III.20.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 16/1996.
Sentencia de 1 de febrero de 1996.
Ponente: D. Álvaro Rodríguez Bereijo.
Materia: DERECHOS Y LIBERTADES: Principio de legalidad.
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
competencial.
B.O.E: 2-3-1996 nº 54 (suplemento). Rectificaciones:
B.O.E 17-4-1996 nº 93 (suplemento).
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
CONTENIDO
Recurso de inconstitucionalidad 2280/1990, promovido
por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña,
en relación con determinados preceptos y partidas
presupuestarias de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos
Generales del Estado para 1990.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. La Generalidad de Cataluña impugna en este
recurso determinadas partidas presupuestarias y varios preceptos
de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales
del Estado para 1990. Por lo que la a impugnación de
las partidas presupuestarias se refiere, el recurso guarda
una evidente conexión sustancial con los recursos de
inconstitucionalidad 542/1988 y 573/1989, que fueron resueltos
por la STC 13/1992, hasta el punto de que algunos de los conceptos
ahora impugnados son mera reproducción literal de los
que constituyeron objeto de los citados recursos. Debemos
por ello remitirnos, con carácter general, a las consideraciones
doctrinales expuestas en la sentencia últimamente citada,
en especial en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 4.º a
11, que damos aquí por reproducidos; por la misma razón,
y para evitar reiteraciones innecesarias, cuando el
CONTENIDO
de las partidas presupuestarias de la Ley 4/1990, ahora impugnadas,
coincida con el de las enjuiciadas en la STC 13/1992 nos limitaremos
a efectuar una remisión al correspondiente fundamento
jurídico de dicha sentencia.
Antes de examinar las alegaciones formuladas, hemos
de dar respuesta a la cuestión del desistimiento parcial
de la Generalidad de Cataluña en relación con
la impugnación de las partidas presupuestarias de la
Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del
Estado para 1990, que han quedado reseñadas en el epígrafe
6 de los Antecedentes.
Dado que el Abogado del Estado, en representación
del Gobierno de la Nación, ha solicitado expresamente
que se acepte el desistimiento formulado y, apreciadas las
circunstancias del presente proceso, no se advierten razones
de interés público que aconsejen lo contrario,
resulta procedente acceder a lo solicitado y tener por desistida
parcialmente a la Generalidad de Cataluña en la prosecución
del recurso de inconstitucionalidad contra las citadas normas
de la Ley de Presupuestos.
2. La razón última de las concretas impugnaciones
que la representación de la Generalidad de Cataluña
aduce frente a determinadas partidas de la Ley de Presupuestos
Generales del Estado para 1990, destinadas a subvenciones
de fomento en ámbitos o sectores de la política
económica o social en que aquella Comunidad Autónoma
ha asumido la competencia exclusiva, reside en que no se ha
llevado a cabo en ellas la correspondiente «territorialización»
de los fondos y su distribución para la gestión
descentralizada entre las diferentes Comunidades Autónomas
con competencias en la materia, lo cual, a su juicio, lesiona
su autonomía financiera (art. 156.1 CE y art. 1.1 de
la LOFCA) de gasto, en este caso condición indispensable
de la autonomía política garantizada por la
Constitución (art. 2 CE).
Reconocida y declarada por la STC 13/1992 (
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 7.º y 9.º, la exigencia de la «territorialización»
de los fondos presupuestarios, destinados a subvenciones en
los Presupuestos Generales del Estado entre las distintas
Comunidades Autónomas, esto es, su transferencia efectiva
a éstas de modo que puedan disponer prontamente de
los mismos sin más condicionamientos que los que se
deriven del ejercicio de las competencias estatales en la
materia. Lo que se debate además, en suma, es si esa
«territorialización, en aquellos casos en que
la gestión de los fondos corresponda a las Comunidades
Autónomas, ha de llevarse a cabo en o dentro de los
propios Presupuestos Generales del Estado como pide la Generalidad
de Cataluña (aunque admitiendo «si ello fuera
posible y en su defecto, procediendo a su territorialización
durante el ejercicio con la mayor antelación posible»)
o, por el contrario, en un momento posterior, de acuerdo con
lo dispuesto por el art. 153 de la Ley General Presupuestaria
como señala el Abogado del Estado.
En la antes citada STC 13/1992, fundamento jurídico
9.º, hemos declarado que la técnica más
acorde y respetuosa con la autonomía política
y financiera de las Comunidades Autónomas es que esa
territorialización se realice directamente en los propios
Presupuestos Generales del Estado, consignándose como
transferencias, corrientes o de capital, a las Comunidades
Autónomas en las correspondientes Secciones, Servicios
y Programas del estado de gastos.
