligrosos; la extracción a cielo abierto de minerales,
y las primeras repoblaciones forestales cuando entrañen
riesgos de graves transformaciones ecológicas negativas.
A estas actividades, sujetas a evaluación de
impacto ambiental según el anexo del Real Decreto Legislativo
1302/1986, desarrollado por el anexo II del Real Decreto 1131/1988,
habrá que sumar en un futuro cercano las que añade
la Directiva 97/11/CE, de 3 de marzo de 1997, a la cual deberá
adaptarse la legislación española antes del
14 de marzo de 1999. El anexo I de esta Directiva incluye
nuevas obras e instalaciones directamente dentro del conjunto
de las que deben ser evaluadas desde la perspectiva medioambiental,
tales como trasvases entre cuencas fluviales, grandes oleoductos
y gasoductos, instalaciones para la cría intensiva
de aves de corral o de cerdos, industrias de papel y cartón,
y líneas de alta tensión. Y su extenso anexo
II relaciona numerosas actividades económicas, agrarias,
industriales y urbanísticas que las legislaciones nacionales
deberán someter a evaluación medioambiental,
en función de determinados umbrales y criterios de
selección. Las obras, instalaciones y actividades que
en el inmediato futuro deben quedar sometidas a evaluación
de impacto ambiental consisten, sin exageración, en
la casi totalidad de las actividades económicas y territoriales
significativas.
6. En el presente conflicto constitucional no se discute
sobre la figura ni el alcance de la evaluación de impacto
ambiental. Ninguno de los aspectos sustantivos de la normativa
estatal ha sido impugnado. La controversia se limita a los
aspectos competenciales de la norma que, entre los varios
modelos posibles que existen para trasponer la Directiva 85/337/CEE,
ha elegido establecer que la evaluación de impacto
ambiental se formule en dos momentos sucesivos: en un primer
momento, un «órgano ambiental» distinto
del órgano competente para aprobar o autorizar el proyecto
debe emitir una «declaración de impacto ambiental»;
en un segundo momento, el órgano con competencia sustantiva
sobre el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación
o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones en
que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio
ambiente y los recursos naturales. En caso de discrepancia
entre el órgano ambiental y el órgano competente
sobre el proyecto, decide el Consejo de Ministros o el órgano
que resulte competente en cada Comunidad Autónoma (arts.
4, 5 y 7 LEIA y arts. 4, 16, 18 a 20 y 25 REIA).
En el conflicto constitucional se impugnan los artículos
del Real Decreto 1131/1988 que permiten que la Administración
general del Estado evalúe el impacto ambiental de sus
propias obras, instalaciones o actividades, o de los proyectos
promovidos por empresas o sujetos particulares que se encuentran
sometidos a intervención administrativa estatal. La
representación del Gobierno Vasco sostiene que los
proyectos localizados en su territorio deben ser evaluados
ambientalmente por la Administración autonómica,
por lo que a ella corresponde formular la declaración
de impacto ambiental de todos los proyectos, aunque la Administración
competente para aprobarlos o autorizarlos sea la estatal;
y que el órgano ambiental llamado a adoptar dicha declaración
de impacto debe ser el que designe la Comunidad Autónoma
de entre sus autoridades administrativas, mediante sus propias
disposiciones, y no un órgano de la Administración
general del Estado. Todo ello, en virtud de las competencias
legislativas y ejecutivas sobre el medio ambiente que han
sido asumidas en su Estatuto de Autonomía [art. 11.1,
a) EAPV].
Congruentemente, la Comunidad Autónoma impugna
los preceptos del Reglamento de evaluación de impacto
ambiental que definen el órgano administrativo ambiental
(art. 4.1 REIA), que determinan el órgano resolutorio
de discrepancias (art. 20 REIA) y que asignan facultades para
efectuar el seguimiento y la vigilancia del cumplimiento de
la declaración de impacto (art. 25 REIA). Por otro
lado, la demanda del conflicto positivo de competencias impugna
un segundo grupo de preceptos, concernientes a la delimitación
del ámbito aplicativo de la evaluación de impacto
ambiental, en cuanto excluye a los proyectos aprobados específicamente
por una Ley del Estado [art. 2, b) REIA] y declara exceptuables
aquellos proyectos en que así lo acuerde el Consejo
de Ministros (art. 3 REIA).
7. El art. 4.1 del Reglamento dispone que «se
considera órgano administrativo de Medio Ambiente el
que ejerza estas funciones en la Administración pública
donde resida la competencia sustantiva para la realización
o autorización del proyecto». Su art. 20, congruentemente,
establece que «En caso de discrepancia entre el órgano
con competencia sustantiva y el órgano administrativo
de Medio Ambiente, respecto de la conveniencia de ejecutar
el proyecto o sobre el
CONTENIDO del condicionado de la declaración
de impacto, resolverá el Consejo de Ministros o el
órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente,
según la Administración que haya tramitado el
expediente». Finalmente, el art. 25 del Real Decreto
1131/1988 prescribe que «Corresponde a los órganos
competentes por razón de la materia, facultados para
el otorgamiento de la autorización del proyecto, el
seguimiento y vigilancia del cumplimiento de lo establecido
en la declaración de impacto ambiental. Sin perjuicio
de ello, el órgano administrativo de Medio Ambiente
podrá recabar información de aquéllos
al respecto, así como efectuar las comprobaciones necesarias
para verificar dicho cumplimiento».
El análisis de estos preceptos, atendiendo al
alcance y a las características propias de la figura
de la evaluación del impacto ambiental de la que forman
parte, impide aceptar el planteamiento competencial sustentado
por el Gobierno Vasco. El conflicto sometido a nuestro conocimiento
en este proceso constitucional no puede ser resuelto atendiendo
exclusivamente al reparto competencial sobre el medio ambiente
[art. 11.1, a) EAPV y art. 149.1.23.ª CE]. Como hemos
visto antes, la evaluación de impacto ambiental es
una técnica transversal, que condiciona (ahora o en
el próximo futuro) la práctica totalidad de
la actuación estatal que se materializa físicamente,
produciendo las consiguientes repercusiones en el territorio
y en el medio ambiente de una o varias Comunidades Autónomas.
Asimismo, no se puede ignorar que la declaración de
impacto ambiental determina «la conveniencia o no de
realizar el proyecto» y, en caso afirmativo, debe fijar
«las condiciones en que debe realizarse»; a su
vez, el
CONTENIDO de la declaración está llamado
a integrarse en la autorización que concederá
el órgano titular de la competencia sustantiva sobre
el proyecto, formando sus condiciones «un todo coherente
con las exigidas para la autorización del proyecto»,
como señala el art. 18, apartados 1 y 2, del Reglamento.
La evaluación de impacto ambiental no puede caracterizarse,
por consiguiente, como ejecución o gestión en
materia de medio ambiente. La finalidad,
CONTENIDO y efecto
de la norma básica estatal conduce a que todas las
Administraciones públicas valoren el medio ambiente
cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras,
instalaciones u otras actividades de su competencia. Muchas
de esas obras, instalaciones y actividades forman parte de
materias sometidas por la Constitución y los Estatutos
de Autonomía a reglas específicas de reparto
de competencias, que son títulos que por su naturaleza
y finalidad atrae a la de medio ambiente, cuyo «carácter
complejo y multidisciplinario afecta a los más variados
sectores del ordenamiento» (STC 64/1982, fundamento
jurídico 3.º).
Como declaró este Tribunal en la STC 102/1995,
fundamento jurídico 3.º al analizar la validez
de la Ley de Conservación de los Espacios Naturales
y de la Flora y Fauna Silvestre de 1989, «los recursos
naturales son soportes físicos de una pluralidad de
actuaciones públicas y privadas en relación
a los cuales la Constitución y los Estatutos han atribuido
diversas competencias. En tal sentido, hemos reconocido en
más de una ocasión que un ámbito físico
determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras
competencias en el espacio (SSTC 77/1982 y 103/1989), pudiendo,
pues, coexistir títulos competenciales diversos. Así,
junto a medio ambiente, los de ordenación del territorio
y urbanismo, agricultura y ganadería, montes y aprovechamientos
forestales o hidráulicos, caza y pesca o comercio interior
entre otros. Ello significa, además, que sobre una
misma superficie o espacio natural pueden actuar distintas
Administraciones públicas para diferentes funciones
o competencias, con la inexorable necesidad de colaboración
(SSTC 227/1988 y 103/1989) y, por supuesto, coordinación».
8. El reparto competencial en esta materia [art. 11.1,
a) EAPV y art. 149.1.23.ª CE] sólo resulta determinante
respecto a aquellas intervenciones administrativas cuya razón
de ser consiste en la protección del medio ambiente:
es decir, cuando el acto administrativo tiene como finalidad
y efecto la preservación y la restauración del
ambiente afectado por la actividad intervenida, como es el
caso de la autorización de actividades calificadas.
Pero cuando la Administración general del Estado ejerce
sus competencias exclusivas en distintos ámbitos materiales,
como son administración de justicia, aeropuertos y
puertos, ferrocarriles, aguas continentales, instalaciones
eléctricas, obras públicas de interés
general, minas y energía, patrimonio cultural y seguridad
pública, hay que atenerse a la distribución
de competencias que efectúan los Estatutos de Autonomía
en el marco del art. 149 CE (y, singularmente, de los números
4, 20, 21, 22, 24, 25, 28 y 29 del apartado 1 de ese art.
149).
Por consiguiente, es conforme con el orden constitucional
de competencias que la normativa impugnada confíe la
evaluación del impacto ambiental a la propia Administración
que realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación
o actividad que se encuentra sujeta a su competencia, a tenor
del bloque de la constitucionalidad. La Administración
está ejerciendo sus competencias sectoriales propias
cuando asegura que el organismo o la empresa que promueve
la obra u otra actividad proyectada realiza el estudio de
impacto ambiental; cuando somete el proyecto, y el estudio
de impacto, a información pública; cuando realiza
consultas con otras autoridades, y les pide informes; y cuando
finalmente, a la vista del resultado del estudio, de las alegaciones
de los particulares y de los puntos de vista de los restantes
Departamentos y Administraciones públicas, formula
la declaración de impacto ambiental, la cual viene
a formar parte de la autorización final del proyecto.
