III.28.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm.14/1998.
Sentencia de 22 de enero de 1998.
Ponente: D. José Gabaldón López.
Materia: FLORA Y FAUNA: Caza.
B.O.E. 24-2-1998, nº 47 (suplemento)
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
CONTENIDO
Recurso de inconstitucionalidad nº 746/1991,
promivido por Senadores del Grupo Parlamentario Popular,
contra determinados preceptos de la Ley 3/1990, de 21 de
diciembre, de Caza, de Extremadura.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Los Senadores recurrentes impugnan la Ley 8/1990,
de Caza de la Comunidad Autónoma de Extremadura, con
fundamento en diversos argumentos que pueden agruparse del
modo que sigue:
A) La Ley impugnada, al desposeer a los propietarios
de los terrenos de caza de sus derechos de aprovechamiento
cinegético, les priva también de sus derechos
dominicales sin mediar indemnización, infringiendo
con ello lo dispuesto en el art. 33 de la Constitución.
A su vez, con tal proceder legislativo, se altera uno de los
modos de adquirir la propiedad cuya regulación compete,
con carácter exclusivo, al Estado.
B) La Ley varía el régimen dominical y
arrendaticio establecido en el Código Civil, con vulneración
del art. 148.1.8.ª de la Constitución.
C) Los arts. 26, 27 y 29 y disposición transitoria
quinta de la Ley vulneran el art. 149.1.8.ª al invadir
la competencia del Estado en materia de legislación
civil.
D) La clasificación de los terrenos cinegéticos
establecida en los arts. 14 y 17 de la Ley vulnera el principio
de seguridad jurídica.
E) La creación de la figura específica
de los denominados «Guardas de Caza» invade las
competencias exclusivas del Estado en relación con
las Fuerzas de Seguridad del Estado, mientras que la obligación
de su contratación forzosa por los titulares de los
aprovechamientos cinegéticos contraviene lo dispuesto
en el art. 149.1.6.ª y 29.ª del propio Texto Constitucional.
F) Impugnación del art. 89.1, relativo a las
sanciones por infracción del principio de legalidad
penal del art. 25.1 de la CE y en relación con el principio
de seguridad jurídica del 9.3 de la Constitución
Española.
G) El régimen tributario establecido por la ley
impugnada vulnera la Constitución por conculcar los
principios de reserva de ley en materia tributaria y de prohibición
de que los tributos tengan alcance confiscatorio.
H) Y, por último, se alega que las diferencias
introducidas por la ley, tanto en sus disposiciones de ordenación
como en las de carácter tributario, suponen una vulneración
de la igualdad de derechos entre todos los españoles.
Estas alegaciones, sobre todo las relativas a la titularidad
del derecho de caza y al régimen dominical de los aprovechamientos
cinegéticos, se remiten en general al origen y evolución
histórica del derecho de caza, atendiendo a su distinta
configuración legal. Mas, en este proceso, sólo
el bloque de la constitucionalidad puede operar como canon
de validez de la Ley impugnada y, desde tal punto de vista,
habrán de contemplarse los argumentos aducidos para
recurrirla.
2. Tanto la Constitución (art. 148.1.9.ª)
como el Estatuto de Autonomía de Extremadura (art.
7.1.8) reconocen la competencia exclusiva de la Comunidad
Autónoma para regular legislativamente la caza, su
aprovechamiento privado y la protección de los ecosistemas
en los que directamente esa actividad se desarrolla.
Y aunque, como alega el Abogado del Estado, la competencia
para dictar la legislación básica en materia
de medio ambiente corresponde en exclusiva al Estado (art.
149.1.23.ª de la CE), y además el Estatuto de
Autonomía de Extremadura no contenía, al tiempo
de plantearse el presente recurso, un título competencial
expreso que permitiese a esa Comunidad Autónoma el
desarrollo legislativo de las bases estatales que se dicten
sobre la materia, el obligado respeto por parte de esa Comunidad
Autónoma a la legislación medioambiental del
Estado no le impedía diseñar y ejecutar una
política autonómica propia en materia de caza
y de protección de aquellos ecosistemas vinculados
directamente a su ejercicio, con el fin de impedir prácticas
abusivas o incontroladas que pudieran poner en peligro los
recursos cinegéticos existentes en su territorio. Por
esta razón, en la STC 102/1995 [fundamento jurídico
24, c)] se afirma que la competencia del Estado sobre medio
ambiente tenía «una penetración menos
extensa e intensa cuando tenía que convivir con la
competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas
sobre la caza y la pesca en aguas continentales asumida al
amparo del art. 148.1.11.ª de la CE, quedándole
vedado al Estado internarse en la regulación de tales
materias, cuya consistencia "se refuerza en muchos Estatutos
de Autonomía (Asturias, Murcia, Extremadura, Castilla
y León) por la extensión de la competencia exclusiva
sobre esa actividad a su soporte topográfico"».
Por otra parte, es doctrina reiterada de este Tribunal
que el bloque de la constitucionalidad que ha de servir de
canon para el enjuiciamiento de la Ley es el efectivamente
existente en el momento de procederse a la resolución del proceso constitucional que se hubiese entablado (entre
otras, STC 146/1993, fundamento jurídico 2.º),
por lo cual, tras la reforma del Estatuto de Autonomía
de Extremadura operada por la Ley Orgánica 8/1994,
de 24 de marzo, dicha Comunidad Autónoma, según
disponen sus arts. 7.8, 8.9 y 9.2, no sólo tiene la
competencia exclusiva que ya le estaba atribuida sobre «Caza,
Pesca Fluvial y Lacustre. Acuicultura. Protección de
los Ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades»,
sino también desarrollo legislativo y ejecución
en materia de normas adicionales de protección del
medio ambiente y la «función ejecutiva»
en materia de medio ambiente. Y de aquí que aquellas
medidas legislativas que tengan por objeto la salvaguarda
de la fauna silvestre susceptible de ser cazada y la conservación
y protección de los ecosistemas en los que habita no
puedan ser consideradas, sin más, como una invasión
en la competencia del Estado sobre el medio ambiente.
Reconocida, en los términos relatados, la competencia
exclusiva de Extremadura para ordenar y regular legislativamente
la caza en su territorio, la primera de las cuestiones a resolver
es la de si -como aducen los recurrentes- la Ley de Caza de
Extremadura ha operado una verdadera demanialización
de las piezas de caza y del derecho a adquirirlas, que tendría
lugar a partir de lo dispuesto en su art. 6: «Los derechos
y obligaciones ... establecidos en la presente Ley, en cuanto
se relacionan con los terrenos cinegéticos, corresponderán
a la Administración Regional y a cuantas entidades
o particulares obtuvieran la concesión administrativa
correspondiente para el aprovechamiento cinegético
privado».
A juicio de los actores, el precepto transcrito opera
una demanialización legislativa por la que se despoja
a los propietarios de los terrenos cinegéticos de sus
derechos dominicales sobre las piezas de caza sin mediar indemnización
compensatoria, lo que se considera contrario al art. 33 de
la Constitución y a las garantías en él
previstas para la protección de la propiedad privada.
Pero, además, al atribuir la titularidad del derecho
de caza y de las piezas cazadas a la Administración
autonómica extremeña o a quienes obtuvieran
la correspondiente concesión administrativa (art. 6),
estaría invadiendo la competencia exclusiva del Estado
que, en materia de legislación civil, le reconoce el
art. 149.1.8.ª de la Constitución. Y ello, porque
el art. 610 del Código Civil considera que las piezas
de caza son res nullius que se adquieren por ocupación
y, puesto que la ocupación es uno de los modos originarios
de adquirir la propiedad, la demanialización efectuada
por el art. 6 de la Ley de Caza de Extremadura, reservando
su exclusiva propiedad a la Administración de aquella
Comunidad Autónoma, habría alterado radicalmente
el régimen de adquisición de la propiedad de
las piezas cazadas y, por tanto, la previsión general
contenida en la legislación civil, invadiendo una competencia
constitucionalmente reservada al Estado.
En segundo lugar, esta demanialización geográficamente
limitada de las especies animales susceptibles de ser cazadas,
afectaría a la fauna silvestre, recurso natural unitario,
que no está estrictamente vinculado al territorio de
una Comunidad Autónoma y cuya incorporación
al demanio público sólo puede realizarse mediante
Ley estatal, por así exigirlo el art. 132.1 de la Constitución.
Por su parte, tanto el Letrado de la Junta de Extremadura
como el Abogado del Estado, coinciden en subrayar que la Ley
impugnada no altera ni la titularidad dominical de las especies
silvestres objeto de caza, ni la de quienes ostentan el derecho
a cazarlas, limitándose a conferir a la Administración
un título de intervención para ordenar y planificar
el ejercicio de las actividades vinculadas por la práctica
de la caza y su aprovechamiento.
3. Para resolver el primer motivo de impugnación,
es decir, la cuestión de si la Ley ha efectuado una
desposesión de derechos dominicales sobre los propietarios
llevando a cabo una demanialización del recurso patrimonial
que la caza supone, que es lo que daría lugar en puridad
de técnica a la atribución del derecho mediante
concesión administrativa, hay que partir de una apreciación
inicial acerca del
CONTENIDO de la Ley. De la lectura conjunta
de su articulado se deduce en primer lugar que el legislador
autonómico ha diferenciado el derecho de caza y lo
que denomina «aprovechamiento cinegético privado»
(art. 6). El derecho a cazar, según el art. 3.1 de
la Ley, corresponde a toda persona mayor de catorce años,
no inhabilitada y que esté en posesión de la
pertinente licencia y demás permisos administrativos.
Por su parte, el cazador adquiere la propiedad de las piezas
de caza mediante ocupación (art. 53.1).
