III.21.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia de 27 de junio de 1996.
Ponente: D. Tomás S. Vives Antón.
Materia: DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
de competencias.
B.O.E 29-7-1996 nº 182 (suplemento). Rectificaciones:
B.O.E 21-10-1996 nº 254 (suplemento).
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
VOTO PARTICULAR
CONTENIDO
Recursos de inconstitucionalidad núms. 1191/1987,
1390/1987, 1391/1987, 1392/1987 y 1393/1987 (acumulados),
promovidos, respectivamente, por el Presidente del
Gobierno contra determinados preceptos de la Ley 12/1987,
de 25 de mayo, del Parlamento de Cataluña, sobre
la regulación del Transporte de Viajeros por Carretera
mediante vehículo de motor, por el Consejo Ejecutivo
de la Generalidad de Cataluña y por el Parlamento
de Cataluña contra la totalidad, excepto determinados
artículos y contra determinados preceptos, respectivamente,
de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación
de los Transportes Terrestres; y, por último,
por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
y por el Parlamento de Cataluña contra determinados
preceptos de la Ley Orgánica 5/1978, de 30 de julio,
de Delegación de facultades del Estado en las Comunidades
Autónomas, en relación con los Transportes
de por Carretera y por cable.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Es objeto del presente proceso constitucional la
impugnación de tres Leyes relativas al transporte:
la Ley estatal 16/1987, de Ordenación de los Transportes
Terrestres (LOTT), recurrida por el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña y por el Parlamento de esta
Comunidad Autónoma; la Ley Orgánica 5/1987,
de Delegación de facultades del Estado en las Comunidades
Autónomas en relación con los transportes por
carretera y por cable, recurrida igualmente por el Consejo
Ejecutivo y por el Parlamento de Cataluña; y la Ley
12/1987 del Parlamento de Cataluña, sobre regulación
del Transporte de Viajeros por carretera mediante vehículos
de motor, recurrida por el Presidente del Gobierno.
Para dar respuesta a las numerosas cuestiones que el
Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña han
planteado por medio de los cinco recursos de inconstitucionalidad
que han dado lugar a este proceso, procede examinar en primer
término la Ley 16/1987, de Ordenación de los
Transportes Terrestres, no sólo por la importancia
cuantitativa de las impugnaciones que contra ella han dirigido
el Consejo Ejecutivo y el Parlamento de Cataluña -que,
como ha quedado dicho en los Antecedentes de esta sentencia,
alcanzan en el recurso del Consejo Ejecutivo a la totalidad
de la Ley- sino también, y sobre todo, por el carácter
general de la Ley 16/1987, que, según se dice en su
exposición de motivos, «realiza la ordenación
del transporte terrestre en su conjunto, estableciendo normas
de general aplicación...». A dicho examen seguirá
el de las impugnaciones dirigidas contra la Ley Orgánica
5/1987, que presenta una evidente conexión temática
con la Ley 16/1987, como lo demuestra el hecho de que su propia
exposición de motivos la presente como complemento
de ésta. Finalmente se abordará el análisis
de los preceptos de la Ley catalana de Transportes de viajeros
por carretera con vehículos de motor, impugnados por
el Presidente del Gobierno.
Antes de proceder al enjuiciamiento de los preceptos
impugnados de cada una de las Leyes recurridas conviene subrayar
desde este momento los aspectos que, por ser comunes a los
cinco recursos de inconstitucionalidad, han de servir de marco
para su
RESOLUCIÓN.
Así, debe señalarse, en primer lugar,
que es pretensión común de los cinco recursos
de inconstitucionalidad la declaración de nulidad de
los preceptos impugnados, y que dicha pretensión se
fundamenta en la vulneración del reparto de competencias
establecido en la materia por la Constitución y el
Estatuto de Autonomía de Cataluña.
En segundo lugar, para centrar correctamente las reivindicaciones
competenciales del Estado y de la Comunidad Autónoma
de Cataluña, debe quedar sentado que las tres Leyes
impugnadas versan sobre Transporte, razón por la cual
son los títulos competenciales referidos a esta materia
los que principalmente han de regir la resolución del
presente proceso. En consecuencia, y con independencia de
que, como se verá, otros títulos competenciales
puedan incidir sobre el
CONTENIDO de estas Leyes, son los
títulos específicos sobre transportes los que
van a constituir el criterio principal para delimitar las
competencias estatales y autonómicas controvertidas.
Así, pues, son el art. 149.1.21 CE y los arts.
9.15 y 11.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña
(en adelante, EAC) los que definen, para el presente caso,
el bloque de constitucionalidad en materia de Transportes.
En virtud de los preceptos mencionados, el Estado tiene la
competencia exclusiva sobre «ferrocarriles y transportes
terrestres que transcurran por el territorio de más
de una Comunidad Autónoma»; la Comunidad Autónoma
de Cataluña, por su parte, ha asumido la competencia
exclusiva sobre ferrocarriles, transportes terrestres, marítimos,
fluviales y por cable, ... sin perjuicio de lo dispuesto en
los núms. 20 y 21 del apartado 1 del art. 149 de la
Constitución, y sobre centros de contratación
y terminales de carga (art. 9.15 EAC). Asimismo, Cataluña
ha asumido la competencia de ejecución de la legislación
del Estado en materia de «ordenación del transporte
de mercancías y viajeros que tengan su origen y destino
dentro del territorio de la Comunidad Autónoma, aunque
discurran sobre las infraestructuras de titularidad estatal
a que hace referencia el núm. 21 del apartado 1 del
art. 149 CE, sin perjuicio de la ejecución directa
que se reserve el Estado» (art. 11.9 EAC).
Para completar este planteamiento general y previo al
examen de todos y cada uno de los preceptos impugnados en
este proceso, sólo resta recordar, en síntesis,
cuál ha sido la doctrina que este Tribunal Constitucional
ha pronunciado hasta el momento presente sobre los títulos
competenciales enunciados en los arts. 148.1.5 y 149.1.21
CE, y en los arts. 9.15 y 11.9 del EAC.
En cuanto a la delimitación del ámbito
material que engloba el concepto de transporte utilizado en
los arts. 148.1.5 y 149.1.21 CE, el Tribunal ha manifestado
que «el núcleo fundamental de la materia de transporte
lo constituyen las actividades públicas relativas a
la ordenación de las condiciones en las que se presta
el servicio de traslado o desplazamiento de personas o mercancías.
El objeto fundamental de esta materia es la acción
de traslado de personas o cosas de un lugar a otro»
(STC 203/1992), fundamento jurídico 2.º).
Sobre la distribución de competencias en materia
de transporte por carretera que se contiene en los arts. 149.1.21
y 148.1.5 CE, y en los preceptos pertinentes de los Estatutos
de Autonomía, el Tribunal ha declarado que el criterio
territorial se configura como elemento esencial en el sistema
de distribución de competencias de transportes terrestres,
ya que los preceptos citados toman como punto de referencia
central el que los itinerarios se desarrollen o no íntegramente
en el territorio de las Comunidades Autónomas (SSTC
86/1988, fundamento jurídico 3.º y 180/1992, fundamento
jurídico 3.º). Así, pues, el criterio territorial
del radio de acción del transporte resulta decisivo,
de modo que la competencia exclusiva a la que se refieren
el art. 148.1.5 CE y los correspondientes preceptos de los
Estatutos de Autonomía que la han asumido «es
para los transportes cuyo itinerario se desarrolle íntegramente
en el territorio de la Comunidad, pues la atribución
de competencia exclusiva (...) sólo cabe en la medida
en que ese transporte no transcurra, además de sobre
el territorio de la Comunidad Autónoma de que se trate,
sobre el de otra u otras Comunidades Autónomas, pues
en este caso su ordenación es competencia exclusiva
del Estado (art. 149.1.21 CE)» (SSTC 53/1984, fundamento
jurídico 7.º y STC 180/1992, fundamento jurídico
3.º, que reiteran la doctrina de las SSTC 37/1981, fundamento
jurídico 1.º y 97/1983, fundamento jurídico
4.º). Si bien, se ha precisado, desde la STC 37/1981,
en relación con la Ley del Parlamento Vasco 3/1981,
sobre Centros de Contratación de cargas en transporte
terrestre de mercancías, que la limitación territorial
de las competencias de las Comunidades Autónomas no
puede significar, en modo alguno, que sus actos no puedan
producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio
nacional.
De ello se desprende, como consecuencia inmediata, especialmente
trascendente en el presente caso, que el Estado no puede incidir
sobre la ordenación de los transportes intracomunitarios,
excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por títulos
distintos del transporte (vgr., SSTC 179/1985, fundamento
jurídico 2.º y 203/1992,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
2.º y 3.º).
Finalmente, el Tribunal ha subrayado la diferencia existente,
en el sistema de distribución competencial diseñado
por la Constitución, entre las competencias normativas
y las competencias de ejecución de la legislación
estatal, en materia de transportes por carretera; ya que,
ha dicho el Tribunal, si desde el punto de vista de las competencias
normativas el criterio del territorio debe aplicarse con rigidez
(«desarrollo íntegro» del transporte en
el territorio), las competencias de ejecución de la
legislación estatal en la materia quedan, sin embargo,
en cierto sentido, desconectadas de dicho criterio, para permitir
su efectiva titularidad autonómica, aun cuando el transporte
de mercancías o viajeros no discurra íntegramente
por el territorio de la Comunidad Autónoma, bastando
con que tenga su origen y término en el territorio
de ésta (STC 86/1988, fundamento jurídico 3.º).
Dicho todo ello, debemos adentrarnos ya en el examen
de las impugnaciones de las tres Leyes que son objeto del
presente proceso constitucional, comenzando, por las razones
ya apuntadas, por la Ley 16/1987, de Ordenación de
los Transportes Terrestres.
2. Como ha quedado expuesto en los Antecedentes de esta
sentencia, una de las partes que ha impugnado la LOTT, concretamente
el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña,
solicita -como pretensión principal de su recurso-
la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de
la totalidad de la ley (excepción hecha de los preceptos
que expresamente excluye). Sin embargo, no podemos examinar
esta pretensión por cuanto -como ha puesto de manifiesto
el Abogado del Estado- no está acompañada de
la preceptiva fundamentación y precisión que
resultan exigibles de acuerdo con los arts. 33 y 85.1 de la
LOTC. Los argumentos empleados por el demandante -que no es
necesario reproducir ahora porque han quedado ya reflejados
en los Antecedentes- no articulan verdaderos fundamentos de
la inconstitucionalidad denunciada que permitan al Abogado
del Estado al que asiste, como parte recurrida, el derecho
de defensa, y a este Tribunal, que ha de pronunciar la sentencia,
conocer las razones por las que el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña considera que son inconstitucionales
los ciento ochenta y ocho artículos y demás
disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y final
de una Ley que contiene una regulación tan variada
y compleja como la de la LOTT. Las alegaciones de la parte
demandante no son sino expresión de «la valoración
global de la LOTT», como se reconoce en la pág.
32 de la propia demanda, pero no pueden servir de base a la
impugnación de la totalidad de la Ley. No existe, pues,
como dijimos en nuestra STC 199/1987 (fundamento jurídico
2.º), una congruencia entre los argumentos utilizados
y el
CONTENIDO de la pretensión de inconstitucionalidad
de la totalidad de la Ley, razón por la cual debemos
rechazar, sin necesidad de un mayor análisis, la impugnación
de la totalidad de la Ley y centrarnos en la pretensión
subsidiaria que ha formulado el recurrente, y, por lo tanto,
en el examen de los distintos preceptos de la LOTT que han
sido impugnados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad
de Cataluña y por el Parlamento de esta Comunidad Autónoma.
Lo dicho no puede quedar desvirtuado por el hecho de
que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad utilice -entre
sus argumentos- el de que el Estado «carece de habilitación
en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía
para normar la materia con el alcance territorial y generalidad
con que lo ha hecho».
Según la representación del Consejo Ejecutivo
de la Generalidad de Cataluña, la Constitución
ha puesto ya en manos del Estado un sistema común de
transportes al otorgarle competencias sobre todos los transportes
supracomunitarios, por lo que el «sistema común
de transporte», presidido por un marco normativo homogéneo,
que incluye los transportes intracomunitarios y cuya configuración
se atribuye al Estado contraviene las prescripciones de la
Norma fundamental. Sin embargo, esa argumentación no
basta para fundamentar una genérica falta de habilitación
del Estado para dictar cada uno de los preceptos incluidos
en la impugnación global.
Y no basta, en primer lugar, porque la falta de habilitación
denunciada lo es por el «alcance y generalidad»
con que la Ley ha afrontado la regulación de los transportes
terrestres; por lo tanto, sólo un examen de todos y
cada uno de los preceptos de la Ley nos puede permitir efectuar
el juicio de inconstitucionalidad que se nos propone, esto
es, determinar si el Estado ha cometido el exceso competencial
que se denuncia. Y, como hemos dicho, el demandante no proporciona
argumentos para ello.
En segundo lugar, porque, como hemos sostenido en relación
con los conflictos de competencia, y podemos afirmar igualmente
en relación con los recursos de inconstitucionalidad
cuyo fundamento es la presunta infracción del sistema
de distribución de competencias, el enfrentamiento
entre títulos estatales y autonómicos en relación
con una disposición que contiene normas de muy distinta
naturaleza y alcance, como es la Ley que aquí se impugna,
no consiente que el recurso sea resuelto desde un plano exclusivamente
abstracto y generalizado, que prescinda de contrastar, de
manera singularizada, los títulos competenciales invocados
y el concreto
CONTENIDO de cada uno de los preceptos sobre
los cuales se proyecta la impugnación, pues solamente
en el caso de comprobar, mediante ese juicio de comparación
específica, que ha existido una real, efectiva y actual
vulneración de competencia podrá acordarse la
nulidad concreta de esos preceptos (STC 147/1991, fundamento
jurídico 4.º).
En tercer lugar, ha de precisarse que esa generalidad
e imprecisión del objeto del recurso no queda salvada
por la determinación de las diferencias entre el sistema
común de transportes, tal y como, a juicio del recurrente,
lo concibe la Constitución Española y la configuración
del mismo en la LOTT. Se impugna así la idea de un
sistema común presidido por un «marco normativo
homogéneo»; pero, ésa no es más
que una declaración de la Exposición de Motivos.
Y, en el recurso de inconstitucionalidad, como dijimos ya
en la STC 11/1981, fundamento jurídico 4.º, «se
trata de enjuiciar, exclusivamente, los textos legales»,
en cuyo concreto examen habrá de determinarse si el
legislador estatal ha rebasado o no el ámbito de las
competencias que la Constitución le confiere. Y, a
mayor abundamiento, precisa dicha sentencia que ni la Constitución
ni la LOTC lo conciben «como una impugnación
dirigida contra un bloque o una parte del sistema normativo»,
sino como la impugnación concreta de concretos preceptos
de la Ley.
A todo lo que hay que añadir, en cuarto y último
lugar, que la alegación, igualmente genérica
y global, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad en el sentido
de que la LOTT «crea Derecho supletorio con la exclusiva
finalidad de hacerlo y ampliar el ámbito de las competencias
estatales (art. 2 y exposiciones de motivos de la LOTT y de
la Ley Orgánica 5/1987)» es el fundamento de
la impugnación concreta del art. 2 de la LOTT cuyo
examen procede realizar a continuación.
A) Supletoriedad de la LOTT. Art. 2.
3. A pesar de que tanto la demanda del Consejo Ejecutivo,
como la del Parlamento de Cataluña, hacen referencia
al art. 2 de la LOTT, sólo el Consejo Ejecutivo sostiene
una pretensión de nulidad frente al mismo. El artículo
impugnado dispone:
«La presente Ley será de aplicación
directa, en relación con los transportes y actividades
auxiliares o complementarias de los mismos, cuya competencia
corresponda a la Administración del Estado. Asimismo,
se aplicará a aquellos transportes y actividades cuya
competencia corresponda a las Comunidades Autónomas,
y a la Administración Local, con el carácter
supletorio o directo que en cada caso resulte procedente,
de conformidad con el ordenamiento constitucional, estatutario
y legal.
Las disposiciones contenidas en el Capítulo Séptimo
del Título III y en los Capítulos Segundo y
Quinto del Título IV se considerarán de aplicación
supletoria respecto de las que, conforme a sus Estatutos,
puedan dictar las Comunidades Autónomas».
Dos son los reproches de inconstitucionalidad que formula
el recurrente: de un lado, que el precepto crea Derecho con
la exclusiva finalidad de que sea supletorio del de las Comunidades
Autónomas, sin tener título competencial que
legitime al Estado para ello; y, de otro, que infringe el
principio de seguridad jurídica por no distinguir qué
parte de la Ley ha de ser de aplicación directa y qué
parte supletoria. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña pone en cuestión la posibilidad de
que la LOTT se aplique como Derecho supletorio en los términos
que establece el artículo impugnado, por entender que
el Estado, sin título competencial específico
para ello, no puede crear Derecho supletorio para una materia
en la que no sólo la Comunidad Autónoma recurrente,
sino todas las Comunidades Autónomas han asumido la
competencia exclusiva.
El Abogado del Estado rechaza las imputaciones de inconstitucionalidad
hechas al art. 2 LOTT por considerar, muy sintéticamente
dicho, que el precepto, con independencia de su corrección
desde la perspectiva de la técnica legislativa, funciona
como cláusula de salvaguardia contra una eventual declaración
de inconstitucionalidad, por cuanto constituye un mandato
expreso y tajante al operador jurídico para que nunca
omita la consideración del bloque de constitucionalidad
a la hora de aplicar la LOTT; esto es, para que siempre se
plantee y decida si el precepto de la LOTT en causa es de
aplicación preferente o supletoria respecto a las normas
autonómicas que pueden concurrir en el supuesto de
hecho concreto. El precepto que se impugna tiene un marcado
carácter tautológico, por lo que podría
ser tachado de técnicamente incorrecto; pero no de
inconstitucional.
Sin embargo, partiendo del hecho de que la Constitución
declara ya la supletoriedad del Derecho estatal, lo que cabe
preguntarse es, en primer lugar, hasta qué punto tiene
el legislador estatal atribuidas, en un ordenamiento complejo,
facultades para hacer una declaración semejante respecto
a las concretas normas que dicta y, en segundo lugar, si allí
donde carece de competencias específicas, puede dictar
normas con la finalidad de que valgan como Derecho supletorio.
4. Esta cuestión exige un análisis del
significado de la previsión contenida en el art. 149.3
CE al disponer que «el Derecho estatal será,
en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas».
Pero, antes de emprender ese análisis, es preciso
señalar que el art. 149.3 CE contiene disposiciones
diversas, de significado y alcance muy diferente, que es preciso
no confundir, por más que la Norma suprema las aglutine
en un solo párrafo. En la primera frase de ese párrafo
se establece la posibilidad de que las materias no atribuidas
expresamente al Estado por la Constitución sean asumidas
por las Comunidades Autónomas. En la segunda se atribuye
al Estado una competencia residual sobre las materias no asumidas
en los Estatutos de Autonomía y se dispone, en caso
de conflicto, la prevalencia del Derecho estatal en lo que
no sea de exclusiva competencia autonómica. Y es en
la tercera donde, a continuación y como cláusula
de cierre del ordenamiento, se establece la supletoriedad
del Derecho estatal, que aquí nos ocupa.
La preocupación del constituyente se despliega,
pues, de modo fácilmente perceptible: se trata de que,
pese a su necesaria e imprevisible evolución, la plenitud
del ordenamiento no padezca ni a causa de una falta de asunción
de competencias (y a ese fin se orientan las que con carácter
residual se atribuyen al Estado), ni a causa de las lagunas
que inicialmente pudiera provocar su falta de ejercicio (y
a ese objetivo se endereza la cláusula de supletoriedad).
La necesidad de garantizar la plenitud del ordenamiento,
dado que el ejercicio pleno de las distintas competencias
es un proceso que, ineluctablemente, se prolonga en el tiempo,
determinó, como veremos inmediatamente, un entendimiento
de la supletoriedad condicionado por la situación embrionaria
del Estado de las Autonomías.
5. En efecto, desde la inicial STC 5/1981, fundamento
jurídico 23, este Tribunal mantuvo una interpretación
de la cláusula de supletoriedad orientada a potenciarla
para que pudiese cumplir su fin, que consiste en «evitar
vacíos en el sistema normativo de nuestro Estado autonómico».
(STC 62/1990, fundamento jurídico 10, a.5).
No obstante, esa potenciación de la supletoriedad
no desconoció su esencia, pues nuestra jurisprudencia
ha advertido expresamente que el último inciso del
art. 149.3 CE no es, en manera alguna, «una cláusula
universal atributiva de competencias sobre cualesquiera materias
a favor del Estado» (SSTC 15/1989, fundamento jurídico
1.º; 103/1989, fundamento jurídico 4.º y
79/1992, fundamento jurídico 3.º). Significativamente,
la primera sentencia que explicitó esta idea lo hizo
para negar que el Estado pudiera dictar una Ley general de
defensa de los consumidores y usuarios, si carecía
de toda competencia en la materia; y expresamente rechazó
una determinada interpretación de la cláusula
de supletoriedad que, en términos generales, hubiera
dado por sí misma cobertura suficiente a la Ley impugnada,
de manera que ésta, siempre y en todo caso, sería
válida, aunque quedara desprovista de eficacia directa
en aquellos ámbitos territoriales en los que las correspondientes
Comunidades Autónomas hubieran ejercitado las competencias
legislativas que, sobre la materia «defensa de los consumidores
y usuarios», constitucional y estatutariamente hubieran
asumido (STC 15/1989, fundamento jurídico 1.º).
En esa misma sentencia se explicitó la razón
por la cual el Tribunal ha venido salvando la validez de numerosas
disposiciones estatales, a pesar de haber sido dictadas en
ámbitos asumidos como competencia exclusiva por Comunidades
Autónomas promotoras de recursos de inconstitucionalidad
o conflictos de competencia, respecto a las cuales esas disposiciones
eran declaradas meramente inaplicables o aplicables en grado
supletorio, pero no inválidas o nulas. La razón
estriba, simplemente, en que el Tribunal partía de
una premisa determinada: la «potencial heterogeneidad»
que tienen, en el sistema español, los ámbitos
competenciales de las distintas Comunidades Autónomas
(STC 53/1988, fundamento jurídico 1.º), esto es,
los «diferentes niveles competenciales» en una
materia entre unas y otras Comunidades Autónomas (SSTC
15/1989, fundamento jurídico 1.º, in fine, 214/1989,
fundamento jurídico 30).
Por ende, pareció razonable admitir la existencia
de normas estatales de valor supletorio, siempre que la materia
competencial en litigio no hubiera sido «competencialmente
asumida por todas las Comunidades Autónomas en términos
de identidad u homogeneidad, por lo que todas aquellas competencias
no atribuidas estatutariamente a las Comunidades Autónomas
por imposibilidad constitucional, o por simple decisión
de los propios Estatutos, habrán sido retenidas por
el Estado en virtud del art. 149.3 CE, segundo inciso».
