III.29.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 15/1998.
Sentencia de 22 de enero de 1998.
Ponente: D. Álvaro Rodríguez Bereijo.
Materia: AGUAS: Aguas continentales: protección
de ecosistemas. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
competencial. FLORA Y FAUNA: Pesca.
B.O.E. 24-2-1998, nº 47 (suplemento)
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
CONTENIDO
Recurso de inconstitucionalidad núm. 2559/92
interpuesto por el Presidente del Gobierno, representado
por el Abogado del Estado, contra los arts. 20, 21, 22,
23.1, 24.1 y 2, 25 34.8, 37.4 y, por conexión, los
arts. 48.2 (apartados 18, 19, 20 y 21), 48.3 (apartados
3, 19 y 24 ), 48.4 (apartados 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 13),
y la Disposición Transitoria Segunda de la
Ley 1/1992, de 7 de mayo, de Pesca Fluvial, de Castilla
- La Mancha.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El presente recurso de inconstitucionalidad se dirige
contra diversos preceptos de la Ley 1/1992, de 7 de mayo,
de Pesca Fluvial, de Castilla-La Mancha.
Considera el Abogado del Estado que las normas legales
impugnadas exceden del ámbito que es propio al título
competencial que pretendidamente le sirve de fundamento -a
saber la competencia autonómica sobre pesca fluvial
[arts. 148.1.11.ª CE y 31.1, h) del Estatuto de Autonomía
de Castilla-La Mancha]-, invadiendo la competencia exclusiva
del Estado sobre la legislación, ordenación
y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos
cuando las aguas discurren por más de una Comunidad
Autónoma (art. 149.1.22.ª CE), con desconocimiento
de la doctrina constitucional establecida en la STC 227/1988
en la que, con ocasión del enjuiciamiento de diversos
preceptos de la Ley de Aguas de 1985, se formularon los criterios
interpretativos que deben presidir la delimitación
del orden constitucional de competencias en relación
con los recursos hídricos y sus distintos usos.
A juicio del Abogado del Estado la competencia exclusiva
sobre la pesca fluvial permite a la Comunidad Autónoma
la plena regulación y gestión de ese aprovechamiento
entendido como «actividad extractiva» y, por tanto,
circunscrita materialmente a la ordenación de esa actividad
(autorizaciones y permisos de pesca, determinación
de aparejos y métodos de pesca, señalamiento
de vedas y de zonas prohibidas...). Pero no pueden ampararse
en ese título competencial medidas en apariencia orientadas
a la protección de la fauna piscícola (tales
como el establecimiento de caudales ecológicos, de
medidas propias de la policía de riberas, o la imposición
de nuevas obligaciones a los concesionarios de aprovechamientos
hídricos) que, cuando de cuencas intercomunitarias
se trata, interfieren y obstaculizan gravemente la competencia
exclusiva del Estado sobre la concesión de recursos
y aprovechamientos hidráulicos (art. 149.1.22.ª
CE), así como los principios de unidad de gestión
de las cuencas y de jerarquía en los usos del agua
previstos en la Ley de Aguas de 1985 y confirmados por la
STC 227/1988. A lo que debe unirse la significativa circunstancia
de que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha
carecía, al tiempo de dictarse la Ley impugnada, de
competencia legislativa en materia de protección del
medio ambiente.
2. Por su parte, el Letrado representante de la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha defiende la constitucionalidad
de la Ley y la suficiencia del título «pesca
fluvial y acuicultura» como soporte de los preceptos
legales impugnados. Un título que atribuye a la Comunidad
Autónoma la competencia exclusiva no sólo para
legislar sobre la pesca fluvial entendida como «actividad
extractiva» -según la fórmula utilizada
por el Abogado del Estado-, sino también para adoptar
todas aquellas otras medidas encaminadas a la protección
y conservación de la misma. En efecto, medidas de esta
naturaleza se encuentran históricamente en la legislación
de pesca (vid. la Ley de Pesca de 1942 y su Reglamento) y,
en consonancia con esta misma idea, la propia Ley de Aguas
(art. 48.3) excluye de su regulación la protección,
utilización y explotación de los recursos pesqueros.
En criterio de esta representación, el Abogado
del Estado parte de una concepción de la competencia
del Estado sobre los aprovechamientos hídricos de las
cuencas supracomunitarias que conduce a la supresión
de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas
sobre la pesca fluvial, descartando la posibilidad -por razón
de los principios de unidad de gestión y jerarquía
de usos previstos en la Ley de Aguas- de que sobre un mismo
soporte físico puedan concurrir títulos competenciales
distintos, cuya coordinación -como se declaró
en la STC 227/1988- no autoriza al Estado para atraer hacia
su órbita de actividad cualquier competencia de las
Comunidades Autónomas por el mero hecho de que su ejercicio
pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales
sobre determinada materia.