La Administración estatal ejerce sus propias
competencias sustantivas sobre la obra, la instalación
o la actividad proyectada, aun cuando preceptivamente deba
considerar su impacto medioambiental. No está ejecutando
la legislación básica del medio ambiente. Esta
se agota en aprobar la norma que obliga a todas las Administraciones
públicas a que, cuando actúan en el ejercicio
de cualesquiera de sus competencias, ponderen y evalúen
las repercusiones sobre el medio ambiente, minimizando y corrigiendo
los daños causados a la población y al medio
ambiente natural y cultural del territorio afectado por dicha
actuación, cuando no renunciando a llevarla a cabo.
9. La conclusión anterior, empero, no puede hacer
olvidar las competencias que ostenta el País Vasco,
tanto sobre su medio ambiente como otras no menos significativas:
la ordenación del territorio y el urbanismo, con carácter
general (art. 10.31 EAPV), y, eventualmente, la competencia
correlativa a la ejercida en cada caso por la Administración
estatal: aeropuertos y puertos ferrocarriles, aguas continentales,
instalaciones eléctricas, obras públicas, minas
y energía, patrimonio histórico, montes, agricultura,
pesca y caza, industria, vivienda, turismo y ocio, etc., que
son materias que le competen en los términos previstos
por su Estatuto de Autonomía (núms. 8, 9, 10,
11, 19, 30, 31, 32, 33, 34 y 36 del art. 10 EAPV). De la realidad
de estas competencias de la Comunidad Autónoma se desprenden
varias conclusiones relevantes para resolver el conflicto
de competencias aquí trabado.
Cuando la Administración general del Estado ejerce
sus competencias sobre el territorio de una Comunidad Autónoma,
debe ejercerlas siempre atendiendo los puntos de vista de
ésta (SSTC 56/1986, 103/1989, 149/1991, 102/1995 y
concordantes) y cumpliendo el deber de colaboración
ínsito a la estructura misma del Estado de las Autonomías
[deber que, no por casualidad, fue formulado inicialmente
con especial energía en un caso de concurrencia competencial
sobre actividades extractivas para proteger el medio ambiente
(STC 64/1982, fundamento jurídico 8.º)].
En efecto, la «proyección sobre un mismo
medio físico o recurso natural de títulos competenciales
distintos en favor del Estado o de las Comunidades Autónomas
impone la colaboración entre ambas Administraciones;
colaboración que "resulta imprescindible para el buen
funcionamiento del Estado de las Autonomías", como
ha señalado este Tribunal, por relación genérica
a supuestos como el que ahora se plantea, en la STC 76/1983.
Más aún, este entrecruzamiento de competencias
obliga, como queda dicho, a la coordinación entre las
Administraciones implicadas» [STC 227/1988, fundamento
jurídico 20, e)].
10. Este deber, que impide a la Administración
estatal aprobar o autorizar ningún proyecto de obra
o instalación situada, total o parcialmente, sobre
el territorio de la Comunidad Autónoma sin ponderar
sus puntos de vista y sin coordinarlo con la actuación
llevada a cabo por su Administración pública
en ejercicio de sus propias competencias [SSTC 56/1986, fundamento
jurídico 4.º, 103/1989, fundamento jurídico
9.º, 227/1988,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 20, letras
e) y f), y 25; 149/1991,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 3.º,
letras C) y D).c, 4.º, letras A), B).d y B).e, D).a,
y 7.º, letras A).c y D).a, y 198/1991, fundamento jurídico
3.º, j)], también es predicable de la evaluación
de impacto ambiental. La normativa vigente no sólo
no niega ese deber de colaboración, sino que ofrece
cauce e instrumentos para cumplirlo.
En primer lugar, antes incluso de que se redacte el
estudio de impacto ambiental, el organismo o la empresa que
promueve el proyecto debe comunicar su intención y
formular una Memoria-resumen del proyecto; la Administración
titular «podrá efectuar consultas a las... Administraciones
previsiblemente afectadas por la ejecución del proyecto»,
con el fin de que enjuicien el impacto ambiental del futuro
proyecto u ofrezcan cualquier indicación beneficiosa
para una mayor protección y defensa del medio ambiente
(art. 13.3 REIA).
A tenor del orden constitucional de competencias, esa
facultad del órgano administrativo de medio ambiente
de la Administración autorizante de abrir consultas
en la fase inicial de la evaluación medioambiental
ofrece un medio adecuado para cumplir su deber de colaboración
entre las Administraciones implicadas. Siempre que la obra
u otra actividad proyectada afecte al territorio o al medio
ambiente del País Vasco, las consultas entre las dos
Administraciones, antes incluso de formularse el estudio.
técnico de impacto ambiental, permiten que la Comunidad
Autónoma interesada pueda ser oída.
Conclusión que se ve reforzada porque, cuando
el proyecto pueda afectar a la conservación de la flora
o de la fauna, de espacios naturales protegidos o de terrenos
forestales, «será consultado preceptivamente
el ICONA» (art. 13.4 REIA), cuyas funciones han sido
asumidas por la Administración del País Vasco
en todas esas materias [arts. 10, números 8, 9 y 10,
y 11.1, a) EAPV y Real Decreto 2761/1980, de 26 de septiembre;
sobre traspaso de servicios en materia de conservación
de la naturaleza].
11. En segundo lugar, ya hemos visto que la evaluación
de impacto ambiental se formula a partir de varios elementos
esenciales: el estudio técnico, que debe proporcionar
el organismo o la empresa que impulsa el proyecto; la información
pública, que permite a la población afectada
y a los particulares interesados formular sus opiniones sobre
el proyecto y su impacto ambiental, y una serie de informes,
que incluyen los emitidos por otras Administraciones públicas.
La normativa impugnada en este conflicto contiene una
regulación parca, ciertamente: se limita a prever los
«informes que... se establezcan» en el procedimiento
que corresponde a la obra o instalación proyectada
según su legislación específica (art.
15 in fine REIA); y permite, por añadidura, que el
órgano administrativo de medio ambiente de la Administración
autorizante recabe «los informes que, en cada caso,
considere oportunos» (art. 17.1 REIA). Sólo se
detallan las comunicaciones que deben mantenerse con Estados
miembros de la Unión Europea o con otros países
vecinos, respecto a aquellos proyectos que tengan repercusiones
transfronterizas sobre el medio ambiente (arts. 23 y 24 REIA),
en desarrollo de lo dispuesto por las normas superiores (art.
6 LEIA y art. 7 Directiva 85/337/CEE).
Tales preceptos, sin embargo, permiten encauzar la obligada
colaboración entre los poderes estatales y autonómicos.
El orden constitucional de competencias obliga a entender
que, entre los informes con los que debe contar la Administración
general del Estado antes de formular la declaración
de impacto ambiental, se incluyen los que emita la Administración
del País Vasco. Informes cuyo
CONTENIDO debe ser ponderado
expresamente por la autoridad estatal que formule la declaración
de impacto ambiental y, en su caso, por la autoridad que adopte
la decisión final sobre el proyecto, asumiendo sus
conclusiones o exponiendo las razones de discrepancia por
las que no pueden ser aceptadas (art. 20 del Real Decreto
1131/1988 del Reglamento de Evaluación del Impacto
Ambiental aquí impugnado).
En conclusión, la Comunidad Autónoma tiene
garantizada constitucionalmente una participación en
la evaluación del impacto ambiental de los proyectos
de competencia estatal que vayan a realizarse, total o parcialmente,
sobre su territorio o que, más en general, puedan afectar
a su medio ambiente.
12. En la segunda parte de su demanda, el Gobierno Vasco
impugna el art. 2, b) del Reglamento aprobado por Real Decreto
1131/1988, en cuanto señala como proyectos excluidos
del procedimiento de evaluación de impacto ambiental
«los proyectos aprobados específicamente por
una Ley del Estado». No extiende su impugnación
al apartado a) de dicho precepto, que excluye los proyectos
relacionados con la defensa nacional, exclusión que
entiende justificada. Aunque reconoce que aquella excepción
está también prevista en la Directiva 85/337/CEE,
a su juicio el Estado central carece de competencia para establecer
una exclusión de tales proyectos sin una previa ponderación
caso por caso de los intereses en conflicto, ya que este tipo
de exclusiones genéricas no podría ampararse
ni en la competencia para establecer la legislación
básica en materia de protección del medio ambiente
ni en las competencias sectoriales correspondientes, desapoderando
de manera injustificada a la Comunidad Autónoma de
sus competencias en materia ambiental, tesis a la que se opone
el Abogado del Estado.
La exclusión de la evaluación de impacto
ambiental de «los proyectos aprobados específicamente
por una Ley del Estado» no supone en rigor una dispensa,
en virtud de la cual tales proyectos queden exceptuados del
régimen de tutela ambiental. En este sentido ha de
entenderse que únicamente podrán ser objeto
de exclusión aquellos proyectos cuya aprobación
o ejecución corresponda al Estado con arreglo a títulos
competenciales que le sean propios, de suerte que sólo
se podrá excepcionar la evaluación de impacto
ambiental «por Ley del Estado» respecto de proyectos
de titularidad estatal.
Por otra parte, cumple no olvidar, tal como expresamente
se señala en el art. 1.5 de la Directiva 85/337/CEE,
que aquella exclusión sólo puede aplicarse a
proyectos «detallados», en los que conste el análisis
pormenorizado de todas sus circunstancias, incluidas, claro
está, las relativas a su incidencia medioambiental,
y siempre que se justifiquen las decisiones adoptadas sobre
este particular, pues sólo así -según
manifiesta el mencionado precepto- «los objetivos perseguidos
por la presente Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad
de información, se consiguen a través del procedimiento
legislativo».
Se infiere de todo ello que más que ante una
auténtica dispensa estamos en presencia de una modalidad
de sustitución en cuanto al modo de alcanzar los objetivos
de la Directiva, que internamente han hecho también
suya algunas Comunidades Autónomas, como se desprende
del art. 12 de la Ley de Andalucía 7/1994, de 18 de
mayo, de protección ambiental, y del art. 6 del Decreto
de Cantabria 50/1991, de 29 de abril, de evaluación
de impacto ambiental. En efecto será en el iter parlamentario
donde se pondere la incidencia o la repercusión sobre
el medio ambiente del concreto proyecto estatal necesariamente
detallado en todos sus extremos y con expresa inclusión
de la variable medioambiental, cuya aprobación se somete
a las Cámaras, a las que corresponde valorar aquella
incidencia, atendiendo tanto a la legislación básica
estatal protectora del medio ambiente como a la que pudiesen
haber dictado las Comunidades Autónomas afectadas,
en ejercicio de sus competencias (SSTC 64/1982, 36/1994, 102/1995
y 163/1995).