Ahora bien, añadimos entonces, «de ello
no se sigue necesariamente la inconstitucionalidad de las
mismas (partidas presupuestarias), siempre que por normas
inmediatamente posteriores o por Convenio ajustado a los principios
constitucionales y reglas de distribución de competencias,
los fondos en cuestión se distribuyan efectivamente
entre las Comunidades Autónomas competentes para gestionarlos».
Por otra parte, en su escrito de demanda la representación
de la Generalidad de Cataluña no ha aportado argumentación
alguna que nos permita concluir que dicha territorialización
podía llevarse a cabo en la propia Ley de Presupuestos
Generales del Estado.
Analizaremos a continuación las partidas impugnadas
de los Presupuestos Generales del Estado para 1990.
A) De la Sección 13 (Ministerio de Justicia).
Servicio 04 (Dirección General de Instituciones
Penitenciarias). Programa 313 C. Prestaciones de asistencia
social. Concepto 482: Transferencias corrientes a familias
e instituciones sin fines de lucro para atenciones de los
internos, liberados y familiares. Programa 144 A (Centros
e Instituciones Penitenciarias). Concepto 480: Transferencias
corrientes a instituciones y centros para atención
a drogodependientes.
Las partidas mencionadas coinciden con las recogidas
en el fundamento jurídico 13 A), b) y a), respectivamente,
de la STC 13/1992, al que nos remitimos.
B) De la Sección 16 (Ministerio del Interior).
Servicio 04 (Dirección General de Protección
Civil). Programa 223 A (Protección Civil), Concepto
461: Transferencias corrientes a Corporaciones locales para
atenciones de todo orden motivadas por siniestros, catástrofes
u otras de reconocida urgencia; Concepto 482: Transferencias
corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para
atenciones de todo orden motivadas por siniestros, catástrofes,
u otros de reconocida urgencia Conceptos 761 y 782: Transferencias
de capital a Corporaciones locales y a familias e instituciones
sin fines de lucro para los mismos fines.
Por las razones expuestas en el fundamento jurídico
13 B) de la STC 13/1992, nada hay que objetar a la inclusión
de las partidas reseñadas en los Presupuestos Generales
del Estado.
C) De la Sección 18 (Ministerio de Educación
y Ciencia).
a) Servicio 01 (Ministerio, Subsecretaría y Servicios
Generales). Programa 421 A (Dirección y Servicios Generales
de la Educación). Concepto 481: Transferencias corrientes
a familias e instituciones sin fines de lucro «para
las que se acuerden por orden ministerial».
Como decíamos en el fundamento jurídico
13 D), a) de la STC 13/1992, la ambigüedad del concepto
es tal que no es posible saber ni siquiera si procede o no
la territorialización de la partida. El Estado mantiene
la competencia plena en materia de enseñanza en buena
parte del territorio nacional, por lo que hay que entender
que la dotación se refiere válidamente sólo
a fines que el Estado pretenda alcanzar en su ámbito
de competencia.
b) Servicio 01. Programa 421 A. Concepto 482: Transferencias
corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para
pago de indemnizaciones por accidentes escolares.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 D), b) de la STC 13/1992.
c) Servicio 05 (Dirección General de Personal
y Servicios). Programa 422 B (Educación General Básica).
Concepto 482: Transferencias corrientes a la Conferencia Episcopal
para hacer efectiva la enseñanza de la religión
católica en los colegios públicos de Educación
General Básica.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 D), c) de la STC 13/1992.
d) Servicio 06 (Secretaría de Estado de Universidades
e Investigación): Programa 422 D (Enseñanzas
Universitarias). Concepto 442: Transferencias corrientes para
atenciones extraordinarias a todas las universidades.
Como ya dijimos en el fundamento jurídico 13
D), e) de la STC 13/1992, la rotundidad de la expresión
del Concepto presupuestario, que se refiere «a todas
las Universidades», no deja lugar, a dudas respecto
de su alcance, debiendo entenderse incluidas también
las de Cataluña. Por ello, la consignación centralizada
de la partida presupuestaria ha de reputarse inconstitucional,
debiendo territorializarse asignando la parte correspondiente
a la Generalidad para su distribución entre las Universidades
de Cataluña.
e) Servicio 06. Programa 422 D. Concepto 486: Transferencias
corrientes a las Universidades para preparación de
proyectos de formación en nuevas tecnologías
dentro del Programa COMETT.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 D), f) de la STC 13/1992.
f) Servicio 09 (Secretaría de Estado de Educación).