3. Se plantea así un problema de colisión
entre dos títulos competenciales materialmente distintos
y sobre los que respectivamente, ostentan competencia exclusiva
el Estado y la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.
La Ley 1/1992, de Pesca Fluvial, de Castilla-La Mancha
responde, en principio, a la competencia exclusiva que en
materia de pesca fluvial le reconocen el art. 148.1.11.ª
CE y el art. 31.1 del Estatuto de Autonomía de aquella
Comunidad Autónoma. Sin embargo, a juicio del Abogado
del Estado, algunos preceptos de la citada Ley autonómica
invaden la competencia exclusiva del Estado sobre «la
legislación, ordenación y concesión de
recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las
aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma»
(art. 149.1.22.ª CE).
El entrecruzamiento y la eventual colisión entre
estos títulos competenciales obedece a su proyección
sobre un mismo espacio o realidad física: El constituido
por las cuencas fluviales supracomunitarias. En ellas vive
la fauna piscícola objeto de la pesca, y en ellas ejercen
sus competencias los Organismos de cuenca, con arreglo a lo
dispuesto en la Ley de Aguas.
No se trata, pues, de delimitar las competencias en
materia de aguas en las cuencas hidrográficas supracomunitarias,
cuestión sustancialmente resuelta por la STC 227/1988
sino, más puntualmente, de articular la concurrencia
de otros títulos competenciales específicos
que, como el relativo a la pesca fluvial, inciden sectorialmente
sobre una misma realidad física. Como se señaló
en las SSTC 113/1983 (fundamento jurídico 1.º)
y 77/1984 (fundamento jurídico 2.º) la atribución
de una competencia sobre un ámbito físico determinado
no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias
en ese espacio, siempre que ambas tengan distinto objeto jurídico,
y que el ejercicio de las competencias autonómicas
no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales,
por lo que, frecuentemente, resultará imprescindible
el establecimiento de mecanismos de colaboración que
permitan la necesaria coordinación y cooperación
entre las Administraciones Públicas implicadas (en
este último sentido, SSTC 149/1991, 13/1992 y 36/1994,
entre otras muchas). En definitiva, la concurrencia competencial
no puede resolverse en términos de exclusión,
sino que ha de acudirse a un expediente de acomodación
e integración de los títulos competenciales
-estatal y autonómico- que convergen sobre un mismo
espacio y que, por ello mismo, están llamados a cohonestarse
[STC 103/1989, fundamento jurídico 7.º, a)].
Este criterio de distribución de competencias
confluyentes sobre un mismo soporte físico fue específicamente
aplicado en la STC 227/1988,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
13 y 20, y en la STC 149/1991, fundamento jurídico
4.º, reiterándose en la más reciente STC
161/1996, en cuyo fundamento jurídico 5.º se declaró
que «el modo más directo que tiene la Comunidad
Autónoma para incidir en los intereses afectados por
la administración de las aguas en las cuencas que...
se extienden más allá de su territorio, es mediante
su participación en los órganos de gobierno
de las correspondientes Confederaciones Hidrográficas,
en los términos previstos por la legislación
estatal... respetando siempre el marco constitucional, que
incluye como principio esencial el principio de colaboración
entre el Estado y las Comunidades Autónomas».
Añadiéndose a continuación que «las
actuaciones que pueda llevar a cabo directamente cada una
de las Administraciones Autonómicas no son más
que complemento de la que desarrollan participando en la dirección
y gestión de la propia Confederación Hidrográfica,
y sólo son factibles en la medida en que no interfiera
la actuación de ésta ni la perturbe» (STC
77/1984, fundamento jurídico 2.º).
Por su parte, en la STC 243/1993, en la que se abordaba
mucho más directamente la colisión de títulos
competenciales -el estatal sobre aprovechamientos hidráulicos
cuando las aguas discurran por más de una Comunidad
Autónoma y la autonómica sobre pesca fluvial
y protección de ecosistemas- en un supuesto semejante
al que ahora nos ocupa, se afirmó que «el único
medio de garantizar el ejercicio de la competencia autonómica
sobre pesca fluvial y los ecosistemas en los que ésta
se desarrolla estriba en que la intervención autonómica
en el procedimiento de otorgamiento de concesiones de aprovechamientos
hidroeléctricos preceda al acto de otorgamiento»
.... «De este modo, al otorgar las concesiones podrá
imponerse a las mismas el cumplimiento de las condiciones
fijadas por la Comunidad Autónoma competente (pasos
de diques o presas, caudales mínimos de agua, etc.)
en orden a asegurar que los aprovechamientos de agua no pongan
en peligro la riqueza piscícola y los ecosistemas en
que se desarrolla» (fundamento jurídico 4.º).