Desde esta perspectiva, la «exclusión por
Ley del Estado» prevista en el art. 2, b) del Reglamento
es una técnica de delimitación negativa del
ámbito material reservado a la legislación básica
del Estado y, por este motivo, como ha declarado este Tribunal
en supuestos análogos al presente, «la excepción
misma aparece como norma básica» [SSTC 149/1991,
fundamento jurídico 3.º D).c, y 33/1993, fundamento
jurídico 3.º, in fine; vid. también,
SSTC 151/1992, fundamento jurídico 3.º, y 178/1994,
fundamento jurídico 4.º]. Por lo que no cabe apreciar
la invasión de competencias que se denuncia.
13. El art. 3 del Reglamento objeto de la controversia
competencial habilita al Consejo de Ministros para que, en
supuestos excepcionales y mediante acuerdo motivado, excluya
a un proyecto determinado del procedimiento de evaluación
de impacto ambiental. A diferencia de la exclusión
anteriormente examinada, aquí nos hallamos, en principio,
y atendiendo a la sola literalidad del precepto, ante una
auténtica excepción en sentido técnico,
confirmada por la propia denominación de «proyectos
exceptuables» que rubrica al precepto impugnado. Siendo
la evaluación de impacto ambiental un trámite
de cumplimiento obligado en todos los proyectos comprendidos
en el anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, cabe entender
que la previsión contenida en el art. 3 del Reglamento
constituye una verdadera dispensa por la que se habilita al
Consejo de Ministros para excepcionar la aplicación
del instrumento de la evaluación de impacto ambiental
a determinados proyectos.
Sin embargo, la indeterminación del precepto
reglamentario que examinamos desaparece a poco que se dote
de contenidos más precisos al concepto de «supuesto
excepcional» que sirve de causa habilitante para permitir
al Consejo de Ministros «excluir a un proyecto determinado
del procedimiento de evaluación de impacto».
De hecho, una interpretación sistemática de
esta disposición, coherente con los contenidos de los
títulos competenciales en conflicto, permite acomodarla
sin dificultad al reparto de competencias diseñado
por la Constitución y el Estatuto de Autonomía
del País Vasco.
En efecto, si por «supuestos excepcionales»
entendemos aquellos en los que es imprescindible una intervención
inmediata de la Administración general del Estado,
autorizando o ejecutando directamente determinados proyectos,
que se presentan, de este modo, como obligados remedios de
urgencia con los que atender a situaciones extraordinarias
y de imposible previsión, resulta que la calificación
de tales proyectos como «exceptuables» adquiere
un sentido específico y directamente vinculado a un
particular entendimiento de lo excepcional que, por su mayor
grado de concreción, permite una delimitación
negativa de los respectivos títulos competenciales,
sin menoscabo de las competencias autonómicas (SSTC
33/1982, fundamento jurídico 3.º, 198/1991, fundamento
jurídico 3.º, j), y 329/1993, fundamento jurídico
4.º).
Por lo demás, es preciso no olvidar que el precepto
reglamentario controvertido establece una serie de cautelas
[entre ellas, el examen de una posible evaluación de
carácter alternativo, prevista en el apartado c) del
art. 3 REIA], que salvaguardan el instrumento de tutela ambiental
que nos ocupa.
Dados los supuestos excepcionales y las cautelas previstas,
la facultad que confiere al Consejo de Ministros tanto el
precepto reglamentario que enjuiciamos, como la disposición
adicional segunda del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
no es contraria al reparto constitucional y estatutario de
competencias en materia de medio ambiente.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION
DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Declarar que son conformes al orden constitucional
y estatutario de distribución de competencias los
preceptos impugnados del Real Decreto 1131/1988, de 30 de
septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la
ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín
Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintidós de enero de mil
novecientos noventa y ocho.
VOTO PARTICULAR 1
pero concurrente, que formula el Magistrado don Manuel Jiménez
de Parga y Cabrera a la Sentencia del Pleno recaída
en el conflicto positivo de competencia núm. 263/1989
Estoy de acuerdo con la parte dispositiva de la sentencia,
la cual declara que «son conformes al orden constitucional
y estatutario de distribución de competencias los preceptos
impugnados del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre,
por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución
del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de
Evaluación de Impacto Ambiental». A esa misma
conclusión llegaba yo en el proyecto que presenté
al Pleno el 14 de enero de 1997, hace más de un año.
Mi opinión es por ello «concurrente», en
el sentido de que coincide en el «
FALLO». El Voto
es particular, singular o individual, como contrapuesto a
la argumentación de la mayoría de mis respetables
-y por mí siempre respetados- colegas. En el antecedente
núm. 7.º se relata que fui sustituido, como Ponente
de acuerdo con lo dispuesto en el art. 80 LOTC, en relación
con el art. 206 LOPJ. Este último precepto me impone
la obligación de formular motivadamente un Voto particular,
que es mi quehacer en este momento.
En la fundamentación jurídica por mí
propuesta se contenía una respuesta a la alegación
del Gobierno Vasco sobre la pretendida irregularidad constitucional
de la calificación del Real Decreto Legislativo como
legislación básica, una cuestión previa
que deja al margen de su análisis la sentencia de la
mayoría (fundamento jurídico 2.º, in fine).
Luego invocaba yo el interés general de España,
en cuanto principio configurador del reparto de competencias,
para justificar la atribución al Estado de la competencia
ambiental en los casos en que tuviese la competencia sustantiva
para la realización o autorización del proyecto
de obras, instalaciones o actividades.
Se trata, en suma, de temas constitucionales varios,
que paso a exponer por separado.
I. Cuestión previa: la regularidad constitucional
de la calificación del Real Decreto Legislativo como
legislación básica.
El Gobierno Vasco, como se recoge en el antecedente
3, B) y C), de la Sentencia de la mayoría, planteó
esta cuestión previa. La propia Sentencia admite que
la declaración de nulidad (por incompetencia) de las
normas reglamentarias impugnadas «no podrá dejar
incólume las que constituyen su soporte normativo,
es decir, las integrantes del mencionado Real Decreto Legislativo,
que habrán de verse así, en su caso afectadas
por la eventual declaración de incompetencia, pero
nada más» (fundamento jurídico 2.º).
Nada más -agrego yo- y nada menos. La sola circunstancia
de que en la Sentencia se admita que la nulidad del Real Decreto
puede afectar al Real Decreto Legislativo es razón
sobrada y suficiente para concluir que el Real Decreto Legislativo
mismo debió ser objeto de enjuiciamiento. De lo contrario,
la anulación del Real Decreto no podría afectarle
en absoluto.
Esa afectación sólo podría traducirse
en la anulación de normas contenidas en el Real Decreto
Legislativo. Normas que, por su rango, únicamente pueden
ser objeto de pronunciamiento anulatorio ex art. 67 LOTC,
precepto que impone que la tramitación del conflicto
se ordene por los cauces previstos para los recursos de inconstitucionalidad,
permitiéndose así la personación en el
proceso de las Cortes Generales -autoras de la delegación
que ha dado lugar al Real Decreto Legislativo-. No siendo
parte en el conflicto, las Cortes Generales sólo pueden
actuar en defensa de su delegación a favor del Gobierno
ex art. 82 CE si el examen del Real Decreto Legislativo se
sustancia por la vía del art. 67. Sólo con esta
condición podrá el Pleno extender la anulación
del Real Decreto al propio Real Decreto Legislativo. De lo
contrario, la anulación del Real Decreto Legislativo
sería consecuencia de un enjuiciamiento trabado de
espaldas a uno de los órganos cuya voluntad ha sido
determinante para su existencia.
He aquí lo que argumenté en mi proyecto
de Sentencia, y que transcribo ahora, partiendo de la premisa
de la competencia exclusiva del Estado sobre legislación
básica de protección del medio ambiente (art.
149.1.23.ª CE):
1. El artículo único del Real Decreto
1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento
para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental,
dispone lo siguiente en su segundo apartado:
«El citado Reglamento, en cuanto desarrollo de
la normativa básica establecida en el mencionado Real
Decreto Legislativo se aplicará a la Administración
del Estado y, directa o supletoriamente, a las Comunidades
Autónomas según sus respectivas competencias
en materia de medio ambiente».
Son dos las prescripciones: a) el Reglamento desarrolla
la normativa básica estatal contenida en el Real Decreto
Legislativo 1302/1986; b) las disposiciones contenidas en
el Reglamento tendrán respecto de las Comunidades Autónomas
la condición de norma básica o supletoria en
función de la distribución de competencias en
materia de medio ambiente.
Esto podría significar:
1. Que las normas básicas contenidas en el Real
Decreto Legislativo 1302/1986 se aplican a las CC AA porque
son expresión de la competencia estatal en materia
de medio ambiente.
2. Que el Reglamento aprobado por el Real Decreto 1131/1988
desarrolla esa normativa básica contenida en el Real
Decreto Legislativo 1302/1986.
3. Que esas normas de desarrollo tendrán carácter
de normas básicas en atención a que desarrollan
las normas básicas contenidas en el Real Decreto Legislativo
y, por lo tanto, también son expresión de la
competencia estatal en materia de medio ambiente.
Esta última conclusión no es correcta.
Tiene razón la Comunidad Autónoma recurrente
cuando denuncia que no debe admitirse que, por regla general,
el Estado pueda disponer que una norma reglamentaria revista
la condición de norma básica como consecuencia
de que es desarrollo de otra norma básica. Tal posibilidad
tiene que rechazarse porque, de no hacerlo, estaríamos
admitiendo que el Estado esté facultado para legislar
sobre las bases y sobre el desarrollo de tales bases.
Un supuesto distinto se da cuando las normas básicas
deben ser complementadas -que no desarrolladas- por una norma
reglamentaria, en los supuestos en que excepcionalmente esto
resulta necesario para que aquella norma básica pueda
alcanzar los efectos que le son propios; en definitiva, contener
o formular la ordenación básica de una materia.
Sin embargo, esta posibilidad es extremadamente excepcional
en el caso del medio ambiente por cuanto, como ya este Tribunal
ha dicho, la ordenación básica es una ordenación
de mínimos que admite su desarrollo y complemento,
hasta alcanzar el máximo de protección, por
parte de las Comunidades Autónomas (STC 102/1995).