El derecho a cazar se somete, pues, al régimen
administrativo de la autorización y obtención
de la oportuna licencia, mientras que en ningún lugar
de la Ley se reserva a la Administración autonómica
la propiedad de las especies de caza o de las piezas cazadas.
No se aprecia, por lo tanto, a lo largo de todo el articulado
de la Ley, ni un cambio en la titularidad del derecho de caza,
ni en la forma de adquirir la propiedad de lo cazado. Menos
aún, una demanialización de la forma silvestre
o una expropiación de los derechos dominicales de los
propietarios de los terrenos cinegéticos.
Lo que el art. 6 de la Ley somete al régimen
administrativo que denomina como concesión es el «aprovechamiento
cinegético privado», concepto este que no se
confunde con el derecho a cazar ni con la actividad venatoria
ni con el régimen jurídico de la adquisición
de la propiedad de las piezas cazadas, puesto que para dedicarse
a esa actividad como titular concesionario de terrenos destinados
a ese fin no siempre es necesario ostentar un derecho a cazar
conforme al art. 3.1 de la Ley. Por esta razón, cuando
en el mencionado artículo se dispone que los derechos
y obligaciones establecidos en la presente Ley corresponderán
a la Administración Regional y a cuantas entidades
o particulares obtuvieran la concesión administrativa
correspondiente para el aprovechamiento cinegético
privado, se añade la importante condición de
«en cuanto se relacionan (aquellos derechos y obligaciones)
con los terrenos cinegéticos».
Precisamente, porque las piezas de caza son una res
nullius cuya propiedad se adquiere mediante ocupación
y no un bien accesorio a la propiedad de los terrenos por
los que libremente transitan, el titular de predios susceptibles
de aprovechamiento cinegético queda sometido por la
Ley a una doble condición para el ejercicio de la caza
sobre los mismos: O bien permitir la caza, en condiciones
de igualdad, a las demás personas administrativamente
autorizadas para ello y titulares del derecho de caza, en
cuyo caso los terrenos son calificados por la Ley como de
aprovechamiento cinegético común (art. 10) o
se integran en los denominados Cotos Regionales de Caza (art.
18); o bien, solicitar de la Administración permiso
para poder practicar con exclusividad la caza sobre tales
terrenos -«aprovechamiento cinegético privado»-
reservándola para sí y para aquellas otras personas
a las que autorice bajo el oportuno control administrativo
(art. 51.1).
Es claro, pues, que el derecho a cazar (sometido por
el art. 3.1 de la Ley al régimen administrativo de
la autorización) y el derecho a la propiedad de las
piezas cazadas (que se adquieren por ocupación, según
los arts. 610 del Código Civil y 53.1 de la Ley) no
son derechos equiparables a la actividad consistente en dedicar
terrenos al aprovechamiento cinegético privado y, en
consecuencia, en modo alguno quedan sometidos al régimen
administrativo de la concesión que dispone el mencionado
artículo 6 de la Ley. Tampoco se produce mediante esta
norma, como pretenden los Senadores recurrentes, afectación
alguna de los terrenos al demanio público de la Comunidad
Autónoma, ni se incorporan al mismo las especies objeto
de caza, con vulneración de los arts. 33 y 132.1 de
la Constitución.
4. Así se demuestra al observar que la Ley establece
una fundamental diferenciación entre los terrenos que
denomina de aprovechamiento cinegético común
y los «sometidos a régimen cinegético
especial». En aquél (arts. 9 y 10), cuya calificación
«es independiente del carácter público
o privado de su propiedad», «el ejercicio de la
caza es libre» sin otras limitaciones que las antes
señaladas y la intervención de la Agencia de
Medio Ambiente (art. 4) se limita a la gestión y administración
de estos terrenos «en cuanto al ejercicio de la caza»
(art. 10.2). Intervención cuyos límites habrán
de venir determinados en su aplicación por la colisión
en su caso con otros derechos derivados de la titularidad
privada de los terrenos que, no obstante, sean de aprovechamiento
cinegético común.
Cierto es que el ejercicio libre de la caza, solamente
proclamado en el citado art. 3.1, queda inmediatamente limitado
por las prescripciones del art. 12, pues la consideración
de terrenos de aprovechamiento cinegético común
viene a tener carácter residual en cuanto, según
el art. 9.1, se reducen a «los que no están sometidos
a Régimen Cinegético Especial» y éstos,
según el art. 12 se integran mediante toda una serie
de prescripciones, inspiradas en ciertos casos por la protección
de personas o bienes (zonas de seguridad, art. 16), o de cultivos
(art. 25); la preservación de Espacios Naturales Protegidos
así declarados por su legislación especial (art.
13); la protección de espacios cinegéticos,
bien especial (refugios de caza, art. 14) o general (Reservas
Regionales, art. 15), incluso en relación con los terrenos
de aprovechamiento cinegético común (zonas de
caza controlada, art. 17); y, finalmente, en vista de la ordenación
del ejercicio de la caza, ya sea de su aprovechamiento general
(Cotos Regionales de Caza, art. 18) o restringido, con exclusivo
fin social o deportivo (Cotos Deportivos, art. 19), ya sea
de la explotación industrial de la caza (Cotos Privados,
art. 20) en la que se tiene, obviamente, en cuenta que la
misma tiene también una consideración de bien
explotable dentro de las facultades que corresponden al titular
de las fincas.
Debe advertirse en relación con todas esas limitaciones
-salvo la relativa a los Espacios Naturales Protegidos en
la que el régimen se subordina a la declaración
específica y por tanto a quien ostente la competencia
al respecto- que concretan una intervención de la Administración
autonómica (la Agencia de Medio Ambiente, art. 4) en
el ejercicio de la caza articulada por la prescripción
limitativa de los citados preceptos, la exigencia de acomodarse
a los planes de aprovechamiento aprobados por la Agencia y
el correspondiente acto de autorización, dentro de
aquéllas y estas prescripciones. De suerte que en su
conjunto, la regulación legal, si se limita a ello,
no excede de las facultades propias de la competencia exclusiva
de la Comunidad Autónoma en materia de caza, e incluso
en algún aspecto de las derivadas de la atribución
por su Estatuto de competencia sobre protección de
los ecosistemas y los que le resulten de su facultad de establecer
medidas adicionales de protección. Régimen que
no tiene alcance distinto del que venía establecido
con carácter general por la Ley de Caza de 4 de abril
de 1970, fundada igualmente en la proclamación del
derecho general a la caza, pero seguidamente limitado no sólo
por el sometimiento a la licencia común para su ejercicio,
sino además, por una serie de restricciones de igual
naturaleza que las establecidas por la Ley que nos ocupa y
determinantes asimismo de la exigencia de autorización
para cazar en determinados lugares o respecto de determinadas
especies, según declaraciones o definiciones previas
de la Administración.
Es por consiguiente la prescripción del art.
6 la que ha merecido por parte de los recurrentes una especial
atención en cuanto, según ellos, opera una demanialización
que despoja a los propietarios de terrenos cinegéticos
de sus derechos demaniales, afirmación en la que, por
otra parte, ha de atenderse a la sustancial diferencia de
este precepto con el paralelo del art. 6 de la Ley de 1970
que, a diferencia de aquél, establece que los derechos
y obligaciones establecidos en la Ley, en cuanto se relacionan
con terrenos cinegéticos, corresponderán al
propietario o a los titulares de otros derechos reales o personales
que lleven consigo el uso y disfrute del aprovechamiento de
la caza, cuando lo establecido en el precepto de la Ley de
Extremadura es que aquellos derechos y obligaciones corresponderán
a la Administración Regional y a cuantos obtengan la
concesión administrativa para el aprovechamiento privado.
No obstante dicha redacción, para comprobar si
el precepto verdaderamente llega a la privación de
derechos a los titulares de las fincas, debe partirse de una
doble consideración. Por una parte, la derivada de
cuanto antes decimos acerca del alcance de las prescripciones
relativas a los terrenos sometidos a Régimen Cinegético
Especial, limitadas como hemos visto a la regulación
de la caza; y por otra, la de que el mismo precepto se refiere,
específica y únicamente, a los derechos de caza
relacionados con los terrenos cinegéticos para el «aprovechamiento
privado» de esta actividad.
No cabe, pues, admitir que los propietarios han sido
privados de los derechos para el aprovechamiento cinegético
de sus fincas en favor de la Administración, es decir,
que se ha producido una demanialización de esos derechos,
único supuesto en que podrían los mismos atribuirse
mediante una concesión en sentido técnico, en
cuanto ésta implica el otorgamiento de derechos que
la Administración se ha atribuido de modo general (ya
sea por la declaración de una actividad como servicio
público, ya mediante la previa demanialización
de un bien) y que por tanto ya no corresponden al primitivo
titular, a diferencia de lo que, con distintas modalidades
y diferente alcance, merece técnicamente el título
de autorización, donde el particular sigue teniendo
la titularidad de un derecho que se somete a la decisión
de la Administración para su ejercicio.
Viene ello demostrado por las prescripciones relativas
al régimen general para el aprovechamiento cinegético
(art. 7 de la Ley) según el cual, la denominada concesión
no tiene otro alcance que el de facultar a los propietarios
o titulares de los terrenos susceptibles de dicho aprovechamiento
para llevar a cabo éste siempre que hayan cumplido
los requisitos del propio art. 7 y los establecidos por el
20 o, en su caso, el 19. A pesar, por tanto, de la equívoca
expresión de aquél («podrá otorgar»
a diferencia del 19, «otorgará»), el conjunto
de esos requisitos se muestra simplemente como una reglamentación
exigible para permitir la explotación así como
para su suspensión o anulación.
Sin perjuicio, pues, de la desafortunada calificación
contenida principalmente en el art. 6 y repetida en los 7.3,
19.2, 20.3 y 4 y 21.3, no se trata de una concesión
de facultades o derechos de los que previamente la Administración
haya privado a sus titulares para asumirlos y concederlos,
sino simplemente del juego de una autorización administrativa
de carácter reglado que se exige para el aprovechamiento
cinegético privado de la caza.