La importancia que revisten fórmulas de colaboración
como las anteriormente descritas, debe ser ahora especialmente
subrayada, pues, en muchos casos, sólo a través
de actuaciones conjuntas y coordinadas -bien sea mediante
fórmulas procedimentales de intervención bien
mediante instrumentos de integración de políticas
sectoriales, como el planeamiento- será posible el
ejercicio de la competencia autonómica sobre la pesca
fluvial sin menoscabo de las competencias concurrentes del
Estado y del principio de unidad en la ordenación y
gestión del agua en el ámbito de la cuenca,
previsto en los art. 13.2 y 14 de la Ley de Aguas, y que,
como se declaró en la STC 227/1988 (fundamento jurídico
15) «permite una administración equilibrada de
los recursos hidráulicos... en atención al conjunto
de intereses afectados que, cuando la cuenca se extiende al
territorio de más de una Comunidad Autónoma,
son manifiestamente supracomunitarios».
4. Determinados los criterios generales para la delimitación
de competencias en asuntos como el presente, hemos de efectuar
alguna precisión previa relativa al ámbito material
constituido por la competencia exclusiva de las Comunidades
Autónomas sobre la pesca fluvial.
No se cuestiona aquí la competencia exclusiva
de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha sobre
la pesca fluvial, entendida como aquella actividad consistente
en la captura de las distintas especies piscícolas.
Antes bien, se trata de determinar si dicha competencia se
agota en el
CONTENIDO anteriormente descrito -tal como sostiene
al Abogado del Estado- o si por el contrario, alcanza también
a aquellas otras médicas encaminadas a la protección
y conservación de las especies piscícolas que,
en muchos casos, incidirán inevitablemente sobre las
previsiones jurídicas de carácter general previstas
para el medio en el que habitan.
Es cierto que a diferencia de los de otras Comunidades
Autónomas (en particular, Asturias, Aragón,
Castilla y León, Extremadura y Murcia), el Estatuto
de Autonomía de Castilla-La Mancha no reconoce expresamente
una competencia sobre el ecosistema en que la pesca fluvial
se desarrolla. Cierto también, como advierte el Abogado
del Estado, que, al tiempo de dictarse la Ley que ahora parcialmente
se impugna, la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha
carecía de competencias legislativas en materia de
medio ambiente.
A pesar de todo ello, conviene precisar, en primer lugar,
que la delimitación del título competencial
«pesca fluvial» no puede ignorar, en absoluto,
la inescindible conexión que existe entre el recurso
natural objeto de esa actividad y el medio en el que habita,
razón por la que en la STC 56/1989 se declaró
-en relación con la pesca marítima- que, si
bien «En esencia, el concepto pesca hace referencia
a la actividad extractiva de recursos naturales en sí
misma considerada», ésta comprende también
«dado que es presupuesto inherente a esa actividad,
el régimen de protección, conservación
y mejora de los recursos pesqueros» (fundamento jurídico
5.º).
En segundo lugar, ha de advertirse que tras la reforma
operada por la Ley Orgánica 7/1994, de 24 de marzo,
de Reforma del Estatuto de Autonomía, la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha ha asumido la competencia
legislativa para dictar «normas adicionales de protección
del medio ambiente» (art. 32.7 de su Estatuto de Autonomía).
Nueva configuración del bloque de la constitucionalidad
a la que habrá de atender nuestro enjuiciamiento, puesto
que, según hemos reiteradamente declarado (entre otras,
las SSTC 146/1993, fundamento jurídico 2.º 102/1995,
fundamento jurídico 2.º, y 134/1997, fundamento
jurídico 2.º) el canon de constitucionalidad que
resulta de aplicación para medir, desde una perspectiva
competencial la validez de la Ley es el existente al tiempo
de procederse a la resolución del proceso constitucional
que se hubiese entablado.
5. Con arreglo a los anteriores criterios, podemos adentrarnos
ya en el examen de cada uno de los preceptos impugnados.
Se recurren, en primer lugar, una serie de preceptos
contenidos en el Título III de la Ley 1/1992, y en
los que se disponen un conjunto de medidas tendentes a la
preservación de las especies piscícolas. A juicio
del Abogado del Estado, esas medidas rebasan el ámbito
estrictamente pesquero para interferir directamente en la
regulación del dominio público hidráulico.