Así fue posible que la Ley general de defensa de los
consumidores y usuarios fuera juzgada constitucional, «ya
que al no estar comprendida (dicha materia) ni en el art.
148.1, ni en el art. 149.1, ambos de la CE, sólo las
Comunidades Autónomas no limitadas competencialmente
por el primero de los referidos artículos han podido
asumir competencias normativas plenas en dicha materia, correspondiendo
al Estado su ejercicio en relación a todos los demás
territorios autonómicos, lo que justifica la promulgación
por el Estado de una Ley en el ejercicio de la competencia
que le es propia sobre defensa de los consumidores y usuarios,
sin perjuicio de que la aplicabilidad y eficacia de la misma
no alcance por igual a todo el territorio nacional»
(en el mismo sentido, SSTC 5/1981, 69/1982, 227/1988, 64/1989,
133/1990, 147/1991 y 79/1992).
Sólo en la STC 103/1989 se admitió que
el Estado, en virtud de la cláusula que analizamos,
pudiese dictar Derecho supletorio en materias atribuidas,
en régimen de competencia exclusiva, a una o incluso
a todas las Comunidades Autónomas [fundamento jurídico
4.º, a)], pronunciamiento que fue corregido ulteriormente
por las SSTC 214/1989, 133/1990 y 147/1991.
6. Esta última
RESOLUCIÓN indica ya que
la premisa de que, en numerosas materias, hay Comunidades
Autónomas distintas a la que impugna una disposición
estatal, que carecen de competencias, va siendo debilitada
por el progresivo desarrollo del Estado de las Autonomías,
prefigurado por el Título VIII de la Constitución.
Existen numerosas materias atribuidas por los Estatutos de
Autonomía a la competencia exclusiva de todas y cada
una de las Comunidades Autónomas, lo cual impide al
Estado dictar disposiciones en dichas materias, «puesto
que la asunción de competencias exclusivas confiere
a las Comunidades Autónomas no sólo el poder
oponerse a que las normas del Estado incidan en esas materias
sometidas a su competencia exclusiva con alcance de aplicación
directa, sino que también atribuyen a las Comunidades
decidir si tales materias deben ser sometidas, por su parte,
a reglamentación específica y en qué
momento debe hacerse» (fundamento jurídico 7.º).
De aquí se desprenden unas conclusiones inequívocas.
La primera, que la supletoriedad del Derecho estatal ha de
ser inferida por el aplicador del Derecho autonómico,
mediante el uso de las reglas de interpretación pertinentes,
y por imperativo de la última frase del art. 149.3
CE «Para armonizar de manera congruente» las «distintas
declaraciones doctrinales integrándolas en un sistema
conceptual dotado del grado de coherencia que le es exigible»,
sigue afirmando la STC 147/1991, es preciso «reducir
el concepto de supletoriedad a sus correctos términos
de función, cuya operatividad corresponde determinarse
(sic) a partir de la norma reguladora del ámbito material
en el que se va a aplicar el derecho supletorio y no desde
éste, es decir, como función referida al conjunto
del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio debe
obtenerse por el aplicador del Derecho a través de
las reglas de interpretación pertinentes, incluida
la vía analógica, y no ser impuesta directamente
por el legislador desde normas especialmente aprobadas con
tal exclusivo propósito, para incidir en la reglamentación
jurídica de sectores materiales en los que el Estado
carece de título competencial específico que
justifique dicha reglamentación». La segunda,
que el Estado no puede dictar normas con eficacia meramente
supletoria, en materias sobre las cuales carece de todo título
competencial; el legislador estatal no puede apoyarse en la
regla de la supletoriedad para dictar tales normas, por no
constituir una cláusula universal atributiva de competencias.
Tales afirmaciones llevaron a la STC 147/1991 a mantener,
como corolario, una doctrina fundamental de la que debemos
partir: «Lo expuesto conduce en principio a considerar
viciadas de incompetencia y, por ello, nulas las normas que
el Estado dicte con el único propósito de crear
Derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas
en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas,
lo cual no es constitucionalmente legítimo cuando todos
los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades
la competencia como exclusiva y en un mismo grado de homogeneidad»
(fundamento jurídico 7.º.7).
Esa tesis, reiterada luego en la SSTC 79/1992 (fundamento
jurídico 3.º) y 213/1994 (fundamento jurídico
4.º) se entendía, sin embargo, compatible con
la posibilidad de que el Estado dictase normas de carácter
meramente supletorio allí donde ostentase competencias
en la materia (vgr., para regular lo básico).
Y éste es el punto que debemos revisar ahora.
La cláusula de supletoriedad es, según la doctrina
expuesta, una previsión constitucional emanada de la
CE que se dirige al aplicador del Derecho, indicándole
el modo en que deben colmarse las lagunas del ordenamiento
autonómico, cuando las haya.
A tenor de la misma una vez que el aplicador del Derecho,
utilizando los medios usuales de interpretación haya
identificado una laguna en el ordenamiento autonómico,
deberá colmarla acudiendo a las normas pertinentes,
dictadas por el Estado en el ejercicio de las competencias
que la Constitución le atribuye: en eso consiste la
supletoriedad del Derecho estatal que, por su misma naturaleza,
no comporta atribución competencial alguna.
Por eso, para que el Estado pueda dictar normas jurídicas
que regulen una materia determinada, no basta con que ostente
un título que le atribuya cualesquiera competencias
en esa materia, sino que debe poder invocar aquel título
específico que le habilite en concreto para establecer
la reglamentación de que se trate, sin que, como correctamente
se afirmaba en la STC 147/1991, que acabamos de transcribir,
pueda invocar como tal la cláusula de supletoriedad.
Aquí se trata sólo, por lo tanto, de extraer
las consecuencias lógicas de tal afirmación,
que entonces no llegaron a formularse: si para dictar cualesquiera
normas precisa el Estado de un título competencial
específico que las justifique, y la supletoriedad no
lo es, esa conclusión ha de mantenerse en todo caso.
Por lo tanto, tampoco en las materias en las que el Estado
ostenta competencias compartidas puede, excediendo el tenor
de los títulos que se las atribuyen y penetrando en
el ámbito reservado por la Constitución y los
Estatutos a las Comunidades Autónomas, producir normas
jurídicas meramente supletorias, pues tales normas,
al invocar el amparo de una cláusula como la de supletoriedad
que, por no ser título competencial, no puede dárselo,
constituyen una vulneración del orden constitucional
de competencias.
7. Nuestra jurisprudencia sobre la cláusula de
supletoriedad cobra todo su valor en una materia como la que
centra el presente proceso constitucional. Los transportes
terrestres están confiados a la competencia exclusiva
de la Comunidad Autónoma de Cataluña cuando
los itinerarios se desarrollan íntegramente en su territorio;
por el contrario, corresponden a las instituciones generales
del Estado cuando transcurren por el territorio de más
de una Comunidad Autónoma, como vimos.
Junto a este dato, no es posible ignorar que todas las
Comunidades Autónomas han asumido competencia exclusiva
en materia de transportes intracomunitarios [art. 10.32 EA
País Vasco; art. 9.15 EA Cataluña; art. 27.8
EA Galicia; art. 13.10 EA Andalucía; art. 10.1, d)
EA Asturias; art. 22.5 EA Cantabria; art. 8.1.5 EA La Rioja;
art. 10.1 d) EA Murcia; art. 31.15 EA Comunidad Valenciana;
art. 35.1.6 EA Aragón; art. 31.1, d) EA Castilla-La
Mancha; art. 29.13 EA Canarias; art. 49.1, f) LORAFNA; art.
7.1.4 EA Extremadura; art. 10.5 EA Baleares; art. 26.5 EA
Madrid; art. 26.4 EA Castilla y León]. Lo cual forma
parte de la lógica institucional del modelo de Estado
diseñado por el Título VIII de la Constitución,
ya que esta competencia, se encuentra expresamente recogida
en su art. 148.1, que enumera las competencias que forman
con naturalidad el núcleo del ámbito de autonomía
reconocido constitucionalmente a todas las Comunidades Autónomas.
Y a ello se añade cuanto acaba de afirmarse,
a saber: que la supletoriedad no es, en ningún caso,
título competencial.
Por consiguiente, es indudable que en materia de transportes
terrestres el Estado no puede dictar normas puramente supletorias,
dirigidas exclusivamente a regular aquellos transportes que
se encuentran sometidos a la competencia exclusiva de las
Comunidades Autónomas. En la medida en que las normas
que resulten de aplicación a los transportes terrestres
intracomunitarios, en cada una de las Comunidades Autónomas,
ofrezcan lagunas, los aplicadores del Derecho deberán
integrarlas de conformidad con las reglas usuales de interpretación,
incluida la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal
del art. 149.3, in fine, CE. Pero la supletoriedad resultará
predicable, por disponerlo así la Norma fundamental,
de las normas dictadas válidamente por el Estado en
materias de su competencia: ya los preceptos sobre transportes
intercomunitarios, ya los preceptos aplicables a los transportes
de competencia autonómica, pero fundados en títulos
competenciales del Estado distintos al de «transporte»,
sin que ello implique la aplicación de dichos preceptos
ante la simple ausencia de regulación autonómica
en la materia de que se trate; la aplicación de los
preceptos aludidos como supletorios dependerá de la
eventual identificación de una laguna por el aplicador
del derecho.
8. Las consideraciones anteriores permiten ya examinar
la alegada inconstitucionalidad del art. 2 de la LOTT.
La representación del Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña entiende que el precepto antes
transcrito subvierte el sentido de la cláusula de supletoriedad
del art. 149.3 CE, pues su alcance reconocido es el de extender
al máximo el ámbito de aplicación de
la ley y, además, no distingue entre los preceptos
que han de ser de aplicación directa y aquellos otros
que han de aplicarse supletoriamente, por lo que resulta contraria
al principio de seguridad jurídica garantizado en el
art. 9.3 CE.
La alegada inconstitucionalidad aparece, de forma patente,
en el segundo párrafo de dicho precepto, en cuanto
considera de aplicación supletoria las normas contenidas
en el Capítulo Séptimo del Título III
que, por referirse a los transportes urbanos no se hallan
amparadas en título competencial alguno que habilite
al Estado para dictarlas, ni respecto de los transportes de
competencia estatal -que, por definición, no pueden
ser los transportes urbanos- ni respecto de los que son competencia
de las Comunidades Autónomas la supletoriedad se utiliza,
así, como título competencial, y ese uso implica
una inconstitucional vulneración del orden constitucional
de competencias.
Distinto es el caso del segundo inciso del primer párrafo,
en el que se dispone la aplicación de la Ley a los
transportes y actividades cuya competencia corresponda a las
Comunidades Autónomas y a la Administración
Local con el carácter supletorio o directo que en cada
caso resulte procedente según el orden constitucional,
estatutario y legal.
Como primera apreciación, debe estimarse que
esta forma de legislar no favorece, desde luego, la claridad
y certeza del Derecho que requiere el principio de seguridad
jurídica consagrado en el art. 9.3 de la CE, como apunta
el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña.
La norma deja en la más completa indefinición
los casos en que la Ley debe considerarse de aplicación
directa y aquellos otros en los que haya de tener aplicación
supletoria, por lo que no puede decirse que lleve a cabo una
regulación que facilite el conocimiento por parte de
los poderes públicos y de los ciudadanos afectados,
de cuáles son las normas estatales que se estiman aplicables
(STC 15/1989, fundamento jurídico 1.º, in fine).
Sin embargo, ese defecto por sí solo no determinaría
la inconstitucionalidad del precepto impugnado de no sumarse
a otro, al que inmediatamente aludiremos, y que comporta una
indudable extralimitación competencial.
Reiteradamente hemos venido afirmando que la cláusula
de supletoriedad no permite que el Derecho estatal colme,
sin más, la falta de regulación autonómica
en una materia. El presupuesto de aplicación de la
supletoriedad que la Constitución establece no es la
ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna
detectada como tal por el aplicador del derecho.
Y, si ello es así, tal y como dijimos en la STC
147/1991, la aplicación supletoria de las normas estatales
no puede venir impuesta por el legislador (fundamento jurídico
7.º). Pues, de lo contrario, la legislación estatal
sería aplicable en el ámbito reservado al Derecho
autonómico sobre la base de la mera ausencia de la
regulación autonómica correspondiente y no se
limitaría, por lo tanto, a integrar lagunas apreciadas
por el aplicador del derecho, subvirtiéndose el sentido
de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 y arrogándose
inconstitucionalmente el Estado la facultad de integrar por
sí los distintos ordenamientos de las Comunidades Autónomas,
por la vía de dictar normas «aplicables supletoriamente».
Esta conclusión se extrae inmediatamente del
texto de la ley. El legislador dispone que la ley se aplicará,
sea directa o supletoriamente, con lo que, al equiparar una
y otra forma de aplicación, prescinde de los límites
que configuran el perfil constitucional y conceptual de la
supletoriedad, conformándola de modo que le permite
incidir en los ordenamientos autonómicos sin título
habilitante o, mejor dicho, sin otro título que la
misma supletoriedad así desnaturalizada. Y ese defecto
no resulta sanado por la ulterior declaración de respeto
al orden de competencias que no es -como se pone de manifiesto
a lo largo de esta Sentencia- sino una mera fórmula
retórica.
En resumen, el hecho de que el legislador estatal disponga
la aplicabilidad de sus normas a las Comunidades Autónomas
sólo es constitucionalmente legítimo allí
donde se halla habilitado por un título competencial
específico, que le permita disponer tal cosa; pero,
donde carece de él, no puede atribuírselo con
base a la supletoriedad, pues, como hemos visto, la determinación
de si ha de producirse o no la aplicación supletoria
del Derecho estatal no le corresponde a él. Por consiguiente,
al proceder, en el art. 2 de la LOTT, del modo descrito ha
vulnerado tanto la configuración constitucional de
la supletoriedad (art. 149.3 CE) como, de resultas, el orden
constitucional de competencias.
9. La extralimitación competencial a que acabamos
de aludir no sólo resulta del texto mismo del precepto
impugnado, interpretado según su sentido propio, sino
que se halla reforzada por las diversas expresiones de la
Exposición de Motivos, a las que ya se ha hecho referencia,
y que presuponen que el Estado, utilizando la cláusula
de supletoriedad, puede establecer un marco normativo común
a los transportes autonómicos y supraautonómicos,
integrándolos en un sistema común de transportes
definido por la Ley estatal. Hemos de concluir que esta pretensión,
que no tiene amparo en la distribución de competencias
que efectúa la Constitución Española,
se materializa en el precepto que aquí se impugna,
cuya inconstitucionalidad es preciso declarar, sin que, por
todo lo expuesto, proceda llevar a cabo una interpretación
conforme a la misma que, aunque fuese, en abstracto, posible,
entraría en pugna con la finalidad manifiesta y el
sentido inmediato de la Ley.
De dicha inconstitucionalidad procede ahora extraer
la consecuencia de que lo que el Estado puede y debe hacer
en el ámbito que nos ocupa es determinar cuáles
de sus normas son aplicables a las Comunidades Autónomas,
evitando disponer nada acerca de una supuesta aplicabilidad
supletoria que ni se produce necesariamente ni puede, por
eso mismo, afirmarse en abstracto: estamos, pues, ante una
aplicación eventual que (ex art. 149.3 CE) ha de llevar
a cabo, en cada caso concreto, el aplicador del Derecho que
detecte una laguna y, no puede, por tanto, configurarse por
el legislador estatal.
Por consiguiente, también nosotros al proceder
al examen de los distintos preceptos, habremos de precisar
sólo si son o no aplicables en la Comunidad Autónoma
recurrente, sin que la declaración de inaplicabilidad
excluya, en absoluto, ni su carácter supletorio ni
su potencialidad integradora del ordenamiento autonómico
en los términos establecidos por el art. 149.3 CE a
que anteriormente se ha hecho referencia.
B) Principios y directrices generales. Arts. 3, 4, 12,
13 y 14 LOTT.
10. Los arts. 3 y 4 que conforman el Capítulo
Segundo del Título Preliminar de la LOTT, bajo la rúbrica
«Principios generales» disponen lo siguiente:
«Artículo 3. La organización y funcionamiento
del sistema de transportes se ajustará a los siguientes
principios: a) Establecimiento y mantenimiento de un sistema
común de transporte en todo el Estado, mediante la
coordinación e interconexión de las redes, servicios
o actividades que lo integran, y de las actuaciones de los
distintos órganos y Administraciones Públicas
competentes. b) Satisfacción de las necesidades de
la comunidad con el máximo grado de eficacia y con
el mínimo coste social. c) Mantenimiento de la unidad
de mercado en todo el territorio español, conforme
al art. 139.2 de la Constitución.
Artículo 4. 1. Los Poderes públicos promoverán
la adecuada satisfacción de las necesidades de transporte
de los ciudadanos, en el conjunto del territorio español,
en condiciones idóneas de seguridad, con atención
especial a las categorías sociales desfavorecidas y
a las personas con capacidad reducida, así como a las
zonas y núcleos de población alejados o de difícil
acceso. 2. La eficacia del sistema de transportes deberá,
en todo caso, quedar asegurada mediante la adecuada utilización
de los recursos disponibles, que posibiliten la obtención
del máximo rendimiento de los mismos. Los Poderes públicos
velarán, al respecto, por la coordinación de
actuaciones, unidad de criterios, celeridad y simplicación
procedimentales y eficacia en la gestión administrativa.
3. En el marco del principio de unidad de mercado, los Poderes
públicos buscarán la armonización de
las condiciones de competencia entre los diferentes modos
y empresas de transporte, tenderán a evitar situaciones
de competencia desleal, y protegerán el derecho de
libre elección del usuario, y la libertad de gestión
empresarial que únicamente podrán ser limitadas
por razones inherentes a la necesidad de promover el máximo
aprovechamiento de los recursos y la eficaz prestación
de los servicios».
La representación del Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña impugna, en términos
generales, los antedichos preceptos, porque, a su juicio,
es claro, sin necesidad de mayores argumentos que, al carecer
el Estado de competencias para dictar una legislación
básica en materia de transportes, no puede formular
principios y directrices dirigidos a todos los Poderes públicos.
Pues bien: como se desprende inmediatamente de su texto,
los arts. 3 y 4 establecen los principios generales a que
deben ajustarse la organización y funcionamiento del
sistema de transportes; y de su literalidad se infiere que
pretenden que tales principios se apliquen no sólo
en los transportes intercomunitarios sino también en
los intracomunitarios. Con respecto a los primeros, no cabe
dudar de la competencia estatal, en virtud de lo dispuesto
en el art. 149.1.1 CE. Pero, en lo que se refiere a los sistemas
de transporte dentro del territorio autonómico, ya
ha quedado dicho en el epígrafe anterior que el Estado
no tiene competencia en materia de transportes para establecer
por sí un sistema común de transportes, esto
es, una regulación común al Estado y a la Comunidad
Autónoma, ni siquiera con carácter supletorio,
puesto que las Comunidades Autónomas todas sin excepción,
han asumido la competencia exclusiva, esto es, legislativa
y de ejecución, sobre los transportes que transcurran
íntegramente por su territorio. Sólo la invocación
de un título distinto al de transportes podría,
pues, justificar una regulación como la controvertida.
Pero no es fácilmente discernible qué título
podría ser éste ni resultan convincentes las
alusiones que el Abogado del Estado efectúa a los comprendidos
en los arts. 149.1.1 y 149.1.29, por más que no quepa
negarles toda incidencia en el tema, no bastan, sin más,
para formular principios que, con carácter general,
puedan servir de pauta para regular el transporte y, de hecho,
no son los únicos inspiradores de los que analizamos.
En efecto, se refiere también el Abogado del
Estado y los propios preceptos de la Ley, al mantenimiento
de la unidad del mercado, con lo que está aludiendo
al título competencial
CONTENIDO en el núm.
13 del art. 149.1.
Para resolver el problema que se nos plantea, hemos
de partir del carácter fundamental y de la rigidez
del criterio del territorio, en el ámbito del transporte,
lo que implica la atribución del desarrollo íntegro,
por las Comunidades Autónomas, de la competencia sobre
transportes intraterritoriales, desarrollo íntegro
que comprende la facultad de dictar todas las normas relativas
a la materia de su competencia. Sin embargo, los principios
que ahora analizamos no son sino criterios orientadores de
una capacidad normativa que, en este caso, se halla disociada,
en parte, del Estado, que los formula.
Lo que hemos de analizar es, pues, si el Estado tiene
competencia para formularlos y orientar así el sentido
de la normativa autónoma.
Pues bien, no cabe negar que el transporte es un hecho
económico de la mayor importancia ni que pueda afectar
indirectamente a la seguridad de los ciudadanos, por más
que sólo de manera remota incida sobre la regulación
de las condiciones básicas que garanticen la igualdad
de los españoles en el ejercicio de sus derechos.
Lo que parece claro es que, si es un hecho económico
de gran importancia, la posibilidad de que el Estado, para
ajustarlo al objetivo constitucionalmente legítimo
de llevar a cabo una política económica común
(STC 96/1984, fundamento jurídico 3.º) y para
adecuarlo a las exigencias de unidad de la economía
nacional que requiere un mercado único (STC 64/1990,
fundamento jurídico 3.º), establezca criterios
generales a tener en cuenta a la hora de efectuar el desarrollo
normativo con tal de que se limiten a asegurar en ese sector
específico la unidad de los principios básicos
del orden económico, es constitucionalmente legítima.
En múltiples ocasiones hemos, en efecto, afirmado
que, en Estados como el nuestro, de estructura territorial
compleja, la exigencia de que los principios básicos
del orden económico sean unos y los mismos en todo
el ámbito nacional es una proyección concreta
del más general principio de unidad que el art. 2 CE
consagra (SSTC 1/1982, fundamento jurídico 1.º;
11/1984, fundamento jurídico 5.º y 24/1986, fundamento
jurídico 4.º). Y, asimismo, hemos inferido reiteradamente
de esa unidad, como consecuencia necesaria, la exigencia de
un mercado único (STC 88/1986, fundamento jurídico
6.º), configurándola como un límite de
las competencias autonómicas (STC 71/1982, fundamento
jurídico 2.º) derivado implícitamente del
art. 139.2 de la CE (SSTC 1/1982, fundamento jurídico
1.º; 86/1984, fundamento jurídico 3.º y 87/1985,
fundamento jurídico 6.º).
11. Desde esa perspectiva cabe abordar el análisis
de los preceptos impugnados. Y, entrando en él, ninguna
duda de constitucionalidad ofrecen, a partir de las consideraciones
anteriormente expuestas, los principios contenidos en la letra
c) del art. 3 y en los núms. 1, 2 y 3 del art. 4: basta
comprobar, con la simple lectura de los términos en
que la Ley los enuncia, que se trata de meros «principios
generales», esto es, de directrices abstractas, que
no imponen ningún
CONTENIDO normativo concreto y, además,
que todos ellos se mantienen en el marco del haz de competencias
que cabe atribuir al Estado.