El referido art. 6 de la Ley de Caza de Extremadura
confiere, pues, a la Administración autonómica
un título de intervención en materia de caza
respecto de todos los presupuestos y condiciones de ejercicio
de las actividades vinculadas a ese sector material, incluido
el aprovechamiento cinegético privado, única
actividad para la que se establece lo que, literalmente, en
el citado art. 6 se denomina «concesión»
pero que, según resulta de lo antes dicho, no es más
que una autorización administrativa que implica el
desempeño de una actividad reglada y que, materialmente,
no puede ser considerada como una concesión en sentido
técnico-jurídico, ni por tanto serle atribuido
el
CONTENIDO que de esta calificación derivaría.
Contribuye a demostrarlo el que allí donde la intervención
administrativa supone una verdadera afectación del
derecho de propiedad se ha previsto expresamente el pago de
la correspondiente indemnización, tal como se dispone
en el art. 18.7 de la Ley, en relación con la adscripción
de terrenos privados a los Cotos Regionales de Caza.
En suma, atendiendo al
CONTENIDO sustantivo de la regulación
legal que se somete a nuestro enjuiciamiento, los mencionados
arts. 6, 7.3, 19.2, 20.3 y 4 y 21.3 de la Ley, son constitucionales
en cuanto se interprete que el régimen administrativo
que efectivamente establecen es el de una autorización
de carácter reglado y no el de una concesión,
sin que del mismo se derive afectación demanial alguna.
5. Finalmente, tampoco puede prosperar la queja de los
recurrentes en relación con la vulneración por
los referidos preceptos del art. 139.1 de la CE, a cuyo tenor
«todos los españoles tienen los mismos derechos
y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional».
Como en otras muchas ocasiones ha declarado este Tribunal,
la igualdad que el mencionado precepto constitucional garantiza
no puede ser concebida como una rigurosa y monolítica
configuración del ordenamiento de la que resulte que
en cualquier parte del territorio se tengan los mismos derechos
y obligaciones, sea cual sea la peculiaridad de su contenido.
Con la debida reserva respecto de «las condiciones básicas
que garanticen la igualdad de todos los españoles en
el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales» (art. 149.1.1.ª de la CE), la
potestad legislativa de que gozan las Comunidades Autónomas
hace que nuestro ordenamiento tenga una estructura compuesta,
por obra de la cual puede ser distinta la posición
jurídica de los ciudadanos en las distintas partes
del territorio nacional (por todas, STC 37/1981, fundamento
jurídico 2.º y STC 46/1991.ª, fundamento
jurídico 3.ª).
6. Como infracción constitucional autónoma,
alegan los recurrentes la vulneración del art. 149.1.8.ª
de la CE por los arts. 26, 27 y 29 y la disposición
transitoria quinta de la Ley impugnada, los cuales, en su
opinión, invaden la competencia exclusiva del Estado
en materia de legislación civil.
Los mencionados preceptos legales se refieren a los
contratos de arrendamiento y cesión de terrenos cinegéticos,
así como a los denominados contratos de caza, obviamente
limitados a aquellos que tienen por objeto la caza o el aprovechamiento
estrictamente cinegético de los terrenos. El art. 26
de la Ley exige que todos esos contratos se formalicen por
escrito y que se sometan al visado de la Agencia de Medio
Ambiente (órgano competente de la Junta de Extremadura
en materia de caza según el art. 4 de la misma Ley).
Entienden los recurrentes que esta disposición
legal supedita la validez jurídica de tales contratos
al cumplimiento de los indicados requisitos de forma y visado,
y que, por lo tanto, a su través se ha modificado mediante
Ley autonómica lo previsto en el Código Civil
sobre libertad de forma y condiciones de validez de las obligaciones
contractuales.
Mas, con este razonamiento se confunden dos planos jurídicos
distintos: por una parte, el de la validez y eficacia inter
privatos de las relaciones jurídicas derivadas de aquellos
contratos; por otra, el de los requisitos de obligado cumplimiento
para la obtención de los pertinentes permisos y autorizaciones
en relación con el ejercicio de la caza y su aprovechamiento.
El primero de los apuntados aspectos pertenece materialmente
al ámbito propio de la legislación civil -más
concretamente, al de las bases de las obligaciones contractuales-
y que, por ende, su regulación compete en exclusiva
al Estado (art. 149.1.8.ª de la CE). En cambio, no puede
decirse lo mismo respecto del segundo de ellos. En efecto,
no es dudosa una interpretación del mencionado art.
26 de la Ley de Caza de Extremadura limitada a la esfera de
las relaciones entre Administración y administrados,
de suerte que la exigencia de formalización escrita
de los contratos y su visado por la Agencia tiene únicamente
efectos en las relaciones con la Administración autonómica,
desplegando su eficacia jurídica única y exclusivamente
en lo que atañe a la obtención de los correspondientes
permisos y autorizaciones para la constitución de acotados
o para la práctica de la caza. Esta interpretación
del citado art. 26 de la Ley, acorde con la competencia exclusiva
que en materia de caza ostenta la Comunidad Autónoma
de Extremadura, en modo alguno contraviene lo dispuesto en
el art. 149.1.8.ª de la Constitución, ni supone
una invasión de la competencia del Estado en materia
de legislación civil.
Lo mismo cabe decir en relación con el art. 29
de la Ley, en el que se establecen específicas medidas
de naturaleza administrativa para el caso de «engaño,
ocultación o fraude que se realice en los contratos».
Nada impide al legislador extremeño habilitar a la
Administración autonómica para que, cuando constate
que el contrato que le ha sido aportado a los pertinentes
efectos administrativos no sea fiel reflejo del verdaderamente
celebrado entre las partes o en él se hubiera alterado
la realidad de los terrenos cedidos o arrendados, adopte determinadas
medidas de carácter administrativo, como lo son la
anulación de la autorización o concesión
para la constitución del acotado [art. 29.1, a)], la
inhabilitación para constituir nuevos aprovechamientos
cinegéticos [art. 29.1, b)] o la retirada de la licencia
de caza a las personas implicadas [art. 29.1, c)]. Medidas
todas ellas, independientes de las responsabilidades civiles
o penales que puedan derivarse de tales
HECHOS y que, por
ello, no implican una inconstitucional atribución a
las autoridades administrativas de un título jurídico
ex novo para resolver obligaciones civiles, pues es notorio
que, anular la autorización o retirar unos permisos
de caza en nada afecta al vínculo contractual existente
entre las partes, al tratarse de efectos en el plano de la
intervención administrativa sobre la caza, que es competencia
de la Comunidad Autónoma.
Por su parte, el art. 27 de la Ley establece una duración
mínima de seis años prorrogables para todos
los contratos de cesión o arriendo de terrenos destinados
al aprovechamiento cinegético. Estiman los recurrentes
que esta determinación legal del plazo mínimo
de duración del contrato supone una nueva restricción
de la libertad de contratación reconocida en la legislación
civil del Estado.
Ciertamente esta disposición legal condiciona
la validez de los contratos de esa naturaleza que se celebren,
al ser una norma de ius cogens, limitativa de la duración
temporal del vínculo contractual y su renovación.
Ahora bien, al disponerse un período mínimo
de duración de dichos contratos, lo que se pretende
es dotarlos de cierta estabilidad temporal con la finalidad
de impedir que el cambio continuado de titulares o la variación
en el destino y aprovechamiento de tales terrenos perjudique
la fauna silvestre existente en los mismos, y aún más,
que dificulte la actividad de conservación, ordenación
y planificación de ese recurso natural dentro de la
competencia que corresponde a la Administración Pública
autonómica. Esta medida legislativa se justifica, pues,
en atención a las peculiaridades propias de los referidos
contratos de arriendo o cesión de terrenos en vista
de su explotación cinegética y con los aludidos
fines de defensa de la caza. Por ello mismo, no puede considerarse
que el citado art. 27 invada la competencia exclusiva del
Estado en materia de legislación civil. Más
bien, se trata de una medida indirecta de protección
medio ambiental destinada a defender, mediante la garantía
de dicha limitación legal una cierta estabilidad temporal
en los contratos cinegéticos en beneficio de la preservación
de las especies naturales objeto de caza.
7. Finalmente, cerrando este bloque de impugnaciones,
aducen los Senadores recurrentes la inconstitucionalidad de
la disposición transitoria quinta de la Ley, que estiman
también contraria al art. 149.1.8.ª de la Constitución.
A su juicio, al disponer este precepto la caducidad, a partir
de una determinada fecha, de los contratos de arrendamiento
que se encuentren vigentes a la entrada en vigor de la Ley,
se establece por Ley autonómica una nueva causa de
RESOLUCIÓN en materia que está reservada a la
competencia estatal por el art. 149.1.8.ª de la Constitución.
La citada disposición transitoria responde, evidentemente,
a la finalidad de adecuar la situación jurídica
existente en las explotaciones cinegéticas, con anterioridad
a la entrada en vigor de la Ley, al nuevo régimen que
en ella se establece y, a tal efecto, determina el plazo en
el que, en armonía con lo previsto en la disposición
transitoria tercera, se pondría fin a aquellas situaciones
jurídicas que no se ajusten a la nueva regulación
legal; previsión no diferente, en lo fundamental, a
la establecida en la disposición transitoria segunda
de la Ley de Caza de 4 de abril de 1970.