En particular, se pretende la declaración de
inconstitucionalidad del art. 20 de la Ley, que impone a los
concesionarios de los aprovechamientos hidráulicos
la obligación de mantener un caudal mínimo,
porque el otorgamiento de autorizaciones y concesiones referentes
al dominio público hidráulico corresponde a
los organismos de cuenca (arts. 22 de la Ley de Aguas y 101
del Reglamento de Dominio Público Hidráulico);
del art. 21, que establece la obligación de construir
escalas o pasos en las presas y diques existentes, para facilitar
el acceso de los peces a los distintos tramos de los cursos
de agua. Precepto este que, a juicio del demandante, invade
la competencia estatal sobre el uso y aprovechamiento de los
recursos hídricos y la realización de las obras
correspondientes; y, del art. 22 que exige la autorización
de la Consejería de Agricultura de la Comunidad Autónoma
para que los titulares o concesionarios de aprovechamientos
hidráulicos puedan disminuir notablemente o agotar
el volumen de agua de embalses, canales, cauces de derivación
y el circulante por el lecho de los ríos, pues, con
arreglo al art. 31 de la Ley de Aguas (y el art. 45 del Reglamento
de la Planificación Hidrológica), corresponde
a la Comisión de Desembalse proponer el llenado o vaciado
de los acuíferos de la cuenca. Por idéntico
motivo se impugna también la disposición transitoria
segunda de la Ley que fija el denominado «caudal mínimo
ecológico», que condiciona el ejercicio de la
competencia sobre regulación de caudales que corresponde
al organismo de cuenca.
6. Examinemos más detenidamente esta primera
pretensión impugnatoria.
La obligación de respetar un caudal mínimo
necesario para garantizar la evolución natural de las
especies susceptibles de ser pescadas, prevista en el art.
20 de la Ley no puede desvincularse de lo que en su disposición
transitoria segunda se denomina «caudal mínimo
ecológico». Un caudal que «en tanto los
organismos competentes de las Cuencas Hidrográficas,»
no lo determinen, «se entenderá por tal el 10
por 100 del caudal medio anual».
Es claro que mediante esta regulación el legislador
autonómico reconoce la competencia de los organismos
de cuenca para fijar ese caudal mínimo. Más
aún: Los preceptos impugnados se limitan a precisar
esa previsión general sobre el específico sector
de la pesca, instaurando una medida de protección complementaria,
de suerte, que sobre los concesionarios de aprovechamientos
hidráulicos recae la obligación de respetar
ese caudal mínimo, no sólo en virtud de lo ordenado
en la legislación de aguas, en los pertinentes planes
hidrológicos o en su particular título concesional,
sino también en razón de lo dispuesto en la
Ley autonómica sobre pesca fluvial. Nos encontramos,
de este modo, ante una obligación legal que puede justificarse
en títulos competenciales distintos que concurren sobre
un mismo espacio físico y que, lejos de excluir otras
de similar naturaleza, las complementa. Ni del art. 20 de
la Ley ni de su disposición transitoria segunda puede
deducirse que la Comunidad Autónoma de Castilla-La
Mancha se atribuya la competencia para fijar el caudal mínimo
de la cuenca hidrográfica. Antes bien, la Ley autonómica
se limita a disponer sin interferencia alguna en las competencias
del Estado que, una vez fijado ese caudal mínimo por
el órgano competente, sobre los concesionarios de aprovechamientos
hidráulicos pesa la obligación, añadida
a las ya previstas con carácter general en la legislación
de Aguas, de mantener ese caudal, no ya por razón de
una protección general del medio ambiente o en atención
a determinadas políticas de planeamiento hidrológico
sino, mucho más específicamente, para salvaguardar
el recurso piscícola objeto de pesca, cuya regulación
le corresponde en virtud de la competencia exclusiva que ostenta
sobre esa materia.
La tacha de inconstitucionalidad no puede, por todo
ello, prosperar, pues, las normas autonómicas no perturban
las facultades que corresponden a los organismos de cuenca
en punto a la regulación y determinación de
caudales.
7. El art. 21 de la Ley autonómica establece:
«1. Para facilitar el acceso de los peces a los
distintos tramos de los cursos de agua, se construirán
escalas o pasos en las presas y diques existentes cuando se
opongan a la circulación de aquéllos, siempre
que lo permitan las características de dichos obstáculos
y sean necesarios para la conservación de las especies.
Si no hubiera posibilidad de instalar escalas o pasos
la Consejería de Agricultura adoptará las medidas
necesarias que contribuyan a neutralizar los efectos perjudiciales
de las construcciones con respecto a la conservación
y fomento de la pesca.
2. Los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos
en nuevas instalaciones quedan obligados a construir pasos
o escalas o a adoptar aquellos medios sustitutivos que disponga
la Consejería de Agricultura para evitar los perjuicios
que pudieran ocasionar a los recursos de la pesca.»
A juicio del Abogado del Estado, con arreglo a este
precepto, la Administración autonómica podría
obligar a los concesionarios a la realización de obras
e instalaciones en las cuencas supracomunitarias sin necesidad
de coordinar esa decisión con el organismo de cuenca
y al margen de lo que se hubiese dispuesto en el pertinente
planeamiento hidrológico.
Como anteriormente se señalaba, la inevitable
concurrencia competencial en materia de aguas pertenecientes
a cuencas supracomunitarias exige del legislador -tanto del
estatal como del autonómico- la articulación
de fórmulas procedimentales y de intervención
que permitan armonizar el ejercicio de las respectivas competencias
evitándose el desplazamiento o menoscabo de las ajenas.