Mayores dudas pudiera ofrecer la regulación contenida
en la letra a) del art. 3 en tanto, como anteriormente se
afirmó, el Estado carece de competencias para establecer
por sí un sistema común de transporte. Pero,
si se lee atentamente el precepto que se analiza, no presupone
en absoluto que se haya hecho uso de una tal facultad, sino
que la obtención, como resultado, de un sistema común
de transportes queda librada a la coordinación e interconexión
de las redes, servicios o actividades de que se trata, mediante
la actuación de las Administraciones competentes.
No hay, pues, exceso en la atribución competencial,
sin que la mención que en el precepto se hace de la
coordinación la implique.
Como al respecto dijimos en la STC 144/1985, fundamento
jurídico 4.º, analizando el título competencial
CONTENIDO en el núm. 13 del art. 149.1, «las
competencias estatales en materia de planificación
no se agotan con la de fijación de las bases, sino
que también comprenden la de coordinación, que
es -como se ha declarado en SSTC 32/1983, fundamento jurídico
2.º, y 42/1983, fundamento jurídico 3.º,
c) referentes a la materia de sanidad-, una competencia distinta
de la anterior. Competencia de coordinación que, según
las Sentencias citadas, persigue la integración de
la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o
sistema, evitando contradicciones o reduciendo disfunciones
que, de subsistir, impedirían o dificultarían,
respectivamente, la realidad misma del sistema, habiéndose
declarado igualmente en las mismas que esa coordinación
le corresponde hacerla al Estado, y habiéndose añadido
que la coordinación general debe ser entendida como
la fijación de medios y de sistemas de relación
que hagan posible la información recíproca,
la homogeneidad técnica en determinados aspectos y
la acción conjunta de las autoridades (...) estatales
y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias
de tal modo que se logre la integración de actos parciales
en la globalidad del sistema. Mientras que en la STC 11/1984,
fundamento jurídico 6.º, se ha declarado -con
referencia esta vez a la materia financiera- que la integración
de la diversidad de las partes en un conjunto unitario, perseguida
por la actividad de coordinación (...), exige la adopción
de las medidas necesarias y suficientes para lograr tal integración.
Debiendo entenderse, asimismo, que la referencia que se hace
en el art. 10, núm. 25, del EAPV a la ordenación
general de la economía como límite a las competencias
asumidas en el mismo por la Comunidad Autónoma comprende
el ejercicio por el Estado de sus competencias de coordinación
en la materia».
La coordinación ex art. 149.1.13, corresponde,
pues, al Estado, en los términos expuestos, siempre
que, como dijimos en la STC 103/1989, fundamento jurídico
9.º, «en el ejercicio de dicha competencia no resulten
vaciadas de
CONTENIDO o limitadas irrazonablemente las correspondientes
competencias autonómicas».
De ahí se infiere sin lugar a dudas la constitucionalidad
del precepto examinado que, no obstante, no dispensa del análisis
del modo específico en que esa facultad estatal de
coordinación se halla regulada en la Ley.
A la misma conclusión ha de llegarse respecto
al principio
CONTENIDO en el apartado b) del art. 3. Pues
no se trata, en él, del establecimiento de ninguna
clase de regulación específica del transporte
intracomunitario, sino sólo de la afirmación
de los criterios económicos que han de inspirar la
configuración de esa actividad por las Comunidades
Autónomas: estamos, pues ante una regla de planificación
de la actividad económica que, como tal, corresponde
al Estado, y no ante una regulación del transporte.
Por consiguiente, los arts. 3 y 4 de la Ley 16/1987,
de Transportes Terrestres, han de estimarse conformes a la
Constitución, al ser básicos y aplicables, por
consiguiente, a los transportes intrautonómicos.
12. El art. 12 de la LOTT, siguiendo de cerca los principios
de los arts. 3 y 4, establece que conforme al art. 38 CE el
marco de actuación en el que habrán de desarrollarse
los servicios y actividades de transporte es el de economía
de mercado, con la obligación a cargo de los poderes
públicos de promover la productividad y el máximo
aprovechamiento de los recursos.
El apartado 2 dice que la actuación pública
en el sector se sujetará a lo establecido en esta Ley
para cada modo o clase de transporte, correspondiendo a los
poderes públicos la misión de procurar la eficaz
prestación de los servicios de titularidad pública,
así como las funciones de policía o fomento
de los transportes de titularidad privada.
Por lo que respecta al primer inciso de este apartado
(«la actuación pública en el sector se
sujetará a lo establecido en esta Ley para cada modo
o clase de transporte») es manifiesto, por las razones
que ya se han apuntado al examinar el art. 2 de la LOTT, que
la actuación pública de la Comunidad Autónoma
recurrente ha de sujetarse a la legislación autonómica
que se dicte para el sector de los transportes, y no a la
LOTT, que sólo será aplicable en aquellos aspectos
concretos en los que el Estado pueda invocar un título
específico y distinto al de los transportes que sea
concurrente con esta materia. Así, pues, una declaración
general de sometimiento de la actuación pública
autonómica en el sector a la LOTT no puede tener aplicación
en cuanto a los transportes que dependan de las Comunidades
Autónomas, por lo que el inciso de que se trata ha
de entenderse aplicable, solamente, a los transportes supracomunitarios.
Por el contrario hay que entender enteramente conforme
a la CE el apartado 1.º del art. 12 que no hace otra
cosa que reproducir casi literalmente el art. 38 CE. Aparte
de la incorrección técnica que supone el que
las Leyes contengan normas meramente reiterativas de los preceptos
constitucionales con la finalidad de declararlos aplicables
en ámbitos o sectores en que ya resultan aplicables
por imperativo constitucional, es evidente que al legislador
estatal corresponden las bases y coordinación de la
planificación general de la actividad económica
(art. 149.1.13 CE), por lo que, independientemente de la fuerza
vinculante propia de los mandatos del art. 38 de la CE, el
precepto impugnado no supone sino el ejercicio de tal competencia
y es, por consiguiente, al ser básico, aplicable a
los transportes intrautonómicos.
13. El art. 13 LOTT dispone que «por los órganos
competentes de la Administración, a fin de posibilitar
el cumplimiento de los principios expresados en los arts.
3 y 4, podrán adoptarse, durante el tiempo preciso,
y en las formas previstas en esta Ley, y en sus normas de
desarrollo, medidas que promuevan la corrección de
las posibles deficiencias estructurales del sistema de transportes,
tendiendo a la eliminación de las insuficiencias y
de los excesos de capacidad, y vigilando la implantación
y mantenimiento de servicios o actividades del transporte,
acordes con las necesidades de la demanda.
La impugnación de este precepto por el Consejo
Ejecutivo se fundamenta exclusivamente en la imputación
-genérica y común a los arts. 3, 4, 12 y 14-
de que el Estado no puede establecer principios y directrices
generales definidores de un sistema común de transportes,
lo cual resulta incompatible con el carácter exclusivo
con que el Estatuto de Autonomía ha atribuido a Cataluña
las competencias sobre los transportes que transcurran íntegramente
sobre su territorio. La lectura del precepto cuestionado pone
de manifiesto que, en efecto, no existe otro título
competencial distinto al que atribuye al Estado el art. 149.1.21
CE que pueda justificar la aplicación del art. 13 a
los transportes que son de la competencia exclusiva de la
Comunidad Autónoma recurrente, ya que se trata de una
norma referida exclusivamente a las medidas correctoras de
las posibles deficiencias e insuficiencias estructurales del
sistema de transportes, que excede el ámbito de lo
que razonablemente cabe entender por coordinación en
el ámbito de la economía. Siendo esto así
debe entenderse que los órganos competentes de la Administración
a los que se refiere el art. 13 de la LOTT son exclusivamente
los de la Administración del Estado, y no los de la
Administración autonómica. Así entendido,
el precepto es constitucional.
14. El art. 14 -impugnado por el Consejo Ejecutivo y
por el Parlamento de Cataluña- prevé la posibilidad
de que el Gobierno suspenda, prohíba o restrinja, total
o parcialmente, servicios o actividades de transporte, por
motivos de defensa nacional, orden público, sanitarios
u otras causas graves de utilidad pública o interés
social que igualmente lo justifiquen. Ambos recurrentes aceptan
que el Estado atribuya al Gobierno de la Nación las
facultades de que se trata en atención a motivos de
defensa y -aunque no exclusivamente- al orden público,
pero rechazan que exista una competencia estatal genérica
para adoptar esas medidas invocando motivos sanitarios o,
más extensivamente, «cualquier razón de
utilidad pública o social».
En efecto, nada hay que objetar desde el punto de vista
del sistema de distribución de competencias, como admiten
los propios recurrentes, a la previsión contenida en
el art. 14 que atribuye facultades al Gobierno para suspender,
prohibir o restringir servicios o actividades de transporte
de competencia autonómica cuando haya motivos de defensa
nacional que lo justifiquen, ya que conforme al art. 149.1.4
CE, el Estado tiene la competencia exclusiva, en bloque, sin
distinción entre facultades legislativas y ejecutivas,
en materia de defensa.
A la misma conclusión debemos llegar en relación
con las facultades atribuidas al Gobierno cuando concurran
motivos de orden público que así lo justifiquen,
máxime habida cuenta de que no hay auténtica
impugnación, a falta de argumentos que avalen la improcedencia
de la intervención estatal.
En lo que atañe al resto del precepto, el enjuiciamiento
ha de partir de que, como dijimos en la STC 329/1993 «en
casos extraordinarios y a causa de poderosas razones de seguridad
y grave y urgente necesidad» la competencia autonómica
puede ceder en favor del Estado.
Desde esta perspectiva, la posibilidad de que el Gobierno,
ex art. 149.1.16 CE, prohíba o restrinja alguna de
las actividades de transporte por motivos sanitarios, no resulta
contraria a la Constitución si se interpreta -según
un modo de entender el texto de la Ley que no se halla gramaticalmente
excluido por su ambigua redacción- que dichos motivos
han de ser graves, y comportar, por lo tanto, la necesidad
de una intervención urgente y unitaria.
Distinta ha de ser, sin embargo, la conclusión
en cuanto se refiere al último inciso del precepto
impugnado. Las «causas graves de utilidad pública
o interés social» remiten a una motivación
«lo suficientemente genérica y ambigua»
como para generar una discrecionalidad constitucionalmente
ilegítima en favor del Estado, susceptible de dar lugar
a un vaciamiento efectivo de las competencias autonómicas
[SSTC 149/1991, fundamento jurídico 4,B,e) y 329/1993
(fundamento jurídico 4.º)]. En consecuencia, el
inciso aludido ha de estimarse contrario al orden constitucional
de competencias y, por ende, nulo.
C) Régimen de competencias. Arts. 5.1, 6 y 7
LOTT.
15. El art. 5.1 de la LOTT prescribe que «El ejercicio
de sus competencias por los distintos órganos administrativos
no podrá realizarse de tal manera que impida u obstaculice
la efectividad de las encomendadas a los restantes en cuanto
éstas fueran conducentes al cumplimiento de los principios
establecidos en el art. 3». La oscuridad con que está
redactado este precepto no impide advertir que no atribuye
en sentido estricto competencia alguna al Estado, ni en su
virtud puede imponer ningún tipo de restricción
a las Comunidades Autónomas. En la medida en que se
entienda que los órganos administrativos, a los que
se refiere el precepto, son los que existen dentro de un mismo
ente público, no hay razón alguna para dudar
de su constitucionalidad. Por lo que, así interpretado,
el art. 5.1 respeta el orden constitucional de competencias.
16. El art. 6 de la LOTT, impugnado tanto por el Consejo
Ejecutivo como por el Parlamento de Cataluña, contiene
dos disposiciones de naturaleza muy distinta. Según
el primer inciso, el Gobierno de la Nación, de conformidad
con lo establecido en el art. 97 CE fija los objetivos de
la política general de transportes. Esta norma debe
considerarse, en efecto, no aplicable a los transportes que
sean competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma,
por cuanto es evidente que el art. 97 CE no es un precepto
que contenga un título atributivo de competencias.
Bien es cierto que según el precepto constitucional
que acaba de citarse el Gobierno dirige la Administración,
pero se refiere lógicamente a la Administración
del Estado, no a la de la Comunidad Autónoma. En materia
de transportes terrestres el Estado tiene competencia sólo
sobre los que transcurran por el territorio de más
de una Comunidad Autónoma. Su política de transportes
no puede ser, en consecuencia, una política «general»
-como dice el art. 6 de la LOTT- que afecte a los transportes
que discurran íntegramente por el territorio de una
Comunidad Autónoma, pues éstos son de la competencia
exclusiva de aquélla, por lo que procede declarar que
es constitucional en cuanto habilita al Gobierno para fijar
los objetivos de la política general de los transportes
que son competencia del Estado.
En cuanto al segundo inciso del art. 6, que atribuye
al Gobierno la potestad de asegurar la coordinación
de los distintos tipos de transporte y procurar la adecuada
dotación de infraestructuras para los mismos, como
tal atribución se realiza «en el ámbito
de su competencia», para nada afecta a los transportes
intrautonómicos y nada cabe objetar a su corrección
constitucional.
De modo que, así entendido, el precepto resulta
conforme al orden constitucional de competencias.
17. Por último, el art. 7 asigna a los poderes
públicos unas atribuciones genéricas para ejercer
sus competencias en materia de transportes. El precepto, en
tanto que establece funciones y atribuciones relativas a la
gestión en el sector de los transportes terrestres,
no puede sino entenderse referido a los poderes públicos
estatales, pues no existiendo ni explícita, ni tampoco
implícitamente, concurrencia de título competencial
distinto al de «transportes», no puede aplicarse
a los transportes que sean de la competencia exclusiva de
la Comunidad Autónoma. Así interpretado, el
precepto es conforme a la Constitución.
D) Coordinación entre distintos modos de transporte.
Arts. 25 y 26 LOTT.
18. El art. 25 de la LOTT -que más que establecer
un mandato o prohibición lo que expresa es un desideratum
(«la Administración procurará...»)-
no resulta aplicable a la Comunidad Autónoma de Cataluña,
porque, al carecer el Estado de competencias sobre transportes
intracomunitarios, no puede pretender que la Administración
estatal sustituya a la autonómica en materias de la
competencia de ésta. Pero cabe entender que el precepto
se refiere sólo a la Administración estatal.
Y, así interpretado, es conforme a la Constitución.
Por su parte, el art. 26 no es aplicable en su literalidad
a los transportes sujetos a la competencia exclusiva de la
Comunidad Autónoma recurrente por cuanto, de serlo,
atribuiría al Gobierno la facultad de intervenir sobre
los transportes de competencia autonómica, sin título
específico que le legitimase para ello, sustituyendo
a la autoridad autonómica competente. Este reconocimiento
universal, en favor del Estado, de una competencia para establecer
un desplazamiento o trasvase en el transporte de determinadas
mercancías, sobre la base de una fórmula genérica
e ilimitada, cual es la de que «razones extraordinarias
de interés público que lo justifiquen»,
sólo puede desplegar su eficacia sobre los transportes
en los que el Estado tiene competencia, esto es, sobre aquellos
que transcurran por el territorio de más de una Comunidad
Autónoma. Sólo en los casos en que esas razones
de interés público sean reconducibles a un título
específico de competencia estatal, como pudieran ser
los de defensa nacional u orden público que menciona
el art. 14 de la LOTT, la facultad en cuestión podría
ejercitarse en relación con los transportes intracomunitarios,
sin perjuicio, claro está, del recurso, siempre deseable,
a las técnicas de colaboración. Por lo que el
precepto debe ser interpretado en ese sentido limitativo,
siendo así conforme con el orden constitucional de
competencias.
E) Coordinación del sistema de transporte con
las necesidades de la defensa y protección civil. Arts.
29.2 y 31 LOTT.
19. Los arts. 29.2 y 31 de la LOTT, impugnados sólo
por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña,
integran el Capítulo Quinto del Título I que
lleva por rúbrica «coordinación del sistema
de transportes con las necesidades de la defensa y protección
civil». El recurrente nada objeta al apartado 1 del
art. 29 por cuanto reconoce que el Estado tiene competencia
exclusiva sobre defensa (art. 149.1.4 CE). Tampoco se opone
a que, conforme a lo previsto en el apartado 2 del precepto
citado, el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones
ejerza con el indicado objeto la coordinación de las
actividades de transporte de las Comunidades Autónomas.
Lo que la Comunidad Autónoma recurrente considera inconstitucional
es que se atribuya al referido órgano estatal su «control»,
ya que, conforme a la doctrina de las SSTC 6/1982 y 76/1983,
la autonomía exige, en principio, que las actuaciones
de la Administración autonómica no sean controladas
por la Administración del Estado.
Pues bien, al respecto cabe decir que, en efecto, en
materia de transportes, tanto por la naturaleza de la actividad,
como por el criterio de territorialidad a partir del que la
Constitución y los Estatutos de Autonomía han
diseñado el reparto de competencias, se acentúa
la necesidad de una específica coordinación
entre las diferentes Administraciones interesadas. Con más
razón ello es así cuando entra en juego la defensa
nacional. A este respecto, ya manifestamos en nuestra STC
113/1983 que la necesaria coordinación de cuanto se
relacione con la defensa nacional requiere que, como
CONTENIDO
de esa competencia de coordinación de la que son titulares
los órganos superiores de la defensa nacional, se incluya
la de las vías de comunicación y los transportes
por tierra, mar y aire. Nada hay, pues, que objetar, y así
lo reconoce el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña,
a la atribución de facultades de coordinación
en favor del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones.
Sin embargo, no podemos decir lo mismo de la habilitación
que el art. 29.2 de la Ley hace a dicho Ministerio para «controlar»
las actividades de las Comunidades Autónomas en materia
de transportes. Pues si bien es cierto que la posibilidad
de ejercer el control por parte del Estado se vincula a las
exigencias de la defensa nacional, no lo es menos que no deja
de ser la previsión de un control genérico e
indeterminado que, según reiterada doctrina de este
Tribunal (desde la STC 4/1981, fundamento jurídico
3.º), resulta contrario al principio constitucional de
autonomía. Pero cabe interpretar el precepto en cuestión
en el sentido de que los controles allí previstos serán
exclusivamente aquellos que resulte necesario ejercer para
garantizar el cumplimiento de las facultades emanadas del
ejercicio de las potestades de coordinación. Así
interpretado el precepto, resulta acorde con el orden constitucional
de competencia.
20. Del art. 31 -relativo a la coordinación del
sistema de transportes con las necesidades de protección
civil- el Consejo Ejecutivo de Cataluña sólo
impugna el último párrafo, conforme al cual
corresponde al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones,
en el ámbito de la protección civil, en relación
con la actividad de los transportes, «colaborar en la
elaboración y homologación de los Planes Territoriales
y Especiales de intervención en emergencias que pueden
afectar a los transportes, así como a la ejecución
de las previsiones relativas al empleo de éstos».
Para determinar si la previsión normativa contenida
en el último párrafo del art. 31 de la LOTT
invade o no las competencias de la Comunidad Autónoma
de Cataluña en materia de transportes (arts. 9.15 y
11.9 EAC) y de protección civil (art. 13 EAC), es preciso
distinguir entre las dos funciones que se atribuyen al Ministerio
de Transportes, Turismo y Comunicaciones; esto es, la de colaborar
en la elaboración de los Planes Territoriales y Especiales,
de un lado, y la de colaborar en la homologación de
los mismos, de otro.
Este Tribunal ha tenido ocasión de manifestar
(SSTC 123/1984 y 133/1990) que por la misma naturaleza de
la protección civil, que persigue la preservación
de las personas y bienes en situaciones de emergencia, se
produce en esta materia un encuentro o concurrencia de muy
diversas Administraciones Públicas. Desde esta perspectiva
la competencia autonómica encuentra límites
que derivan de la existencia de un posible interés
nacional y suprautonómico y, como consecuencia de ello,
no pueden negarse al Estado las potestades necesarias para
obtener y salvaguardar la coordinación de distintos
servicios y recursos pertenecientes a múltiples sujetos,
así como (si fuera necesario) para garantizar una dirección
y organización unitarias.
Con base en esta doctrina, la STC 133/1990 consideró
conforme con la Constitución la competencia atribuida
al Gobierno por la Ley 2/1985, sobre Protección Civil,
para elaborar una Norma Básica de Protección
Civil que determinase las directrices esenciales para la elaboración
de los distintos Planes Territoriales y Especiales, la fijación
por la Ley de un
CONTENIDO mínimo e indispensable de
los diferentes Planes Territoriales, así como la homologación
de los Planes Territoriales y Especiales por la Comisión
Nacional de Protección Civil, en la medida en que dicha
competencia de homologación se configura como una actividad
reglada y de control técnico, dirigida a constatar
que los planes contemplan distintos contenidos.
Pues bien, de acuerdo con todo ello, debemos concluir
ahora que nada hay que objetar, desde el punto de vista del
sistema de distribución de competencias, a la previsión
relativa a la homologación de los Planes que contempla
el art. 31 de la LOTT, ya que si -como dijimos en la STC 133/1990-
esa competencia de mera homologación no constituye
invasión competencial alguna, por la misma razón
no invadirá la competencia autonómica una norma
que prevé la colaboración de un órgano
de la Administración del Estado (Ministerio de Transportes,
Turismo y Comunicaciones) en el ejercicio de una competencia
que, de acuerdo con la Constitución, corresponde al
Estado, aunque se ejerza por un órgano mixto de representación
conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas
(la Comisión Nacional de Protección Civil).
21. No puede decirse lo mismo sobre la competencia que
la LOTT atribuye al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones
para colaborar en la «elaboración» de los
Planes Territoriales y Especiales de intervención en
emergencias que puedan afectar a los transportes. Los Planes
de la Comunidad Autónoma (territoriales) y los Planes
Especiales cuyo ámbito territorial de aplicación
no exceda del de una Comunidad Autónoma se aprobarán
-según establece la propia Ley 2/1985 (arts. 10.1 y
11)- por la Comunidad Autónoma respectiva, que será
la competente para determinar cuál sea el órgano
autonómico competente para tal aprobación. Ciertamente,
el Estado puede, según dijimos, fijar «un
CONTENIDO
mínimo e indispensable de los diferentes planes territoriales
que permita su homologación posterior e integración
en una planificación unitaria» (STC 133/1990,
fundamento jurídico 10). Pero afirmamos también
en el mismo lugar que a las Comunidades Autónomas corresponde
la elaboración de los mismos, que comprende la potestad
de recabar información y colaboración. Así,
pues, debe concluirse que en el marco de lo dispuesto en la
Norma Básica de Protección Civil, y siempre
que se respete el
CONTENIDO mínimo establecido por
la Ley de Protección Civil (art. 9) es la Comunidad
Autónoma la única competente para aprobar los
Planes Territoriales o Especiales, de ámbito autonómico,
que afecten a los transportes que transcurren en su territorio,
sin que el Estado pueda, por consiguiente, imponerle la intervención
del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones en
el proceso de elaboración de aquéllos. En consecuencia
debemos declarar que el art. 31, último párrafo,
de la LOTT no es aplicable a la Generalidad de Cataluña.