En tal sentido, este motivo impugnatorio ha de ser desestimado
porque siendo competente la Comunidad Autónoma para
efectuar una regulación jurídico-administrativa
de los contratos de arrendamiento de caza, mediante las peculiaridades
previstas en el Título II de la Ley que, inherentes
a la competencia en materia de caza, configuran la nueva regulación
y planificación de los aprovechamientos cinegéticos,
ha de serlo también para establecer en una norma de
derecho transitorio, el plazo a partir del cual, extinguiéndose
los contratos de arrendamiento hasta entonces vigentes, alcance
plena efectividad la nueva normativa autonómica, con
el designio final de que los particulares interesados puedan
adaptar sus relaciones arrendaticias a las previsiones de
la nueva Ley.
8. Sostienen los actores que los arts. 14 y 17 de la
Ley de Caza de Extremadura, en los que se clasifican los terrenos
susceptibles de aprovechamiento cinegético en diversas
categorías, son contrarios al principio de seguridad
jurídica ex art. 9.3 de la Constitución.
Sin discutir la competencia de la Comunidad Autónoma
de Extremadura para acometer esa regulación, consideran,
no obstante, que la misma adolece de una clara indeterminación
normativa, sin que el futuro Plan General de Ordenación
y Aprovechamiento Cinegético previsto en el art. 7.1
y al que expresamente remite la Ley, sirva para despejar la
indefinición jurídica de que adolece, en este
extremo, el texto legal. En primer lugar, porque el referido
Plan General no ha sido aprobado, concediéndose dos
años a la Administración para su elaboración
y, en segundo lugar, porque tampoco explicita la Ley el procedimiento
a seguir en su tramitación y aprobación.
En la STC 71/1982 (fundamento jurídico cuarto)
ya declaró este Tribunal que no existe una quiebra
constitucionalmente relevante de la seguridad jurídica,
cuando la Ley utiliza conceptos indeterminados, indispensables
por cuanto no son sustituibles por referencias concretas,
remitiéndose a reglamentaciones específicas
en áreas en que la complejidad técnica o la
necesidad de una previa ordenación del sector así
lo exijan. Este es el caso. La remisión por la Ley
a determinados instrumentos de planificación (Plan
General y Planes Especiales) que complementen sus previsiones
es una forma de colaboración normativa necesaria en
materias que, como la conservación de las especies
cinegéticas y la racionalización de su aprovechamiento,
requieren de una imprescindible y continuada actividad de
ordenación y planificación de tales recursos,
que justifica el margen de habilitación ofrecido por
el legislador a la Administración para que, de acuerdo
con los correspondientes Planes, concrete la regulación
general contenida en la Ley.
Tampoco puede compartirse la pretendida indeterminación
de los criterios contenidos en la Ley para la clasificación
de los distintos terrenos cinegéticos de régimen
especial y que conduciría -en criterio de los actores-
a la inconstitucionalidad de sus arts. 14 y 17, puesto que
una lectura sistemática del entero Capítulo
II (arts. 12 a 25) y no sólo de los artículos
impugnados, permite, por conexión o exclusión,
una identificación suficiente de los criterios legales
de clasificación así como de las distintas categorías
legalmente establecidas.
Se aduce, finalmente, en este apartado del recurso que
el art. 17 de la Ley, en el que se regulan las denominadas
«zonas de caza controlada» es contrario al principio
de legalidad penal que garantiza el art. 25 de la Constitución.
Sin embargo, para sostener esa impugnación sería
necesario admitir que la calificación administrativa
de un terreno y su inclusión en esa categoría
a los solos efectos de su aprovechamiento cinegético
es una manifestación del ius puniendi del Estado lo
que, evidentemente, carece de todo fundamento. No se trata
de un precepto sancionador sino que introduce un régimen
de reglamentación especial para el ejercicio de la
caza en esos terrenos, determinado por el acto que declara
alguna de las situaciones que lo exigen en defensa de la riqueza
cinegética y su ordenado aprovechamiento. La imputación
de inconstitucionalidad no puede ser, por ello mismo, atendida.
9. En el recurso se invoca también la inconstitucionalidad
de los arts. 82 y 83 de la Ley de Caza de Extremadura por
vulnerar lo dispuesto en los apartados 7 y 29 del art. 149.1
de la Constitución. Para el Abogado del Estado, además,
el art. 83 de la Ley invadiría asimismo la competencia
exclusiva del Estado en materia de legislación mercantil
ex art. 149.1.6.ª de la Constitución Española.
El primero de los artículos impugnados instituye
la figura de los «Guardas de Caza» y regula sus
facultades y obligaciones. El art. 83, por su parte, impone
a los titulares de los Cotos Privados de Caza la obligación
de contratar Guardas de Caza en número que depende
de la superficie de la explotación, otorgando a la
Agencia de Medio Ambiente de la Junta de Extremadura la facultad
de sustituirlos cuando les hubiere retirado la pertinente
acreditación para el ejercicio de sus funciones.
A) La invocada inconstitucionalidad de los arts. 82
y 83 de la Ley se funda en primer término en la invasión
de la competencia exclusiva del Estado en materia de «seguridad
pública» (art. 149.1.29.ª de la CE), porque
el Estatuto de Autonomía de Extremadura no reconoce
a esta Comunidad Autónoma título competencial
alguno para la creación de una fuerza de seguridad
propia.
Resulta imprescindible atender a la configuración
legal de los denominados Guardas de Caza que crea la Ley.
Según se desprende de los citados arts. 82 y 83, y,
en relación con ellos, también de su art. 20.5,
a), son empleados laborales de obligada contratación
al servicio de los titulares de los cotos privados de caza,
y a los que se exige una previa capacitación profesional
(superación de unas pruebas de aptitud) para el desempeño
de sus funciones de vigilancia de la caza y de hacer observar
las disposiciones normativas que regulan su práctica.
Los Guardas de Caza no son, pues, ni funcionarios públicos
ni agentes de la autoridad -condición que la Ley reserva
a los Agentes de Medio Ambiente-, sino tan sólo empleados
de los cotos privados de caza a los que se exige una previa
acreditación administrativa para el ejercicio de sus
funciones y que, como tales empleados, dependen del titular
de la explotación cinegética, de acuerdo con
las obligaciones que se derivan de la relación laboral.
Es manifiesto, pues, que carecen de toda función relacionada
con el mantenimiento de la seguridad pública y que,
además, al no ostentar la condición de agentes
de la autoridad, sólo podrán actuar en el cumplimiento
de sus funciones de vigilancia como meros denunciantes o colaboradores,
impidiendo, en su caso, la práctica de la caza dentro
del Coto para el que trabajen a aquellas personas que no reúnan
los requisitos establecidos por la Ley. Por lo tanto, y pese
a que la denominación de estos empleados especializados
en tareas de vigilancia pudiera suscitar algún equívoco,
es lo cierto, a la vista de su régimen legal, que no
puede apreciarse invasión alguna de la competencia
reconocida al Estado por el art. 149.1.29.ª de la Constitución
Española.
Por lo tanto, y pese a que la denominación de
estos empleados especializados en tareas de vigilancia pudiera
suscitar algún equívoco, es lo cierto, a la
vista de su régimen legal, que carecen de toda atribución
en materia de seguridad pública, por lo que no puede
apreciarse invasión alguna de la competencia reconocida
al Estado por el art. 149.1.29.ª de la Constitución
Española.
B) Problema distinto es el que plantea ese mismo régimen
legal en relación con los apartados 6 y 7 del art.
149.1 de la Constitución. En efecto, no es dudoso que
el legislador autonómico en el ejercicio legítimo
de su competencia sobre la caza, una actividad -conviene recordar-
en la que se utilizan armas de fuego con el consiguiente peligro
para personas y cosas y cuyo ejercicio incontrolado puede
repercutir sobre el medio ambiente y el equilibrio ecológico,
establezca la obligación de que los titulares de cotos
privados cuenten con los servicios de personal especializado
en funciones de vigilancia, manejo cinegético y control
de la caza (Guardas de Caza). Sin embargo, los artículos
cuya constitucionalidad ahora enjuiciamos no se circunscriben
a asegurar esa sola finalidad, como de modo general establecía
el art. 40 de la Ley de Caza de 1970, sino que instrumentan
indirectamente aquella obligación mediante otra expresa,
consistente en la contratación laboral de ese personal
cualificado (art. 83.1 de la Ley) por parte de los titulares
de los cotos privados [«a su cargo y expensas»,
según el art. 20.5, a) de la Ley], de suerte que los
Guardas de Caza tengan que integrarse en la plantilla de personal
de la empresa titular del acotado, mediante contratos laborales.
Pero esas prescripciones no alteran ni modifican el régimen
laboral que haya de informar las relaciones entre los Guardas
y el titular de la explotación, por lo que no cabe
apreciar una inconstitucional invasión de la competencia
exclusiva del Estado en materia de legislación laboral
(art. 149.1.7.ª de la CE), como se alega.
C) En relación con la obligatoriedad que la Ley
impone ha de señalarse que las exigencias de la regulación
de la caza comprenden no sólo el cumplimiento de los
requisitos establecidos para el ejercicio de esta actividad
sino también al de su protección, dentro de
la que se refiere al medio ambiente y, en particular, a la
riqueza venatoria que existe en las fincas o explotaciones
cinegéticas. Y así como las funciones de vigilancia
en general se atribuyen a los Agentes del Medio Ambiente que
regula la Ley (art. 77), las exclusivas de vigilancia y manejo
cinegético limitadas al ámbito estricto de los
cotos o explotaciones, se atribuyen a los denominados Guardas
de Caza, cuya contratación y mantenimiento corresponde
a los titulares de los cotos privados. Carga esta que forma
parte de los requisitos y exigencias legales de la autorización
para la explotación cinegética del coto y por
eso se extiende al mantenimiento privado de un servicio que
no sólo se presta en beneficio propio, sino también
en el del interés general.
Por lo dicho, las prescripciones de los arts. 82 y 83
no se oponen a los preceptos constitucionales invocados.