Por ello mismo, en la STC 243/1993 se declaró que los
informes preceptivos sobre preservación de los recursos
piscícolas y ecosistemas fluviales han de ser «previos
al otorgamiento de las referidas concesiones». De este
modo al otorgar las concesiones podrá imponerse a las
mismas el cumplimiento de las condiciones fijadas por la Comunidad
Autónoma competente (pasos de diques o presas, caudales
mínimos de agua, etc.) en orden a asegurar que los
aprovechamientos de agua no pongan en peligro la riqueza piscícola
y los ecosistemas en los que se desarrolla. Esto ha de ser
así, puesto que la concesión es el acto administrativo
que permite el acceso de una persona física o jurídica
al uso privativo de un bien de dominio público [art.
57 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, en relación
con el art. 22, a), sobre las competencias sobre los organismos
de cuenca]... Del mismo modo, es razonable pensar que los
previsibles costes, perjuicios o limitaciones que al titular
de un aprovechamiento de agua y a sus intereses privados se
deriven del interés general en el mantenimiento de
las especies, deban ser conocidos y convenientemente evaluados
en el momento del previo otorgamiento de la concesión
y a la luz de las condiciones que a las mismas se impongan,
con el fin de que puedan cohonestarse la competencia estatal
y autonómica que en este tema se entremezclan y los
intereses privados y generales que concurren» (fundamento
jurídico 4.º).
A tenor de esta doctrina, y con independencia de aquellos
aspectos directamente vinculados a los presupuestos fácticos
y normativos del conflicto positivo de competencias que se
resolvía mediante la citada Sentencia, es evidente
que el juicio de constitucionalidad del citado art. 21 de
la Ley exige diferenciar entre sus dos apartados, pues, el
primero de ellos se refiere a instalaciones ya existentes,
mientras que el segundo se circunscribe a las «nuevas
instalaciones».
En efecto, el apartado 1 del art. 21 de la Ley habilita
a la Administración autonómica para realizar
obras en instalaciones ya existentes y previamente sujetas
al pertinente título concesional, lo que supone una
intervención directa en el dominio público hidráulico
con entero desconocimiento de la competencia estatal sobre
el mismo, cerrando el paso a toda fórmula alternativa
que permita cohonestar las facultades de intervención
que respectivamente corresponden a cada Administración
(la hidráulica y la fluvial) sobre la materia. Desplazamiento
de competencias ajenas que, de conformidad con la doctrina
constitucional anteriormente expuesta, conduce a la declaración
de inconstitucionalidad del precepto.
No obstante, el núm. 2 de ese mismo art. 21 de
la Ley circunscribe su alcance a las «nuevas instalaciones»
y, por lo tanto, a aquellas obras de construcción de
pasos, escalas o medios sustitutivos, debe entenderse, previamente
integradas en el correspondiente título concesional,
por lo que, desde la apuntada perspectiva competencial, no
merece reproche alguno de inconstitucionalidad.
8. El art. 22 de la Ley recurrida somete a autorización
de la Administración autonómica el agotamiento
o la disminución notable del volumen de agua embalsada
o circulante cuando pueda dañar la pesca existente
imponiendo a los concesionarios de los aprovechamientos hidráulicos
el obligado cumplimiento de las condiciones que se determinen
en la autorización. Este precepto, en línea
con lo argumentado por el Abogado del Estado, invade las facultades
que corresponden a los organismos de cuenca previstas en el
art. 31 de la Ley de Aguas, en punto a la regulación
de caudales en las cuencas supracomunitarias, e interfiere
gravemente en el régimen jurídico-obligacional
que se hubiese establecido entre el titular del demanio público-hidráulico
y los concesionarios de los aprovechamientos.
No se trata, aquí, de desconocer la competencia
de la Comunidad Autónoma para informar y ser informada
acerca de cualquier disminución drástica de
caudales que pueda poner en peligro los recursos pesqueros
existentes en la cuenca, o para prohibir una reducción
arbitraria de aquéllos cuando se perjudique gravemente
a la riqueza piscícola. Por el contrario, lo que conduce
a la declaración de inconstitucionalidad es el modo
en que la Ley autonómica pretende desarrollar el ejercicio
de esa competencia, pues se exige una autorización
independiente de la Comunidad Autónoma, sin articulación
alguna con las competencias del organismo de cuenca sobre
las reducciones de caudales, lo que conduce a un inevitable
desconocimiento de las competencias concurrentes ajenas.