No desvirtúa la afirmación precedente
la alegación que hace el Abogado del Estado en el sentido
del carácter no imperativo del precepto que, según
él, faculta al Ministerio para colaborar pero no obliga
a recibir esa colaboración. Efectivamente, nada habría
que objetar si el precepto en cuestión hubiese previsto
un asesoramiento facultativo a realizar por el Ministerio
cuando así lo solicitasen las Comunidades Autónomas
(STC 17/1986). Sin embargo, de la dicción literal del
art. 31 de la LOTT no puede deducirse, en absoluto, un significado
como ése; sino que, antes al contrario, pone de manifiesto,
con toda evidencia, que se trata de una norma atributiva de
competencias en favor del Estado, cuyo ejercicio no se supedita
a requerimiento alguno por parte de la Comunidad Autónoma.
F) El Consejo Nacional de Transportes Terrestres. Arts.
16.1 y 36.5.
22. Los arts. 16.1 y 36.5 de la Ley prevén la
existencia de un informe preceptivo del Consejo Nacional de
Transportes Terrestres en el procedimiento de elaboración
de los Planes de Transporte. Nada hay que objetar, obviamente,
a esta previsión cuando se trata de la aprobación
de los Planes de Transporte que apruebe la Administración
del Estado en el ejercicio de su competencia sobre transportes,
esto es, sobre los transportes que discurran por el territorio
de más de una Comunidad Autónoma. Sin embargo,
cuando se trata de la aprobación, por parte de la Comunidad
Autónoma, de los Planes de Transportes de su competencia,
esto es, de aquellos relativos a los transportes que discurren
íntegra y exclusivamente por su territorio, podría
estimarse que el informe preceptivo del CNTT supone una indebida
mediatización de sus competencias.
Pues bien: aunque no sea vinculante (y no lo es, en
virtud de lo dispuesto en el art. 85.2 de la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958 vigente en el momento de aprobarse
la LOTT; hoy art. 83.1 de la Ley de régimen jurídico
de las Administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común), el informe preceptivo de un
órgano de la Administración del Estado exigido
como requisito previo -como lo hace el art. 16.1 de la LOTT-
para la elaboración y aprobación por la Comunidad
Autónoma de sus Planes de Transportes, supone una mediatización
del ejercicio por ésta de sus competencias propias
y exclusivas, que resulta contrario al sistema de distribución
de competencias en la materia, según el cual la aprobación
de los planes corresponde en exclusiva a quienes ostentan
la titularidad competencial (SSTC 149/1991 y 36/1994), razón
por la cual debemos concluir que los arts. 16.1 y 36.5 no
son de aplicación a los transportes atribuidos a la
competencia de la Comunidad Autónoma recurrente.
G) Juntas Arbitrales del Transporte. Art. 38.4.
23. El art. 38.4 de la LOTT prevé que las Juntas
Arbitrales realizarán, además de la función
de arbitraje, «cuantas actuaciones les sean atribuidas».
La impugnación de este precepto presenta dos peculiaridades.
La primera -puesta de manifiesto por el Abogado del Estado-
es que el Consejo Ejecutivo lo incluye entre los preceptos
exceptuados de la impugnación global de la Ley, excluyéndolo,
por tanto, de la impugnación y, sin embargo, al mismo
tiempo, lo incluye en la impugnación subsidiaria que
hace de determinados artículos de la Ley. A pesar de
la contradicción, es obvio que no podemos sustraernos
del enjuiciamiento del art. 38.4 de la LOTT, ya que la voluntad
impugnatoria de la Comunidad Autónoma recurrente ha
quedado puesta de manifiesto con toda evidencia en su demanda,
tanto en el encabezamiento de la misma, como en las alegaciones
concretas formuladas respecto del precepto en cuestión,
como -finalmente- en su suplico. La segunda peculiaridad es
que en la Ley Orgánica de delegación de facultades
del Estado en las Comunidades Autónomas en materia
de transportes por carretera y por cable (LO 5/1987, art.
12) el Estado ha delegado en las Comunidades Autónomas
las funciones que la LOTT atribuye a las Juntas Arbitrales,
disponiendo que el funcionamiento de estas Juntas en las Comunidades
Autónomas «se realizará respetando la
organización, funciones, y régimen jurídico
establecidos en la Ley y en sus normas de desarrollo».
La previsión contenida en este último inciso
hace que a pesar de la delegación, no haya perdido
sentido la impugnación del Consejo Ejecutivo de Cataluña,
relativa a la atribución genérica de funciones
a las Juntas Arbitrales, ya que, como acaba de verse, en la
delegación que hace el Estado en favor de las Comunidades
Autónomas (en todo caso revocable) se exige a éstas
que respeten las funciones atribuidas en la Ley estatal.
No se cuestiona la competencia del Estado (ex art. 149.1.6
CE) para regular las Juntas Arbitrales del Transporte, respetando
siempre los derechos fundamentales (como ha subrayado la STC
174/1995). Lo que el Consejo Ejecutivo considera inconstitucional
es la previsión de que las Juntas realicen, además
de la función de arbitraje, cuantas actuaciones les
sean atribuidas. Y en efecto, es obvio que las Juntas Arbitrales
no pueden ejercer en el territorio de la Comunidad Autónoma
recurrente, y respecto de los transportes de su competencia,
otras actuaciones -además de la de arbitraje- que las
que les encomiende la propia Comunidad Autónoma, en
ejercicio de su competencia exclusiva.
No obstante, hay que tomar en consideración que
el precepto habla de las actuaciones «que les sean atribuidas»,
pero ni especifica cuáles son ni quién haya
de atribuirlas. Esta indeterminación, en cuanto al
tipo y número de funciones, así como en cuanto
al ente -Estado central o Comunidad Autónoma- competente
para definirlas, permite efectuar una interpretación
conforme con el bloque de constitucionalidad que rige en la
materia para llegar a la conclusión de que el art.
38.4 no es inconstitucional, y resulta aplicable en Cataluña,
siempre que se interprete en el sentido expuesto: en ese territorio
las Juntas Arbitrales ejercerán las funciones que les
atribuya el Estado, respecto de los transportes supracomunitarios;
y, respecto de los transportes intracomunitarios, ejercerán,
además de la función de arbitraje, impuesta
por el Estado al amparo del título competencial derivado
del art. 149.1.6 (legislación procesal), aquellas otras
que, en su caso, les atribuya la Comunidad Autónoma.
H) Condiciones para el ejercicio del transporte. Arts.
42, 43, 44, 45 y 46 LOTT.
24. Los artículos impugnados a los que se refiere
este epígrafe constituyen la Sección Primera
del Capítulo Primero del Título II de la LOTT,
y quedan cubiertos por la rúbrica «Condiciones
previas de carácter personal para el ejercicio profesional».
La impugnación de estos preceptos presenta también
un rasgo peculiar y es que la materia que ellos regulan ha
sido objeto de impugnación, aunque por distintos entes
y en relación también con distintas leyes, en
los cinco recursos de inconstitucionalidad acumulados en este
proceso constitucional. Esto es, de una parte la Comunidad
Autónoma de Cataluña ha impugnado los artículos
de la LOTT referentes a las condiciones personales para el
ejercicio del transporte (arts. 42 a 46); de otra, también
la Comunidad Autónoma, ha impugnado el precepto de
la Ley Orgánica 5/1987 (art. 13) que regula la delegación
de funciones en relación con la capacitación
profesional para el transporte; y, por último, el Estado
ha impugnado los preceptos de la Ley catalana del transporte
(arts. 10 a 14, 54 y disposiciones transitorias cuarta y sexta),
referentes a la profesión de transportista. Por ello,
y aunque el orden seguido en la presente sentencia sea el
del examen separado de las tres Leyes la confluencia de todos
los recurrentes en la impugnación de estos preceptos
y la unidad temática de los mismos aconsejan resolver
conjuntamente las cuestiones planteadas por todos los recurrentes
en torno a la regulación, estatal y autonómica,
de la denominada «profesión de transportista».
Tanto el Consejo Ejecutivo como el Parlamento de Cataluña
consideran que el Estado no tiene título competencial
para establecer una regulación sobre la profesión
de transportista que pueda aplicarse a otros transportes que
no sean los de su competencia, esto es, los que transcurran
por el territorio de más de una Comunidad Autónoma.
En el ámbito de los transportes que transcurren íntegramente
dentro de Cataluña, la Comunidad Autónoma recurrente
es competente para establecer dicha regulación, en
virtud de los arts. 9.15 y 11.9 de su Estatuto de Autonomía.
Por eso, concluyen los recurrentes, resulta inconstitucional
delegar a la Comunidad Autónoma competencias que son
propias de ésta. El Estado, por su parte, alega que
no discute las competencias ejecutivas de Cataluña
para expedir títulos de transportista en transportes
de su competencia, pero sí para establecer ningún
tipo de regulación de los mismos, ya que la regulación
controvertida es de la competencia exclusiva del Estado en
virtud de lo dispuesto en los núms. 1 y 30 del art.
149.1 CE.
Tienen razón los representantes del Consejo Ejecutivo
y del Parlamento de Cataluña cuando afirman que el
CONTENIDO de los arts. 42 a 46 de la LOTT no puede quedar
cubierto por la competencia del Estado para regular «las
condiciones de obtención, expedición y homologación
de títulos académicos y profesionales»
(art. 149.1.30 CE). En nuestra STC 42/1986, fundamento jurídico
1.º, dijimos que una profesión titulada es aquella
para cuyo ejercicio se requieren títulos, «entendiendo
por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación
de dichos estudios mediante la consecución del oportuno
certificado o licencia» (SSTC 42/1986, 122/1989, 111/1993
y 225/1993). Y, en consecuencia con ello, hemos declarado
que la sujeción a determinadas condiciones o el cumplimiento
de ciertos requisitos para poder ejercer una determinada actividad
laboral o profesional es cosa bien distinta y alejada de la
creación de una profesión titulada en el sentido
antes indicado. Es así posible que, dentro del respeto
debido al derecho al trabajo y a la libre elección
de profesión u oficio (art. 35 CE), y como medio necesario
para la protección de intereses generales, los poderes
públicos intervengan el ejercicio de ciertas actividades
profesionales, sometiéndolas a la previa obtención
de una autorización o licencia administrativa o a la
superación de ciertas pruebas de aptitud. Pero la exigencia
de tales requisitos, autorizaciones, habilitaciones o pruebas
no es, en modo alguno, equiparable a la creación o
regulación de los títulos profesionales a que
se refiere el art. 149.1.30 CE, ni guarda relación
con la competencia que este precepto constitucional reserva
al Estado.
Así pues, de acuerdo con todo lo dicho debemos
concluir que el de transportista no es un título profesional,
sino un título administrativo -como por lo demás
lo denomina la propia Ley- habilitante para el ejercicio de
dicha actividad. Los arts. 42 a 46 de la LOTT no regulan,
pues, las condiciones de obtención de un título
profesional, sino las condiciones de obtención del
título administrativo que habilita para la realización
del transporte por carretera y de las actividades auxiliares
y complementarias del mismo. Y al no poseer el Estado competencia
para establecer bases en materia de transportes, como sí
ocurre en materia de seguros (STC 330/1994), su legislación
en este punto no resulta de aplicación directa a los
transportes sometidos a la competencia exclusiva de la Comunidad
Autónoma de Cataluña.
25. El Abogado del Estado mantiene que la competencia
estatal para dictar la regulación que se impugna deriva
de la reserva efectuada por el art. 149.1.1 CE, que atribuye
al Estado «la regulación de las condiciones básicas
que garanticen la igualdad de todos los españoles en
el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales». Pero si bien esta disposición
habilita a los poderes estatales para evitar o impedir desigualdades
en el ejercicio y cumplimiento de esos derechos y deberes,
estableciendo unas garantías mínimas al respecto,
lo que ciertamente no permite es que esos poderes sustituyan
la regulación de las Comunidades Autónomas en
materias asumidas en exclusiva por éstas. Interpretar
en este sentido lo dispuesto en el art. 149.1.1 CE, concediendo
al Estado la posibilidad de regular toda actividad que suponga
el ejercicio de derechos o cumplimiento de deberes constitucionales
representaría una extrema reducción de las competencias
asumidas por las Comunidades Autónomas, dada la amplitud
con que en la Constitución se establecen derechos y
obligaciones, y la conexión próxima o remota
con esos derechos y obligaciones de gran número de
actividades.
Los arts. 42 a 46, ambos inclusive, de la LOTT, no vienen
a establecer garantías mínimas de la igualdad
sino que, directamente, regulan los requisitos que deben reunir
quienes pretenden ejercer la actividad profesional de transportista
dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma.
Se produce así una incidencia ilegítima en el
ámbito competencial autonómico, por lo que ha
de concluirse que los preceptos impugnados no son aplicables
a los transportes competencia de la Generalidad de Cataluña.
Lógicamente, tampoco podrá el legislador
estatal delegar en la Comunidad Autónoma competencias
de que no dispone. Por lo que el art. 13 de la LO 5/1987 contraviene
el orden competencial, en relación con la Comunidad
Autónoma de Cataluña.
Por lo que se refiere a los artículos de la Ley
catalana de Transportes por carretera (arts. 10 a 14) cuya
declaración de inconstitucionalidad solicita el Abogado
del Estado en representación del Gobierno, ha de afirmarse
que dichos preceptos no constituyen sino ejercicio de las
competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de
Cataluña.
I) Títulos administrativos habilitantes. Arts.
47.1 y 52.1, c) LOTT.
26. Consideran el Consejo Ejecutivo y el Parlamento
de Cataluña que la atribución al Gobierno, por
parte de la segunda frase del art. 47.1, de facultades para
exonerar del requisito del título de transportista
a los transportes privados, y públicos discrecionales
de mercancías, realizados en vehículos con pequeña
capacidad de carga, es inconstitucional por cuanto no circunscribe
su ámbito de aplicación a los transportes competencia
del Estado.
Sin embargo, nada hay en el precepto que lleve irremediablemente
a pensar que la habilitación hecha al Gobierno comprenda
también a los transportes de competencia autonómica.
La Comunidad Autónoma recurrente -con independencia
de que la norma estatal lo reconozca o no explícitamente-
tiene competencias exclusivas sobre los transportes que discurren
íntegramente por su territorio. De acuerdo con lo dicho
debe entenderse que la habilitación que hace al Gobierno
el art. 47.1 se refiere exclusivamente a los transportes de
competencia estatal; interpretación que al ser conforme
al sistema de distribución de competencias exime al
precepto en cuestión de cualquier reproche de inconstitucionalidad.
Idéntica conclusión cabe alcanzar respecto
al art. 52.1, c). La facultad del Gobierno para decretar la
intransmisibilidad de determinados títulos habilitantes
puede entenderse restringida a los transportes de competencia
estatal. Interpretado de esta forma, respeta el orden constitucional
de competencias en lo que atañe a la Comunidad Autónoma
de Cataluña.
J) El Comité Nacional del Transporte por Carretera.
Arts. 59, 83.1 y 95.2.
27. Los recurrentes impugnan estos preceptos de la LOTT
alegando que otorgan al Comité Nacional del Transporte
por Carretera (CNTC), entidad corporativa de ámbito
estatal, funciones asesoras, consultivas y de representación
ante la Administración de transportes, in genere, incluyendo
también a la Administración autonómica;
lo que implica una intervención en la actuación
de las Comunidades Autónomas que vulnera la Constitución.
Especialmente significativo resulta, para ambos recurrentes,
el apartado d) del art. 59 de la Ley, que atribuye al CNTC
funciones de promoción y colaboración con la
Administración en la creación de centros de
información y distribución de cargas y de estaciones
de transporte por carretera, por cuanto el propio legislador
estatal ha reconocido la competencia autonómica sobre
estas dos actividades auxiliares.
En efecto, no respetan el orden de distribución
de competencias en materia de transportes -diseñado,
como venimos repitiendo, sobre el principio de la exclusividad
y el criterio de territorialidad- unos preceptos que, como
los que aquí examinamos, prevén la intervención
de un órgano no autonómico -como es el CNTC-
en el ejercicio de competencias exclusivas de la Comunidad
Autónoma recurrente. No existiendo un título
competencial estatal distinto al de transportes que pudiera
justificar la disposición legal impugnada, se hace
necesario concluir que las funciones atribuidas en los arts.
59, 83.1 y 95.2 de la LOTT al CNTC sólo pueden ser
desarrolladas en relación con las competencias que
la Administración del Estado ejerza respecto de los
transportes que discurran por el territorio de más
de una Comunidad Autónoma. En el ámbito de los
transportes que discurran exclusivamente por el territorio
de la Comunidad Autónoma recurrente, el CNTC no puede
ejercer otras funciones que las que, en su caso, le atribuya
la propia legislación autonómica. Por lo tanto,
debemos declarar que los preceptos examinados no son aplicables
a los transportes cuya competencia corresponda a la Comunidad
Autónoma recurrente.
K) Clasificación de los transportes por carretera.
Arts. 64.2 y 65.1 y 2 LOTT.
28. El art. 64.2 LOTT dispone que «los transportes
públicos de mercancías por carretera tendrán
en todo caso la consideración de discrecionales, aun
cuando se produzca en los mismos una reiteración de
itinerario, calendario u horario». El Consejo Ejecutivo
afirma que el precepto supone una grave inmisión en
el campo reservado a las Comunidades Autónomas, por
cuanto introduce una importante modificación en los
criterios que hasta ahora han venido trazando la frontera
entre el transporte regular y el discrecional.
Hay que acoger la pretensión de la Comunidad
Autónoma en relación con este precepto, pero
no por las razones que ella ha invocado. La invasión
competencial no se produce por haber calificado de discrecionales
a todos los transportes públicos de mercancías,
lo que en realidad conlleva la supresión de los transportes
regulares de mercancías por carretera. El exceso se
produce por adoptar una decisión que, referida a los
transportes que discurren íntegra y exclusivamente
en el territorio autonómico, sólo corresponde
adoptar a Cataluña. Una vez más, la inexistencia
en este caso de un título competencial distinto al
de transportes nos ha de llevar a la conclusión de
que el art. 64.2 no es aplicable a los transportes intrautonómicos
en la Comunidad Autónoma recurrente, la cual -en ejercicio
de su competencia exclusiva en materia de transportes- es
la competente para decidir qué tipos de transportes
intracomunitarios pueden existir, y cuáles son las
notas definidoras de unos y otros.
No podemos decir lo mismo del art. 65, apartados 1 y
2, de la LOTT, que desde el punto de vista competencial son
unos preceptos completamente inocuos. La clasificación
de los transportes en interiores e internacionales que efectúan
no repercute en modo alguno en el reparto constitucional de
competencias, por lo que mal puede decirse que produzca una
real y efectiva invasión de las competencias autonómicas.
La clasificación operada, según se realicen
dentro del territorio español o, por el contrario,
por el territorio de Estados extranjeros, es conceptualmente
correcta, y el hecho de que no contemple explícitamente
la subdivisión de los interiores en intracomunitarios
y extracomunitarios resulta irrelevante, ya que dicha decisión
está en la Constitución (arts. 149.1.21 y 148.1.5)
y su reiteración por la Ley estatal no tendría
consecuencia alguna.
L) Los transportes públicos regulares de viajeros.
Arts. 71.2, 72.1.2, 75.3, 80.2, 81.1 y 2 LOTT.
29. Los preceptos enunciados en este epígrafe
regulan diversos aspectos relativos a la prestación
de los servicios públicos regulares permanentes de
viajeros por carretera. Con carácter general, y antes
de examinar individualmente todos y cada uno de los artículos
impugnados, debemos insistir en la idea, ya expuesta, de que
aun siendo cierto que la Comunidad Autónoma recurrente
tiene la competencia exclusiva sobre los transportes que discurran
íntegra y exclusivamente por su territorio, no lo es
menos que en la regulación de esos transportes pueden
incidir otros títulos competenciales que correspondan
al Estado en virtud de las respectivas atribuciones constitucionales.
En tal sentido, y para el supuesto que ahora nos ocupa, debemos
sentar la regla de que el ejercicio por parte de la Comunidad
Autónoma recurrente de la competencia exclusiva sobre
los transportes intrautonómicos no puede enervar el
ejercicio de las competencias que, en virtud de otros títulos,
correspondan al Estado, singularmente la competencia específica
que el art. 149.1.18 CE le atribuye sobre la legislación
básica en materia de contratos y concesiones administrativas.
De acuerdo con estas consideraciones y siguiendo el criterio
que este Tribunal estableció en un supuesto que tiene
alguna similitud con el presente, desde el punto de vista
del esquema del reparto competencial (STC 227/1988, recursos
contra la Ley de Aguas y conflictos positivos de competencia
respecto de su Reglamento), debemos concluir que corresponde
a la Comunidad Autónoma recurrente legislar sobre el
régimen de prestación de los servicios públicos
de transporte, con las únicas salvedades que se deriven
del título estatal referido a la legislación
básica sobre contratos y concesiones administrativas;
de tal manera que sólo los aspectos de los artículos
de la LOTT que examinamos que puedan considerarse como bases
de la legislación sobre concesiones serán de
aplicación en la Comunidad Autónoma recurrente,
mientras que los que no tengan esta consideración no
lo serán.
30. El art. 71.2 fija las circunstancias o causas que
pueden dar lugar a inaplicar la regla general de la concesión
administrativa -como forma normal de prestación de
los servicios públicos de transporte- en favor de la
gestión directa de los mismos. Se trata, sin duda,
de una norma básica del régimen de concesiones
por cuanto establece los criterios en virtud de los cuales
el órgano administrativo competente puede optar por
el modo de gestión directa, excluyendo así la
prestación del servicio por particulares. La norma
afecta, pues, a las condiciones básicas de las concesiones
administrativas en materia de transporte (art. 149.1.18 CE),
y es, por consiguiente, aplicable a los transportes intracomunitarios.
No puede considerarse básica, por el contrario,
la atribución que el inciso final del art. 71.2 hace
al Gobierno para apreciar las circunstancias enumeradas en
el precepto, por cuanto se trata de la ejecución o
aplicación de los criterios básicos que en el
ámbito de los transportes competencia de la Comunidad
Autónoma recurrente corresponderá al órgano
que ella misma decida. En consecuencia, este último
inciso del art. 71.2 no es de aplicación en la Comunidad
Autónoma de Cataluña.