Sin embargo, el Real Decreto 1131/1988 no establece
que alguno de sus preceptos sean o no básicos. Esta
consecuencia deberá extraerla el aplicador de la norma.
Ahora bien, resulta manifiesto que tendrán la condición
de básicos aquellos preceptos del Real Decreto que
son transcripción de los preceptos del Real Decreto
Legislativo 1302/1986, los cuales sí lo son -en principio-
por expresa declaración contenida en el propio Real
Decreto Legislativo.
En definitiva, debemos analizar los preceptos del Real
Decreto que se presentan materialmente como normas básicas
por reproducir normas básicas contenidas en el Real
Decreto Legislativo, porque es en éste en donde el
Estado ha reivindicado para sí la competencia para
establecer la citada norma básica.
Por tales razones el presente conflicto positivo de
competencia tiene por objeto el Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 28 de junio, y el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre.
Se plantea un conflicto sobre una competencia atribuida por
una norma con rango de ley, por lo que, de conformidad con
lo dispuesto en el art. 67 LOTC, se ha tramitado en la forma
prevista para el recurso de inconstitucionalidad con la presencia
en el debate procesal de las Cámaras legislativas,
«partes necesarias cuando se trata de una ley»
(STC 49/1984).
Esta precisión era importante para concretar
el
CONTENIDO del
FALLO, o parte resolutiva, de la Sentencia.
Lo puntualizó bien la STC 5/1987, en su fundamento
jurídico 1.º: «Dado que el control de constitucionalidad
de la norma con rango legal adquiere el carácter de
una cuestión previa al ser aducida en apoyo de la competencia
controvertida, la tramitación del conflicto como recurso
se traduce en un pronunciamiento sobre la constitucionalidad
de la ley invocada, previo al enjuiciamiento de la disposición
de un modo inmediato da lugar al conflicto», en este
caso el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el
que se aprueba el Reglamento para la ejecución del
Real Decreto Legislativo 1302/1986.
2. Para resolver el conflicto que enjuiciamos, yo sugerí
partir de las siguientes proposiciones:
A) El Derecho comunitario europeo no incide en la distribución
interna de competencias efectuada por la Constitución
y realizada por los Estatutos de Autonomías. Así
lo hemos afirmado en numerosas Sentencias (por todas, la STC
146/1996, con cita de la abundante jurisprudencia que sostiene
este parecer). Expresábamos en la Sentencia indicada
que «son las reglas internas de delimitación
competencial las que, en todo caso, han de fundamentar la
respuesta a las controversias competenciales suscitadas entre
el Estado y las Comunidades Autónomas (SSTC 252/1988,
fundamento jurídico 2.º, 76/1991, fundamento jurídico
3.º) y, por consiguiente la ejecución del Derecho
comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia
según las reglas del Derecho interno, puesto que "no
existe una competencia específica para la ejecución
del Derecho comunitario" (SSTC 236/1991, fundamento jurídico
9.º, y 79/1992, fundamento jurídico 1.º).
Quiere ello decir, en definitiva, que la presente controversia
ha de ser resuelta exclusivamente conforme a las reglas internas
de delimitación competencial entre el Estado y la Comunidad
Autónoma actora» (fundamento jurídico
2.º).
Esto significa que la transposición de una Directiva,
como la 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa
a la Evaluación de las Repercusiones de determinados
Proyectos Públicos y Privados sobre el Medio Ambiente,
le corresponderá al Estado o a las Comunidades Autónomas
en función del orden interno de distribución
de competencias.
B) La distribución de competencias en materia
de medio ambiente, por lo que a las técnicas generales
y horizontales de protección se refiere, viene establecida
en el art. 149.1.23.ª CE. Según este precepto,
corresponde al Estado la «legislación básica
sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio
de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer
normas adicionales de protección». Este Tribunal
ha entendido en su STC 102/1995 (fundamento jurídico
9.º) que [1.º] «lo básico ... consiste
en el común denominador normativo para todos en un
sector determinado, pero sin olvidar, en su dimensión
intelectual, el carácter nuclear, inherente al concepto»;
[2.º] que en materia de medio ambiente, lo básico
«cumple más bien una función de ordenación
mediante mínimos que han de respetarse, en todo caso,
pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas
con competencias en la materia establezcan niveles de protección
más altos, como ya se ha dicho en la STC 170/1989»,
y [3.º] por lo tanto, «lo básico tiene aquí
simultáneamente carácter mínimo, como
patrón indispensable para la protección del
medio ambiente, fuera de cuyo núcleo entran en juego
las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la ejecución
sin fisura alguna de ese entero grupo normativo. Se trata,
pues, de una estratificación de la materia por niveles,
donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo,
pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las
circunstancias de cada Comunidad».
C) La evaluación de impacto ambiental es una
técnica dirigida a que las repercusiones ambientales
de los proyectos de obras sean tenidas en cuenta en el momento
de su autorización a los efectos de prevenir, reducir
o eliminar tales efectos -lo que ha sido destacado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en numerosas
sentencias (así, por todas, la Sentencia de 24 de octubre
de 1996). El fundamento jurídico 4.º de la Sentencia
de la mayoría define la evaluación del impacto
ambiental y precisa el campo en que es preceptiva-. Por lo
tanto, se trata de una técnica general y horizontal
de protección, cuya ordenación básica
encaja en el ámbito de la competencia estatal en los
términos expuestos con anterioridad.
D) Corresponde al Estado la competencia para efectuar
la transposición de la Directiva 85/337/CEE, del Consejo,
de 27 de junio de 1985, relativa a la Evaluación de
las Repercusiones de determinados Proyectos Públicos
y Privados sobre el Medio Ambiente. Sin embargo, esa traslación
deberá limitarse al ámbito de la competencia
estatal. Esto significa que al Estado le compete llevar a
cabo la incorporación a nuestro ordenamiento de la
regulación contenida en la Directiva citada, pero sólo
en lo que sea coherente con su competencia en materia de legislación
básica sobre protección del medio ambiente,
verbigracia, deberá limitarse a establecer la ordenación
básica de la institución general y horizontal
de protección, como es la evaluación de impacto
ambiental. En todo lo que exceda de dicha competencia, la
transposición puede ser tachada de inconstitucional.
Sentados estos postulados, son dos los problemas que
se planteaban a la vista de la impugnación del Gobierno
Vasco. Por un lado, si un Decreto Legislativo puede contener
normas básicas y, por otro lado, si los preceptos cuestionados
del Real Decreto Legislativo 1302/1986 exceden o no el ámbito
de la competencia estatal.
3. Hemos de considerar, pues, si la Ley 47/1985 habilita
al Gobierno de la Nación para atribuir el carácter
formal de norma básica a determinados preceptos del
Real Decreto Legislativo 1302/1986. El Gobierno Vasco alega
la inconstitucionalidad de los preceptos así declarados
como consecuencia de un exceso respecto de lo encomendado
por las Cortes Generales en la citada Ley. En cambio, el Abogado
del Estado sostiene, con los argumentos recogidos en el antecedente
núm. 6 de la Sentencia de la mayoría, la constitucionalidad
de los preceptos porque a su entender no existe tal supuesta
extralimitación respecto de los términos de
la delegación.
Esta primera cuestión tiene un alcance formal
desde el momento en que hemos sentado que le corresponde al
Estado la competencia para efectuar, en lo que a la ordenación
básica se refiere, la transposición de la citada
Directiva, ya que encaja en su ámbito competencial
en los términos anteriormente expuestos. Pero el Gobierno
Vasco y el Abogado del Estado centran sus alegaciones de fondo
en si un Real Decreto Legislativo puede declarar como norma
básica determinados preceptos, y si tal proceder puede
ser fruto de la delegación legislativa.
La respuesta que ofrecí en mi proyecto de sentencia
fue la siguiente:
Las Cortes Generales están facultadas para delegar
en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley
(art. 82 CE). Ya hemos tenido ocasión de señalar
en la STC 51/1982, fundamento jurídico 1.º, que
«el ejercicio por parte del Gobierno de la potestad
de dictar normas con rango de ley, previa delegación
legislativa, está sometido a unos requisitos formales
contenidos en el art. 82 CE, que tiende a delimitarlo, encuadrándolo
en un marco necesariamente más estrecho que aquel en
el que se mueven las Cortes Generales en cuanto órgano
legislador soberano». Ahora bien, entre esos límites
no se encuentra el relativo a una supuesta prohibición
de establecer normas con el carácter básico
cuando así lo exija la materia a regular y lo legitime
la competencia estatal correspondiente. En la STC 179/1992,
fundamento jurídico 2.º, este Tribunal dejó
establecido que el Gobierno, al dictar Reales Decretos Legislativos,
no sólo puede, sino que debe, precisar en ellos qué
preceptos tienen naturaleza básica. Debemos rechazar,
por tanto, la tesis del Gobierno Vasco dirigida a extrapolar
a los Reales Decretos Legislativos los límites que
el art. 86 CE establece respecto de los Reales Decretos-leyes.
Tal extrapolación no es pertinente, porque la potestad
legislativa que el Gobierno ejerce en uno y otro caso está
sometida a límites distintos. Tampoco resulta procedente
extrapolar la posición del Ejecutivo cuando aprueba
un Reglamento a la que ocupa cuando dicta un Real Decreto
Legislativo. No lo es porque las potestades que ejerce son
también aquí radicalmente distintas. En el primer
caso, ejerce la potestad reglamentaria, mientras que, cuando
dicta un Real Decreto Legislativo, la que ejerce por delegación
es la legislativa. Por lo tanto, no podemos compartir el argumento
expresado por el Gobierno Vasco según el cual el Real
Decreto Legislativo al declarar determinados preceptos como
normas básicas está reconociendo al Ejecutivo
la competencia para afectar, menoscabar o perjudicar el régimen
de las Comunidades Autónomas. No lo podemos compartir
porque, por un lado, este límite opera respecto de
los Reales Decretos-leyes (art. 86 CE) pero no así
respecto de los Reales Decretos Legislativos y, por otro,
no se trata de una afectación en virtud de una disposición
reglamentaria sino de una auténtica norma con rango
de ley (art. 82 CE).