Programa 442 O (Nuevas tecnologías aplicadas a la Educación).
Concepto 470: Transferencias corrientes a empresas privadas
para subvencionar el desarrollo del software educativo.La
partida no
puede considerarse inconstitucional por las razones
expuestas en el fundamento jurídico 13 D), g) de la
STC 13/1992.
g) Servicio 10 (Dirección General de Renovación
Pedagógica). Programa 421 B (Perfeccionamiento del
Profesorado de Educación). Concepto 450: Transferencias
corrientes a Comunidades Autónomas para actividades
de perfeccionamiento del profesorado.
Esta partida reproduce otra de idéntico
CONTENIDO
recogida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para
1989, declarada constitucional con la salvedad indicada en
el fundamento jurídico 13 D), h) de la STC 13/1992.
h) Servicio 10. Programa 421 B. Concepto 481: Transferencias
corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro.
A los movimientos de Renovación Pedagógica.
Como ya indicamos en el fundamento jurídico 13
D), i) de la STC 13/1992, la partida presupuestaria no incurre,
de por sí, en extralimitación competencial alguna.
i) Servicio 10. Programa 422 E (Educación Especial).
Concepto 480: Transferencias corrientes a familias e instituciones
sin fines de lucro para ayudas a entidades prodisminuidos.
La impugnación debe desestimarse por los motivos
expuestos en el fundamento jurídico 13 D), j) de la
STC 13/1992.
j) Servicio 10. Programa 542 G (Investigación
Educativa). Concepto 451: Transferencias corrientes a Comunidades
Autónomas para realización de proyectos de investigación
educativa.
Por las razones indicadas en el fundamento jurídico
13 D), k) de la STC 13/1992, la impugnación de esta
partida carece de todo fundamento; dicho sea con independencia
de las normas que regulen la distribución de fondos.
k) Servicio 10. Programa 542 G. Concepto 440: Transferencias
corrientes a Universidades para realización de proyectos
de investigación educativa.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 D), k) de la STC 13/1992.
l) Servicio 11 (Dirección General de Centros
Escolares). Programa 321 c) (Apoyo a otras actividades escolares).
Concepto 482: Transferencias corrientes a las Federaciones
y Confederaciones de Asociaciones de Padres de Alumnos en
que aquéllos se integren; Concepto 485: Fomento de
la representación de los centros docentes no universitarios.
Por su identidad con las partidas recogidas en la Ley
de Presupuestos Generales del Estado para 1989, resulta aplicable
lo establecido en el fundamento jurídico 13 D), l)
de la STC 13/1992.
ll) Servicio 11. Programa 422 F (Enseñanzas artísticas).
Concepto 480: Transferencias corrientes a familias e
instituciones sin fines de lucro, para subvenciones a conservatorios
de música.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 D), ll) de la STC 13/1992.
m) Servicio 11. Programa 422 c) (Enseñanzas Medias).
Concepto 484: Transferencias corrientes a familias e instituciones
sin fines de lucro, para las Comunidades Religiosas por su
colaboración en CEI.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 D), m) de la STC 13/1992.
n) Servicio 12 (Dirección General de Formación
Profesional Reglada y Promoción Educativa). Programa
321 C (Apoyo a otras actividades escolares). Concepto 482:
Transferencias corrientes a familias e instituciones sin fines
de lucro para ayudas a actividades de alumnos. Concepto 488:
Idem, para Programa de inserción profesional.
Resulta aplicable lo ya dicho en el fundamento jurídico
13 D), n) de la STC 13/1992.
ñ) Servicio 12. Programa 422 j) (Educación
compensatoria). Concepto 451: Transferencias corrientes a
Comunidades Autónomas para el Programa de Educación
Compensatoria.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 D), ñ) de la STC 13/1992.
o) Servicio 12. Programa 422 j). Concepto 460: Transferencias
corrientes a Corporaciones locales para subvencionar actividades
de educación compensatoria.
La impugnación debe ser desestimada por las razones
expuestas en el fundamento jurídico 13 D), o) de la
STC 13/1992.
p) Servicio 12. Programa 422 j). Concepto 481: Transferencias
corrientes a familias para subvencionar actividades de educación
compensatoria.
La impugnación debe desestimarse por los motivos
expuestos en el fundamento jurídico 13 D), p) de la
STC 13/1992.
q) Servicio 12. Programa 422 K (Educación Permanente
y a Distancia no Universitaria). Concepto 461: Transferencias
corrientes a Corporaciones locales para educación de
adultos.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 D), q) de la STC 13/1992.
r) Servicio 12. Programa 422 K. Concepto 480: Transferencias
corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro,
a entidades colaboradoras de EPA (Educación Permanente
de Adultos).