31. Del art. 72 LOTT, el Consejo Ejecutivo de Cataluña
impugna el párrafo segundo de su apartado 1, porque
al regular «las zonas de influencia de los grandes núcleos
urbanos» disciplina un asunto que no es incumbencia
del legislador estatal. Tal apreciación no es exacta.
El art. 72.1 regula el carácter exclusivo de las concesiones
de transporte de uso general; concesiones cuyo itinerario
puede, sin duda, atravesar zonas de influencia urbana y transcurrir,
al mismo tiempo, por el territorio de más de una Comunidad
Autónoma.
Además, es preciso señalar que la regla
contenida en el párrafo impugnado es una excepción
a la regla establecida en el párrafo primero del art.
72.1, de tal manera que del principio de la exclusividad de
la concesión, entendido en el sentido de prohibición
de otorgar otras concesiones que cubran servicios coincidentes,
queda excluida la zona de influencia de los grandes núcleos
urbanos. Es claro que el principio del carácter exclusivo
de la concesión es un aspecto básico del régimen
de las concesiones, por cuanto constituye una medida de protección
al transportista concesionario que atiende a conjugar la necesaria
satisfacción de los intereses públicos a los
que sirve el transporte de viajeros con los intereses particulares
del transportista. Si ello es así, es evidente que
igualmente básica es la decisión de exceptuar
de esa regla la zona de influencia de los grandes núcleos
urbanos, razón por la cual el art. 72.1 es aplicable
a los transportes competencia de la Comunidad Autónoma
recurrente.
32. El art. 75.3 de la LOTT regula la potestad de modificación
por parte de la Administración de las condiciones de
la concesión. Supone, pues, la aplicación al
campo de la concesión administrativa en los servicios
de transportes del principio del ius variandi de la Administración.
En cuanto prerrogativa de la Administración en la ejecución
de los contratos constituye un aspecto básico (STC
179/1992,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1.º y 2.º)
que resulta, por ello, de aplicación en el ámbito
de los transportes competencia de la Comunidad Autónoma
recurrente, con la salvedad de que será la Administración
autonómica, y no la estatal, la que ejerza el ius variandi
en relación con las concesiones de transportes intracomunitarios.
Lo mismo cabe decir de la previsión del deber de respetar
el equilibrio financiero de la concesión, una de cuyas
expresiones la constituye, precisamente, la compensación
por ejercicio del ius variandi.
No puede decirse, sin embargo, lo mismo de la regla
contenida en el párrafo segundo del art. 75.3 que establece
que cuando las modificaciones consistan en ampliaciones o
hijuelas únicamente procederán cuando constituyan
un mero apéndice del servicio principal que deba prestarse
en unidad de explotación con éste, o cuando
carezcan de entidad propia para una explotación económicamente
independiente. Esta sujeción o condicionamiento del
ejercicio del ius variandi de la Administración constituye
un criterio de oportunidad relativo a la gestión del
servicio público cuya apreciación corresponde
al titular del mismo, sin que pueda imponerse con carácter
uniforme en todo el territorio español, por cuanto
sólo tiene una incidencia indirecta en el régimen
de concesiones. Es pues, de aplicación a los transportes
suprautonómicos, pero no a los de competencia de la
Comunidad Autónoma de Cataluña.
33. El art. 80.2 contiene una norma que tampoco afecta
a las condiciones básicas del régimen de concesiones
de transportes, por cuanto la incorporación de un servicio
lineal a una concesión zonal es una decisión
que afecta a la gestión misma del servicio y que, en
consecuencia, está sujeta a criterios de oportunidad
sobre la buena marcha del servicio que sólo compete
adoptar a la Administración titular del mismo. No siendo,
pues, una condición básica del régimen
de concesiones resulta, por consiguiente, inaplicable en Cataluña.
Finalmente el art. 81.1 y 2 regula la unificación
de servicios de transporte. Se trata, también en este
supuesto, de una regulación que afecta indirectamente
al régimen de concesiones, pero que no puede considerarse
un aspecto básico del mismo. La posibilidad de unificar
los servicios, cuando existan razones objetivas de interés
público que lo justifiquen y no resulte viable o procedente
el establecimiento de uno nuevo, no es más que una
concreción del ejercicio del ius variandi de la Administración
competente que responde a criterios de oportunidad de la gestión
del servicio que no pueden imponerse con uniformidad en todo
el territorio, y que corresponde decidir a la Administración
titular del servicio. Por ello, ninguno de los apartados de
este precepto puede aplicarse a los transportes interiores
de Cataluña.
M) Los transportes públicos discrecionales por
carretera. Arts. 91.2 y 93.2 LOTT.
34. El art. 91.2 de la LOTT establece que «las
autorizaciones de ámbito nacional habilitarán
para realizar servicios de (transporte público discrecional)
en todo el territorio nacional». Este precepto ha de
ponerse en relación con el art. 5 de la Ley Orgánica
5/1987 que dispone que, respecto a los servicios de transporte
público discrecional prestados al amparo de «autorizaciones
cuyo ámbito territorial exceda del de una Comunidad
Autónoma», se delegan en la Comunidad Autónoma
una serie de facultades, como son, entre otras, la del otorgamiento
de las autorizaciones, la convalidación de la trasmisión
de las autorizaciones mediante la correspondiente renovación
subjetiva de las mismas, o el establecimiento de tarifas obligatorias
de carácter máximo «en cuanto a los tráficos
de corto recorrido que se efectúen íntegramente
dentro del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma»,
al amparo de las autorizaciones a que se refiere este artículo.
Así, pues, no cabe duda del sentido del art.
91.2 de la LOTT puesto en conexión con el art. 5, d)
de la Ley Orgánica 5/1987: al amparo de autorizaciones
intercomunitarias, es posible llevar a cabo tráficos
que discurran íntegramente dentro del ámbito
territorial de una Comunidad Autónoma, siempre que
se trate de transportes discrecionales propiamente dichos,
esto es, de los que se llevan a cabo sin sujeción a
itinerario, calendario ni horario preestablecido. Sobre ellos
la Comunidad Autónoma puede ejercer las competencias
que le delegue el Estado y, aun así, en lo que al establecimiento
de tarifas obligatorias se refiere, con la salvedad de que
el Estado no las haya establecido con carácter general.
La competencia, pues, también en esos tráficos
intrautonómicos es, según la norma impugnada,
del Estado.
A la vista de los términos del art. 149.1.21
CE y de la interpretación que del mismo ha realizado
este Tribunal, ha de concluirse en el rechazo de la impugnación
realizada por la Comunidad Autónoma.
Por su parte, los Estatutos de Autonomía (y entre
ellos el de Cataluña, art. 9.15) han asumido competencias
exclusivas sobre aquellos transportes no reservados a la competencia
estatal. Se trata de aquellos que transcurren dentro de su
territorio, cuya red de actuación e itinerarios fijos
o recorridos discrecionales no superan los límites
de la respectiva Comunidad, y cuyos puntos de carga y descarga
se sitúan íntegramente dentro de ésta.
En la STC 53/1984, dijimos, al respecto lo siguiente:
«Para adecuar servicio público y ámbito
territorial, el art. 1 del Decreto en conflicto pretende una
respuesta recurriendo a acotar el Decreto a los servicios
que tengan su origen y destino dentro del ámbito territorial
del Consell. Esta precisión no es, sin embargo, válida
pues el servicio regulado en los preceptos a cuya ejecución
pretende servir el Decreto (arts. 3, 6, 33, 34, etc., del
Reglamento), es de ámbito suprarregional (es de ámbito
nacional) y, por otra parte, no corresponde a las competencias
ejecutivas alterar o modificar el régimen de tal servicio,
introduciendo variantes en su reglamentación, ni fraccionar
la uniformidad tarifaria, introduciendo una variedad en lo
que constituye un régimen de tarifa establecido a nivel
estatal. Desde el
CONTENIDO de la situación jurídica
del transportista, y del complejo de derechos y obligaciones
que la integran, se refuerza también la idea de que
a un servicio concebido como de ámbito nacional la
reglamentación ha de proceder de una instancia unitaria,
que ha de ser, cabalmente la que tenga competencia sobre el
ámbito territorial al que se extiende el servicio»
(fundamento jurídico 8.º).
Como ya ha manifestado este Tribunal, un elemento decisivo
para la atribución competencial sobre actividades de
transporte es su inclusión o no en una red nacional,
independientemente del lugar en que se recojan o desembarquen
viajeros o mercancías. La asunción de competencia
exclusiva sobre transportes terrestres por parte de una Comunidad
Autónoma, dijimos en nuestra STC 53/1984, se refiere
a los transportes cuyo itinerario se desarrolle íntegramente
en el territorio de la Comunidad, pues «la atribución
de competencia exclusiva (...) sólo cabe en la medida
en que ese transporte no transcurra, además de sobre
el territorio de la Comunidad de que se trate, sobre el de
otra u otras Comunidades Autónomas, pues en este caso
su ordenación es competencia exclusiva del Estado (art.
149.1.21 CE), criterio que reiteramos en la STC 97/1983»
(fundamento jurídico 7.º).
La singularidad de los transportes puramente discrecionales,
en el caso de que se hallen integrados en redes nacionales,
hace que no se sepa con antelación el recorrido a realizar
por cada unidad que, en cualquier momento, podría,
de hecho, rebasar los límites territoriales de una
Comunidad Autónoma. Por lo tanto, la competencia no
puede atribuirse con base a recorridos concretos que se ignoran
sino al carácter supracomunitario de la red en que
se insertan y a la potencialidad supracomunitaria de los eventuales
recorridos.
Esta forma de distribución competencial supone,
pues, que el Estado tendrá competencia exclusiva sobre
las actividades de los transportes que actúen integrados
en una red de alcance nacional, independientemente del lugar
de carga y descarga de las mercancías y viajeros que
transporten, siempre que se trate de recorridos discrecionales.
Por el contrario, las competencias de las Comunidades Autónomas
se refieren a transportes que se integren en redes que operen
dentro del respectivo territorio o a itinerarios fijos que
discurran por el mismo, porque así lo impone el criterio
de distribución de competencias establecido por la
Constitución. De lo que se infiere que la referencia
a las autorizaciones de ámbito nacional, hecha en el
núm. 2 del art. 91, ha de entenderse limitada a los
transportes discrecionales en sentido estricto, y no a los
que a ellos asimila el art. 64.2 de la LOTT.
Así entendido, no cabe reputar inconstitucional
el art. 91.2 de la LOTT, que habilita a realizar servicios
de transporte en todo el territorio a los transportes públicos
discrecionales que hayan obtenido una licencia de ámbito
nacional, pues no implica extralimitación competencial
por parte del Estado.
35. El art. 93.2 de la LOTT habilita al Gobierno para
que, por reglamento, y en función de la variación
de las circunstancias socioeconómicas y tecnológicas,
introduzca las modificaciones que estime precisas en el régimen
de autorizaciones previsto en la Ley (art. 92). No existe,
en este caso, ningún título -aparte del de transportes-
que pueda legitimar la aplicación de este precepto
en el ámbito de la Comunidad Autónoma recurrente.
Cataluña, como venimos reiterando a lo largo de esta
sentencia, tiene competencia exclusiva en los transportes
intracomunitarios, razón por la cual las modificaciones
que puedan introducirse en el régimen de las autorizaciones
de dichos transportes, y las circunstancias en atención
de las cuales puedan introducirse, así como el órgano
y el instrumento normativo para hacerlo, pertenece por entero
al ámbito de su competencia. Por esta razón,
procede declarar que el art. 93.2 de la LOTT no resulta aplicable
a los transportes competencia de la Comunidad Autónoma
de Cataluña.
N) Los transportes privados, turísticos y urbanos.
Arts. 102.2 b), 110.2 y 113 a 118 LOTT.
36. El art. 102.2 b) establece a qué fines ha
de servir el transporte privado complementario. Considera
el Consejo Ejecutivo de Cataluña que en los transportes
privados complementarios, como en otros tipos de transportes,
rige el mismo criterio de la territorialidad, no respetado
por el art. 102.2 b) de la LOTT que no hace la más
mínima referencia a los distintos ámbitos territoriales.
El Abogado del Estado por su parte trae a colación
la doctrina de las SSTC 95/1984 y 157/1985, según la
cual la norma estatal no invade las competencias autonómicas
sólo por el hecho de no mencionarlas, ya que el Estado
no está constitucionalmente obligado a reservar, mediante
una cláusula de salvaguardia, las competencias que
puedan tener las Comunidades Autónomas en una determinada
materia.
Aun cuando sea correcta la posición del Abogado
del Estado, no es menos cierto que la LOTT pretende (a la
vista de su art. 2, analizado más arriba) que sus artículos
sean de aplicación, directa o supletoria, en todas
las Comunidades Autónomas. A la luz de ello, no resulta
ocioso declarar que debe prosperar la pretensión del
Consejo Ejecutivo de Cataluña en el sentido de que
el art. 102.2 b)no es aplicable a los transportes que, por
transcurrir íntegra y exclusivamente por el territorio
de Cataluña, son de su competencia exclusiva. A esta
conclusión se llega en aplicación del criterio
tantas veces reiterado en esta sentencia, según el
cual, cuando no existe un título de competencia estatal
distinto al del art. 149.1.21 CE y concurrente con éste,
la norma del Estado no resulta de aplicación directa
en la Comunidad Autónoma recurrente.
Del art. 110.2 LOTT debe decirse lo mismo. El Estado
no invoca -ni existe tampoco- un título distinto al
de transportes que le permita regular, para un ámbito
que exceda su propia competencia, las características
de los transportes turísticos. Razón por la
cual debemos concluir que este precepto no es aplicable a
los transportes competencia de la Comunidad Autónoma
recurrente.
37. Los arts. 113 al 118 de la LOTT regulan los transportes
urbanos y son -según disposición expresa de
la Ley (art. 2)- de aplicación supletoria respecto
de las disposiciones que, conforme a sus Estatutos, puedan
dictar las Comunidades Autónomas. El Consejo Ejecutivo
de Cataluña los impugna alegando, como lo hiciera en
relación con el art. 2 de la Ley, que el Estado no
puede legislar en las materias sobre las que no tiene competencia,
ni aun con el solo propósito de crear Derecho supletorio.
El Abogado del Estado, por su parte, argumenta, remitiéndose
a sus alegaciones en relación con el art. 2, que no
son inconstitucionales porque la propia Ley reconoce que tienen
carácter meramente supletorio.
Dos ideas deben tenerse en consideración para
la resolución de la cuestión que tenemos planteada.
De un lado conviene recordar ahora que el transporte urbano
es, como regla general, transporte intracomunitario, como
hemos reiterado en nuestras SSTC 33/1981 y 179/1985, razón
por la cual la competencia para su regulación corresponde
a las Comunidades Autónomas que han asumido competencia
exclusiva en la materia. En consecuencia, no puede el Estado
invocar el título competencial del art. 149.1.21 CE
para dictar normas directamente aplicables en los correspondientes
territorios. De otro -y ésta es la segunda idea a la
que aludíamos y que viene a enlazar con la última
parte del pronunciamiento del Tribunal en su STC 179/1985,
a la que nos acabamos de referir- es que una norma que se
ampara exclusivamente en el título competencial de
transportes no puede aplicarse a las Comunidades Autónomas
que, como la de Cataluña, han asumido (porque así
se lo permite el art. 149.1.21 CE) la competencia exclusiva
sobre los transportes terrestres que discurren íntegramente
por su territorio. Respecto de estos transportes, y por las
razones que hemos expuesto en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
5.º a 9.º, se hace necesario concluir que los arts.
113 a 118 de la LOTT son inconstitucionales, y por ende nulos
(SSTC 214/1989, fundamento jurídico 3.º, y 198/1991,
fundamento jurídico 9.º), pues la regulación
de las materias que en ellos se contienen no corresponde al
Estado.
Ñ) Actividades auxiliares y complementarias del
transporte por carretera. Arts. 124, 127 al 132 y 133 al 137
LOTT.
38. Para el examen de la constitucionalidad de estos
preceptos conviene dividirlos en dos grupos: de un lado los
arts. 124 y 127 a 132, que el art. 2 de la Ley declara de
aplicación supletoria; de otro, los arts. 133 al 137
de la misma, respecto de los que nada dice el art. 2. El primer
grupo de preceptos regula los centros de información
y distribución de cargas (art. 124) y las estaciones
de transporte por carretera (arts. 127 a 132). El segundo
regula los arrendamientos de vehículos (arts. 133 a
137).
39. En cuanto a los centros de información y
distribución de cargas (art. 124 LOTT) la representación
del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
aduce que es inconstitucional «por idénticos
motivos a los señalados al tratar del transporte urbano»,
esto es, por carecer el Estado de competencias en la materia.
Ciertamente, la Comunidad Autónoma recurrente ha asumido
la competencia exclusiva sobre estos centros (art. 9.15 EAC).
Como dijimos en la STC 37/1981 (fundamento jurídico
1.º), a propósito de los centros de contratación
y terminales de carga, esta materia no forma parte de la ordenación
del transporte y, por consiguiente, los criterios competenciales
que rigen esa ordenación no pueden ser tenidos en cuenta
en ella para restringir las competencias autonómicas.
Por consiguiente, el art. 124 vulnera el orden constitucional
de competencias y es inaplicable en Cataluña.
A distinta conclusión hemos de llegar en relación
con los arts. 127 a 132 de la LOTT, que regulan las estaciones
de transporte por carretera.
Respecto a ellos alega, además, la representación
del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
que el art. 21 del Real Decreto 2115/1978 transfirió
a la Generalidad las competencias del Estado sobre el establecimiento
y explotación de estaciones de vehículos de
servicio público de viajeros o mercancías por
carretera enclavadas en su ámbito territorial, por
lo que, a tenor de la disposición transitoria sexta,
6, del EAC, la competencia que aquí se discute habría
quedado, «con carácter definitivo y automático»,
asumida por la Generalidad catalana. Sin embargo, la lectura
del artículo del Real Decreto a que acaba de hacerse
mención pone de manifiesto que las transferencias efectuadas
se refieren a las potestades de la Administración del
Estado y no afectan, por consiguiente, a las competencias
legislativas aquí enjuiciadas.
Pero, también respecto de las estaciones de transporte
la representación de la Generalidad de Cataluña
entiende que el Estado carece de competencias por los mismos
motivos aducidos respecto del transporte urbano. Esa impugnación
no puede enjuiciarse con los mismos cánones empleados
en relación con los centros de información y
distribución de cargas, porque aquí no puede
afirmarse, sin más, que nos hallemos ante una competencia
ajena a los criterios de distribución propios del transporte.
Las estaciones de transporte son elementos imprescindibles
y complementarios del transporte que a través de ellas
discurre y, por consiguiente, la distribución de competencias
respecto a ellas ha de ser la misma que rige los transportes:
corresponderá al Estado, si se trata de estaciones
relativas a transportes por carretera de ámbito supraautonómico,
y a la Generalidad en otro caso.
Por consiguiente, en este punto el recurso ha de desestimarse.
40. El segundo grupo de preceptos analizados en este
epígrafe, los arts. 133 a 137 LOTT, se refiere al arrendamiento
de vehículos. El Consejo Ejecutivo de Cataluña
se limita a formular una impugnación global de los
cuatro preceptos que impugna, que se basa -sólo y exclusivamente-
en su pretendido carácter de aplicación directa,
frente a lo cual argumenta que se trata de una actividad tributaria
del transporte que, por encontrarse localizada en el territorio,
como las restantes de carácter auxiliar o complementario,
puede ser objeto de regulación y de intervención
administrativa desde un solo centro de poder.
Las normas que disciplinan los contratos de arrendamiento
de vehículos, con carácter general y abstracto,
no forman parte de la materia competencial relativa al transporte,
sino de la legislación mercantil (art. 149.1.6 CE),
que incluye «la regulación de las relaciones
jurídico-privadas de los empresarios mercantiles o
comerciantes en cuanto tales» (STC 37/1981 fundamento
jurídico 3.º). De modo que al Estado corresponde
establecer las condiciones para la celebración de dichos
contratos, pudiendo, como hace en el núm. 1 del art.
133, condicionar el ejercicio de la actividad de arrendamiento
de vehículos a determinadas prescripciones.
Por otra parte, nada en los preceptos impugnados impide
que las normas administrativas a las que se remite, ni las
demás intervenciones públicas que establece
puedan llevarse a cabo por las Comunidades Autónomas
en el ámbito de sus competencias de transporte, como
expresamente reconocimos en la STC 180/1992 (fundamento jurídico
5.º). Los preceptos impugnados no son, pues, contrarios
a la Constitución.
O) Régimen sancionador. Documentos de control.
Arts. 143.2, párrafo segundo, y 149.8 LOTT.
41. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
alega que el art. 143.2, párrafo 2, de la Ley es inconstitucional
por cuanto hace posible que, como resultado de una infracción
del ordenamiento jurídico estatal se puedan llegar
a anular autorizaciones de ámbito autonómico,
concedidas, por tanto, por la Comunidad Autónoma.
Nada impide interpretar la disposición en cuestión
en términos respetuosos con el reparto constitucional
de competencias como señala el Abogado del Estado.
La norma cuestionada sólo se refiere a autorizaciones
de competencia estatal. En efecto, de acuerdo con el art.
91 de la LOTT, las autorizaciones competencia del Estado pueden
ser de ámbito nacional (que habilitan para realizar
el transporte en todo el territorio nacional), o de radio
de acción limitado (que habilitan para realizar servicios
en ámbitos territoriales concretos). Así, pues,
como dice el Abogado del Estado, la expresión «autorizaciones
de ámbito territorial inmediatamente inferior»
no puede reconducirse sólo y necesariamente a las autorizaciones
de ámbito autonómico o infracomunitario, pues
tendrán dicho carácter -respecto de las de ámbito
nacional- las de radio de acción limitado (esto es,
aquellas que cubriendo el territorio de más de una
Comunidad Autónoma no habilitan, sin embargo, para
todo el territorio nacional). Es, pues, a este tipo de autorizaciones
al que hay que entender referido el precepto que examinamos,
por lo que no es contrario a la Constitución.
42. El art. 149.8 de la LOTT -impugnado tanto por el
Consejo Ejecutivo, como por el Parlamento de Cataluña-
adscribe al Ministerio de Transporte, Turismo y Comunicaciones
el rendimiento íntegro de la tasa por el otorgamiento
de la declaración de porte o documentos administrativos
análogos, previstos en el art. 148 de la Ley. El precepto
en cuestión no plantea problemas, ya que la tasa regulada
en el art. 149 de la Ley es estatal; se refiere a servicios
prestados por la Administración del Estado y, por lo
tanto, el Tesoro al que alude el núm. 6 del art. 149
de la LOTT es la Hacienda General, como no podía ser
de otra manera (SSTC 37/1981, fundamento jurídico 3.º,
y 149/1991, fundamento jurídico 5 C).