D) Quedan, finalmente, por resolver otras dos cuestiones
suscitadas por los recurrentes en relación con otros
contenidos de los arts. 82 y 83 de la Ley. En efecto, en el
primero de los citados preceptos legales se dispone que los
Guardas de Caza podrán ser requeridos por los Agentes
de Medio Ambiente de la Junta de Extremadura «en casos
excepcionales de necesidad, para prestar servicios de vigilancia
de la caza, fuera incluso, de las explotaciones cinegéticas
a las que estuvieren adscritos». Esta disponibilidad
excepcional de los Guardas de Caza para prestar, en circunstancias
de necesidad, funciones de auxilio de la Administración
en materia de caza, sólo puede entenderse como un deber
de auxilio y colaboración impuesto conjuntamente a
los titulares de las explotaciones y al personal administrativamente
acreditado que asuma funciones de guardería en los
cotos privados de caza, pues, como queda dicho, los Guardas
de Caza no son sino empleados al servicio de las explotaciones
cinegéticas y ha de mediar, por ello, el consentimiento
del titular de la explotación para que aquéllos
puedan prestar esas funciones de colaboración fuera
del acotado al que estuvieren adscritos; consentimiento que,
con arreglo a la Ley, sólo resulta obligado en casos
«excepcionales de necesidad». Deber excepcional
de colaboración que no comporta intromisión
alguna en la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación
laboral, por lo que la pretensión de los recurrentes
debe ser, en este extremo, rechazada.
Por su parte, el art. 83.4 de la Ley establece que la
retirada en firme del nombramiento y acreditación de
un Guarda de Caza obligará a los titulares de los cotos
privados de caza a «sustituirle por otro». Evidentemente,
este deber de mera sustitución no se identifica jurídicamente
con una causa de despido, sino con una obligación respecto
de la Administración de suplir la ausencia obligada
del Guarda cuya acreditación ha sido revocada. Tampoco
existe aquí, por tanto, una invasión de la competencia
exclusiva del Estado en materia de legislación laboral
ex art. 149.1.7.ª de la Constitución Española.
10. Cuestionan los actores (motivo sexto del recurso)
la constitucionalidad del art. 89.1 de la Ley por cuanto,
a su juicio, la norma sancionadora que en él se contempla
no reúne los necesarios elementos de tipicidad, con
vulneración del derecho fundamental al principio de
legalidad en materia punitiva y sancionadora ex art. 25.1
de la CE, en relación con el principio de seguridad
jurídica que garantiza el art. 9.3 del propio Texto
Constitucional.
Más concretamente, la contravención de
los citados preceptos constitucionales tendría su origen
en la utilización de la expresión «pudiendo»
que se contiene en el impugnado art. 89.1 de la Ley, al regularse
las infracciones leves y en relación con la sanción
de retirada de la licencia de caza o la imposibilidad de obtenerla
por un plazo de uno a dos años. Entienden los recurrentes
que ese término potestativo otorga a la Administración
un excesivo margen de discrecionalidad en la imposición
de la sanción. La tacha de inconstitucionalidad se
dirige únicamente contra la habilitación normativa
que permite a la Administración ponderar en qué
casos, además de la sanción pecuniaria, debe
imponerse la de retirada de la licencia o la imposibilidad
de obtenerla en determinado plazo, de suerte que esta última
sanción no está vinculada automáticamente
a la comisión del ilícito administrativo, sino
que su imposición se dejaría a la libre decisión
del órgano administrativo competente.
Es doctrina constante y reiterada de este Tribunal que
el art. 25.1 de la CE establece, en su dimensión material,
una «imperiosa exigencia de predeterminación
normativa» (STC 42/1987), de lex praevia y lex certa
(STC 133/1987), de modo que la Ley ha de describir ex ante
el supuesto de hecho al que anuda la sanción y la punición
correlativa (SSTC 196/1991 y 95/1992). Pues bien, en el supuesto
que ahora nos ocupa el margen de decisión conferido
a la Administración quebraría, a juicio de los
recurrentes, ese principio de certeza que garantiza el art.
25.1 de la CE y, más genéricamente, el de seguridad
jurídica (art. 9.3 de la CE). Sin embargo, la habilitación
legal por la que se faculta a la Administración para
ponderar el alcance de la sanción en los supuestos
de infracciones leves que tipifica la Ley no es, ni mucho
menos, discrecional y enteramente libre. En efecto, en su
art. 88.1 se establecen expresamente los criterios a tener
en cuenta por la Administración para la graduación
de las sanciones: intencionalidad, daño producido y
reincidencia o reiteración. Son, pues, criterios perfectamente
definidos y objetivados que condicionan normativamente la
actuación de la Administración y que permiten
la revisión jurisdiccional de la decisión que,
en cada caso, hubiese alcanzado. Se cumplen pues, las exigencias
de predeterminación normativa y certeza que se derivan
de los mencionados preceptos constitucionales, puesto que
la decisión de la Administración sobre la imposición
de la sanción de retirada de la licencia no es discrecional,
como pretenden los recurrentes, sino que viene condicionada
por la concurrencia de los criterios preestablecidos en el
art. 88.1 de la propia Ley.
Tampoco la alegación sobre la falta de proporcionalidad
de esta sanción puede ser acogida. En efecto, alguno
de los comportamientos tipificados por el art. 89.1 de la
Ley (así, los contemplados en sus núms. 4, 5,
6, 7, 10, 11, 14, 17, 18, 24 y 25) pueden ocasionar un significativo
daño a la riqueza cinegética y a su hábitat,
o poner en peligro la seguridad de las personas por lo que
se justifica la imposición de una sanción que,
por lo demás, no priva de otra cosa que de la posibilidad
de realizar una actividad cuyas normas reguladoras se han
infringido con resultados perjudiciales para las especies
cinegéticas y su entorno, o con intencionalidad o reincidencia.
11. El último bloque de impugnaciones tiene por
objeto el régimen fiscal y tributario instaurado por
la Ley recurrida. Son varios, a este respecto, los motivos
del recurso, como varios son también los preceptos
impugnados.
Se cuestiona, en primer lugar, la constitucionalidad
de los arts. 31 a 38 de la Ley que regulan un tributo de nueva
creación denominado «Impuesto sobre Aprovechamientos
Cinegéticos». Su hecho imponible lo constituye
«el aprovechamiento cinegético administrativamente
autorizado para terrenos radicados en el territorio de Extremadura»
(art. 31.1). El art. 32 determina los sujetos pasivos del
gravamen y en los arts. 34, 35 y 36 se configura la base imponible
del impuesto en función de la superficie y categoría
del coto, indicándose los diferentes tipos aplicables.
Por su parte, el art. 37 regula un tipo impositivo reducido
y transitorio para aquellos cotos privados que, con arreglo
a un plan especial, suspendan provisionalmente el aprovechamiento
cinegético; y, en su apartado segundo, un recargo para
el caso de que tales cotos no cumplan su finalidad de protección,
fomento y ordenación de la caza y sean suspendidos
cautelarmente por la Agencia. Por último, el art. 38
no establece, como aducen los Senadores recurrentes, un nuevo
y distinto impuesto general sobre aquellos terrenos cinegéticos
que se encuentren cercados de determinada forma (vallas cinegéticas
de más de 1,3 metros de altura o con mallas cuyas cuadrículas
sean inferiores a 15 por 30 centímetros), sino un gravamen
adicional y de carácter disuasorio que exclusivamente
repercute sobre los titulares de los cotos, en razón
de la incidencia que esa clase de cercados puede tener sobre
las distintas especies cinegéticas.
A) A juicio de los actores, las deficiencias y los vacíos
normativos del régimen fiscal anteriormente descrito
vulneran la reserva de ley en materia tributaria que garantizan
los arts. 31.3 y 133.1 y 2 de la Constitución, puesto
que la base imponible del tributo se establece (art. 34) en
atención a la superficie del coto y, sobre todo, en
función del grupo en que administrativamente esté
clasificado, correspondiendo esta última decisión
a la Agencia (arts. 19.7 y 20.9) con arreglo a un criterio
-el del «rendimiento medio potencial»- cuya indeterminación
causa una notoria inseguridad jurídica y atribuye,
en la práctica, a la Administración Autonómica
la plena libertad para fijar, en cada caso, la base imponible
del gravamen.
Tales argumentos no pueden ser compartidos por este
Tribunal. En la STC 19/1987 (fundamento jurídico 4.º)
se declaró que la reserva de ley en materia tributaria
no se traduce en la existencia de una legalidad tributaria
de carácter absoluto, sino, con mayor flexibilidad,
en la exigencia de que sea la Ley la que ordene los criterios
o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia
tributaria y, concretamente, la creación ex novo del
tributo y la determinación de los elementos esenciales
o configuradores del mismo. Todos estos requisitos pueden
entenderse cumplidos por la Ley impugnada.
En efecto, el art. 34 de la Ley dispone que la base
imponible del tributo viene determinada con arreglo a dos
criterios: uno, plenamente objetivo y de constatación
inmediata, cual es la superficie del terreno que configura
el acotado de caza; el otro, igualmente objetivo, aunque su
concreción se alcance de forma mediata, al depender
del grupo en que administrativamente se incluya el coto, en
razón de su rendimiento potencial que, según
la propia Ley (art. 20.9), se determina sobre la base del
número de piezas de caza mayor y menor existentes por
hectárea, y de acuerdo con un baremo que aparece también
legalmente preestablecido. Resulta así que tanto la
determinación del rendimiento potencial del coto como
su inclusión en el grupo correspondiente a efectos
fiscales, no son libres y enteramente discrecionales para
la Administración, puesto que han de ajustarse a un
criterio claramente fijado en la Ley, plenamente objetivo
y cuantificable como lo es el número de piezas por
hectárea. Esta mediación previa de la Administración
para el cálculo de uno de los elementos que integran
la base imponible del gravamen no puede confundirse con una
remisión en blanco al Ejecutivo, como ocurrió
en el supuesto enjuiciado por la STC 37/1981 y que aducen
los recurrentes en apoyo de su tesis. La Ley enjuiciada en
aquella Sentencia efectuaba una remisión al Ejecutivo
para que, libremente, determinase todos los elementos de una
tasa; en este caso, por el contrario, los elementos del impuesto
están claramente predeterminados por la Ley de acuerdo
con criterios objetivos que vinculan la actuación colaboradora
de la Administración y que permiten la revisión
jurisdiccional de sus actos cuando se aparten de lo legalmente
dispuesto.
