III.25.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 16/1997.
Sentencia de 30 de enero de 1997.
Ponente: D. Fernando García-Mon y González
-Requeral.
Materia: FLORA Y FAUNA: Caza. SANCIONES ADMINISTRATIVAS:
Caza.
B.O.E 26-2-1997 nº 49 (suplemento)
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
CONTENIDO
Recurso de inconstitucionalidad núm. 1834/1989
promovido por el Presidente del Gobierno contra el art.
46.2ª de la Ley del Principado de Asturias 2/1989,
de 6 de junio, de Caza, por vulnerar la competencia de legislación
básica sobre protección del medio ambiente.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El Presidente del Gobierno, representado por el
Abogado del Estado, impugna, a través de este recurso
de inconstitucionalidad, el art. 46.2.ª de la Ley del
Principado de Asturias 2/1989, de 6 de junio, de Caza, cuyo
tenor literal es el siguiente: «Son infracciones muy
graves sancionables con multa de 1.250.001 a 15.000.000 de
pesetas y retirada de la licencia e imposibilidad de obtenerla
por un plazo de diez años: [...] 2.ª La caza,
captura, tenencia, comercio, naturalización o destrucción
del hábitat de especies catalogadas, sus crías
o huevos, careciendo de autorización especial».
Dos son los argumentos en los que se funda la pretensión
de inconstitucionalidad del mencionado precepto.
En primer lugar, el artículo transcrito contraviene
lo dispuesto en la legislación básica estatal
sobre protección del medio ambiente, contenida en la
Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los
Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (LCEN)
y, en particular, las previsiones sancionadoras que se establecen
en sus arts. 38 y 39, en los que para las mismas conductas
se dispone una multa de 10.000.001 a 50.000.000 de pesetas.
De este modo, el precepto impugnado, al atenuar la sanción
administrativa de tales comportamientos infractores, desconoce
la legislación básica del Estado sobre medio
ambiente ex art. 149.1.23 CE, con vulneración del orden
constitucional de distribución de competencias.
En segundo lugar, si bien las Comunidades Autónomas
pueden aprobar normas administrativas-sancionadoras en materias
de su competencia, tal régimen sancionatorio no puede
implicar una disminución drástica que, en palabras
de la STC 48/1988 (fundamento jurídico 25), «rompa
la unidad en lo fundamental del esquema sancionatorio»,
porque, en tal circunstancia, se vulneraría el art.
149.1.1 CE.
Por su parte, tanto el representante, e la Junta General
del Principado de Asturias como el del Consejo de Gobierno
de aquella Comunidad Autónoma se oponen a la referida
pretensión de inconstitucionalidad.
En su criterio, la norma autonómica cuestionada
es resultado de la competencia exclusiva que sobre la caza
ostenta la Comunidad Autónoma de Asturias, de acuerdo
con lo dispuesto en el art. 148.1.11 CE y el art. 10.1, h)
de su Estatuto de Autonomía. Ambito competencial propio
que pretende ser ilicitamente limitado por la legislación
del Estado mediante una interpretación expansiva de
su competencia para dictar la legislación básica
en materia de protección del medio ambiente (art. 149.1.23
CE) y tampoco puede aplicarse el art. 149.1.1 CE, porque el
régimen sancionatorio establecido en los arts. 38 y
39 de la LCEN, aunque contempla conductas similares a las
descritas en el precepto autonómico impugnado, éstas
no son del todo coincidentes, existiendo diferencias no sólo
en cuanto a la cuantía de las multas sino también
en lo referente a las actividades tipificadas como infracción
administrativa.
En todo caso, aduce subsidiariamente el representante
de la Junta General del Principado de Asturias, es posible
salvar la constitucionalidad de la norma impugnada, mediante
una interpretación de la misma vinculada al principio
de conservación de la ley. En efecto, como la propia
legislación básica estatal permite a las Comunidades
Autónomas establecer su particular y específico
catálogo complementario de especies protegidas, nada
impediría entender que la infracción sancionada
en el art. 46.2.ª de la Ley 2/1989 se refiere a las especies
catalogadas no incluidas en el Catálogo Nacional, pero
sí en el elaborado por la Comunidad Autónoma
del Principado de Asturias.
2. Centrados así los términos del debate,
se aprecia sin dificultad que la controversia competencial
en la que se basa este recurso ya ha sido resuelta, en su
estricta dimensión constitucional, por la STC 102/1995,
cuya doctrina, aplicada ya en las SSTC 156/1995 y 196/1996,
ha de mantenerse también en este caso en el que se
plantea el mismo problema.
