III.22.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 196/1996.
Sentencia de 28 de noviembre de 1996.
Ponente: D. Manuel Jiménez de Parga
y Cabrera.
Materia: DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
competencial. FLORA Y FAUNA: Especies en extinción.
Caza. SANCIONES ADMINISTRATIVAS: Caza.
B.O.E 3-1-1997 nº 3 (suplemento)
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
CONTENIDO
Recurso de inconstitucionalidad num. 1739/1989, promovido
por el Presidente del Gobierno en relación con determinados
apartados del Art. 1º del la Ley del Parlamento Vasco
1/1989, de 13 de abril, por la que se modifica la calificación
de determinadas infracciones administrativas en materia
de caza y pesca fluvial.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El presente recurso de inconstitucionalidad interpuesto
por el Presidente del Gobierno se dirige contra dos incisos
contenidos en los apartados 1.1.1 y 1.1.17 del artículo
primero de la Ley del Parlamento Vasco 1/1989. Estos preceptos
regulan como infracción administrativa la caza y comercialización
de especies amenazadas o en peligro de extinción, estableciendo
para tales conductas una sanción (multa de 50.001 a
500.000 pesetas) notoriamente inferior a la dispuesta en la
Ley del Estado 4/1989, de Conservación de los Espacios
Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (multa de 10.000.001
a 50.000.000 de pesetas). La prohibición de cazar o
pescar a los infractores tiene también un límite
inferior en la Ley de la Comunidad Autónoma (hasta
cinco años) al establecido en la Ley estatal (hasta
diez años).
El Abogado del Estado, en la representación que
ostenta, aduce dos órdenes de consideraciones para
fundamentar su pretensión de inconstitucionalidad.
En primer lugar, que los preceptos impugnados contravienen
la legislación básica del Estado en materia
de medio ambiente (art. 149.1.23 CE) y, en particular, lo
establecido en los arts. 38 y 39 de la citada Ley del Estado
4/1989. Por consiguiente, el legislador autonómico
habría vulnerado el orden constitucional de distribución
de competencias, invadiendo un espacio constitucionalmente
reservado al Estado.
En segundo lugar, que las disposiciones legales impugnadas
son contrarias al art. 149.1.1 CE, pues si bien las Comunidades
Autónomas pueden adoptar normas administrativas en
materia de su competencia, tales disposiciones no pueden introducir
divergencias irracionales o desproporcionadas, que quiebren
en lo fundamental la unidad del esquema sancionatorio.
A esta argumentación se oponen, tanto el representante
del Parlamento Vasco como el del Gobierno de aquella Comunidad
Autónoma. En su opinión, las normas autonómicas,
cuya validez constitucional cuestiona el recurrente, desarrollan
de modo coherente la competencia que, en materia de caza,
tanto la Constitución (art.148.1.11) como el Estatuto
de Autonomía del País Vasco (art. 10.10) reconocen,
con el carácter de exclusivo, a aquella Comunidad Autónoma.
Son, por tanto los preceptos de la Ley del Estado 4/1989,
los que vulneran el orden constitucional de competencias,
y no los de la Ley autonómica.
Tampoco es de aplicación, a juicio de estas representaciones,
la doctrina constitucional elaborada en torno a la cláusula
del art. 149.1.1 CE, porque el Estado únicamente puede
hacer valer ese título competencial cuando previamente
ostenta uno específico sobre la materia cuyo régimen
sancionador se disciplina administrativamente, lo que no acontece
en el presente supuesto, ya que la caza corresponde a la exclusiva
competencia de las Comunidades Autónomas, careciendo
el Estado de título constitucional alguno que justifique
su intervención en este ámbito.
Finalmente, y de modo subsidiario, el representante
del Parlamento Vasco propone, con arreglo a los principios
de conservación de la Ley y de interpretación
conforme a la Constitución, una solución hermenéutica
tendente a salvar la constitucionalidad de los preceptos impugnados,
aun en la hipótesis de admitirse la argumentación
sostenida por el Abogado del Estado.
2. Así delimitado el debate, nuestro examen debe
necesariamente partir de lo ya declarado por este Tribunal
en la STC 102/1995, pronunciamiento en el que se abordó,
en su ínsita dimensión constitucional, el núcleo
de la cuestión ahora debatida.
En aquella ocasión analizamos la constitucionalidad
de determinados preceptos de la Ley 4/1989 de Conservación
de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres
(LCEN), declarando, en lo que aquí importa, el carácter
básico y, por tanto, la constitucionalidad, de las
normas sancionadoras contenidas en ese cuerpo legal y relativas
a la protección de las especies amenazadas o en peligro
de extinción. Así consta expresamente en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 25, 26 y 32 de la citada sentencia
de este Tribunal Constitucional que ahora damos por reproducidos.
Item más: en la STC 156/1995 (fundamento jurídico
8.º) se declaró -con apoyo en la doctrina de la
STC 102/1995- que, con la finalidad de garantizar unos mínimos
comunes de protección del medio ambiente en todo el
territorio nacional, el Estado puede establecer con carácter
básico un catálogo de infracciones -ampliable
por el legislador autonómico- que en todo caso se deberán
considerar sanciones administrativas.
La posible dificultad en entender las facultades reservadas
al Estado por el art. 149.1.23 CE quedó despejada por
la STC 170/1989, en cuyo fundamento jurídico 2.º
se afirma: «Aquí [en el ámbito del 149.1.23
CE] la legislación básica posee la característica
técnica de normas mínimas de protección
que permiten "normas adicionales" o un plus de protección.