Por esta misma razón, también ha de declararse
la inconstitucionalidad de la prohibición contenida
en el art. 34.8 de la Ley impugnada para «Reducir arbitrariamente
el caudal de las aguas, alterar los cauces y destruir la vegetación
acuática», pues este precepto ha sido dispuesto
por el legislador autonómico como un mandato de carácter
general, y no como una medida complementaria establecida para
la protección de la pesca fluvial que se adopta sin
perjuicio de las competencias que corresponden al organismo
de cuenca sobre la regulación de los caudales y el
cuidado de las márgenes de los cauces y la policía
de riberas. Al desatender la norma impugnada esas otras competencias
de titularidad estatal, cierra el paso a toda fórmula
que permita cohonestar las facultades de intervención
que respectivamente corresponden a cada Administración
(la hidráulica y la fluvial) sobre la materia, con
el consiguiente desplazamiento de las competencias ajenas.
9. El art. 23.1 de la Ley autonómica prohíbe
«los vertidos directos o indirectos de residuos o sustancias
que alteren las condiciones biológicas, físicas
o químicas de las masas de agua cuando puedan perjudicar
a los recursos de pesca». Sostiene el Abogado del Estado
que el precepto transcrito interfiere en las facultades atribuidas
a los Organismos de cuenca en materia de vertidos contaminantes
[arts. 22, b) y 84 a 100 de la Ley de Aguas; y arts. 245 a
271 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico].
En efecto, mientras en la legislación de aguas las
actividades susceptibles de contaminar el dominio público
hidráulico se someten a autorización (art. 92
de la Ley de Aguas), en el precepto impugnado se dispone una
prohibición general en relación con aquellos
residuos que puedan perjudicar al recurso pesquero, lo que
supone la prevalencia de este recurso sobre cualquier otra
consideración y, sobre todo, la posibilidad de que
se sancione por incumplir aquella prohibición autonómica
cuando, sin embargo se cuenta con la pertinente autorización
del Organismo de cuenca. Hipótesis no descartable si
la Administración hidráulica y la Administración
fluvial llegasen a discrepar acerca del alcance contaminante
de determinadas sustancias objeto de vertido, en relación
con la fauna ictícola susceptible de ser pescada.
En la STC 149/1991 [fundamento jurídico 4.º,
F)] se manifestó que la materia «vertidos»
constituye un título específico propio incardinado
en las competencias sobre medio ambiente y que, por tanto,
no puede incorporarse a otros títulos competenciales
distintos, pues, -como allí se dijo- tal hipótesis
conduce a una «situación absurda (...) no sólo
desde el punto de vista de la lógica institucional
sino también desde el punto de vista jurídico».
Se infiere, así, que el régimen de los vertidos
en general y, particularmente el de aquellos que se realicen
en aguas pertenecientes a cuencas supracomunitarias, sólo
podrá ser examinado aquí desde la perspectiva
de las competencias que, respectivamente, corresponden a las
Comunidades Autónomas y al Estado sobre el medio ambiente.
En el supuesto que ahora nos ocupa, admitida la actual
competencia de la Comunidad Autónoma de Castilla-La
Mancha para ejecutar la legislación básica del
Estado sobre medio ambiente y dictar normas adicionales de
protección, sólo cabe concluir que el precepto
impugnado invade la competencia del Estado para dictar la
legislación básica sobre medio ambiente, pues
el sometimiento de los vertidos a un sistema general de autorización
administrativa por el respectivo Organismo de cuenca ya ha
sido declarado básico por este Tribunal en la STC 227/1988,
en cuyo fundamento jurídico 23, apartado F), se afirmó
que el Capítulo Segundo del Título V de la Ley
29/1985, de Aguas, (arts. 92 a 100), «incluye determinadas
normas sobre los vertidos en aguas continentales que afectan
a la policía demanial, pero que tienen el carácter
de normas básicas de protección del medio ambiente,
cuya legitimidad deriva de lo dispuesto en el art. 149.1.23.ª
CE». En consecuencia, el art. 23.1 de la Ley 1/1992,
de Castilla-La Mancha invade la competencia exclusiva del
Estado para dictar la legislación básica en
materia de medio ambiente.
10. El art. 24 de la Ley 1/1992, y «a los efectos
de protección de los recursos de pesca», sujeta
a autorización de la Administración autonómica
cualquier actuación que modifique la composición
o estructura de la vegetación de los márgenes
de la cuenca, prohibiendo, en su párrafo segundo, la
extracción de las piedras existentes en los cauces
o la acumulación de residuos sólidos y escombros
en sus orillas.
La primera de estas medidas legislativas de protección
del recurso pesquero se establece «sin perjuicio de
las competencias que tenga atribuidas la Administración
Hidráulica» (art. 24.1 de la Ley). Nos hallamos,
pues, ante una medida complementaria de protección
del ecosistema en el que la pesca habita, respetuosa, en principio,
con cualquier otra autorización que haya de ser otorgada
por otras Administraciones Públicas y en particular,
por los Organismos de cuenca en el ejercicio de sus funciones
de policía de riberas.