Los límites impuestos por la Constitución
son los del art. 82 CE. En lo que ahora nos interesa, la materia
objeto de delegación no puede quedar comprendida en
las del art. 81 CE, o sea, en las reservadas a ley orgánica
(art. 82.1 CE). Por lo tanto, siempre que la materia no exija
regulación que revista el rango de una ley de este
tipo, las Cortes Generales pueden efectuar la delegación
de la potestad para su ordenación por el Gobierno a
través de una norma con rango de ley. Además,
sostener lo contrario conduce al absurdo de considerar que
el Estado tiene competencia para legislar con el carácter
de legislación básica sobre una materia, pero
la institución llamada a ejercer esa competencia de
manera primaria y fundamental, las Cortes Generales, no pueden,
a su vez, delegar al Gobierno, dentro de los límites
constitucionales, el ejercicio de la potestad, cuando ni existe
ningún obstáculo jurídico-constitucional
que se lo impida, ni la posición constitucional del
Gobierno lo invalida para su ejercicio.
Más aún: la tacha de inconstitucionalidad
que el Gobierno Vasco fundamenta en la inexistencia de una
expresa delegación legislativa en favor del Gobierno
para dictar normas básicas no podemos aceptarla. Lo
que la Ley 47/1985 delega es la potestad para dictar normas
con rango de ley sobre las materias que especifica. Ahora
bien, el carácter básico o no de la norma resultante
no es un plus de la delegación y, por lo tanto, un
a priori, sino una consecuencia o efecto del mismo ejercicio
de la potestad dentro del ámbito de la competencia
estatal, o sea, la competencia para dictar la legislación
básica en materia de protección del medio ambiente
(art. 149.1.23.ª CE). El Estado no tiene aquí
competencia para dictar ningún otro tipo de legislación
que no sea legislación básica. El Gobierno Vasco
incurriría en una contradicción poco favorable
a la defensa de sus títulos competenciales si pretendiese
admitir que el Estado pudiera dictar leyes que no fueran básicas
en el ámbito de la protección del medio ambiente.
Por lo tanto, va de suyo que las Cortes Generales sólo
pueden delegar en favor del Gobierno la potestad legislativa
para dictar normas con rango de ley y cuyo carácter
básico o no resulta de la competencia que el Estado
ejerce de conformidad con la distribución de competencias
operada por los preceptos del bloque de la constitucionalidad.
Esto es así porque las Cortes Generales no pueden delegar
rompiendo los límites impuestos por la Constitución
uno de los cuales es, precisamente, la competencia que al
Estado le corresponde, en este caso, de dictar la legislación
básica en materia de protección del medio ambiente.
II. Competencias ambientales por atracción de
la competencia sustantiva: unidad de acción.
1. El Gobierno Vasco impugna los arts. 5 del Real Decreto
Legislativo 1302/1986 y 4.1 del Real Decreto 1131/1988. Aduce
que resulta inconstitucional que dichos preceptos dispongan
que se considere órgano ambiental el que ejerza estas
funciones en la Administración pública donde
reside la competencia sustantiva para la realización
o autorización del proyecto. Esto supone, continúa
el Gobierno Vasco, una regulación que desapodera a
la Comunidad Autónoma de sus competencias legislativas
y ejecutivas medioambientales, en aquellos supuestos en que
los proyectos de obras, instalaciones o actividades, a residenciar
en su ámbito territorial, sean realizados o aprobados
por otra Administración pública distinta de
la autonómica, sin ninguna habilitación ni constitucional
ni estatutaria, convirtiéndose, en definitiva, las
competencias ambientales de la Comunidad Autónoma en
ilusorias.
El conflicto así planteado nos obliga a recordar
que existe un interés supraautonómico, o interés
general de España, que, excepcionalmente, se impone
en la evaluación del impacto ambiental de determinados
proyectos públicos y privados. Ese interés está
presente cuando se trata de proyectos relacionados con la
Defensa Nacional y con aquellos que el legislador apruebe
expresando dicho interés. En tales circunstancias no
sólo quedan excepcionadas las competencias autonómicas
sino incluso la aplicación de la normativa reguladora
de la evaluación de impacto ambiental. La Directiva
justifica la excepción relativa a los proyectos aprobados
por una Ley, al entender que «dado que los objetivos
perseguidos por la presente Directiva, incluido el objetivo
de la disponibilidad de informaciones, se consiguen a través
del procedimiento legislativo» (art. 1.5).
2. Mi propuesta para resolver este punto del conflicto
fue la que ahora transcribo:
El art. 5 del Real Decreto Legislativo (y con los mismos
términos el art. 4.1 del Real Decreto 1131/1988) dispone
lo siguiente: «A los efectos del presente Real Decreto
Legislativo se considera órgano ambiental el que ejerza
estas funciones en la Administración pública
donde resida la competencia sustantiva para la realización
o autorización del proyecto». Este precepto plantea,
por un lado, un problema de interpretación y, por otro
lado, de razonabilidad jurídico-constitucional de la
interpretación, a la vista del orden de distribución
de competencias.
Una primera lectura nos advierte que nada nos puede
llevar a deducir, como hace la representación del Gobierno
Vasco, que el precepto supone un extravasamiento de la competencia
estatal. Porque si existe un órgano ambiental, la Administración
de la que forma parte dicho órgano cuenta con competencia
ambiental suficiente para justificar su creación, y
también para dotarlo de competencias obviamente ambientales.
Pero la queja de la representación del Gobierno Vasco
se orienta a que la Administración que autoriza el
proyecto no ha de tener per se la competencia para formular
la declaración ambiental.
El precepto establece: a) que la competencia sobre el
proyecto atrae la competencia de protección ambiental,
o sea, la de la declaración de impacto; b) que la Administración
competente respecto del proyecto es la competente respecto
de la declaración de impacto, y, por lo tanto; c) se
concentra en la misma Administración la autorización
del proyecto, la declaración e incluso el seguimiento
y vigilancia del cumplimiento de la declaración de
impacto.
Esto no plantea mayores problemas cuando una y otra
competencias concurren en una misma Administración
(caso de la autonómica), pero en cambio sí los
plantea cuando no concurren, caso de las obras autorizadas
por el Estado. En este supuesto, la representación
del Gobierno Vasco sostiene que la competencia para efectuar
la declaración ambiental le corresponde a la Comunidad
Autónoma. Por tanto, según el criterio utilizado
por dicha representación, la Administración
autonómica autoriza y ejecuta su obra (la de interés
autonómico), así como la evalúa y supervisa
ambientalmente. En cambio, el Estado autoriza y ejecuta la
suya (de interés general), pero no la puede evaluar
y supervisar ambientalmente porque estas últimas competencias
corresponden a las Comunidades Autónomas.
Semejante razonamiento nos plantea un interrogante:
si la Constitución ha atribuido al Estado excepcionalmente
la competencia para autorizar y ejecutar determinadas obras
en atención a un interés general prevalente,
¿ese mismo interés general puede justificar
que, también excepcionalmente, el Estado efectúe
la declaración de impacto de esas mismas obras? El
art. 149.1 CE reconoce al Estado competencia sobre determinados
proyectos de obras e instalaciones de «interés
general» o que «afecte» o «salga del
ámbito territorial» de otra Comunidad Autónoma
[así, por ejemplo, obras públicas de interés
general o cuya realización afecte a más de una
Comunidad Autónoma (art. 149.1.24.ª) puertos y
aeropuertos de interés general (art. 149.1.20.ª),
autorización de las instalaciones eléctricas
cuando el aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte
de energía salga de su ámbito territorial (art.
149.1.22.ª)]. No parece irrazonable que el mismo interés
general que justifica la excepcional competencia del Estado
para autorizar y ejecutar determinadas obras pueda justificar
la competencia de éste para realizar la declaración
de impacto ambiental. Además, ese mismo relevante interés
general es el que justifica que el Estado tenga competencias
ambientales en dos supuestos contemplados en el Real Decreto
Legislativo. Nos referimos, por un lado, a los proyectos relacionados
con la Defensa Nacional y los aprobados específicamente
por una Ley del Estado (disposición adicional primera);
en este caso a los proyectos no se les aplican las disposiciones
relativas a la evaluación de impacto ambiental, y,
por otro lado a los proyectos que el Consejo de Ministros
en supuestos excepcionales (y con las restricciones pertinentes,
como se precisa bien en el fundamento jurídico 13 de
la Sentencia de la mayoría) excluye del trámite
de evaluación de impacto (disposición adicional
segunda). En este supuesto, el Consejo de Ministros se convierte
en órgano ambiental, aunque debe indicar «las
previsiones que en cada caso estime necesarias en orden a
minimizar el impacto ambiental del proyecto».
3. El art. 5 del Real Decreto Legislativo contempla
otro supuesto: los proyectos de obras que el Estado autoriza
y ejecuta, así como que evalúa ambientalmente,
todo ello en razón de un relevante interés general.
Existen razones que acuden en apoyo de la justificación
de esta fórmula. Se trata de una solución organizativa
y funcional que garantiza, por un lado, que el interés
general no va a sufrir como consecuencia del entrecruzamiento
de competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas,
sobre todo cuando las competencias en conflicto sirven a objetivos
particularmente contrapuestos y, por otro lado, se garantiza
la plena integración de las exigencias ambientales
en los procedimientos de autorización de los proyectos.
Así se consigue que se mejore al máximo la protección
ambiental con mayor eficacia que separando o troceando estas
mismas competencias en distintas Administraciones. Este objetivo
no pasa desapercibido para la Directiva 85/337/CEE al establecer
que la evaluación de las repercusiones sobre el medio
ambiente se integre en los procedimientos de autorización
de los proyectos (art. 2.2).
La competencia del Estado para la realización
de una obra pública debe comprender -por atracción-
cuantas competencias resulten instrumentalmente necesarias
para el ejercicio de aquélla. La ratio que justifica
la atribución al Estado de la competencia para realizar
obras públicas que afectan al territorio de varias
Comunidades Autónomas no es otra que la que resulta
de la necesidad de hacer posible la reducción a unidad
de una pluralidad de facultades que, en otro caso, deberían
residenciarse en varios entes competentes, con lo que ello
podría significar en términos de perjuicio e
ineficacia para la realización de la obra pública
en cuestión. Esta importancia determinante de la unidad
de acción fue destacada en la STC 95/1986, fundamento
jurídico 4.º: «Es oportuno advertir, como
ya hiciéramos en ocasión anterior (se refiere
a la STC 179/1985), que no es metodológicamente adecuada
y puede resultar artificiosa e inútil toda distinción
entre lo básico y lo no básico si pretende aplicarse
a "los preceptos integrantes de una medida que sólo
puede ser considerada y aplicada como unidad"». Es más
razonable asignar al Estado la construcción de una
carretera supraautonómica que despiezar su construcción
en tramos que fueron asignados a cada una de las Comunidades
Autónomas competentes en función del territorio.