B) Otro motivo de impugnación concierne al pretendido
alcance confiscatorio del impuesto que nos ocupa, lo que supondría
una vulneración de lo dispuesto en los arts. 31.1 y
33.1 de la Constitución.
No puede desconocerse la dificultad técnica que
supone determinar, en abstracto, si del régimen legal
de un tributo pueden derivarse per se efectos confiscatorios,
sobre todo cuando la interpretación que haya de darse
a este principio de no confiscación en materia fiscal
dista de ser una cuestión doctrinalmente pacífica,
vinculándolo unos al principio de capacidad contributiva,
otros al de justicia tributaria y, algunos ven en él
un límite a la progresividad del sistema tributario.
Con todo, y puesto que la prohibición constitucional
de confiscatoriedad tributaria se establece con referencia
al resultado de la imposición, este Tribunal ha declarado
que la incorporación de esa garantía al sistema
fiscal «obliga a no agotar la riqueza imponible -sustrato,
base o exigencia, de toda imposición- so pretexto del
deber de contribuir», añadiendo que ese efecto
se produciría «si mediante la aplicación
de las diversas figuras tributarias vigentes se llegara a
privar al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades, con lo
que además se estaría desconociendo, por la
vía fiscal indirecta, la garantía prevista en
el art. 33.1 de la Constitución» (STC 150/1990,
fundamento jurídico 9.º).
Aducen en este punto los recurrentes, como apoyo de
su argumento, el hecho de que el tipo de gravamen se aplique
sobre una base imponible que atiende a un rendimiento potencial
y no real, adjuntando un ejemplo con el que ilustrar la cuota
resultante a ingresar por el Impuesto, respecto de un coto
privado de caza mayor con una extensión de 2.000 hectáreas
y vallado. En este sentido es de señalar, en primer
lugar, que los actores no niegan la existencia de una capacidad
económica real o potencial en los titulares de los
cotos de caza y, por tanto, la existencia de una renta virtual
cuya mayor o menor dimensión condiciona la cuantía
del Impuesto. A tal efecto, interesa recordar que «basta
que la capacidad económica exista, como riqueza o renta
real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados
por el legislador al crear el impuesto, para que el principio
constitucional de capacidad económica quede a salvo»
-STC 186/1993, fundamento jurídico 4.º, a)-. Pero
es que, además, el ejemplo que adjuntan hace abstracción
del rendimiento potencial de un coto de caza de las características
que proponen -para la Junta de Extremadura, que hace suyo
el ejemplo, tendría unos ingresos mínimos de
30.000.000 de pesetas-, por lo que es imposible determinar
a priori y a partir de la sola argumentación de los
recurrentes, si la cuantía resultante a ingresar por
razón del Impuesto presenta o no un alcance confiscatorio
en los términos expuestos, pues será precisamente
la relación entre el Impuesto y el rendimiento obtenido
la que ilumine sobre el carácter confiscatorio de aquél.
C) Una tercera vía de impugnación del
régimen fiscal establecido por la Ley 8/1990, la constituye
la supuesta vulneración del principio de prohibición
de la doble imposición, tanto en relación con
tributos estatales (art. 6.2 de la LOFCA) como respecto de
ciertos impuestos locales (art. 6.3 de la Ley Orgánica
sobre Financiación de las Comunidades Autónomas).
Comenzando por el primero de los ámbitos enunciados,
la doble imposición tendría lugar porque el
Impuesto que ahora nos ocupa coincidiría en su hecho
imponible con el contemplado en el Impuesto Extraordinario
sobre el Patrimonio de las Personas Físicas creado
por la Ley 50/1977. Sin embargo, es lo cierto que lo gravado
por este último tributo, según el art. 2 de
la Ley que lo regula, es la titularidad de derechos de
CONTENIDO
económico, mientras que el hecho imponible del impuesto
autonómico, a tenor de lo dispuesto en el art. 31.1
de la Ley impugnada, es el aprovechamiento cinegético
privativo administrativamente autorizado. Es palmario, pues,
que uno y otro hecho imponible son del todo diferentes y pertenecen
a realidades distintas, ya que el Impuesto sobre el Patrimonio
grava la mera titularidad del derecho y el autonómico
grava el aprovechamiento mediante un sistema objetivo de cálculo
previo.
Por su parte, la doble imposición respecto de
los tributos municipales se produciría en relación
con el Impuesto Municipal sobre Gastos Suntuarios que grava
el aprovechamiento de cotos de caza y pesca. Se produce aquí
un fenómeno de superposición formal entre los
dos tributos, como también reconocen el Abogado del
Estado y la Junta de Extremadura en sus respectivos escritos
de alegaciones. La razón de ser del mismo trae causa
de la Ley 6/1991, en la que se disponía que el Impuesto
sobre Actividades Económicas creado por la Ley 39/1988
comenzaría a exigirse a partir del 1 de enero de 1992
y que durante el año 1991 los Ayuntamientos podrían
continuar exigiendo el mencionado Impuesto sobre Gastos Suntuarios
que grava el aprovechamiento de cotos de caza y pesca. En
síntesis, cuando la Ley autonómica, que es de
enero de 1991, regula el Impuesto sobre el Aprovechamiento
Cinegético lo hace partiendo de la base de que en dicho
año desaparecería el impuesto municipal sobre
ese hecho imponible. Sucede, sin embargo, que una vez aprobada
la Ley autonómica el legislador estatal decidió
prorrogar la vigencia del mencionado impuesto municipal. Resultado
de todo ello es que durante el año 1991 ambos impuestos
se yuxtaponen y gravan el mismo hecho imponible.
Ahora bien, la disposición transitoria primera
de la Ley impugnada establece que hasta el 31 de diciembre
de 1991 sería deducible de la deuda tributaria resultante
del Impuesto autonómico el importe abonado en razón
del Impuesto Municipal sobre Gastos Suntuarios. Apunta el
Abogado del Estado que esta fórmula es insuficiente,
por no avenirse al sistema diseñado por la Ley Orgánica
sobre Financiación de las Comunidades Autónomas
y por no evitar que tenga lugar un fenómeno, aunque
sólo sea formal, de doble imposición. No obstante,
como el mismo manifiesta en su escrito complementario de alegaciones,
esa inadecuación de la fórmula de deducción
transitoria establecida por la Ley autonómica a las
exigencias derivadas de la Ley Orgánica sobre Financiación
de las Comunidades Autónomas ya ha sido solventada
por la Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas, que en su disposición
adicional decimonovena, apartado 6.º, modificó
la disposición adicional quinta de la Ley 39/1988,
de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, introduciendo
un nuevo apartado 6.º en el que se dispone que las Comunidades
Autónomas podrán exigir y establecer un impuesto
propio sobre aprovechamiento de cotos de caza y pesca que
será compatible con el Impuesto Municipal de Gastos
Suntuarios, si bien la cuota de este último se deducirá
de aquél.
Resulta así que, pese a la yuxtaposición
formal de los
HECHOS imponibles de ambos gravámenes,
no ha existido técnicamente doble imposición,
puesto que mediante el expediente de la deducción en
la cuota del Impuesto autonómico de la deuda tributaria
abonada por razón del gravamen municipal, los sujetos
pasivos de ambos Impuestos únicamente han tributado
una sola vez por el mismo concepto. A mayor abundamiento,
las limitaciones temporales establecidas en la Ley impugnada
han sido suprimidas por la Ley 3/1992, de Tasas y Precios
Públicos, de la Comunidad Autónoma de Extremadura,
cuyo art. 4 modificó el art. 39.2 de la Ley recurrida,
otorgando carácter permanente a la mencionada deducción.
La prohibición de doble imposición en materia
tributaria garantiza que sobre los ciudadanos no pueda recaer
la obligación material de pagar doblemente por un mismo
hecho imponible. En el caso presente, es palmario que esa
garantía ha sido observada y respetada mediante la
técnica de la deducción en la cuota de lo previamente
abonado por razón del otro tributo; fórmula
por lo demás común cuando se presenta una posible
yuxtaposición formal entre distintas figuras impositivas
y, destinada, precisamente, a impedir la existencia de una
doble imposición económica.
Se alega también un fenómeno de doble
imposición entre el nuevo tributo autonómico
y el Impuesto sobre Bienes Inmuebles creado por la Ley de
las Haciendas Locales. Sin embargo, como quiera que este último
grava la propiedad de los inmuebles o la titularidad de una
concesión administrativa sobre dichos bienes y el impuesto
autonómico grava exclusivamente el aprovechamiento
cinegético, es claro que uno y otro hecho imponible
son completamente diferentes, por lo que no cabe apreciar
que se produzca la doble imposición denunciada.
D) Procede examinar ahora el último bloque de
impugnaciones sobre esta materia. Afirman los recurrentes
que los preceptos impositivos de la Ley que nos han ocupado
en los párrafos precedentes constituyen una clara barrera
fiscal entre los cazadores extremeños y los demás
cazadores nacionales, lo que vulneraría los arts. 14,
139, 149.1.1.ª y 157.2 de la Constitución.