Siendo así las cosas, no se vulnera el orden
constitucional de competencias por el hecho de que los rendimientos
de la tasa queden afectos al Departamento competente (Ministerio
de Transportes, Turismo y Comunicaciones).
P) Ferrocarriles de transporte público. Art.
154 LOTT.
43. El art. 154 se refiere a las condiciones que habrán
de observarse en la construcción de los ferrocarriles
de transporte público. En concreto prescribe que su
construcción «se ajustará a las características
técnicas que reglamentariamente se establezcan para
garantizar su calidad, seguridad y homogeneidad», así
como que «deberán ser establecidas reglas homogéneas
en relación con el ancho de la vía, y las dimensiones
mínimas del espacio entre vías». La Comunidad
Autónoma recurrente considera inconstitucional el precepto
por cuanto impone la homogeneidad en la construcción
de los ferrocarriles de transporte público sin excepción
alguna, esto es, incluyendo los de su competencia exclusiva.
El Abogado del Estado, por su parte, estima que el precepto
impugnado es de aplicación directa tanto a los ferrocarriles
estatales, como a los de competencia autonómica, pues
constituye un rasgo esencial, el mínimo de los mínimos,
del sistema nacional de ferrocarriles que se ampara en el
art. 149.1.1 CE, en relación con sus arts. 19 y 139.2
y, asimismo, en la recta interpretación de los arts.
148.1.5 y 149.1.21 CE.
Es cierto que la Comunidad Autónoma recurrente
ha asumido la competencia exclusiva en materia de ferrocarriles
cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio
de la Comunidad Autónoma, pero no lo es menos que cuando
de la construcción de los ferrocarriles se trata, concurre
junto al título competencial de referencia otros que
habilitan al Estado para establecer una disposición
del tenor de la impugnada.
Nos referimos a aquel que reserva al Estado competencias
exclusivas en las obras públicas de interés
general o cuya realización afecta a más de una
Comunidad Autónoma (art. 149.1.24 CE). La construcción
de ferrocarriles de transporte público entra de lleno
en la noción de obra pública, por cuanto es
de general uso y aprovechamiento, y está destinada
a un servicio público. Pues bien: por las características
técnicas de los ferrocarriles es claro que, quizás
las más de las veces, cabrá considerarlos obras
públicas de interés general o cuya realización
afecte a más de una Comunidad Autónoma. Para
tales supuestos, no cabe duda de que, al ostentar el Estado,
ex art. 149.1.24 de la CE, competencia exclusiva sobre tales
obras, puede también determinar las características
técnicas que han de reunir en los términos del
art. 153 LOTT.
Más difíciles de justificar son las competencias
que en dicho precepto se atribuyen al Estado cuando recaen
sobre ferrocarriles que no quepa estimar incluidos, como obras
públicas supracomunitarias, en el art. 149.1.24 de
la Constitución.
Sin embargo, parece claro que, desde las competencias
estatales en materia de seguridad pública (art. 149.1.29)
y medio ambiente (art. 149.1.23), pueden imponerse por el
Estado características técnicas, mínimas
y uniformes que garanticen la calidad de los medios de transporte
ferroviario.
En cuanto a la homogeneidad, ha de entenderse referida,
como se especifica en el número 2 del precepto impugnado,
al ancho de vía y a las dimensiones mínimas
del espacio entre vías, condiciones éstas que
podrá imponer el Estado en el ámbito de los
transportes ferroviarios intrautonómicos, siempre que
se justifiquen desde su competencia para establecer las bases
y ejercer la coordinación de la planificación
general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE),
en los términos expuestos en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
10 y 11 de esta sentencia. Así entendido, el precepto
no contraviene el orden constitucional de competencias.
Q) Red Nacional Integrada de Transporte Ferroviario.
Arts. 155, 157.2 a) y 158.2 LOTT.
44. El art. 155 de la LOTT, impugnado tanto por el Consejo
Ejecutivo como por el Parlamento de Cataluña regula
la Red Nacional Integrada de Transporte Ferroviario (RENI).
Nada hay que objetar, desde el punto de vista del reparto
de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma,
al hecho de que el Estado establezca y regule una Red Nacional
integrada por líneas y servicios ferroviarios de transporte
público. Para tal cometido le habilita el art. 149.1.21
CE, por cuanto le reserva la competencia exclusiva sobre los
ferrocarriles que transcurran por el territorio de más
de una Comunidad Autónoma como, por definición,
ocurre con una Red Nacional ferroviaria. Lo que el Consejo
Ejecutivo y el Parlamento de Cataluña discuten es que
el Estado pueda integrar en dicha Red líneas y servicios
cuyo recorrido se halle íntegramente comprendido en
el territorio de una Comunidad Autónoma sin la autorización
de ésta.
A estos efectos, el art. 155 de la LOTT ha distinguido
entre líneas ya establecidas -que se incorporarán
a la RENI previo informe de las Comunidades Autónomas
afectadas- y líneas de nuevo establecimiento -que se
incorporarán a la RENI cuando medie acuerdo favorable
de la Comunidad Autónoma de que se trate-, acuerdo
que no será exigible cuando la incorporación
se justifique en intereses superiores constitucionalmente
garantizados. La Comunidad Autónoma recurrente considera
contrarias a la Constitución la previsión del
art. 155.2 -que exige sólo el informe previo, y no
el acuerdo favorable de las Comunidades Autónomas,
cuando se trate de la incorporación de líneas
ya establecidas- y la del art. 155.2, párrafo 3.º,
in fine, que establece la excepción ya mencionada en
relación con la necesidad del previo acuerdo favorable
de la Comunidad Autónoma (...salvo que la incorporación
se justifique en intereses superiores constitucionalmente
garantizados»).
En efecto, resulta contrario al sistema de distribución
de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas,
en materia de ferrocarriles, imponer unilateralmente, sin
contar con el acuerdo previo de la Comunidad Autónoma
afectada, la integración a la RENI de líneas
y servicios que transcurran íntegra y exclusivamente
por el territorio de la Comunidad Autónoma, ya que,
de acuerdo con los arts. 148.1.5 CE y 9.15 del EAC, estos
ferrocarriles son de la competencia exclusiva de la Comunidad
Autónoma. En contra de lo que se acaba de afirmar no
puede objetarse que el precepto en cuestión no se refiere
a las líneas que transcurran íntegramente en
el territorio de una Comunidad Autónoma, pues, al contrario
de lo que hace el último párrafo del mismo apartado
del art. 155, éste no contiene una referencia explícita
a ellas. La objeción, además, carece de sentido
por cuanto si se trata de líneas que no transcurren
íntegra y exclusivamente por el territorio de una Comunidad
Autónoma, sino que lo hacen por el de más de
una Comunidad Autónoma, el Estado no necesitaría
ni siquiera el informe previo de las Comunidades Autónomas,
pues en tal caso estaría en el ámbito de sus
competencias exclusivas, ex art. 149.1.21 CE. Dicho esto procede
declarar que el art. 155.2, párrafo primero, no respeta
el orden de competencias constitucional y estatutario, por
cuanto exige sólo un informe previo de la Comunidad
Autónoma y no el acuerdo favorable de ésta en
lo referente a líneas y servicios que discurren íntegramente
por su territorio, siendo, por consiguiente, inaplicable a
los transportes competencia de la Comunidad recurrente.
Por lo que respecta al inciso final del último
párrafo del art. 155.2 de la LOTT, debemos llegar a
la misma conclusión, por cuanto tratándose de
una cláusula genérica, que no concreta a qué
tipo de intereses superiores se refiere, no resulta posible
determinar si la excepción al necesario acuerdo previo
de la Comunidad Autónoma titular de la línea
de ferrocarril de cuya incorporación a la RENI se trata
es o no contraria a las competencias de la Comunidad Autónoma
recurrente. Por lo demás, tratándose de intereses
constitucionalmente garantizados, su vigencia viene determinada
por la propia Constitución sin que resulte necesario,
ni procedente, por lo superfluo de su contenido, que una Ley
estatal lo reitere.
45. Los arts. 157 y 158 LOTT regulan diversos aspectos
de las líneas que no han de formar parte de la RENI.
Por cuanto ni la prohibición de que exista una línea
que suponga una duplicidad o una concurrencia innecesaria
con otras ya existentes [art. 157.2 a)], ni el mandato de
que su explotación directa se lleve a cabo por RENFE
u otras empresas públicas ferroviarias de titularidad
estatal (art. 158.2) pueden aplicarse a las líneas
ferroviarias que discurran íntegra y exclusivamente
por el territorio de la Comunidad Autónoma recurrente,
resulta contrario al art. 9.15 del EAC atribuir competencias
al Gobierno central sobre líneas ferroviarias que,
por su alcance territorial, son de la competencia exclusiva
de la Comunidad Autónoma, razón por la cual,
al no existir otro título competencial que pudiera
legitimar al Estado para establecer disposiciones como las
aquí recurridas, debemos concluir que los arts. 157.2
a) y 158.2 de la LOTT son inaplicables a los transportes ferroviarios
que sean competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
R) La Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles.
Arts. 179.6, 187.1 y 188 LOTT.
46. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
considera inconstitucional que el apartado 6 del art. 179
no precise que las otras Compañías ferroviarias
a las que el Gobierno podrá extender, de forma total
o parcial, el régimen especial establecido en ese artículo,
son únicamente las compañías sometidas
a la competencia estatal.
En efecto, debemos convenir con la Comunidad Autónoma
recurrente que el art. 179.6 LOTT atribuye una competencia
al Gobierno, para extender a otras Compañías
ferroviarias el régimen especial establecido para RENFE,
que no puede alcanzar a las Compañías ferroviarias
de competencia autonómica. Como venimos reiterando,
Cataluña ha asumido, porque así se lo permitía
el art. 149.1.21 CE, la competencia exclusiva sobre los ferrocarriles
cuyo itinerario se desarrolla íntegramente dentro de
su territorio (art. 9.15 EAC). En virtud de ello, la Comunidad
Autónoma recurrente ha creado la entidad pública
«Ferrocarriles de la Generalidad de Cataluña»
cuyo régimen sólo a ella compete establecer,
respetando la legislación mercantil o la legislación
básica sobre Administraciones públicas establecida
por las instituciones generales del Estado (STC 14/1986),
pues es la Comunidad Autónoma la que tiene competencia
exclusiva sobre los transportes intracomunitarios. Por lo
tanto, hay que concluir que el art. 179.6 LOTT no es aplicable
a las compañías ferroviarias competencia de
la Comunidad Autónoma de Cataluña.
47. Idéntica conclusión se alcanza respecto
del art. 188 de la LOTT, según el cual las disposiciones
del Capítulo Quinto del Título VI (La «Red
Nacional de los Ferrocarriles Españoles») serán
de aplicación a las demás empresas públicas
explotadoras de ferrocarriles, con las adaptaciones que en
su caso se establezcan por vía reglamentaria. Resultaría
contrario a la competencia sobre transportes intracomunitarios
de la Comunidad Autónoma de Cataluña pretender
imponerle, desde el Estado, la regulación que éste
hace de la compañía nacional de ferrocarriles.
En virtud de ello debemos concluir que el art. 188 de la LOTT
no es aplicable a las empresas públicas que exploten
ferrocarriles intrautonómicos.
48. Por lo que se refiere al art. 187.1 de la LOTT,
que asigna al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones
el control técnico y de eficacia de la gestión
de RENFE, entiende el Consejo Ejecutivo de Cataluña
que es inconstitucional por excluir la intervención
de la Comunidad Autónoma en dicho control técnico
-por cuanto no brinda cauce alguno para ello- y atribuirlo
en solitario al Departamento estatal. Por el contrario, el
Abogado del Estado estima que no hay precepto constitucional
ni estatutario alguno que imponga la intervención de
la Comunidad Autónoma recurrente en el control de la
gestión de una sociedad estatal como es RENFE.
Y así es, en efecto, ya que si bien es cierto
que, de acuerdo con el art. 11.9 EAC, a la Comunidad Autónoma
recurrente le corresponde la ejecución de la legislación
del Estado sobre ordenación del transporte que tenga
su origen y destino dentro de su territorio, aunque discurra
sobre las infraestructuras de titularidad estatal, no lo es
menos que ello es así «sin perjuicio de la ejecución
directa que se reserve el Estado». Por otra parte, tampoco
puede dar cobertura a la pretensión de la Comunidad
Autónoma recurrente el art. 53 de su Estatuto de Autonomía,
pues de acuerdo con dicho precepto, la intervención
de la Generalidad en los organismos económicos, las
instituciones financieras y las empresas públicas del
Estado tendrá lugar «de acuerdo con lo que establezcan
las Leyes del Estado». Así, pues, es evidente
que el Estado es competente para regular la gestión
de la sociedad estatal RENFE, atribuyendo el control de la
misma al órgano que estime conveniente, razón
por la cual es preciso concluir que el art. 187.1 de la LOTT
es conforme con el orden constitucional de competencias y,
por consiguiente, aplicable a Cataluña.
S) Disposición adicional primera, 3.º, LOTT.
49. La Disposición adicional primera dispone,
en su apartado 1, la creación, a partir de un año
de la publicación de la LOTT, de la Empresa Nacional
de Transportes por Carretera (ENATCAR), que revestirá
la forma de sociedad estatal [art. 6.1 b) de la Ley General
Presupuestaria, añadiendo en el apartado 2 que su Estatuto
será aprobado por el Gobierno, correspondiendo su dependencia
orgánica y control al Ministerio de Transportes, Turismo
y Comunicaciones a través de la Dirección General
de Transportes Terrestres.
En cuanto al apartado 3, que es el que aquí se
impugna, dice literalmente:
«ENATCAR asumirá desde su constitución
la titularidad de la totalidad de las concesiones y autorizaciones
de servicios regulares permanentes de uso general o especial
o temporales de transporte por carretera, de las que en ese
momento sean titulares la "Red Nacional de Ferrocarriles Españoles"
(RENFE) y los "Ferrocarriles Españoles de Vía
Estrecha" (FEVE), así como la totalidad de los medios
materiales propiedad de dichas Compañías ferroviarias
con los que dichos servicios se vinieran prestando, salvo
aquellos que sean transferidos a las empresas que hubieran
venido colaborando en su prestación, de conformidad
con lo previsto en la Disposición transitoria tercera.
Asimismo, ENATCAR se subrogará en todos los contratos
de transporte suscritos por RENFE o FEVE, que hubieran de
realizarse a través de los servicios de transporte
a los que se refiere el párrafo anterior.
ENATCAR asumirá igualmente la titularidad de
las participaciones que tuvieran RENFE o FEVE en otras empresas
titulares de concesiones o autorizaciones de servicios de
transporte por carretera, o prestatarias de servicios correspondientes
a concesiones y autorizaciones de las que sean titulares RENFE
o FEVE, sin que por RENFE o FEVE puedan ser previamente transmitidas
las mismas».
La representación del Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña aduce, contra el precepto anteriormente
transcrito que el Estado, al disponer que ENATCAR asumirá
desde su constitución la titularidad de la totalidad
de las concesiones y autorizaciones de servicios (...) de
las que en ese momento sean titulares RENFE y FEVE, está
invadiendo las competencias de las Comunidades Autónomas
para autorizar el referido cambio de titularidad en la hipótesis
de que, por su recorrido, las concesiones y autorizaciones
de que se trata fuesen de la exclusiva competencia de las
mismas como ocurre en muchos casos.
La impugnación ha de desestimarse.
En primer lugar, el precepto impugnado constituye una
mera reorganización de los servicios estatales, en
este caso personificados, que decide el destino de ciertos
elementos patrimoniales, en concreto de las concesiones y
autorizaciones de las que fuesen titulares RENFE y FEVE. Reiteradamente
hemos sostenido (SSTC 77/1984, fundamento jurídico
3.º; 227/1988, fundamento jurídico 14; 103/1989,
fundamento jurídico 6.º y 149/1991,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1.º y 4.º) que la titularidad del
dominio no es un criterio de delimitación competencial
y que, por consiguiente, no sustrae los bienes o derechos
sobre los que recaiga a las competencias de otros entes públicos
que no ostenten tal titularidad. Así pues, el destino
dado a las concesiones y autorizaciones de que aquí
se trata, ha de entenderse sin perjuicio de las competencias
autonómicas.
En segundo lugar, y a mayor abundamiento, en el recurso
de inconstitucionalidad el Tribunal Constitucional sólo
puede llevar a cabo un juicio abstracto sobre la adecuación
a la Constitución de las normas impugnadas.
Esto sentado, y a la vista de los términos en
que se produce la impugnación, hay que concluir que
la norma examinada es, desde esa perspectiva abstracta a que
se ha hecho referencia, conforme a la Constitución.
En efecto, sólo supondría extralimitación
competencial, según la propia Comunidad Autónoma
recurrente, en tanto en cuanto implicase un cambio de titularidad
de concesiones relativas a transportes intrautonómicos
de una a otra persona, que desconociese las competencias autonómicas.
Pero, precisamente la necesidad de que se dé
ese concreto presupuesto, que como tal ni se deriva deductivamente
de la norma impugnada, ni se acredita como realmente acaecido
por el Consejo Ejecutivo de la Comunidad Autónoma de
Cataluña, impide que podamos declarar la contrariedad
a la Constitución del apartado 3 de la Disposición
adicional primera de la LOTT en el seno del presente recurso,
pues no hay una inconstitucionalidad puramente hipotética.
Y, para el caso de que los presupuestos de la que aquí
se pretende concurriesen efectivamente, existen cauces apropiados
en el ordenamiento, a través de los cuales puede ejercitarse
en su caso, la vindicatio potestatis aducida, concretando
debidamente su objeto, a cuya presencia y determinación
se halla ligada. Por lo que, desde la perspectiva abstracta
propia del recurso de inconstitucionalidad, ha de concluirse
que el precepto analizado no es contrario a la Constitución.
T) Disposiciones adicionales cuarta y séptima
LOTT.
50. Prevé la disposición adicional cuarta
que, como medida de armonización de las condiciones
de competencia de los distintos modos de transporte y a fin
de conseguir una igualación en las condiciones económicas
de las mismas, el Gobierno presentará a las Cortes,
en el plazo de veinticuatro meses a partir de la entrada en
vigor de la Ley, un proyecto de Ley de creación de
una tasa que deberán satisfacer las personas a cuyo
favor se hallen expedidos los títulos habilitantes
previstos en la Ley para el transporte por carretera. Hay
que acoger la alegación del Abogado del Estado en el
sentido de que ésta es una impugnación prematura,
pues no resulta posible enjuiciar la constitucionalidad de
la tasa a la que se refiere la Disposición adicional
cuarta hasta que las Cortes no hayan aprobado la Ley correspondiente.
Nada hay que objetar, pues, desde la perspectiva del reparto
de competencias a la previsión abstracta, esto es,
sin concretar a qué tipo de transportes se refiere,
de que el Gobierno presente a las Cortes un proyecto de Ley
sobre creación de una tasa como la prevista en esta
disposición.
51. La disposición adicional séptima autoriza
al Gobierno para dictar, a propuesta del Ministerio de Transportes,
Turismo y Comunicaciones, las disposiciones necesarias para
la ejecución y desarrollo de lo dispuesto en la Ley.
Es evidente que la disposición en sí misma y
por sí sola no supone extralimitación alguna
de la competencia estatal, ya que es al legislador del Estado
a quien corresponde habilitar al Gobierno para que -en el
ejercicio de su potestad reglamentaria (art. 97 CE)- desarrolle
las Leyes aprobadas por las Cortes Generales En la medida
en que, como ya ha quedado dicho a lo largo de este fundamento
jurídico, muchas de las disposiciones de la LOTT no
resultan aplicables directamente a la Comunidad Autónoma
recurrente, es obvio que tampoco lo serán los reglamentos
estatales que la desarrollen. Pero esa apreciación
sólo procederá hacerla a la vista de los reglamentos
que puedan llegar a ser aprobados, y no ante la previsión,
general y abstracta, del ejercicio de la potestad reglamentaria
por el Gobierno en relación con una Ley de Estado.
De hecho, el Gobierno ha aprobado el Reglamento de Transportes
Terrestres (Real Decreto 1211/1990), sin que el Consejo Ejecutivo
de Cataluña haya considerado oportuno plantear conflicto
de competencia en relación con él.
U) Disposiciones transitorias segunda, apartado 5, quinta,
apartados 1, 4, 6 y 9, séptima, apartado 4 y décima
LOTT.
52. La Disposición transitoria segunda, apartado
5.º, dispone que los actuales concesionarios de servicios
públicos de transporte en trolebuses, de carácter
interurbano, podrán optar entre mantener su régimen
actual, o sustituir dichas concesiones por otras de transporte
en autobús. El título competencial que permite
al Estado establecer una disposición como ésta
no es el derivado del art. 149.1.21 CE, por cuanto -como ha
alegado la Comunidad Autónoma recurrente- por las características
intrínsecas de los trolebuses difícilmente pueden
existir concesiones de este tipo de transporte que discurran
por el territorio de más de una Comunidad Autónoma.
El título que ampara esta Disposición transitoria
de la LOTT está en el art. 149.1.18 CE que atribuye
al Estado la competencia para establecer la legislación
básica sobre concesiones administrativas, en relación
con el art. 149.1.1 CE que le atribuye la competencia para
regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad
de todos los españoles en el ejercicio de los derechos.
En efecto, ha de considerarse como una decisión
básica, en cuanto protectora de los intereses de estos
concesionarios en todo el territorio del Estado, la de darles
la opción de mantener su régimen actual o sustituirlo
por concesiones de autobuses. Todo ello, en el bien entendido
-como reconoce el propio Abogado del Estado- de que la nueva
concesión, si se trata de recorridos intracomunitarios,
deberá otorgarla la Comunidad Autónoma, y estará
sometida al régimen de ordenación del transporte
regulado por la Comunidad Autónoma, y no -como dice
la Ley- al régimen regulado por ella. Si se entiende
que esta última previsión rige únicamente
para aquellas concesiones que sean competencia del Estado,
puede considerarse que la Disposición transitoria séptima,
apartado 4 de la LOTT es conforme al reparto de competencias
entre el Estado y la Comunidad Autónoma que recurre,
derivado de la Constitución y de su Estatuto de Autonomía.
53. La Disposición transitoria quinta, apartados
1, 4, 6 y 9, y la séptima, apartado 4, establecen un
régimen transitorio sobre la convalidación y
canje de los títulos habilitantes de los distintos
tipos de transporte. También en este caso, como en
el anteriormente examinado, el título que habilita
al Estado para establecer esta regulación no es el
del art. 149.1.21 CE (transportes), sino el del art. 149.1.18
(legislación básica sobre concesiones administrativas),
puesto en relación con el art. 149.1.1 CE (condiciones
básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles
en el ejercicio de los derechos). Son, en efecto, básicas
las normas aquí impugnadas por cuanto tienen por finalidad
asegurar la uniformidad de las condiciones de convalidación
y canje de los títulos que habilitan para realizar
la actividad del transporte, en el bien entendido que el régimen
jurídico al que se someterán los nuevos títulos
-incluyendo el otorgamiento de la nueva concesión-
será el que esté vigente en la Comunidad Autónoma
recurrente, cuando se trate de transportes cuyo recorrido
transcurra íntegra y exclusivamente por el territorio
autonómico.