Esa reducción a unidad ha de marcar también
el criterio a la hora de ordenar la asignación de competencias
instrumentales, tales como las de evaluación de impacto
ambiental, «un instrumento de nuevo cuño asimilado
entre nosotros desde el Derecho comunitario», como oportunamente
se recuerda en el fundamento jurídico 3.º de la
Sentencia de la mayoría. Si el Estado es competente
para construir una carretera supraautonómica debe serlo
también para llevar a cabo cuantas actuaciones resulten
necesarias a los fines de la realización de esa obra
pública. De lo contrario, la simplificación
conseguida con la asignación al Estado de la competencia
principal se diluiría con el despiece de las competencias
instrumentales. La unidad alcanzada en un punto se tornaría,
al final, en una nueva dispersión contraria a la racionalidad
de la competencia estatal en materia de obras públicas
de alcance supraautonómico.
4. La unidad de acción, en estos casos, ha sido
determinante en las fórmulas organizativas de Estados
compuestos tan significativos como son los de Estados Unidos
de América y la República Federal Alemana.
A) La legislación federal norteamericana creó
la Environmental Impact Assessment, EIA con el fin de que
en las decisiones públicas sobre ciertas clases de
proyectos de envergadura, públicos o privados, se tuvieran
también en cuenta las preocupaciones ambientales. No
se trató, pues, de crear una intervención autónoma,
por motivos ambientales, sobre ciertas actividades, sino de
hacer que la variable ambiental se incorporara al elenco de
consideraciones a tener en cuenta antes de tomar la decisión
de aprobar o autorizar un proyecto. Es decir, la EIA ha actuado
tradicionalmente sobre actividades ya sujetas a una decisión
pública, por lo que se ha entendido como algo inescindible
del ejercicio de la competencia sustantiva.
B) En la República Federal Alemana la EIA (regulada
por la Ley federal de 12 de febrero de 1990, Gesetz über
die Umweltvertra glichkeitsprüfung, UVPG), no constituye
un procedimiento autónomo sino un simple trámite
dentro del procedimiento principal que conduce a la autorización
o aprobación del proyecto. Así se establece
en el art. 2.1 de la Ley.
La valoración de las repercusiones ambientales
del proyecto (lo que, entre nosotros, denominamos la declaración
de impacto ambiental) la realiza el órgano con competencia
sustantiva para la aprobación del proyecto (art. 12
de la Ley), no un órgano ambiental. A otras autoridades
interesadas en el proyecto sencillamente se les concede audiencia
a lo largo del procedimiento (art. 7 de la Ley).
5. En definitiva, forma parte de la competencia estatal
en materia de legislación básica sobre protección
del medio ambiente (art. 149.1.23.ª CE) establecer soluciones
organizativas y funcionales, como la recogida en el art. 5
del Real Decreto Legislativo 1302/1986 (y también en
el art. 4.1 del Real Decreto 1131/1988), que contribuyen a
garantizar, por un lado, la ejecución de obras y la
protección ambiental respecto de estas mismas obras,
cuando está en juego un relevante interés general
que ha justificado que la Constitución reserve al Estado
la competencia para autorizar y ejecutar las obras y, por
otro lado, la plena integración de las exigencias ambientales
en los procedimientos de autorización de los proyectos.
III. El interés general de España como
principio configurador de reparto constitucional de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Según hemos advertido, existe un interés
supraautonómico, o interés general de España,
que, excepcionalmente, se impone en la evaluación del
impacto ambiental de determinados proyectos públicos
y privados. El anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
desarrollado por el anexo II del Real Decreto 1131/1988, relaciona
esos proyectos, que son los que aquí, por su extraordinaria
importancia, estamos considerando. La Sentencia de la mayoría
(fundamento jurídico 5.º) los enumera, llegando
a la conclusión (después de la Directiva 97/11/CE
de 3 de marzo de 1997) siguiente: «Las obras, instalaciones
y actividades que en el inmediato futuro deben quedar sometidas
a evaluación de impacto ambiental consisten, sin exageración
en la casi totalidad de las actividades económicas
y territoriales significativas».
Al ser la evaluación de impacto ambiental «un
instrumento de nuevo cuño» no previsto expresamente
-claro es- en la Constitución de 1978, hay que buscar
en nuestro ordenamiento constitucional uno de esos principios
de aplicación directa en cuanto están incluidos
en la Constitución como soporte estructural, como fundamento
de la distribución y orden de las partes importantes
del edificio jurídico-político, al que estos
principios dan su sentido propio por encima del simple agregado
de preceptos casuísticos. El interés general
de España es uno de estos principios constitucionales.
Presente ese interés en varios preceptos de la
Constitución, es el soporte estructural del reparto
de competencias, por ejemplo, entre el Estado, en cuanto poder
y administración global, y las Comunidades Autónomas.
El interés general de España no es un título
competencial que figure como tal en las listas de los arts.
148 y 149 de la Constitución. No es un título
competencial específico, o precepto casuístico,
pero es el principio configurador del reparto de competencias.
Las competencias de la organización territorial
del Estado se distribuyen teniendo en cuenta el interés
general de España. Son repartidas así las competencias
sustantivas y las instrumentales inseparables a radice de
aquéllas, lo que ha de tenerse especialmente en cuenta
con «los instrumentos de nuevo cuño» (como
es el procedimiento de evaluación de impacto ambiental,
según acabamos de notar que puntualiza la Sentencia
de la mayoría). Cualquier interpretación, doctrinal
o jurisprudencial, que se olvide de, o infravalore a la raíz
del frondoso árbol y se quede en las ramas, no resultará,
a mi entender, una interpretación acertada.
1. Las referencias expresas al interés general,
así como la utilización de criterios de interés,
se hallan de manera copiosa en el texto constitucional.
Por ejemplo, al regular los derechos y deberes de los
ciudadanos, el art. 31 admite que «podrá establecerse
un servicio civil para el cumplimiento de fines de interés
general», y el art. 34 estipula el reconocimiento del
«derecho de fundación para fines de interés
general». En el capítulo dedicado a los principios
rectores de la política social y económica,
encontramos el interés general como beneficiario de
la promoción, por los poderes públicos, de la
ciencia y la investigación científica y técnica
(art. 44.2 CE), y el interés general, en el art. 47
CE, vuelve a aparecer, ahora como regla en la utilización
del suelo, a fin de impedir la especulación. Más
adelante, y en el título «Economía y Hacienda»,
el interés general opera como principio supremo de
la ordenación de la riqueza nacional: «Toda la
riqueza del país -leemos en el art. 128.1 CE- en sus
distintas formas y sea cual fuere su titularidad está
subordinada al interés general». En el mismo
art. 128, párrafo segundo ahora, se admite «la
intervención de empresas cuando así lo exigiese
el interés general». Y antes, en el art. 103.1
CE, se colocan los intereses generales como norte de los servicios
que debe prestar la Administración pública.
El interés general es un principio constitucionalizado,
un principio que además de ser constitucional, tiene
una presencia clara, patente, especificada en ocasiones múltiples,
en la Constitución.
Pero si el interés general de España es
uno de los principios cuya vigencia se repite, casi machaconamente,
en los títulos anteriores al octavo, en éste,
«De la organización territorial del Estado»,
el interés, los criterios de interés, son esenciales
en la atribución y el reparto de competencias.
El principio de interés respectivo es aplicado
en el art. 137 para la atribución de la autonomía
a municipios y provincias (autonomía administrativa)
y a las CC AA (autonomía política). El art.
144 fundamenta unas autorizaciones en «motivos de interés
nacional»; el 149.1, en sus reglas 20 y 24 asigna competencias
al Estado para determinados puertos, aeropuertos y obras públicas
por ser, precisamente, de interés general. El art.
150.3 CE concede valor prevalente al interés general,
y el 155.1 considera los atentados graves al «interés
general de España».
¿Qué consecuencias cabe deducir de esta
manera persistente de figurar el interés general en
el texto constitucional?
A mi juicio, nos hallamos ante un principio constitucional
y constitucionalizado. El interés general de España
es algo más que un criterio de atribución y
reparto de competencias. No es un título específico,
sino el principio que inspira a todos ellos. Es el principio
configurador -reiteramos- del reparto de competencias entre
el Estado y las CC AA.
2. Mi tesis no fue aceptada por algunos Magistrados,
según los cuales el criterio de «interés
respectivo» (consagrado en el art. 137 CE) sólo
puede operar para definir competencias cuando exista una expresa
previsión constitucional o estatutaria en ese sentido.
Las competencias -se alega- no se distribuyen por fines, ni
exclusivamente por funciones jurídicas, sino mediante
poderes tasados para determinadas funciones y materias.
O dicho de otra manera:
Ni el interés general puede modular el reparto
de competencias efectuado por el bloque de constitucionalidad;
Ni el interés general permite atribuir al Estado
potestades implícitas, no expresamente asignadas en
el bloque de constitucionalidad.
En definitiva, para quienes opinan así, el interés
general de España no es un título competencial.
En apoyo de las objeciones a mi tesis puede alegarse que el
Tribunal Constitucional, sobre el interés general de
España, ha elaborado una doctrina que, por el momento,
resulta incompleta. Se forma con tesis inacabadas.
Arranca bien nuestra jurisprudencia con la STC 4/1981.
Allí se afirma que los principios incluidos en la Constitución
tienen carácter informador de todo el ordenamiento
jurídico. Se dice también que la autonomía
es un poder limitado, precisándose:
Que autonomía no es soberanía.
Que la autonomía no puede oponerse a la unidad
de la Nación Española.
Que la autonomía no ha de incidir negativamente
en los intereses generales de la Nación.
Que la autonomía lo es en función del
criterio del respectivo interés.
Y se proclama, en esa STC 4/1981, «la supremacía
del interés de la Nación».
Sin embargo, en una posterior Sentencia, en la 37/1981,
se da un giro, de gran trascendencia.