Ahora bien, no es necesario extenderse en argumentos
respecto de la pretendida conculcación del art. 14
de la CE, puesto que es palmario que la Ley impugnada trata
de forma igual a todos cuantos destinatarios se encuentren
en idéntica situación. La auténtica alegación
que aquí se vierte se dirige a la supuesta desigualdad
de derechos respecto de los ciudadanos que residen en otras
localidades y fundamentalmente, en relación con los
demás españoles vecindad administrativa en otras
Comunidades Autónomas. Pero, según tuvimos ocasión
de afirmar en la STC 37/1987, fundamento jurídico 10,
el principio de igualdad en su dimensión interterritorial
no impone que todas las Comunidades Autónomas tengan
que ejercer sus competencias «de una manera o con un
CONTENIDO y unos resultados idénticos o semejantes».
Por consiguiente, si como consecuencia del ejercicio de esas
competencias surgen desigualdades en la posición jurídica
de los ciudadanos residentes en las distintas Comunidades
Autónomas, no por ello automáticamente resultarán
infringidos los arts. 14, 139.1 ó 149.1.1.ª de
la Constitución, ya que dichos preceptos no exigen
un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y
deberes de los ciudadanos en todas las materias y en todo
el territorio del Estado.
De otro lado, el art. 157.2 de la Constitución
prohíbe a las Comunidades Autónomas adoptar
medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio.
Evidentemente, tal circunstancia no concurre en relación
con el impuesto autonómico al que nos venimos refiriendo,
cuyo alcance se circunscribe al territorio de la Comunidad
Autónoma de Extremadura, y que, además, no grava
bienes sino una actividad como es el aprovechamiento cinegético
privativo. En último término, y en este mismo
orden de consideraciones, interesa recordar la doctrina de
este Tribunal contenida en la STC 37/1981, en cuyo fundamento
jurídico 1.º se declaró que el límite
territorial de las normas y actos de las Comunidades Autónomas
no puede significar, en modo alguno, que les esté vedado
a sus órganos, en el ejercicio de sus propias competencias,
adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho
en otros lugares del territorio nacional.
En definitiva, la igualdad de derechos y obligaciones
en su aspecto interterritorial no puede ser entendida -como
pretenden los Senadores recurrentes- en términos tales
que resulte incompatible con el principio de descentralización
política del Estado (art. 2 de la CE), pues ello impediría
el ejercicio por las CC AA de las competencias que tienen
atribuidas, ejercicio que, entre otras cosas, supone la libertad
para configurar, dentro del marco constitucional y estatutario,
una política propia en relación con dichas materias.
Por este motivo, la alegación de los actores acerca
de que las cargas fiscales que han de soportar las empresas
cinegéticas instaladas en Extremadura son superiores
a las que se establecen sobre las de iguales características
en otras partes del territorio nacional, no puede prosperar,
ya que tal carga fiscal es, precisamente, resultado de la
autonomía financiera que la Constitución concede
a las Comunidades Autónomas «para el desarrollo
y ejecución de sus competencias» (artículo
156.1).
Esta misma autonomía financiera y legislativa
de la Comunidad Autónoma de Extremadura para desarrollar
su competencia sobre la caza explica, igualmente, porqué
tampoco quiebra el principio de igualdad el hecho de que el
art. 18.9 de la Ley impugnada otorgue distintos porcentajes
para la concesión de los permisos de caza en los Cotos
Regionales, dando preferencia a los residentes locales y de
la Comunidad Autónoma de Extremadura respecto a los
solicitantes de otras Comunidades Autónomas. Si, como
afirman los Senadores recurrentes, los habitantes de la Comunidad
Autónoma de Extremadura soportan una mayor carga fiscal
para la práctica y explotación de las distintas
actividades cinegéticas, no puede negarse al legislador
autonómico la posibilidad de establecer un sistema
de preferencias basado en la vecindad administrativa de los
solicitantes, en punto a la concesión de las respectivas
autorizaciones para practicar la caza en unos cotos, cuyo
cuidado, conservación y mejora se financia, entre otros,
con unos ingresos procedentes de un tributo que repercute
exclusivamente sobre aquellos que se dedican al aprovechamiento
cinegético privado en el territorio de aquella Comunidad
Autónoma. Por otra parte, el citado art. 18.9 no impide
el acceso a dichos cotos de los cazadores ajenos a la Comunidad
Autónoma, sino que simplemente establece un sistema
de reservas porcentuales o cuotas, a partir del criterio de
la residencia y con el que se pretende garantizar el ejercicio
de la caza a quienes se ven más directamente afectados
por la constitución de tales acotados.
12. Por último, aducen los recurrentes que el
art. 47.3 de la Ley que ahora enjuiciamos vulnera los arts.
31.3 y 132.2 de la CE, al violar el principio de reserva de
ley en materia tributaria en cuanto que se permite al órgano
ejecutivo de la Comunidad Autónoma actualizar periódicamente
las cantidades de las tasas aplicables para la obtención
de licencias de caza. Hay que añadir, sin embargo,
que la disposición adicional segunda de la ya mencionada
Ley 3/1992, de la Comunidad Autónoma de Extremadura,
modificó el precepto que ahora nos ocupa, exigiendo
que las tarifas o gravámenes por las licencias vengan
en todo caso determinadas por la Ley de Tasas de la Comunidad
Autónoma de Extremadura. La supresión por el
propio legislador del precepto legal impugnado, ha ocasionado
una pérdida sobrevenida del objeto constitutivo de
esta particular pretensión, que excluye un eventual
pronunciamiento de este Tribunal sobre la misma, pues el enjuiciamiento
de la constitucionalidad de las leyes a través del
recurso de inconstitucionalidad no tiene un sentido histórico,
sino que cumple una función de depuración normativa,
por lo que carece de sentido pronunciarse sobre normas que
el mismo legislador ha expulsado del ordenamiento (SSTC 160/1987
y 102/1995, entre otras muchas).
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FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION
ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º Declarar que los artículos 6, 7.3, 19.2,
20.3 y 4 y 21.3 son constitucionales si se interpretan con
el
CONTENIDO y alcance que se especifican en el último
párrafo del fundamento jurídico 4.º
2.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín
Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintidós de enero de mil novecientos
noventa y ocho.
VOTO PARTICULAR
que formula el Magistrado don José Gabaldón
López en el recurso de inconstitucionalidad número
746/1991.
Con el debido respeto para las decisiones del Pleno
que como Ponente he plasmado en la Sentencia, debo sin embargo
expresar mi personal criterio, discrepante en parte, aunque
en lo esencial, del de la mayoría que en aquélla
se recoge.
1. La Ley de Caza de Extremadura 8/1990, de 21 de diciembre
tiene por objeto, como señala su art. 1, regular el
ejercicio de la caza en dicha Comunidad Autónoma. Y
también «el fomento, protección, conservación
y ordenado aprovechamiento de las especies cinegéticas»,
desarrollando la competencia exclusiva que le viene atribuida
en la materia por el art. 148.1.11.ª de la Constitución
y el 7.1.8 de su Estatuto de Autonomía para regular
legislativamente la práctica de la caza así
como para la protección de los ecosistemas en que esa
actividad se desarrolla y, aún más adelante,
por efecto de la reforma del Estatuto (LO 8/1994, de 24 de
marzo), el desarrollo y ejecución en materia de normas
adicionales de protección del medio ambiente y la ejecución
en esta materia.
Estas competencias permiten sin duda a la Comunidad
Autónoma no sólo regular la actividad venatoria
imponiéndole límites, sino también adoptar
medidas convenientes para la conservación de la fauna
silvestre y los ecosistemas en que habita (Sentencia del Tribunal
Constitucional 102/1995).
Ello supone, evidentemente, un intenso título
de intervención en la materia que le permite establecer
una regulación administrativa del derecho a cazar e
incluso ciertas limitaciones de los derechos dominicales en
vista de su función social. Sin embargo, la regulación
legal establecida, que en su aspecto de mera actividad de
policía de la caza se orienta directamente hacia su
práctica, imponiendo junto a las autorizaciones previas
una serie de limitaciones, tiene también una incidencia
directa en relación, no ya con la titularidad del derecho
de caza y su ejercicio libre, sino con lo que el preámbulo
de la propia Ley llama la «gestión del recurso
de caza», el sometimiento de «toda actividad cinegética
a la necesaria y previa elaboración de planes de ordenación
y aprovechamiento de las especies de caza» y la necesaria
incidencia con los derechos dominicales sobre las fincas donde
las piezas están o pueden cazarse y el denominado por
la propia Ley «aprovechamiento cinegético privado»
(art. 6).
2. Según dicho artículo, en relación
con los terrenos cinegéticos, los derechos (y obligaciones)
establecidos en la Ley «corresponderán a la Administración
Regional». Y para el aprovechamiento cinegético
privado será necesaria la concesión administrativa.
No hay, con esa clara prescripción, derechos relacionados
con los terrenos cinegéticos y su aprovechamiento cinegético
privado que puedan ejercitarse si no se obtiene una concesión
administrativa.
Es decir, la Administración Regional asume todos
los derechos establecidos en la Ley en relación con
los terrenos cinegéticos (art. 6), administra los que
residualmente sean de aprovechamiento cinegético común
(art. 10.2), crea o declara espacios, zonas o reservas donde
la caza está limitada, prohibida, reservada a autorizaciones
especiales mediante planes, reglamenta específicamente
su ejercicio (arts. 12 a 17) y otorga sólo mediante
concesión el aprovechamiento cinegético privado
(art. 6); declara, gestiona y administra los cotos regionales
de caza (art. 18), otorga asimismo mediante concesión
la constitución de cotos deportivos (art. 19) y también
cotos privados de caza (art. 20). Es patente que no hay ningún
aprovechamiento cinegético que no haya quedado atribuido
a la Administración. Y que sólo mediante concesión
podrá ejercitarse privadamente.