De otra parte, y a pesar de la sucinta referencia del
Abogado del Estado a lo dispuesto en los arts. 4 a 11 del
Reglamento del Dominio Público Hidráulico, no
se advierte, prima facie, que la exigencia de aquella autorización
autonómica pueda perturbar gravemente el ejercicio
de las competencias estatales sobre las fajas laterales de
los cauces, puesto que con las zonas de servidumbre y de policía
se pretende básicamente garantizar los accesos y el
trazado de los cauces. En todo caso, y desde una óptica
más amplia, las normas de policía demanial previstas,
con carácter general, en el Capítulo Primero
del Título V de la Ley de Aguas son prescripciones
de principio -que encuentran fácil encaje en la legislación
básica sobre protección del medio ambiente (art.
149.1.23.ª CE)-, dictadas «con el fin de garantizar
la calidad de las aguas continentales y de su entorno, sin
merma de las competencias de las Comunidades Autónomas
para desarrollar o completar aquellas normas generales y para
ejecutarlas en el ámbito de sus competencias administrativas
sobre el dominio público hidráulico» (STC
227/1988, fundamento jurídico 25).
En consecuencia, el art. 24.1 de la Ley 1/1992 no puede
estimarse per se contrario al orden constitucional de competencias,
pues se limita a disponer una medida complementaria de protección
del recurso pesquero que encuentra acomodo en la competencia
de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha para
dictar «normas adicionales de protección del
medio ambiente» (art. 32.7 de su Estatuto de Autonomía).
Otro es, sin embargo, el juicio de constitucionalidad
que merece el párrafo segundo de este mismo art. 24
de la Ley de Pesca Fluvial que analizamos. Dicho precepto
en la medida en que se aparta de lo dispuesto en el art. 89
de la Ley de Aguas, al convertir en absoluta la prohibición
contenida en dicha Ley estatal que -según quedó
anteriormente expuesto- tiene la consideración de legislación
básica de protección del medio ambiente, invade
la competencia exclusiva que al Estado reconoce el art. 149.1.23.ª
CE, lo que conduce a la declaración de su inconstitucionalidad.
11. También ha de calificarse como una medida
complementaria de protección, exclusivamente vinculada
a la salvaguarda de las especies piscícolas, la obligación,
prevista en el art. 25 de la Ley, y consistente en exigir
de los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos
la colocación y el mantenimiento de rejillas en la
entrada de los cauces o canales de derivación al objeto
de impedir el paso de los peces. En contra de lo alegado por
el Abogado del Estado es de señalar que la mencionada
disposición no supone, en principio, alteración
alguna del régimen jurídico derivado de los
pertinentes títulos concesionales cuyas condiciones
corresponde determinar al Organismo de cuenca. Antes bien,
se trata de una obligación adicional que el propio
Organismo de cuenca ha de tener presente a la hora de otorgar
la oportuna concesión, facilitando, de este modo, la
interacción armónica de las competencias hidráulicas
y pesqueras, en línea con lo declarado por este Tribunal
en la STC 243/1993.
12. Se recurre, finalmente, el art. 37.4 de la Ley que
prohíbe la navegación «en aquellas
zonas en que se entorpezca notoriamente la práctica
de la pesca y estén debidamente señalizadas».
Con arreglo a la legislación de aguas, la navegación
en ríos y embalses constituye un uso común especial
sometido a autorización. A este fin, en el Reglamento
de Dominio Público Hidráulico se ha dispuesto
el pertinente procedimiento administrativo ante el Organismo
de cuenca, que expresamente ha de atender «a la evaluación
de efectos que pudieran producirse sobre (...) los recursos
pesqueros» (art. 52 del citado Reglamento). Igualmente
corresponde al Organismo de cuenca la clasificación
de las lagunas, embalses y tramos de ríos de acuerdo
con las posibilidades que presenten para la navegación
(art. 70 de la Ley de Aguas y arts. 64 y 66 del Reglamento
de Dominio Público Hidráulico).
A la vista de esta regulación normativa, es claro
que es cometido del Organismo de cuenca determinar las zonas
habilitadas para la práctica de la navegación
fluvial y que, en esa tarea, deberá tener presente
la conservación del recurso pesquero y la práctica
de la pesca como actividad, cuya regulación corresponde
a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.
Será, pues, en el seno del Organismo de cuenca -en
el que, conviene no olvidar, pueden participar y estar representadas
las Comunidades Autónomas afectadas (art. 23 de la
Ley de Aguas)-, donde se articulen los necesarios instrumentos
de colaboración para conjugar la ordenación
de la navegación fluvial con los intereses vinculados
a la pesca, determinándose mediante la oportuna señalización,
las áreas autorizadas y las excluidas.