Es decir, la legislación básica del Estado no
cumple en este caso una función de uniformidad relativa,
sino más bien de ordenación mediante mínimos
que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir
que cada una de las Comunidades Autónomas, con competencia
en la materia, establezcan niveles de protección más
altos que no entrarían por sólo eso en contradicción
con la normativa básica del Estado. El sentido del
Texto constitucional es el de que las bases estatales son
de carácter mínimo y, por tanto, los niveles
de protección que establecen pueden ser ampliados o
mejorados por la normativa autonómica, y es a esa posibilidad
a la que hace referencia el precepto estatutario».
La protección concedida por la Ley estatal puede
ser ampliada y mejorada por la Ley autonómica; lo que
resulta constitucionalmente improcedente es que resulte restringida
o disminuida.
En consecuencia, y por las razones expuestas en las
sentencias mencionadas, la competencia exclusiva del País
Vasco sobre la caza no le permite instaurar un régimen
administrativo sancionador, en materia de caza o comercialización
de especies amenazadas o en peligro de extinción, que
disminuya la protección de la legislación básica
estatal sobre protección del medio ambiente.
3. Apreciada la competencia del Estado para dictar legislación
básica destinada a la protección del medio ambiente
y, en especial, para sancionar administrativamente la caza
y comercialización de especies amenazadas o en peligro
de extinción -sin perjuicio de las competencias de
la Comunidad Autónoma del País Vasco para aprobar
normas adicionales de protección-, la cuestión
se contrae a determinar si los preceptos impugnados contravienen
lo dispuesto en la legislación básica estatal
y, en su caso, el orden constitucional de distribución
de competencias.
Conviene recordar que en la STC 156/1995 (fundamento
jurídico 8.º) este Tribunal, en la línea
de la STC 170/1989, insistió en que el régimen
sancionatorio
CONTENIDO en la LCEN, si bien no cumple una
«función de uniformidad relativa», sí
establece una protección mínima que debe ser
común a todo el territorio nacional; por ello, si el
legislador autonómico «hubiera suprimido las
infracciones muy graves, o hubiera rebajado sensiblemente
la cuantía de la sanción correspondiente, se
habría dejado sin efecto la norma estatal».
Desde otra perspectiva, aunque con igual incidencia
sobre el asunto que ahora nos ocupa, debe tomarse en consideración
-conforme a una reiterada doctrina de este Tribunal- que «las
Comunidades Autónomas pueden adoptar normas administrativas
sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia
sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden
a las garantías dispuestas en este ámbito del
derecho sancionador (art. 25.1 CE, básicamente) y no
introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas
al fin perseguido respecto del régimen jurídico
aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1 CE)»
(STC 87/1985, fundamento jurídico 8.º, entre otras
muchas).
La diferente cuantía de la multa establecida
en la legislación autonómica vasca (de 50.001
a 500.000 pesetas) en relación con la prevista en la
legislación básica del Estado (de 10.000.001
a 50.000.000 de pesetas), junto a la aminoración de
las accesorias, evidencia, de modo palmario, una modificación
del esquema sancionatorio que, con el carácter de básico
debe presidir la protección del medio ambiente y la
represión administrativa de determinadas conductas
gravemente atentatorias al mismo, como lo son la caza y comercialización
de las especies amenazadas o en peligro de extinción.
Los preceptos impugnados son contrarios a la legislación
básica del Estado dictada en el ejercicio de su competencia
sobre medio ambiente (art. 149.1.23 CE), así como a
las exigencias de igualdad esencial en el tratamiento administrativo-sancionador
de la materia, que se derivan del art. 149.1.1 CE. Razones
ambas que conducen derechamente a la declaración de
su inconstitucionalidad, por incurrir en una vulneración
del referido orden constitucional de distribución de
competencias.
4. Solicita el representante del Parlamento Vasco -como
alternativa subsidiaria- que se acepte una opción hermenéutica
para salvar, con arreglo a los principios de interpretación
conforme a la Constitución y de conservación
de la Ley, la constitucionalidad de los incisos contenidos
en el artículo primero, apartados 1.1.1 y 1.1.17, de
la Ley del Parlamento Vasco 1/1989.
Resumidamente, esta solicitud consistiría en
que por este Tribunal Constitucional se declarase que la multa
establecida en la Ley autonómica se refiere exclusivamente
a las especies protegidas y amenazadas incluidas, bajo esa
calificación, en el catálogo propio de la Comunidad
Autónoma Vasca, puesto que, con arreglo al art. 30.2
de la LCEN, «las Comunidades Autónomas, en sus
respectivos ámbitos territoriales podrán establecer,
asimismo, catálogos de especies amenazadas».
Tal petición no puede ser acogida. Los incisos
normativos impugnados en este proceso constitucional son parte
de preceptos de naturaleza sancionadora, respecto a los cuales
las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma
han sido precisadas en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS anteriores.
La interpretación de un precepto con el fin de que
resulte conforme a la Constitución es un instrumento
hermenéutico que no puede utilizarse de modo absoluto
o incondicionado, y cuyo empleo resulta improcedente cuando,
como ocurre en el presente caso, no eliminaría la inconstitucionalidad
del precepto.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION
DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar el recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia,
declarar inconstitucionales y nulos los incisos «calificadas
como "amenazadas" por encontrarse en vías de extinción»
del apartado 1.1.1 y «por encontrarse en vías
de extinción», del apartado 1.1.17, ambos del
art. 1.º de la Ley del Parlamento Vasco 1/1989, de 13
de abril, por la que se modifica la calificación de
determinadas infracciones administrativas en materia de caza
y pesca fluvial, en la medida en que, por su conexión
con lo establecido en el apartado 1.1 del mismo precepto,
vulneran la competencia estatal de legislación básica
sobre protección del medio ambiente.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín
Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintiocho de noviembre de mil novecientos
noventa y seis.