Y aún para ello, en todo caso, sometiendo el
ejercicio de la caza y también su aprovechamiento privado
a un previo Plan General (arts. 4 y 7) y los Planes Especiales
que, sometiéndose a unos estrictos requisitos legales,
deben formular y someter a la Administración autónoma
competente los propietarios o titulares de terrenos para obtener
la concesión (art. 7). Parece evidente que la Ley formula
un sistema trabado que no se limita a la aplicación
de las generales potestades de intervención y sometimiento
a previa licencia, sino que lleva a cabo una publificación
de toda la riqueza cinegética en el territorio de la
Comunidad Autónoma y también del derecho de
todo propietario o titular al aprovechamiento cinegético
posible en sus terrenos. No otra cosa resulta de las limitaciones
y facultades mencionadas, de la expresa y clara asunción
de todos los derechos establecidos en la Ley y del previo
otorgamiento de concesión para quienes quieran llevar
a cabo el aprovechamiento cinegético privado.
Es evidente que la Ley ha instaurado un régimen
concesional en sentido técnico-jurídico tradicional,
es decir, un régimen caracterizado por la publicación
y asunción por parte de la Administración de
la titularidad de un bien o un servicio, quedando su ejercicio
subordinado a que el nuevo titular público lo conceda
según las condiciones establecidas al efecto.
3. En el primer aspecto, es decir, el de la general
publificación de la riqueza venatoria, la prescripción
de la Ley se muestra contraria a los arts. 128.2 y 132 de
la CE, porque esa operación, que sin duda es posible
al Estado, queda fuera de la competencia de la Comunidad Autónoma.
El derecho a cazar queda en la Ley impugnada atribuido
en exclusiva a la Administración, porque sólo
podrán ejercitarlo quienes obtengan de ella la correspondiente
concesión, de suerte que, aún después
de concedido el derecho, su titularidad sigue estando en la
Administración, a quien la Ley se lo ha atribuido sin
reserva. De hecho, no existe ya, con la Ley impugnada, derecho
alguno a cazar previo a la concesión en quienes ostentan
la titularidad de terrenos con aprovechamiento cinegético.
Ha tenido lugar, sin duda, una publicatio de los recursos
cinegéticos, operada una demanialización de
todo un recurso natural, el recurso cinegético, que
afecta a toda una categoría de los bienes en que consiste
el objeto de ese aprovechamiento, o sea la fauna silvestre.
Para esta operación, sin duda posible constitucionalmente,
la Comunidad Autónoma carece de competencia por tratarse,
como afirmamos en la STC 227/1988, de una categoría
completa de bienes formada por la naturaleza para lo cual
el art. 132 de la CE exige ley del Estado. Y ello, «tanto
porque se debe entender incluida en el concepto material de
legislación civil (art. 149.1.8.ª de la CE) como
porque atañe a las condiciones básicas o posiciones
jurídicas fundamentales de todos los españoles
en el ejercicio de los derechos constitucionales, respecto
de los que el Estado debe garantizar la igualdad sustancial»
(sentencia citada).
En el segundo aspecto, a los propietarios de terrenos
se les sustrae el aprovechamiento cinegético privado
que en muchas fincas es la mayor o acaso la única riqueza
aprovechable (y aprovechada), es decir, uno de los derechos
que derivan de la propiedad del predio el cual les queda sustraído
mediante un acto legislativo general y al margen de las garantías
que ofrece el art. 33.3 de la Constitución. Lo cual
se hace patente al observar que seguidamente se les ofrece
la posibilidad de obtener el mismo aprovechamiento mediante
concesión administrativa (arts. 6, 19 y 20).
Y aún más, porque la publificación
del derecho al aprovechamiento cinegético privado dirigido
a la explotación industrial de la caza (art. 20 de
la Ley) constituyéndose en empresa el titular de los
terrenos, le priva directamente de la libertad de empresa
en ese particular sector de la economía. Mas correspondiendo
la regulación de las condiciones básicas del
ejercicio de ese derecho al Estado (arts. 38, 128 y 131 de
la CE) por lo cual es incompatible en su garantía constitucional
«la genérica y absoluta exclusión legal
de tal libertad empresarial en todo un determinado ámbito
de la actividad económica, al no venir dada tal exclusión
por lo dispuesto en el segundo inciso del art. 128.2 de la
CE o en atención a la previa caracterización
como ilícito del tráfico o actividad en cuestión»
[STC 84/1993, fundamento jurídico 1.º, b) ].
4. Y que el sistema introducido por esta Ley es claramente
un sistema concesional, resulta además de las características
de toda la ordenación establecida. Comenzando por la
exigencia vinculante de un Plan General de la Administración
y unos planes especiales que forzosamente ha de elaborar el
titular de los terrenos para obtener la concesión (arts.
4 y 7 citados) concretada luego en prescripciones específicas.
Así, «todo arrendamiento, cesión
o contratación de terrenos o de puestos o permisos
de caza» se somete a prescripciones singulares, algunas
de las cuales tienen efecto anulatorio sobre la concesión
(art. 29) lo cual se explica sólo en un régimen
de esta naturaleza; pero otras introducen requisitos preceptivos
de forma (escrita) o tiempo de duración (arts. 26 y
27) que condicionan la voluntad de los otorgantes respecto
de unos pactos arrendaticios privados afectando a la libertad
de contratación e invadiendo en consecuencia la competencia
exclusiva del Estado en materia de legislación civil
(art. 149.1.8.ª de la Constitución Española).
Es cierto que la libertad de contratación puede
ser limitada por el legislador en atención a la naturaleza
de la empresa o de la actividad sectorial a la que aquélla
se dedique (legislación mercantil), por razones de
carácter laboral (normas antidiscriminatorias en materia
de empleo, prohibiciones de contratar por razón de
edad...) e, incluso, como consecuencia de la implantación
de un régimen concesional de ejercicio vinculado a
la previa publificación de un determinado sector de
la economía. Pero esas limitaciones de origen legislativo
a la libertad de contratación quedan constitucionalmente
reservadas a la competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.1.ª
en relación con el art. 38 de la CE, así como
los apartados 6 y 7 del propio art. 149.1 de la Constitución).
Así, en la STC 88/1986, fundamento jurídico
5.º, ya declaró este Tribunal, con apoyo expreso
en pronunciamientos anteriores (SSTC 37/1981 y 71/1982) que
«sólo a través de sus órganos centrales
puede el Estado determinar cuál es el ámbito
propio de la actividad libre del empresario mercantil, y sólo
la legislación emanada de esos órganos centrales
puede regular la forma en que nacen y se extinguen los derechos
y obligaciones a que el ejercicio de esa actividad puede dar
lugar y el
CONTENIDO necesario de éstas y aquéllas»,
añadiéndose que «la regulación
de las condiciones generales de la contratación o de
las modalidades contractuales corresponde al legislador estatal».
El régimen fiscal de los terrenos cinegéticos
instaura un impuesto sobre aprovechamientos cinegéticos
que, por su general estructura y en particular por algunas
de sus normas de aplicación (arts. 39, 40 y 42) presenta
gran analogía con un canon concesional.
En la denominada «vigilancia de la caza»
la Ley establece para los concesionarios de explotaciones
cinegéticas la carga de establecer, obligatoriamente,
a su costa, específicamente mediante contratos laborales
y sin dar lugar a otros modos de prestación [art. 20.5,
a)], un número de Guardas determinado legalmente, con
acreditación administrativa tras superar pruebas de
aptitud, sometidos a los efectos resolutorios y de sustitución
de la retirada de la acreditación, con la obligación
de vigilancia de la caza fuera incluso de la explotación
cinegética a la que estuvieren adscritos y hasta el
extremo de que sus obligaciones llegan a hacer observar la
propia Ley (no se excluye al concesionario) y a prestar servicios
como auxiliares de los Agentes del Medio Ambiente (arts. 82
y 83). Preceptos que, aparte el exceso competencial en cuanto
atribuyen ciertas funciones de seguridad (aunque sean excepcionales)
a unos empleados laborales (art. 149.1.29.ª de la CE)
instrumentan una obligación de contratación
forzosa del personal mediante contratos laborales en lugar
de dejar libertad para asumir esa carga mediante otro tipo
de prestaciones u otras formas contractuales (arts. 149.1.6.ª,
7.ª y 8.ª). La obligación de contratación
laboral forzosa, al impedir a los titulares de las explotaciones
cinegéticas otras fórmulas posibles de contratación
en detrimento de su libertad en este ámbito, invade
la competencia exclusiva del Estado que sobre la legislación
mercantil le reconoce el art. 149.1.6.ª de la Constitución
o sobre la civil del núm. 8.º del mismo artículo.
Aparte todo ello, se repite, estas prescripciones reflejan
claramente la exigencia de cierto tipo de personal que suele
imponerse a los concesionarios más que al titular de
una empresa de explotación, aunque sea cinegética.
Por último, la disposición transitoria
quinta, que dispone la caducidad de los contratos de arrendamiento
que se encuentren vigentes a la entrada en vigor de la Ley,
viene de hecho a establecer una causa de resolución de todos los contratos vigentes en aquel momento, lo cual
tiene un efecto resolutorio general respecto de una variedad
indeterminada de situaciones contractuales civiles entre particulares
incluso sin previsión alguna en cuanto a las nuevas
situaciones. Esa modificación contractual, con efectos
respecto de derechos y obligaciones inter privatos constituye
una intervención que sólo por Ley del Estado
podría producirse. Y ello, al margen del efecto expropiatorio
generalizado que la Ley puede tener respecto de los derechos
originados en los contratos que resulten extinguidos. La norma,
en consecuencia, y tanto por razones de competencia como materiales,
resulta contraria a la Constitución (arts. 149.1.8.ª
y 33.3 de la Constitución Española).
Madrid, a veintisiete de enero de mil novecientos noventa
y ocho.-José Gabaldón López.-Firmados
y rubricados.