Ahora bien, una vez delimitadas y señalizadas
-tras la actuación conjunta de los poderes públicos
implicados- las zonas dedicadas a la práctica de la
pesca, nada impide a la Comunidad Autónoma, en el ejercicio
de su competencia sobre pesca fluvial, prohibir, en dichas
zonas, la navegación de embarcaciones de recreo cuando
«entorpezca notoriamente» la práctica de
la misma. Mediante esta norma se garantiza el ejercicio de
la pesca en áreas destinadas precisamente a esa finalidad,
sin que, en los términos expuestos, pueda apreciarse
interferencia alguna en las competencias que corresponden
a los organismos de cuenca en punto a la ordenación
de la navegación fluvial.
13. Por conexión con sus anteriores pretensiones
impugnatorias, interesa el Abogado del Estado que se declare
la inconstitucionalidad de determinados artículos de
la Ley 1/1992, de Pesca Fluvial, de Castilla-La Mancha, en
los que se establecen las infracciones derivadas del incumplimiento
de las prescripciones legales anteriormente examinadas. Concretamente,
las contempladas en los arts. 48.2, apartados 18, 19, 20 y
21; 48.3, apartados 3, 19 y 24; y 48.4, apartados 6, 7, 8,
9, 10, 11 y 13. Se precisa, además, que el art. 48.2,
apartado 21, crea un ilícito administrativo en materia
de competencia estatal como es la policía de cauces,
márgenes y riberas (art. 86 de la Ley de Aguas), mientras
que los arts. 48.3, apartado 19, y 48.4, apartado 9 se contemplan
alteraciones ilícitas del nivel de las aguas, materia
propia de la competencia del Estado sobre aprovechamientos
hidráulicos.
En efecto, aunque la regulación de los vertidos
en las cuencas supracomunitarias pertenezca -según
hemos anteriormente declarado- a la legislación básica
del Estado en materia de medio ambiente, de ello no se sigue
necesariamente que la Comunidad Autónoma de la Castilla-La
Mancha carezca de título competencial para establecer
una norma sancionadora en relación con aquellos vertidos
que «puedan causar perjuicios a los recursos piscícolas»
(art. 48.2.19 de la Ley 1/1992). Ni todos los vertidos prohibidos
por la legislación de aguas tienen por qué afectar
necesariamente a la pesca, ni las infracciones por vertidos
ilegales sancionadas en la Ley de Aguas y sus normas de desarrollo,
impiden a la Comunidad Autónoma el establecimiento
de infracciones y la imposición de sanciones en el
ejercicio de su competencia exclusiva sobre la pesca. Unas
y otras infracciones responden a títulos de intervención
completamente distintos.
Pero, además, tratándose de infracciones
establecidas por el legislador autonómico con el fin
de proteger y salvaguardar un recurso natural, es preciso
recordar que la legislación básica del Estado
en materia de medio ambiente posee la característica
técnica de normas mínimas de protección
que permiten «normas adicionales», de modo que
las Comunidades Autónomas pueden establecer niveles
de protección más altos que no entrarían
por sólo eso en contradicción con la normativa
básica del Estado (SSTC 170/1989, 102/1995, 156/1995
y 17/1997, entre otras). En definitiva, como expresamente
se declaró en la STC 196/1996, recordando lo ya manifestado
en la STC 87/1985) (fundamento jurídico 8.º)
«las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas
administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia
sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones
se acomoden a las garantías dispuestas en este ámbito
del derecho sancionador (art. 25.1 CE), y no introduzcan divergencias
irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto
del régimen jurídico aplicable en otras partes
del territorio».
Trasladando esta doctrina al presente recurso de inconstitucionalidad,
ha de concluirse que sólo aquellas infracciones administrativas
tipificadas en la Ley autonómica que interfieran en
el ejercicio de las competencias estatales concurrentes serán
merecedoras de un reproche de inconstitucionalidad. Tal circunstancia
únicamente se produce en relación con lo dispuesto
en el art. 48, apartado 2.18, apartado 3.24 y apartado 4.8,
en el que se hace referencia al permiso obtenido de la Consejería
de Agricultura de la Comunidad Autónoma, cuando, con
arreglo a lo expuesto en el fundamento jurídico 8.º
de esta Sentencia, no es descartable que pueda agotarse el
caudal circulante en las acequias y en otras derivaciones
en cumplimiento de lo ordenado por la Comisión de Desembalses
o por otras razones vinculadas al régimen concesional
establecido.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION
DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad
promovido contra la Ley 1/1992, de 7 de mayo, de Pesca Fluvial,
de Castilla-La Mancha y, en consecuencia:
1.º Declarar que los arts. 21.1, 22, 23.1, 24.2,
34.8 y 48 en el apartado 2.18, apartado 3.24 y apartado
4.8, son contrarios al orden constitucional de distribución
de competencias.
2.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín
Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintidós de enero de mil
novecientos noventa y ocho