Debe aplicarse lo establecido en el fundamento jurídico
13 D), r) de la STC 13/1992.
s) Organismo 18.101 (Consejo Superior de Deportes).
Programa 457 A (Fomento y Apoyo de las Actividades Deportivas).
Concepto 489: Transferencias corrientes a familias e instituciones
sin fines de lucro, para Instituciones Penitenciarias y Fuerzas
de Seguridad del Estado para material deportivo y actividades.
Esta partida reproduce otra de idéntico
CONTENIDO
recogida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para
1989, declarada constitucional en los términos fijados
en el fundamento jurídico 13 D), s) de la STC 13/1992.
t) Organismo 18.101 (Consejo Superior de Deportes).
Programa 457 A (Fomento y Apoyo de las Actividades Deportivas).
Concepto 441: Transferencias corrientes a Universidades para
programas físico-deportivos. Concepto 454: Idem a Comunidades
Autónomas para participar en programas deportivos nacionales
convocados por el Consejo Superior de Deportes. Concepto 455:
Idem a Comunidades Autónomas para desplazamiento de
participantes en competiciones estatales. Concepto 456: Idem
a Comunidades Autónomas para gastos de funcionamiento
de nuevos centros de enseñanza deportiva y alto rendimiento.
Concepto 751: Transferencias de capital a Comunidades Autónomas
para construcción y adaptación de nuevos centros
de enseñanza deportiva y alto rendimiento.
La Generalidad impugna por vez primera estas partidas
fundándose en su competencia exclusiva en materia de
deporte y ocio (art. 9.29 Estatuto de Autonomía de
Cataluña) y en el hecho de que en la práctica
se pueda exigir la firma de un Convenio con la Administración
Central para disponer de los fondos correspondientes.
La impugnación debe ser desestimada. Con relación
al Concepto 441, el tenor literal de la partida permite sostener
que se refiere a las Universidades sobre las que ejerce competencias
el Estado. Respecto de los restantes Conceptos, no cabe desconocer
que el Estado ostenta competencias sobre determinadas materias,
singularmente educación y cultura, que pueden incidir
también sobre el deporte; todo ello sin perjuicio de
las competencias específicas que la Ley 10/1990, del
Deporte, atribuye al Estado, en especial de coordinación
con las Comunidades Autónomas respecto de la actividad
deportiva general y apoyo, en colaboración también
con las Comunidades Autónomas, del deporte de alto
nivel.
D) De la Sección 19 (Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social).
a) Servicio 08 (Dirección General de Trabajo).
Programa 315 A (Administración de las relaciones laborales
y condiciones de trabajo). Concepto 483: Transferencias corrientes
a familias e instituciones sin fines de lucro, para asistencia
económica extraordinaria a trabajadores.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 E), b) de la STC 13/1992.
b) Servicio 08. Programa 723 B (Reconversión
y Reindustrialización). Concepto 421: Transferencias
corrientes a la Seguridad Social, para ayudas equivalentes
a la jubilación anticipada de trabajadores (mayores
de sesenta años) de empresas acogidas a planes de reconversión.
Concepto 422: Transferencias corrientes a la Seguridad Social,
para ayudas destinadas a facilitar la jubilación de
trabajadores de empresas en crisis no acogidos a planes de
reconversión.
La pretensión de la Generalidad debe ser desestimada
por los motivos expuestos en el fundamento jurídico
13 E), a) de la STC 13/1992.
c) Servicio 08. Programa 723 B. Concepto 481: Transferencias
corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para
ayudas equivalentes a la jubilación anticipada de trabajadores
(mayores de sesenta años) de empresas acogidas a planes
de reconversión (aceros especiales).
La partida impugnada ofrece una evidente semejanza con
las que figuran en los Conceptos 421 y 422 del mismo Programa
y Servicio; de hecho, la recurrente considera aplicables aquí
los mismos argumentos expuestos a propósito de los
citados Conceptos. La aludida similitud conduce a la desestimación
de la impugnación por las razones detalladas en el
fundamento jurídico 13 E), a) de la STC 13/1992.
d) Servicio 10 (Dirección General de Cooperativas).
Programa 724 A (Desarrollo cooperativo). Concepto 471: Transferencias
corrientes a empresas privadas, para asistencia técnica
a cooperativas y sociedades anónimas laborales. Concepto
475: Subvenciones a cooperativas y sociedades anónimas
laborales. Concepto 481: Transferencias corrientes a familias
e instituciones sin fines de lucro para subvenciones a trabajadores
para su incorporación como socios. Concepto 484: Idem,
para formación y promoción.