Según esta última STC 37/1981, los «intereses
respectivos» sirven (o cumplen la función) de
orientar al legislador, el cual atribuye libremente las competencias
para la gestión de aquéllos, de los «intereses
respectivos». Esto significa que el «interés»
es un dato definido por la ley. En caso de conflicto, la determinación
de las competencias no puede hacerse recurriendo a la noción
de interés respectivo, salvo cuando la propia definición
legal lo exija. No es el Juez, sino el legislador, el que
define el interés respectivo.
Mi propuesta, en suma, tenía como objetivo retomar
la orientación jurisprudencial de la STC 4/1981, con
una reafirmación por el Pleno de la supremacía
constitucional del interés general de España,
en cuanto soporte estructural de reparto de competencias entre
el Estado y las Comunidades Autónomas, dando el sentido
y alcance que constitucionalmente corresponde al simple agregado
de preceptos casuísticos.
IV. Convergencia en el «
FALLO» de la sentencia
de la mayoría.
Con otro enfoque (que yo, naturalmente, estimo), la
Sentencia de la mayoría resuelve el conflicto de competencia
planteado por el Gobierno Vasco. A lo largo de la extensa
argumentación jurídica se contienen afirmaciones
con las que estoy de acuerdo. Pienso, no obstante, que el
camino que yo tracé era menos zigzagueante, más
directo.
Oportuna y conveniente resulta la reflexión que
se hace en el fundamento jurídico 9.º de la Sentencia
de la mayoría. Declarar que es conforme con la Constitución
y el EAPV que la normativa impugnada confíe la evaluación
del impacto ambiental a la propia Administración que
realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación
o actividad «no puede hacer olvidar las competencias
que ostenta el País Vasco, tanto sobre su medio ambiente
como otras no menos significativas: la ordenación del
territorio y el urbanismo con carácter general (art.
10.31 EAPV), y, eventualmente, la competencia correlativa
a la ejercida en cada caso por la Administración estatal:
aeropuertos y puertos, ferrocarriles, aguas continentales,
instalaciones eléctricas, obras públicas, minas
y energía, patrimonio histórico, montes, agricultura,
pesca y caza, industria, vivienda, turismo y ocio, etc., que
son materias que le competen en los términos previstos
por su Estatuto de Autonomía (núms. 8, 9, 10,
11, 19, 30, 31, 32, 33, 34 y 36 del art. 10 EAPV)».
En definitiva, el Estado de las Autonomías se
vertebra con relaciones fluidas, bajo el postulado de la colaboración
máxima, en un clima de lealtad constitucional. Los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 9.º, 10 y 11 de la Sentencia
de la mayoría describen certeramente el entramado esencial
de la presente organización territorial de España.
Suscribo esas afirmaciones, y con respeto profundo a
los enfoques que no comparto, firmo este Voto particular,
pero concurrente, en Madrid, a veinticuatro de enero de mil
novecientos noventa y ocho.-Manuel Jiménez de Parga
y Cabrera.- Firmado y rubricado.
VOTO PARTICULAR 2
que formula el Magistrado don Pablo García Manzano,
y al que se adhieren los Magistrados don Julio D. González
Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver
Pi-Sunyer y don Tomás S. Vives Antón, a la
Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia
núm. 263/1989
Como sostuve durante la deliberación de este
conflicto, disiento de la decisión mayoritaria que
ha llevado a dictar Sentencia desestimatoria en dicha controversia.
Respetuosamente señalaré las líneas
esenciales de mi discrepancia, en favor de un FALLO en parte
estimatorio.
Constreñiré mi disenso al punto central
en que el Gobierno Vasco formuló su vindicatio potestatis,
es decir, en torno a la previsión contenida en el
art. 4 del Reglamento sobre Evaluación de Impacto
Ambiental, en cuya virtud «se considera órgano
administrativo de Medio Ambiente al que ejerza estas funciones
en la Administración pública donde resida
la competencia sustantiva para la realización o autorización
de proyecto». Aquí radica el núcleo
del conflicto competencial. La posibilidad constitucional
de que la Comunidad Autónoma recurrente ostente competencia
para realizar la evaluación de impacto y, en el seno
de ella, emanar el acto de «declaración de
impacto ambiental», incluso cuando se trate de proyectos
aprobados o autorizados por el Estado, es el punto cardinal
de la controversia, al que, en mi criterio, la Sentencia
debió dar respuesta afirmativa.
La Sentencia no explicita el ámbito competencial
concreto en el que debe encuadrarse la actividad pública
de formulación de la declaración de impacto
ambiental. Dice lo que no es, pero no lo que es, desde el
punto de vista competencial. Con todo, la ratio decidendi
se basa en dos premisas que no puedo compartir, a saber:
que efectuar la referida declaración «no puede
caracterizarse ... como ejecución o gestión
en la materia de medio ambiente» y, de otro lado,
que la competencia sustantiva «atrae» a la medioambiental
(fundamento jurídico 7.º).
A efectos de una mayor claridad de mi razonamiento,
abordaré los siguientes aspectos:
1. La EIA se configura como una técnica o instrumento
de tutela ambiental.
Esta tutela es preventiva, de ámbito objetivo
global o integrador y de naturaleza participativa. Formalmente,
la trasposición a nuestro ordenamiento de la Directiva
comunitaria 85/337/CEE, se inserta o integra -ésta
era una de las opciones contempladas por la Directiva- en
el seno de un procedimiento administrativo, tal el dirigido
a la aprobación del proyecto de obra pública
o el encaminado a emanar el acto autorizatorio de obras
o instalaciones privadas. El pronunciamiento -así
lo denomina el anexo I del Reglamento impugnado- en que
consiste la «declaración de impacto ambiental»,
con que culmina esta técnica evaluadora, se dirige
a prevenir las eventuales repercusiones negativas para el
medio ambiente de las actuaciones transformadoras del suelo
y el subsuelo, emitiendo un juicio prospectivo sobre la
afección negativa ambiental y unas concretas determinaciones
acerca de la conveniencia o no de ejecutar la obra o actividad,
o bien de las medidas correctoras que en su ejecución
deben adoptarse para paliar o minimizar el impacto negativo.
En modo alguno se comprenden en el objeto de la EIA consideraciones
de oportunidad sobre la realización de las actuaciones,
ni esta técnica tiene por finalidad el ponderar aspectos
de carácter estrictamente técnico o financiero.
Su objeto y fin exclusivo, hemos de insistir, es el de prevenir
daños al medio ambiente derivados de la obra o instalación,
en los términos en que éstas aparecen proyectadas.
Así lo establece de modo que no ofrece dudas
el art. 18.1 de la disposición aquí enjuiciada,
que al referirse al CONTENIDO de la declaración de
impacto, que debe formular el «órgano administrativo
de medio ambiente», precisa que ésta «determinará,
a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de
realizar el proyecto, y en caso afirmativo, fijará
las condiciones en que debe realizarse».
Es, por tanto una técnica o instrumento que
se inscribe con propiedad en el ámbito específico
del medio ambiente y, de modo más preciso, en el
de su tutela o protección de carácter preventivo
a nivel de proyectos de obras, sin llegar aún al
escalón anterior de la planificación o de
los programas.
Así pues, el conflicto competencial habrá
de dirimirse, a nuestro juicio, partiendo de que la materia
concernida es la de protección del medio ambiente.
2. Los criterios de distribución competencial
sobre protección del medio ambiente.
En materia de protección del medio ambiente,
la Constitución por un lado permite a las Comunidades
Autónomas asumir «la gestión»
(art. 148.1.9.ª), y, por otro lado, reserva en exclusiva
al Estado la «legislación básica»,
«sin perjuicio de las facultades de las Comunidades
Autónomas de establecer normas adicionales de protección»
(art. 149.1.23.ª). A partir de lo previsto en este
último precepto, la Comunidad Autónoma del
País Vasco promovente del presente conflicto, ha
asumido en su Estatuto de Autonomía «el desarrollo
legislativo y la ejecución dentro de su territorio
de la legislación básica del Estado»
en materia de «medio ambiente y ecología»
[art. 11.1, a), EAPV].
Importa ahora recordar cuál es el significado
de la competencia que corresponde en exclusiva al Estado
en materia de protección del medio ambiente, esto
es, la de establecer la «legislación básica».
A este respecto, hemos declarado que en esta materia lo
básico «cumple más bien una función
de ordenación mediante mínimos que han de
respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las
Comunidades Autónomas con competencia en la materia
establezcan niveles de protección más altos»
(STC 102/1995, fundamento jurídico 9.º).
En cuanto a la posibilidad de que la competencia exclusiva
del Estado para establecer la «legislación
básica» en materia de protección del
medio ambiente pueda habilitarle para asumir algún
tipo de funciones ejecutivas en este ámbito, hemos
de afirmar que como ya declaró la STC 102/1995, fundamento
jurídico 8.º, «en situación de
normalidad las facultades ejecutivas o de gestión
en materia de medio ambiente corresponden a las Comunidades
Autónomas dentro de su ámbito espacial y no
al Estado (STC 329/1993)».
Por ello entiendo que conforme a una correcta inteligencia
de la distribución competencial en la materia controvertida,
las competencias ejecutivas que hayan de ejercerse en aplicación
de la normativa básica reguladora de la EIA han de
corresponder, como regla, a las Comunidades Autónomas,
y en el presente conflicto a la Comunidad Autónoma
del País Vasco ex art. 11.1, a) del EAPV.
3. El denominado procedimiento de evaluación
de impacto ambiental se inscribe en el ámbito de
la gestión del medio ambiente.
La gestión de la protección medioambiental
es una materia asumible, competencialmente hablando, por
las Comunidades Autónomas, en virtud de lo dispuesto
por el art. 148.1.9.ª CE. Esta actuación gestora
implica la realización, por los órganos administrativos,
de concretas medidas, jurídicas y materiales, tanto
de apoyo y fomento como de defensa y preservación
de los recursos naturales y el medio ambiente. El factor
decisivo para determinar si esta materia pertenece al plano
de la gestión o ejecución, o a otro plano
diverso, ha de ser el de si nos hallamos en presencia de
actos singulares de ejecución orientados a la tutela
ambiental o, por el contrario, ante actuaciones que pertenecen
al ámbito normativo de la legislación básica
del Estado en esta materia. La respuesta, en mi criterio,
ha de ser favorable a la calificación de la EIA como
actividad de ejecución.