En la STC 102/1995 enjuiciamos la constitucionalidad
de determinados preceptos de la Ley del Estado 4/1989, de
Conservación de los Espacios Naturales y la Flora y
Fauna Silvestres, declarando, en lo que aquí importa,
el carácter básico y, por ende, la constitucionalidad
de las normas de naturaleza administrativo-sancionadora contenidas
en sus arts. 38 y 39. Así figura expresamente razonado
en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 25, 26 y 32 de aquella
sentencia, cuyo
CONTENIDO damos ahora por reproducido.
Con apoyo en esa doctrina, en las SSTC 156/1,995 y 196/1996
declaró este Tribunal que el Estado, con la finalidad
de garantizar unos mínimos comunes de protección
del medio ambiente en todo el territorio nacional, puede establecer
con carácter básico un catálogo de infracciones
-ampliable por el legislador autonómico- sancionables
administrativamente que establecen una protección mínima
que debe ser común en todo el territorio nacional.
Por ello mismo, si el legislador autonómico «hubiera
suprimido las infracciones muy graves o hubiera rebajado sensiblemente
la cuantía de la sanción correspondiente, se
habría dejado sin efecto la norma estatal» (fundamento
jurídico 8.º, STC 156/1995). En definitiva, como
dice la STC 196/1996, «la protección concedida
por la Ley estatal puede ser ampliada y mejorada por la Ley
autonómica; lo que resulta constitucionalmente improcedente
es que resulte restringida o disminuida».
3. Pues bien, tal es el caso que ahora nos ocupa. El
precepto autonómico impugnado reduce notoriamente la
cuantía de la multa prevista en a legislación
básica del Estado para similares conductas tipificadas
como infracción administrativa, quebrando la unidad
del régimen sancionador mínimo y común
en materia de medio ambiente, y que -por las razones expuestas-
no puede ser desconocido por las Comunidades Autónomas
en el ejercicio de aquellas otras competencias que, como la
caza, inciden directamente sobre la primera. El art. 46.2.ª
de la Ley autonómica 2/1989, disminuye sensiblemente
la protección administrativo-sancionadora que dispensan
los arts. 38 y 39 de la LCEN, incidiendo en una materia de
carácter básico y reservada al Estado por el
art. 149.1.23 de la Constitución, por lo que debe declararse
su inconstitucionalidad al contravenir el orden constitucional
de distribución de competencias.
4. Como fórmula subsidiaria, propone el representante
de la Junta General del Principado de Asturias que por este
Tribunal, en aplicación del principio de conservación
de la ley y su proyección hermenéutica, el de
la interpretación conforme, se realice una lectura
de la norma impugnada tendente a salvar su constitucionalidad.
Esta opción hermenéutica consistiría
en entender que el art. 46.2.ª de la Ley 2/1989, de Caza,
del Principado de Asturias, únicamente sanciona aquellas
conductas que atenten a especies protegidas o amenazadas de
extinción incluidas en el catálogo especial
elaborado por la propia Comunidad Autónoma, al margen,
pues, de las especies contenidas en el Catálogo Nacional.
De este modo, la legislación autonómica y la
estatal se complementarían desapareciendo el problema
competencial que originaria su inconstitucionalidad.
Como ya hemos dicho en la STC 196/1996, fundamento jurídico
4.º tal petición no puede ser acogida. El art.
46.2 impugnado en este proceso constitucional es un precepto
de naturaleza sancionadora, respecto del cual las competencias
del Estado y de la Comunidad Autónoma han sido precisadas
en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS anteriores. La interpretación
de un precepto con el fin de que resulte conforme a la Constitución
es un instrumento hermenéutico que no puede utilizarse
de modo absoluto e incondicionado, y cuyo empleo resulta improcedente
cuando, como ocurre en el presente caso, no eliminaría
la inconstitucionalidad del precepto.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION
DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Declarar inconstitucional y, por tanto, nulo, el art.
46.2.ª de la Ley del Principado de Asturias 2/1989 de
6 de junio, de Caza, en la medida en que por conexión
con la sanción prevista en el párrafo primero
del mismo art. 46 vulnera la competencia estatal de legislación
básica sobre protección del medio ambiente.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín
Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a treinta de enero de mil novecientos
noventa y siete.