54. La Disposición transitoria décima
es una norma de Derecho transitorio relativa a un tipo de
transporte realizado íntegramente por suelo urbano.
Como ya ha quedado dicho al analizar los arts. 113 y siguientes
de la Ley, sobre este tipo de transportes tiene competencia
la Comunidad Autónoma recurrente. Por las mismas razones
por las que las instituciones generales del Estado no pueden
establecer el régimen legal de los transportes urbanos,
que discurren íntegramente dentro del territorio de
cada Comunidad Autónoma, tampoco pueden modular su
aplicación en el tiempo. La nulidad de los arts. 113
a 118 de la Ley acarrean, por consecuencia lógica,
la anulación de esta Disposición transitoria.
Es por ello que debemos acoger la impugnación del Consejo
Ejecutivo de Cataluña y declarar que la norma en cuestión
es inconstitucional, al ser contraria al reparto de competencias
establecido por el bloque de la constitucionalidad.
V) Impugnaciones referentes a la LO 5/1987, de delegación
de facultades del Estado en materia de transportes.
55. Examinados ya los preceptos impugnados por el Consejo
Ejecutivo y el Parlamento de Cataluña de la Ley 16/1987,
de Ordenación de los Transportes Terrestres, procede
ahora dar respuesta a los recursos que los mismos demandantes
han interpuesto contra los arts. 2, 3.1 b) y d) y 3.3, 5,
13, 14.1 y 2, 16.1 y 20 de la Ley Orgánica 5/1987,
de delegación de facultades del Estado en las Comunidades
Autónomas en relación con los transportes por
carretera y por cable.
56. Art. 2. En este precepto el Estado delega a las
Comunidades Autónomas una serie de facultades sobre
los servicios parciales comprendidos en líneas regulares
de viajeros cuyo itinerario discurre por el territorio de
más de una Comunidad Autónoma. Dichos servicios
parciales se definen por el propio precepto como aquellos
tramos fragmentarios de la línea matriz que se encuentran
íntegramente comprendidos en el ámbito territorial
de una Comunidad Autónoma. Esto es, el Estado delega
en la Comunidad Autónoma recurrente determinadas facultades
sobre los fragmentos de las líneas suprautonómicas
que discurran íntegramente por su territorio. Tanto
el Consejo Ejecutivo como el Parlamento de Cataluña
consideran que el art. 2 de la Ley Orgánica 5/1987
es inconstitucional por delegar competencias que no son de
la titularidad de quien la delega -el Estado-, sino de la
Comunidad Autónoma recurrente. Por el contrario, el
Abogado del Estado defiende la constitucionalidad de este
precepto, apoyándose para ello en la doctrina de la
STC 53/1984.
De acuerdo con la doctrina establecida por nuestra STC
53/1984, y reafirmada en el fundamento jurídico 34
de esta misma sentencia, son de competencia estatal los servicios
de transportes que discurren íntegramente por el territorio
de una Comunidad Autónoma, si constituyen fragmentos
de una línea matriz supracomunitaria, esto es, de una
línea de transporte que discurre por el territorio
de más de una Comunidad Autónoma. Ello es así
porque si bien es cierto que la Comunidad Autónoma
tiene competencia exclusiva sobre los transportes que discurren
íntegramente por su territorio, no la tiene sobre aquellos
que discurren por el territorio de otras Comunidades Autónomas.
Sobre estos servicios parciales, es decir, sobre los tramos
fragmentarios de una línea matriz supracomunitaria,
tiene competencia exclusiva el Estado, y por ello es titular
de las facultades que delega en el art. 2 de la Ley Orgánica
5/1987. Por consiguiente, el precepto impugnado es conforme
a la Constitución.
57. Art. 3.1 b) y d). El art. 3.1 delega en las Comunidades
Autónomas las facultades de tramitación y, en
su caso, propuesta de
RESOLUCIÓN sobre varios aspectos
concretos de los servicios de transporte interior público
regular de viajeros de uso general, cuyo itinerario discurre
por el ámbito de más de una Comunidad Autónoma,
cuando el itinerario parcial que en cada caso corresponda
discurre por su territorio. Son impugnados los incisos relativos
a las unificaciones y fusiones de servicios [letra b)], de
un lado, y a las hijuelas o prolongaciones [letra d)], de
otro.
Al igual que en el supuesto anterior, el precepto examinado
es conforme con la Constitución y el Estatuto de Autonomía
de Cataluña, porque el Estado es titular de los servicios
y de las hijuelas o prolongaciones que están integrados
en una línea que discurre por el territorio de más
de una Comunidad Autónoma. Sólo a este tipo
de servicios, esto es, a los que estén integrados,
formando un todo, con la línea matriz de ámbito
supracomunitario, y a sus hijuelas o prolongaciones, puede
referirse el art. 3.1 b) y d), razón por la cual resulta
conforme con la Constitución y el Estatuto de Autonomía
de Cataluña.
58. Art. 3.3. Este precepto -impugnado por el Parlamento
de Cataluña- delega en las Comunidades Autónomas
facultades respecto de los servicios regulares de viajeros
de uso especial, es decir, aquellos que están destinados
a servir, exclusivamente, a un grupo específico de
usuarios tales como escolares, trabajadores, militares o grupos
homogéneos similares. Considera el demandante que es
más que probable, por las características de
este tipo de transporte, y más si el centro de actividad
que motiva su creación radica en territorio autonómico,
que el itinerario discurra exclusivamente por el territorio
de una Comunidad Autónoma, por lo que el servicio habrá
de reputarse autonómico y no estatal. Dado que el artículo
impugnado no establece salvedad alguna respecto de los servicios
que discurran íntegramente por el territorio de una
Comunidad Autónoma, ha de considerarse, en opinión
del recurrente, contrario al bloque de constitucionalidad.
Ahora bien, nada hay en el precepto examinado que permita
afirmar que los servicios de transporte a los que se refiere
son los de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma
recurrente. El propio Abogado del Estado reconoce que el art.
3.3 debe interpretarse refiriéndolo exclusivamente
a servicios de transporte regular de viajeros de uso especial
que sean competencia del Estado, es decir, que discurran por
el territorio de más de una Comunidad Autónoma.
Ello, unido a que, como hemos declarado reiteradamente, no
existe el deber de salvaguardar o hacer reserva expresa de
las competencias autonómicas, ha de llevarnos a concluir
que el art. 3.3 no resulta contrario a la Constitución
ni al Estatuto de Autonomía de Cataluña, siempre
que se interprete en el sentido expuesto.
59. Art. 5. Alega el Consejo Ejecutivo de Cataluña
que nada tendría que objetar si el art. 5, que delega
facultades sobre transportes públicos discrecionales,
se hubiese limitado en su totalidad a los transportes de competencia
del Estado. Pero no ha sido así por cuanto como pone
de manifiesto su apartado d), el legislador estatal ha considerado
incluidos en los transportes discrecionales de su competencia
«los tráficos de corto recorrido que se efectúen
íntegramente dentro del ámbito territorial de
la Comunidad Autónoma». El Abogado del Estado,
en contra, alega que al tratarse de autorizaciones con radio
de acción intercomunitario, nos encontramos claramente
fuera de la competencia exclusiva del art. 9.15 del EAC.
De la previsión contenida en el art. 5, d) de
la Ley Orgánica 5/1987 cabe una interpretación
conforme con la Constitución, pues, siguiendo el criterio
hermenéutico que venimos aplicando en relación
con otros preceptos, debe entenderse que esos tráficos
de corto recorrido sobre cuyas tarifas el Estado delega sus
facultades en las Comunidades Autónomas, no pueden
ser otros que aquellos que estén en el ámbito
de su competencia. Lo que, a su vez, significa que ha de tratarse
de los tráficos que, aun discurriendo íntegramente
por el territorio de la Comunidad Autónoma, no lo hacen
con carácter exclusivo, sino formando parte -como tramos
fragmentarios- de una línea matriz de ámbito
supracomunitario y no de transportes discrecionales propiamente
dichos (fundamento jurídico 34 de esta sentencia).
Sobre estos tramos, según dijimos en nuestra STC 53/1984,
precisamente a propósito del establecimiento de tarifas
por parte de una Comunidad Autónoma, el Estado tiene
la competencia exclusiva. Por el contrario, cuando se trata
de tramos de corto recorrido que no transcurren por el territorio
de otra Comunidad Autónoma, además de la de
Cataluña, según dijimos en nuestra STC 97/1983
también a propósito de la fijación de
tarifas para este tipo de transporte, la competencia exclusiva
la tiene la Comunidad Autónoma. Por lo dicho, debemos
declarar que si se interpreta el precepto en el sentido que
acaba de expresarse resulta conforme con la Constitución
y el Estatuto de Autonomía de Cataluña.
60. Art. 13. En relación con este precepto, que
delega funciones en relación con la capacitación
profesional para el transporte, debemos remitirnos ahora a
los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 24 y 25 de esta sentencia,
a tenor de los cuales debe ser declarado inconstitucional,
en lo que atañe a la capacitación profesional
para la realización del transporte, y de sus actividades
auxiliares y complementarias, que corresponden a la competencia
exclusiva de Cataluña. El Estado sólo puede
delegar a la Comunidad Autónoma de Cataluña
las facultades que ostenta. Por consiguiente, el precepto
ha de entenderse referido exclusivamente a la adquisición,
acreditación y control de la capacitación profesional
necesaria para realizar transportes que transcurren por el
territorio de más de una Comunidad Autónoma.
Así entendido, el precepto es conforme al orden constitucional
de competencias.
61. Arts. 14.1 y 2 y 16.1. Para el Consejo Ejecutivo
de Cataluña los arts. 14.1 y 2 y 16.1 de la Ley Orgánica
5/1987 son inconstitucionales por quebrantar los principios
de seguridad jurídica y de interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos que consagra
el art. 9.3 CE. La arbitrariedad consistiría, según
el demandante, en que los artículos impugnados son
manifiestamente contradictorios por cuanto lo que, por una
parte (art. 14.1) parecen delegar, por otra (arts. 14.2 y
16) lo reservan en todo caso al Estado. La infracción
de la seguridad jurídica estaría en que son
normas anfibológicas. Además, el último
inciso del art. 14.1 de la Ley es contrario al art. 150.2
CE, ya que en virtud del mismo, quien en realidad decidirá
sobre si las Comunidades Autónomas podrán ejercer
o no «la potestad normativa de ejecución o desarrollo
de las normas estatales» será una ley ordinaria
o, incluso, un reglamento, y no una ley orgánica, como
exige el precepto constitucional citado.
Hay que convenir con el Abogado del Estado, en lo que
se refiere al alegato del art. 9.3 CE, que no hay contradicción
ni anfibología alguna en los preceptos impugnados.
No existe, en efecto, ninguna contradicción entre delegar
la potestad normativa de ejecución y desarrollo de
las normas estatales reguladoras de las materias objeto de
delegación, y establecer límites o requisitos
de necesaria observancia por parte de la Comunidad Autónoma
en su ejercicio. Tratándose, como se trata, de facultades
correspondientes a materias de titularidad estatal, forma
parte de la potestad de dirección del delegante sujetar
el ejercicio de las facultades delegadas a los requisitos
o criterios que estime oportunos. Por eso no puede considerarse
arbitrario, ni atentatorio contra la seguridad jurídica,
disponer en la misma norma delegante criterios de sujeción
para el ejercicio de la potestad delegada.
En cuanto al último inciso del art. 14.1 de la
Ley Orgánica de delegación de facultades en
materia de transportes, al margen de su corrección
técnica, aspecto sobre el que este Tribunal nada tiene
que decir, no puede sostenerse que sea contrario al art. 150.2
CE y, concretamente, a la exigencia de que la delegación
se haga por Ley Orgánica. No es exacta la afirmación
de que el art. 14.1 permite que la decisión de delegar
en las Comunidades Autónomas la potestad normativa
se adopte por ley ordinaria o, incluso, por reglamento, y
ello por la sencilla razón de que la decisión
de delegar la potestad normativa -como facultad accesoria
de las mencionadas en los artículos anteriores- está
ya adoptada. Esto es, con la Ley 5/1985, que tiene la condición
de Ley Orgánica, el Estado ha cumplido el requisito
del art. 150.2 CE, en el sentido de que en virtud de ella
ha decidido la delegación (...«el Estado delega»,
dice el art. 14.1) de la potestad normativa de ejecución
o desarrollo de las normas estatales reguladoras de la materia
objeto de delegación. El requisito que añade
(...«Siempre que dichas normas prevean expresamente
dicha ejecución o desarrollo por las Comunidades Autónomas»)
es un plus que, no viniendo impuesto por el art. 150.2 CE,
no resulta contrario al mismo. En primer lugar porque, como
acaba de decirse, la decisión de delegar está
contenida ya en la Ley Orgánica, y, en segundo lugar,
porque tratándose, como se trata, de la delegación
de la potestad normativa de desarrollo de normas estatales,
nada hay que objetar a que sean éstas las que llamen
a la colaboración de la norma autonómica para
dicho desarrollo. Por todo lo dicho, debemos declarar que
los arts. 14.1 y 2, y 16.1 de la Ley Orgánica 5/1987
no vulneran el art. 150.2 CE.
62. Art. 20. Considera el Consejo Ejecutivo de la Generalidad
de Cataluña que este precepto -que prevé la
suspensión, por el Ministerio de Transportes, Turismo
y Comunicaciones, de los actos y Acuerdos que dicten las Comunidades
Autónomas en el ejercicio de funciones delegadas- es
contrario al art. 153 b) CE, que sólo circunscribe
al Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el control
de las funciones delegadas a las Comunidades Autónomas.
La tesis del demandante sería de recibo si los únicos
controles en la relación Estado-Comunidad Autónoma
fuesen los que expresamente prevé la Constitución
(arts. 153, 155 y 161.2). Si ello fuera así, el art.
20 de la Ley Orgánica 5/1987 sería efectivamente
contrario a la Constitución, por cuanto ésta
sólo prevé [art. 153 b) CE] el control por el
Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, del ejercicio
de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del
art. 150 CE, y es manifiesto que el art. 20 no se refiere
a este tipo de control. Sin embargo, como hemos reconocido
en otras ocasiones (STC 6/1982), el sistema de controles que
enuncia la Constitución se completa con aquellos que
pueden definir los Estatutos de Autonomía y las Leyes
Orgánicas; y no en vano, el propio art. 150.2 CE dispone
que la Ley Orgánica de delegación prevea las
formas de control que se reserve el Estado. Así, pues,
no hay duda de que el Estado, al delegar facultades en materias
de su titularidad, puede prever formas de control, lo que
no significa que cualquiera que establezca haya de ser constitucionalmente
lícita. No lo es, precisamente, por las razones que
inmediatamente se expondrán, la que establece el precepto
de la Ley Orgánica 5/1987, impugnado por la Comunidad
Autónoma de Cataluña.
En efecto, la suspensión por el Ministerio de
Transportes, Turismo y Comunicaciones de actos y acuerdos
dictados por la Comunidad Autónoma -en el ejercicio
de facultades delegadas-, por haber vulnerado las normas o
disposiciones estatales, es una técnica de control
de legalidad de dichos actos, en cuanto que conlleva un juicio
sobre su conformidad a Derecho que concluye con la privación
de eficacia de los mismos. El control de legalidad de los
actos de la Administración autonómica realizados
en el ejercicio de facultades delegadas está reservado
por la CE al Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado
[art. 153 b)], razón por la cual la suspensión
de actos de la Comunidad Autónoma, decretada como consecuencia
de la infracción de normas estatales, no puede confiarse
al Ministro de Transportes, Turismo y Comunicaciones, por
lo que procede declarar inconstitucional el art. 20 de la
Ley Orgánica 5/1987.
X) La Ley de Cataluña 12/1987, sobre transportes
de viajeros por carretera con vehículos de motor.
63. Una vez examinadas las leyes estatales de ordenación
de los transportes terrestres (Ley 16/1987) y la orgánica
de delegación de facultades en la materia (LO 5/1987),
sólo nos resta enjuiciar los artículos de la
Ley 12/1987, del Parlamento de Cataluña, de transportes
de viajeros por carretera con vehículos de motor, que
han sido impugnados por el Presidente del Gobierno.
64. Art. 2. Este precepto sujeta a la Ley catalana a
«los transportes que transcurran o se exploten íntegramente
por el territorio de Cataluña». Alega el Abogado
del Estado que el precepto cuestionado, al introducir el criterio
de la explotación, vulnera el art. 149.1.21 CE por
desbordar el ámbito territorial autonómico,
así como por establecer un punto de conexión
distinto del previsto expresamente en el bloque de la constitucionalidad.
En efecto, como ha quedado reiteradamente expuesto a
lo largo de los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS de esta sentencia,
la Constitución y, al amparo de ella, los Estatutos
de Autonomía han distribuido las competencias en materia
de transportes a partir de un único criterio: el de
la extensión territorial de su itinerario. El criterio
de la territorialidad es, pues, el único criterio constitucionalmente
legítimo para ordenar la atribución de competencias
en la materia, lo que significa que excede de las facultades
de la Comunidad Autónoma de Cataluña extender
el ámbito de sus competencias en materia de transportes
empleando un criterio de atribución no previsto expresamente
en la Constitución, ni en su Estatuto de Autonomía,
y que, por su significado, no puede considerarse un concepto
equivalente al de la extensión territorial del recorrido,
por cuanto es sustancialmente diverso de éste.
El concepto de «explotación» tiene
un significado económico y mercantil que nada tiene
que ver con el concepto geográfico de «transcurrir
íntegramente» por un determinado territorio que
es el que emplea la Constitución (arts. 149.1.21 y
148.1.5). Que no es un concepto equivalente al del «transcurso
íntegro» se pone de manifiesto no sólo
por el hecho de que se haya enunciado autónomamente
respecto de aquél, sino también porque en la
definición que el propio art. 2 hace de lo que habrá
de entenderse por «transporte que transcurre íntegramente
por el territorio de Cataluña» no hay la menor
alusión a la explotación.
Podría objetarse que la restricción al
ámbito territorial autonómico no impide que
puedan producirse efectos o consecuencias fuera de tal territorio,
y ciertamente ello es así, como lo reconocimos en nuestra
STC 37/1981, a propósito de los centros de contratación
y terminales de carga del País Vasco. Sin embargo,
no nos encontramos ante un caso como el mencionado, por cuanto
que el concepto empleado por el art. 2 de la Ley catalana
va más allá de eso al referirse a la actividad
de explotación del transporte. Tampoco serviría
para enervar cuanto llevamos dicho el argumento de que la
vinculación del concepto «se exploten»
al criterio «íntegramente por el territorio de
Cataluña» despeja toda duda de inconstitucionalidad
del art. 2 que quedaría, por mor de esa conexión,
dentro de los márgenes permitidos por el bloque de
la constitucionalidad. Semejante alegato no es de recibo por
cuanto, con independencia de lo que quiera decirse con la
oscura expresión «transportes que se exploten
íntegramente por el territorio de Cataluña»,
lo cierto es que Cataluña sólo puede aplicar
su Ley de transportes a aquellos que transcurran íntegra
y exclusivamente por su territorio, concepto unívoco
y de una claridad en su significado que resulta excluyente
de cualesquiera otros que no sean absolutamente idénticos.
Por todo ello debemos concluir que el precepto impugnado por
el Presidente del Gobierno es inconstitucional y, por ende,
nulo.
65. Arts. 10 a 14, 54 i) y Disposiciones transitorias
cuarta y sexta. Se refieren todos estos preceptos a la forma
de acceder a la profesión de transportista y a las
profesiones auxiliares del transporte. En relación
con los mismos ya nos hemos pronunciado en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 24 y 25 de esta sentencia a los que ahora
nos remitimos, estimando que no vulneran el reparto constitucional
y estatutario de competencias.
Lo que allí se dijo en relación con los
arts. 10 a 14 debe extenderse también a las Disposiciones
transitorias cuarta y sexta que el Abogado del Estado impugna
alegando que suponen meras excepciones y matizaciones a los
requisitos de los arts. 10 y siguientes, con los que integran
un todo normativo, como efectivamente ocurre.
Finalmente, por lo que respecta al art. 54 i), debe
concluirse lo mismo, ya que prevé las consecuencias
sancionatorias del incumplimiento de los requisitos del art.
10, que hemos declarado acorde con la Constitución.
66. Art. 42.6. El art. 42.6 de la Ley catalana sobre
transportes de viajeros por carretera con vehículos
de motor establece que la Administración autonómica
coordinará, en lo que afecta a los tránsitos
autonómicos, los transportes de la Comunidad Autónoma
y los estatales cuando los itinerarios de éstos pasen
por el territorio de la Comunidad Autónoma.
Considera el Abogado del Estado que el precepto es inconstitucional
por cuanto que la competencia de coordinación entre
las competencias estatales y las autonómicas sólo
puede corresponder al Estado, ya que la unidad de resultado
requerida en el caso de coordinación de transportes
terrestres excede por definición del ámbito
territorial de la Comunidad Autónoma. El representante
de la Generalidad de Cataluña, por su parte, considera
que el Estado no dispone de la competencia para la coordinación
general, razón por la cual no puede sostenerse que
es a él -y sólo a él- a quien corresponde
coordinar las competencias estatales y las autonómicas.
No obstante, advierte el Abogado de la Comunidad Autónoma,
esto no significa, en modo alguno, que la consecución
de dicho objetivo se haga imposible, pues, como señaló
la STC 80/1985, el Estado y las Comunidades Autónomas
están recíprocamente sometidos a un deber general
de colaboración que no es preciso justificar en preceptos
concretos, porque es de esencia al modelo de organización
territorial implantado por la Constitución.
Pues bien, tratándose en el presente caso de
una materia -tránsitos autonómicos, de un lado,
y tránsitos estatales, de otro- sobre los que la Comunidad
Autónoma y el Estado tienen competencia exclusiva,
ninguno de los dos Entes puede imponer unilateral y coercitivamente
al otro, que es el rasgo definitorio de la coordinación,
medidas encaminadas a conseguir la integración de la
diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema,
evitando contradicciones y reduciendo disfunciones.
En estos casos de competencias exclusivas, y, por tanto,
excluyentes sobre un mismo ámbito competencial, las
competencias estatales y autonómicas están situadas
en un plano de paralelismo y la técnica apropiada es
la de cooperación, que se define por la voluntariedad,
en lugar de la de coordinación, que conlleva un cierto
poder de dirección, consecuencia de la posición
de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto
del coordinado. Cataluña no se encuentra respecto de
los transportes de competencia estatal que discurren por su
territorio en esa situación de superioridad, por las
razones antes expresadas, y, por ello, hemos de concluir que
el art. 42.6 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1987
es inconstitucional y nulo por infringir el art. 149.1.21
CE.