En efecto, mediante la técnica de la EIA como
se declara en el propio preámbulo del Real Decreto
Legislativo 1302/1986, se «introduce la variable medioambiental
en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia
importante en el medio ambiente». La EIA es el instrumento
en que se formaliza el criterio del órgano ambiental
competente, tras examinar y contrastar el estudio de impacto
ambiental, que debe acompañar a todo proyecto, con
la legislación sectorial pertinente. Este análisis
de contraste entre la obra o instalación proyectada
y la normativa sectorial de protección ambiental
se traduce en una tarea aplicativa que con relación
a un concreto proyecto, determina un eventual condicionamiento
de éste a concretas medidas correctoras. Por ello,
la declaración de impacto atribuida al denominado
«órgano ambiental» con abstracción
de su naturaleza jurídico-administrativa (determinación
que no incumbe realizar a este Tribunal), se inscribe sin
dificultad en el ámbito puramente aplicativo y singularizado
de las actuaciones de gestión ambiental, en tanto
que enderezada a preservar los recursos naturales y el medio
ambiente de una concreta zona o territorio, en la que se
ha localizado la obra o instalación catalogada aplicando
a las singulares características de la obra o instalación
proyectada el régimen jurídico comprendido
en la normativa protectora, tanto estatal como autonómica,
de los diversos elementos medio ambientales (agua, aire,
suelo, flora, fauna, paisaje, etc.), y extrayendo de tal
aplicación al caso las adecuadas conclusiones sobre
la repercusión o significado negativo de la concreta
actuación transformadora sobre el concreto territorio,
así como estableciendo las medidas correctoras apropiadas
para eliminar o paliar tales efectos negativos desde la
perspectiva ambiental.
Ha de añadirse que esta naturaleza de actuación
gestora o de simple ejecución ha sido afirmada por
este Tribunal respecto de competencias en materia de protección
ambiental, en cierta manera homologables a la técnica
evaluadora que ahora consideramos; tal sucede con las declaraciones
de zona de atmósfera contaminada (STC 329/1993),
y con las declaraciones de espacios naturales protegidos
del art. 21 de la Ley 4/1989, que son calificadas por la
STC 102/1995, en el fundamento jurídico 18, como
«un acto netamente ejecutivo que consiste en aplicar
la legalidad, individualizándola, y por tanto es
también un acto materialmente administrativo».
De lo expuesto se desprende que el procedimiento de
EIA, y la declaración de impacto en que culmina es
actividad de mera ejecución y, en cuanto tal, competencia
de la Comunidad Autónoma recurrente, en virtud de
lo dispuesto en el art. 11.1 a) del EAPV, conclusión
que se refuerza si atendemos al dato de que las concretas
actuaciones de tutela ambiental pueden afectar a zonas del
territorio en las que la Comunidad Autónoma haya
ejercitado sus competencias de protección ambiental
mediante la aprobación del oportuno Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales [art. 4 de la Ley 4/1989 y arts.
4.2 y 7, a) de la Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación
de la Naturaleza, del País Vasco], o la declaración
de una zona como espacio natural protegido [arts. 10 y 21
de la Ley 4/1989 y arts. 10 y 13, a) y b) de la citada Ley
16/1994, del País Vasco].
4. La conexión procedimental entre la evaluación
ambiental y los actos finales de aprobación o autorización
del proyecto no justifican una atracción de la competencia
ambiental por estos últimos (competencia sustantiva).
No existe a mi juicio -y creo que es aquí donde
se produce la discrepancia más sustancial con la
mayoría que ha votado en favor de la Sentencia- una
relación de accesoriedad entre lo ambiental (secundario)
y la actuación administrativa autorizatoria (principal).
El hecho de que las normas impugnadas denominen a esta última
actuación de los entes públicos «competencia
sustantiva» nada dice, constitucionalmente hablando,
en favor de una prevalencia de la competencia para dictar
este tipo de actos, que culminan el procedimiento administrativo
de aprobación de proyectos (en el caso de la ejecución
de infraestructuras u obras públicas), o de autorización
administrativa previa (para llevar a cabo instalaciones
industriales promovidas por particulares). El nexo es puramente
procedimental, porque se ha «aprovechado» el
procedimiento existente para dar viabilidad a las obras
o instalaciones, insertando en él la tutela ambiental.
Pero en tal procedimiento, la competencia en materia de
tutela ambiental no se ve despojada de sus características
propias ni de su finalidad ni cabe por ello, desapoderar
a los entes públicos que han asumido dicha competencia,
con arreglo al reparto establecido por el bloque de la constitucionalidad,
de su pleno ejercicio. No es aceptable, en consecuencia,
degradar al simple y formalizado trámite de un informe
o dictamen, recabado por vía de consulta por el Ente
autorizante o de competencia sustantiva, lo que es en rigor
una actuación que incumbe al Ente público
que tiene a su cargo las actuaciones de gestión o
ejecución en materia de protección medioambiental,
es decir y en este caso a la Comunidad Autónoma del
País Vasco.
Afirmar que la llamada competencia sustantiva atrae
a la de medio ambiente supone utilizar un criterio de distribución
competencial que no tiene cabida en nuestro ordenamiento
constitucional. Si el titular de la competencia sustantiva
también lo es de la medioambiental, el criterio de
la atracción es innecesario e induce a confusión;
si, por el contrario, no es el titular de la competencia
sobre medio ambiente, supone partir de un planteamiento
próximo a la denominada doctrina de los poderes implícitos
incompatible con el sistema de distribución de competencias
constitucionalmente establecido, ya que equivale a admitir
que los diversos Entes territoriales pueden ejercer, no
sólo las competencias que la Constitución
y los Estatutos de Autonomía les atribuyen, sino
también las que, a pesar de corresponder a otros
Entes se considera que resultan necesarias para el ejercicio
de las competencias propias o «sustantivas».
5. La solución de eventuales discrepancias
por vía de fórmulas de colaboración.
La solución preconizada no implica, en modo
alguno, que las obras públicas de interés
general o de soporte territorial supraautonómico,
o las instalaciones industriales de evidente repercusión
en la economía nacional (como es el caso de algunas
actuaciones incluidas en el anexo: refinerías de
petróleo, centrales térmicas y nucleares,
etc.) queden obstaculizadas por el ejercicio de dicha competencia
ambiental en manos de la Administración autonómica.
A tal efecto, del art. 20 del Reglamento impugnado, en concordancia
con el art. 4.2 del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
se infiere que la declaración de impacto ambiental
no produce un efecto vinculante de carácter absoluto
para el órgano con competencia sustantiva, en orden
a la realización o autorización del proyecto
sometido al procedimiento de EIA, por cuanto si el órgano
titular de esta competencia sustantiva perteneciera a otro
Ente público diverso a la Comunidad Autónoma,
como singularmente ocurre en el caso del Estado, y el órgano
estatal discrepase de las soluciones contenidas en la declaración
de impacto, conserva éste todas sus facultades en
orden a la ejecución del proyecto, incluida la de
formalizar su discrepancia respecto de la variable ambiental.
La decisión de las eventuales discrepancias
entre el órgano ambiental autonómico y el
estatal (o de otra esfera administrativa, como podría
ser, en el caso del País Vasco, el órgano
foral de los correspondientes Territorios Históricos)
ha de venir propiciada por la instauración de los
adecuados instrumentos o procedimientos de solución
de conflictos, puestos al servicio del capital principio
de colaboración entre el Estado y las Comunidades
Autónomas, con la plausible finalidad de permitir
el ejercicio armónico de los respectivos títulos
competenciales (SSTC 103/1989, 149/1991 y 161/1996). Mediante
fórmulas de este tipo se armonizaría la competencia
de ejecución en materia de protección ambiental,
de la que es titular la Comunidad Autónoma del País
Vasco, según se ha dicho, con las posibles competencias
estatales eventualmente incididas o afectadas por el ejercicio
de aquélla, tales como la relativa a las obras públicas
de interés general o de soporte territorial supraautonómico,
ex art. 149.1.24.ª, o la concerniente a las bases y
coordinación de la planificación general de
la actividad económica, del art. 149.1.13.ª
de la Norma suprema. Tal mecanismo de decisión de
conflictos, que podría introducir el legislador estatal
al amparo de su competencia sobre legislación básica
del medio ambiente (art. 149.1.23.ª CE), tendría
como objetivo el de configurar el procedimiento adecuado
para dirimir los que en esta materia se produjesen, bien
atribuyendo la decisión a órganos ya existentes
en el seno de una de las Administraciones públicas
implicadas, bien a órganos constituidos ex novo y
con integración de representantes de las Administraciones
en conflicto, en línea de la denominada «Comisión
Mixta de Gestión», instaurada por el art. 23
de la Ley 4/1989, en la nueva redacción que al precepto
ha dado la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, órgano
ad hoc constituido para la gestión de los Parques
Nacionales.
En conclusión, mi respetuoso disenso se funda
en la autonomía del título competencial sobre
protección del medio ambiente invocado por la Comunidad
Autónoma del País Vasco, conduciendo su ejercicio
a determinaciones de tutela ambiental que, en último
caso, no pondrían en riesgo la realización
de las grandes infraestructuras a cargo del Estado, ni los
proyectos privados de indudable trascendencia para la economía
nacional si se acude a fórmulas de colaboración
como las que se dejan sucintamente expuestas.
He de precisar, por último, que la conclusión
así alcanzada no se ve obstaculizada por la afirmación
contenida en el fundamento jurídico decimocuarto
de la STC 102/1995, en cuanto a que el mencionado Real Decreto
Legislativo 1302/1986 respeta el orden constitucional de
competencias en su art. 5 al determinar el órgano
ambiental, pues aparte de constituir tal aseveración
un simple obiter dictum, la misma se formuló al enjuiciar
la disposición adicional segunda de la Ley 4/1989,
de Conservación de los Espacios Naturales y de la
Flora y Fauna Silvestres mientras que en el presente caso
el enjuiciamiento atañe, de modo frontal y directo,
a los indicados preceptos contenidos en la normativa estatal
dictada para la incorporación a nuestro Derecho interno
de la técnica ambiental de la EIA, cuyo régimen
competencial no fue objeto de análisis concreto y
específico por la citada STC 102/1995.
El FALLO, pues, hubiera debido producirse en el sentido
de declarar que tanto el art. 4.1 del Reglamento aprobado
por el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, como
el concordante art. 5 del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 28 de junio, sobre Evaluación de Impacto Ambiental,
vulneran la distribución constitucional de competencias
entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País
Vasco.
Madrid, a veintiséis de enero de mil novecientos
noventa y ocho.