67. Arts. 53 b) y c) y 54 e). Estos preceptos definen
infracciones en materia de seguridad y de utilización
del tacógrafo u otros instrumentos de control. Para
el Abogado del Estado resultaba clara la inclusión
de esta materia en la reserva estatal de competencia que efectúa
el art. 149.1.21 CE, en el inciso relativo al «tráfico
y circulación de vehículos a motor», a
la vista de la doctrina de la STC 59/1985. Por el contrario,
la Comunidad Autónoma de Cataluña defiende que
la regulación contenida en estos preceptos ha de incluirse
en la competencia relativa a transportes, en el primer inciso
del núm. 21 del art. 149.1 CE, y no a la de tráfico
y circulación de vehículos de motor, ya que
ésta ha de considerarse limitada a la finalidad estricta
que le es propia, esto es, a la protección del entorno
exterior en que se mueven los vehículos para evitar
que causen daños a terceros o a otros vehículos
que circulen por las vías públicas, de forma
que cuando lo que directamente se persiga no sea esto, sino
garantizar la seguridad de los usuarios, como ocurre en el
caso examinado, las medidas adoptadas, aunque indirectamente
pudiesen contribuir a la mejora de la seguridad vial, no han
de incluirse en la competencia estatal mencionada.
Esta argumentación no puede ser admitida, pues,
como ya manifestamos en nuestra STC 59/1985, precisamente
a propósito de la regulación por una Comunidad
Autónoma del uso del tacógrafo, en el concepto
de tráfico y circulación de vehículos
de motor (art. 149.1.21, tercer inciso, CE) no se encuentran
englobadas solamente las condiciones atinentes a la circulación
(verbigracia: señales, limitaciones de velocidad, etc.),
sino las condiciones que deben cumplir los vehículos
que circulan. Apoya esta solución el hecho de que las
garantías de la seguridad en la circulación,
según la voluntad de la Constitución, expresada
en el precepto mencionado, deban ser uniformes en todo el
territorio nacional. No cabe separar los requisitos técnicos
que debe reunir un vehículo para garantizar la seguridad
de personas y cosas exteriores a él de aquellos requisitos
que pretenden proteger a quienes, como conductores o pasajeros,
se encuentren en su interior. La regulación de los
requisitos técnicos destinados a la protección
y seguridad de conductores y viajeros (seguridad vial pasiva)
debe, por tanto, entenderse incluida en la reserva a la competencia
estatal exclusiva del art. 149.1.21, y como materia sujeta
a tal competencia exclusiva no cabe la intervención
al respecto de las Comunidades Autónomas, alterando,
modificando o desarrollando las prescripciones estatales (SSTC
18/1992, 203/1992 y 21/1993). Por lo que tales preceptos habrán
de ser declarados inconstitucionales y nulos.
Los arts. 53 b) y c) y 54 e) de la Ley Catalana 12/1987
definen infracciones en relación a la seguridad de
las personas, derivadas del transporte y, específicamente,
en relación con el uso del tacógrafo y otros
instrumentos de control que hayan de llevar instalados los
vehículos. Es claro, de acuerdo con todo lo dicho,
que los preceptos impugnados se inscriben plenamente en el
ámbito de la seguridad de la circulación y el
tráfico, por lo que ha de concluirse que vienen a incidir
en una materia reservada al Estado por el art. 149.1.21 CE,
representando, por tanto, una extralimitación competencial,
por lo que procede acceder a la pretensión de inconstitucionalidad
formulada por el Abogado del Estado.
Dada en Madrid a veintisiete de junio de mil novecientos
noventa y seis.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION
ESPAÑOLA,
Ha decidido
A) En cuanto a las impugnaciones relativas a la Ley
estatal 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres,
deducidas por el Parlamento y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad
de Cataluña, estimar parcialmente los recursos y, en
consecuencia:
1.º Declarar inconstitucionales y, por consiguiente
nulos el inciso segundo del párrafo primero y el párrafo
segundo del art. 2, los arts. 113 a 118 y la Disposición
transitoria décima.
2.º Declarar que son básicos los arts. 3;
4; 12.1; 72.1, párrafo segundo; 75.3, párrafo
primero; el apartado 5.º de la Disposición transitoria
segunda y los apartados primero, cuarto, sexto y noveno de
la Disposición transitoria quinta, interpretada en
los términos que se expresan en el fundamento jurídico
53.
3.º Declarar que no son básicos los arts.
12.2 (en el inciso que establece que la actuación pública
«se sujetará a lo establecido en esta Ley para
cada modo o clase de transporte»); 16.1; 36.5; 42; 43;
44; 45 y 46; 59; 64.2; 75.3, párrafo segundo; 80.2;
81.1 y 2; 83.1; 93.2; 95.2; 102.2 b); 110.2; 155.2, entendido
en los términos que se expresan en el fundamento jurídico
44, 157.2 a), 158.2, 179.6 y 188.
4.º Declarar básico, y, por consiguiente,
aplicable a los transportes intrautonómicos competencia
de la Comunidad Autónoma recurrente, el art. 14, interpretando
la referencia que se efectúa a los motivos sanitarios
en los términos expuestos en el fundamento jurídico
14 y exceptuando el último inciso -«u otras causas
graves de utilidad pública e interés social
que igualmente lo justifiquen»-, que se declara contrario
al orden constitucional de competencias y, por consiguiente,
nulo.
5.º Declarar básico, y, por consiguiente,
aplicable al ámbito de los transportes que sean competencia
de la Comunidad Autónoma recurrente, el art. 31, último
párrafo, en la medida en que establece la colaboración
del Estado en la homologación de los Planes Territoriales
y Especiales y declarar que dicho precepto no es básico
en cuanto establece la necesaria colaboración del Estado
en la elaboración de dichos planes, según lo
expuesto en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 20 y 21.
6.º Declarar que el art. 71.2 es básico,
excepto en su último inciso, en los términos
expuestos en el fundamento jurídico 30.
7.º Declarar que el art. 124 vulnera la distribución
constitucional de competencias entre el Estado y la Comunidad
Autónoma recurrente, por lo que no es aplicable en
Cataluña.
8.º Declarar que son conformes al orden constitucional
de competencias: el art. 5.1, entendido como se expone en
el fundamento jurídico 15; el art. 6, interpretado
en la forma que se expresa en el fundamento jurídico
16; el art. 7, interpretado en la forma expuesta en el fundamento
jurídico 17; el art. 13, interpretado en la forma expuesta
en el fundamento jurídico 13; los arts. 25 y 26, en
tanto se entiendan como se dice en el fundamento jurídico
18; el art. 29.2, interpretado en la forma expuesta en el
fundamento jurídico 19; el art. 38.4, entendido en
la forma relatada en el fundamento jurídico 23; los
arts. 47.1 y 52.1 c), entendidos del modo expuesto en el fundamento
jurídico 26; los arts. 91.1 y 2, interpretados en la
forma a que se hace referencia en el fundamento jurídico
34; y, finalmente, el art. 154, interpretado como se expresa
en el fundamento jurídico 43.
9.º Desestimar los recursos en todo lo demás.
B) En cuanto a las impugnaciones relativas a la Ley
Orgánica 5/1987, de delegación de facultades
del Estado en materia de transportes, estimar parcialmente
los recursos interpuestos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad
y por el Parlamento de Cataluña y, en consecuencia:
1.º Declarar conformes al orden constitucional
de competencias los arts. 3.3, 5 y 13, interpretados, respectivamente,
conforme a lo expuesto en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
58, 59 y 60.
2.º Declarar inconstitucional y nulo el art. 20.
3.º Desestimar los recursos en todo lo demás.
C) En cuanto a la Ley 12/1987, del Parlamento de Cataluña,
sobre transportes de viajeros por carretera con vehículos
de motor, estimar parcialmente el recurso interpuesto por
el Presidente del Gobierno y, en consecuencia:
1.º Declarar inconstitucionales y, por consiguiente,
nulos los arts. 2, 42.6, 53 b) y c) y 54 e).
2.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín
Oficial del Estado».
VOTO PARTICULAR
que formula el Magistrado don Manuel Jiménez
de Parga y Cabrera a la sentencia recaída en los
recursos de inconstitucionalidad acumulados, núms.
1191/1987, 1390/1987, 1391/1987, 1392/1987 y 1393/1987.
Una sentencia tan extensa como la que el Pleno ha
dictado, en la que se consideran y resuelven numerosas cuestiones,
tiene puntos concretos, o matices de argumentación,
que cada uno de los Magistrados acaso no acepte plenamente.
Esto resulta inevitable en esta clase de resoluciones. Yo
no voy a referirme, en este Voto discrepante, a esos problemas
menores, de escasa o mínima relevancia. Mi disentimiento
se centra en la concepción de la supletoriedad del
Derecho estatal en nuestro ordenamiento constitucional (FUNDAMENTOS JURÍDICOS 3.º a 9.º), tema importante que
la mayoría del Pleno ha enfocado de una forma, y
le ha dado un alcance, que yo no comparto.
Mi razonamiento en torno a la supletoriedad del Derecho
estatal se articula del siguiente modo:
1. La supletoriedad no es un título competencial
que faculte a las Cortes Generales para ejercer su potestad
legislativa sobre cualesquiera materias, tanto si se trata
de materias reservadas a la competencia exclusiva de las
Comunidades Autónomas, como si son materias de competencia
compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Las afirmaciones de la sentencia, relativas a este aspecto
del tema, las suscribo sin reservas. Hay que abandonar la
tesis, implícita en algunas resoluciones de este
Tribunal, o reflejada en determinados obiter dicta, según
la cual las Cortes Generales retendrían, en el Estado
de las autonomías, una competencia universal para
dictar normas de eficacia directa, en unos casos, y de eficacia
supletoria, en otros. A partir de la STC 147/1991, la supletoriedad
debemos entenderla «como función referida al
conjunto del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio
debe obtenerse por el aplicador del Derecho a través
de las reglas de interpretación pertinentes, incluida
la vía analógica, y no ser impuesta directamente
por el legislador desde normas especialmente aprobadas con
tal exclusivo propósito para incidir en la reglamentación
jurídica de sectores materiales en los que el Estado
carece de título competencial específico que
justifique dicha reglamentación» (fundamento
jurídico 7.º). La sentencia de la mayoría
lo subraya oportunamente.
2. Aunque la supletoriedad no sea un título
competencial, la norma del art. 149.3 CE («el derecho
estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho
de las Comunidades Autónomas») no está
desprovista de sentido, ni carece de importancia, en el
Estado de las autonomías formalizado por nuestra
Constitución. El hecho de que el principio de supletoriedad
falte en otras Constituciones extranjeras, configuradoras
también de Estados políticamente descentralizados,
no resta valor al precepto español. Al contrario,
los intérpretes de nuestro ordenamiento y los operadores
jurídicos -destinatarios preferentes de la regla
de la supletoriedad- están en condiciones de afrontar
y vencer; con el art. 149.3 CE en la mano, el horror vacui,
sintiéndose jurídicamente seguros al poder
colmar cualquier posible laguna.
3. Mi discrepancia con la sentencia empieza en el
último párrafo del fundamento jurídico
6.º:
«Aquí se trata sólo, por lo tanto,
de extraer las consecuencias lógicas de tal afirmación
(que el Estado necesita de un título competencial
específico para dictar Derecho supletorio), que entonces
(en la STC 147/1991) no llegaron a formularse: Si para dictar
cualesquiera normas precisa el Estado de un título
competencial específico que las justifique, y la
supletoriedad no lo es, esa conclusión ha de mantenerse
en todo caso. Por lo tanto, tampoco en las materias en las
que el Estado ostenta competencias compartidas puede, excediendo
el tenor de los títulos que se las atribuyen y penetrando
en el ámbito reservado por la Constitución
y los estatutos a las Comunidades Autónomas, producir
normas jurídicas meramente supletorias, pues tales
normas, al invocar el amparo de una cláusula como
la de supletoriedad que, por no ser título competencial,
no puede dárselo, constituyen una vulneración
del orden constitucional de competencias».
A mi juicio, y en contra de la tesis del párrafo
transcrito, el Estado, en las materias en las que posee
competencias compartidas con las Comunidades Autónomas
se halla facultado para ejercer su potestad legislativa,
produciendo normas de aplicación supletoria, además,
claro es, de las de aplicación directa que constitucionalmente
sean de su competencia. Actúan así las Cortes
Generales cuando tengan un título específico
que las faculte para legislar.
4. No estoy de acuerdo, por consiguiente, con la declaración
de inconstitucionalidad, y consecuente nulidad, que se contiene
en el punto 1.º del apartado A) de la sentencia, respecto
al inciso segundo del párrafo primero y el párrafo
segundo del art. 2 de la Ley 16/1987, de Ordenación
de los Transportes Terrestres (LOTT), así como respecto
a los arts. 113 a 118 de la misma Ley.
Hay que analizar por separado estas declaraciones
de inconstitucionalidad.
5. El art. 2 LOTT tiene dos párrafos. El primero
de ellos se compone de dos disposiciones estrechamente relacionadas
entre sí, que deben ser enjuiciadas conjuntamente.
No se ha cuestionado que el Estado, ex art. 149.1.21
CE, tiene competencia exclusiva sobre los transportes terrestres
que transcurran por el territorio de más de una Comunidad
Autónoma. Con ese título específico
las Cortes Generales ejercieron su potestad legislativa,
elaborando y votando la LOTT. Una vez establecidas las normas
legales aplicables a los transportes intercomunitarios,
en virtud -insistimos- de un indiscutible e indiscutido
título competencial específico, las Cortes
Generales afirman en la LOTT lo mismo que tiene dicho la
Constitución en su art. 149.3 (verbigracia, que «el
Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del
Derecho de las Comunidades Autónomas»): «Asimismo,
se aplicará (la LOTT) a aquellos transportes y actividades
cuya competencia corresponda a las Comunidades Autónomas
y a la Administración Local, con el carácter
supletorio o directo que en cada caso resulte procedente,
de conformidad con el ordenamiento constitucional, estatutario
y legal»).
¿Cómo puede apreciarse la inconstitucionalidad
de un inciso -pregunto yo- que se limita a transcribir,
con palabras distintas pero con fidelidad plena, lo que
la Constitución dice? Esta clase de normas, frecuentes
en las leyes, podrán ser calificadas de «reconstitucionales»,
un neologismo en el que el prefijo «re» se utiliza
para intensificar el significado de lo que se afirma (por
ejemplo, re-cargar). Serán preceptos «reconstitucionales»,
pero nunca «inconstitucionales», con el prefijo
«in» significando negación o privación
(por ejemplo, in-acabable).
El Estado, provisto de un título competencial
específico (art. 149.1.21 CE), dicta normas legales
directamente aplicables a los transportes intercomunitarios;
normas legales que tienen carácter supletorio en
la regulación de los transportes intracomunitarios
«de conformidad con el ordenamiento constitucional,
estatutario y legal», puntualiza bien el párrafo
primero del art. 2 LOTT, in fine.
6. Tampoco carecen las Cortes Generales de un título
competencial específico para ejercer su potestad
legislativa en la materia detallada en el segundo párrafo
del art. 2 LOTT, declarado inconstitucional por la sentencia
de la mayoría del Pleno.
A) Transportes urbanos.-Lo dispuesto en los arts.
113 a 118 se refiere a una materia de régimen local.
Como se afirma en el Preámbulo de la Ley7/1985, Reguladora
de las Bases del Régimen Local, «el hecho de
que las Entidades locales, no obstante su inequívoca
sustancia política, desplieguen su capacidad en la
esfera de lo administrativo, justifica tanto esta última
condición del marco definidor de su autonomía
como la identificación del título constitucional
para su establecimiento en el art. 149.1, apartado 18, en
relación con el 148.1 apartado 2.º, del texto
fundamental».
El transporte público de viajeros es una de
las materias expresamente consignada en el art. 25.2 de
la citada Ley Reguladora de las Bases del Régimen
Local. En tales materias «el Municipio ejercerá,
en todo caso, competencias, en los términos de la
legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas».
El Estado, en suma, ostenta un título competencial
específico para legislar, con carácter supletorio,
los transportes urbanos. No es el título del art.
149.1.21 CE sino el título del art. 149.1.18 CE,
el que faculta a las Cortes Generales, en esta concreta
materia, para ejercer su potestad legislativa. El Estado
tutela así la autonomía local.
B) Centros de información y distribución
de cargas y las estaciones de transporte por carretera (arts.
124 y 127 a 132, respectivamente, LOTT):
a) La regulación de los mencionados Centros
se puede conectar, sin obstáculo alguno, con la competencia
estatal en materia de ordenación general de la actividad
económica (art. 149.1.13 CE). La sentencia de la
mayoría contiene dos pronunciamientos sobre el art.
124 LOTT, que es el dedicado a los Centros de información
y distribución de cargas: Por un lado, no lo declara
inconstitucional, sino inaplicable en Cataluña; por
otro lado, declara inconstitucional y nula la norma que
dispone la aplicación supletoria del Derecho estatal
a estos Centros de información y distribución
de cargas.
Yo creo que las Cortes Generales ostentan, en este
caso, un título competencial específico para
ejercer su potestad legislativa: El art. 149.1.13 CE.
b) El tratamiento dado en la sentencia de la mayoría
al capítulo quinto del título IV (arts. 127
a 132) de la LOTT, donde se regulan las estaciones de transporte
por carretera, conduce a la desestimación del recurso
de inconstitucionalidad. Por tanto, se reconoce que el Estado
posee un título competencial específico sobre
esa materia. Sin embargo, la sentencia declara inconstitucional
y, por consiguiente, nula, la norma (art. 2, párrafo
segundo, LOTT) que dispone la aplicación, con carácter
supletorio, del Derecho estatal a las estaciones de transporte
por carretera.
Mi disidencia en este punto concreto se deduce, pues,
de lo expuesto cuando las Cortes Generales ostentan un título
competencial específico para ejercer su potestad
legislativa.
7. El criterio discrepante que estoy formulando es
plenamente respetuoso con las competencias de las Comunidades
Autónomas, pues, con mi tesis, no se les obliga a
legislar. Una forma de ser autónomo es no ejercer
las competencias asumidas hasta que se considere oportuno,
sin estar condicionado por horror vacui de clase alguna.
La nulidad declarada por la sentencia de la mayoría
del Pleno crea un vacío normativo o el operador jurídico
puede considerar que se ha creado, salvo que se entienda
que la erradicación de los preceptos nulos del art.
2 LOTT carece de transcendencia, o que es una declaración
jurisprudencial inocua.
¿Debe recordarse, acaso, que hasta este momento
sólo se ha promulgado una Ley de Comunidad Autónoma
sobre transportes: La Ley 12/1987, del Parlamento de Cataluña,
sobre Transportes de viajeros por carretera con vehículos
de motor, declarada ahora en parte inconstitucional por
esta misma sentencia del Pleno?
Pienso que habría sido preferible que las declaraciones
de inconstitucionalidad, en el presente asunto, no hubiesen
comportando la nulidad de los correspondientes preceptos,
sino la simple inaplicación de ellos en el ámbito
de la Comunidad recurrente.
En la citada STC 147/1991, que ha servido de antecedente
a esta sentencia, leemos: «Debe evitarse un pronunciamiento
de nulidad total que además afectaría a Comunidades
que no han impugnado la norma estatal, quizá por
seguir la política legislativa de considerar apropiada
la normativa estatal y, por tanto, decidir el aplicarla
mientras no consideren oportuno desplazarla a un grado supletorio
mediante la aprobación de una reglamentación
propia» (fundamento jurídico 7.º).
La inactividad legislativa de las Comunidades sobre
los transportes terrestres, con una sola Ley (según
hemos apuntado), es un síntoma de su preferencia
por la normativa estatal.
8. Con el resto de los pronunciamientos de la sentencia
mostré mi conformidad en el Pleno, lamentando ahora
no poder suscribir lo que respecto a la supletoriedad del
Derecho estatal expresa aquí la mayoría, con
un alcance ciertamente novedoso en nuestra jurisprudencia.
Es nueva la tesis defendida por el Pleno en cuanto
supone la desfiguración del Estado de las Autonomías
y la apertura a la implantación del modelo federal
(un modelo no desprovisto de singularidades). La cláusula
de la supletoriedad ha sido siempre el síntoma de
un fenómeno de más amplio alcance: El modelo
estatal del título VIII se ha concebido, hasta ahora,
como aquel que resultaba de la conjunción de dos
categorías de sistemas normativos: a) El del Estado,
por definición general y completo (esto es, habilitado
para la producción de todo tipo de normas); b) Los
autonómicos, limitados territorial y materialmente,
esto es, constreñidos en el espacio y sólo
habilitados para la producción de determinadas normas.
A diferencia del modelo federal (en el que el ordenamiento
como un todo completo resulta de la conjunción de
varios sistemas normativos incompletos), el modelo autonómico
parte de la generalidad de un sistema (el estatal) y la
particularidad de cada uno de los autonómicos. Si
en el modelo federal la conjunción entre los distintos
sistemas se verifica a partir del criterio de la validez
(la norma de un sistema es válida en la medida en
que se ciña al ámbito de competencias atribuido
al sistema del que forma parte), en el modelo autonómico
la conjunción se lleva a cabo con arreglo a dos criterios:
a) La validez (con normas autonómicas constreñidas
a un ámbito competencial limitado), y, b) La aplicación
(con normas estatales aplicables como subsidiarias allí
donde la competencia normativa corresponda a una Comunidad
Autónoma).
¿La sentencia del Pleno apunta, acaso, hacia
la federalización del modelo y a convertir lo que
hasta ahora se venía interpretando como un modelo
de Estado singular (el autonómico, híbrido
entre el centralista y el federal) en un modelo meramente
transitorio, cuyo punto de llegada es el federalismo?
Esta conversión, por su evidente trascendencia
(trascendencia que cabe calificar, sin reparos, de constituyente)
requeriría, a mi juicio, de una mayor argumentación.
Debería, cuando menos, ponerse de manifiesto en la
sentencia que esta nueva doctrina introduce una forma nueva
de organización territorial del poder público.
Forma que, además, tampoco podrá ser la puramente
federal, pues falta aún la condición necesaria
de que todos los sistemas «federados» disfruten
del mismo número y tipo de competencias. Esta circunstancia
producirá como resultado, precisamente, la vacuidad
a la que quiere hacer frente la cláusula de supletoriedad.
En último término, no debe olvidarse que el
art. 149.3 atribuye al Derecho del Estado carácter
supletorio «en todo caso», esto es, también
cuando todas las Comunidades han asumido competencias en
una determinada materia y se den los requisitos competenciales,
a favor del Estado, que he expuesto en este Voto.
Madrid, a uno de julio de mil novecientos noventa
y seis.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Firmado
y rubricado.