La impugnación debe ser desestimada por las razones
expuestas en el fundamento jurídico 13 E), c) de la
STC 13/1992.
e) Servicio 11 (Dirección General de Régimen
Económico de la Seguridad Social). Programa 313 A (Pensiones
y Prestaciones asistenciales). Concepto 425: Transferencias
corrientes a la Seguridad Social, Prestaciones socio-económicas
Ley Integración Social de Minusválidos.
La impugnación no puede ser estimada por las
razones expuestas en el fundamento jurídico 13 E),
d) de la STC 13/1992.
E) De la Sección 20 (Ministerio de Industria
y Energía).
a) Servicio 03 (Secretaría General de la Energía
y Recursos Minerales). Programa 731 F (Normativa y desarrollo
energético). Concepto 772: Transferencias de capital
a empresas privadas, para financiar obras de electrificación
en zonas insuficientemente dotadas e inversiones en mejora
de la calidad del servicio eléctrico.
Se impugna esta partida porque, a diferencia de ejercicios
anteriores en que los fondos destinados a estas atenciones
aparecían consignados como transferencias de capital
a Comunidades Autónomas, en los presupuestos para 1990
se ha procedido a centralizar la partida, lo que predetermina
que su gestión corresponde al Ministerio de Industria
que la distribuye directamente a las empresas privadas.
La impugnación no puede ser estimada. La naturaleza
de las actividades a financiar, en especial la electrificación
en zonas insuficientemente dotadas, permite su encaje en las
bases de la planificación general de la actividad económica
que el art. 149.1.13 CE atribuye en exclusiva al Estado, por
lo que nada tiene de extraño que en los Presupuestos
Generales del Estado se consignen los créditos correspondientes
al Ministerio del ramo, sin perjuicio de las competencias
de gestión que, en su caso, puedan ostentar las Comunidades
Autónomas.
b) Servicio 05 (Dirección General de la Energía).
Programa 542 E (Investigación y Desarrollo Tecnológico).
Concepto 772: Transferencias de capital a empresas privadas
para inversiones sobre conservación de la energía
(Ley 82/1980 de Conservación de Energía).
No procede declarar la inconstitucionalidad de la partida
en sí misma considerada por las razones que se expusieron
en el fundamento jurídico 13 F), a) de la STC 13/1992.
c) Servicio 05. Programa 731 F (Normativa y desarrollo
energético). Concepto 773: Transferencias de capital
a empresas privadas para desarrollo de energías renovables.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 F), b) de la STC 13/1992.
d) Servicio 06 (Dirección General de Minas y
de la Construcción). Programa 542 E (citado). Concepto
773: Transferencias de capital a empresas privadas para investigación
y desarrollo tecnológico de la minería. Concepto
781: Transferencias de capital a familias e instituciones
sin fines de lucro para investigación y desarrollo
tecnológico de la minería.
La inclusión de estas partidas en los Presupuestos
Generales del Estado no invade las competencias de la Comunidad
Autónoma de Cataluña por los motivos que se
expusieron en el fundamento jurídico 13 F), c) de la
STC 13/1992.
e) Servicio 06. Programa 741 F (Explotación minera).
Concepto 772: Transferencias de capital a empresas privadas
para subvenciones Ley de Fomento de la Minería.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 F), d) de la STC 13/1992.
f) Servicio 12 (Secretaría General de Promoción
Industrial y tecnología). Programa 724 B (Apoyo a la
pequeña y mediana empresa industrial). Concepto 781:
Transferencias de capital a familias e instituciones sin fines
de lucro, para investigación y difusión de nuevas
tecnologías, formación e información
tecnológica y prestación de servicios técnicos
a la pequeña y mediana industria.
Entiende la recurrente que debería territorializarse
esta partida correspondiendo a la Generalidad su concreta
regulación y gestión. Sin embargo, esta partida
encuentra su cobertura en el art. 149.1.15 CE que atribuye
al Estado la competencia exclusiva de fomento de la investigación
científica y técnica; como ya expusimos en la
STC 53/1988, fundamento jurídico 1.º, este título
(el de fomento de la investigación científica
y técnica) es, como determinado en razón de
un fin, susceptible de ser utilizado respecto de cualquier
género de materias con independencia de cuál
sea el titular de la competencia para la ordenación
de éstas. No cabe, por tanto, considerar que la inclusión
en los Presupuestos Generales del Estado invada las competencias
de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
g) Servicio 13 (Dirección General de Electrónica
y Nuevas Tecnologías). Programa 542 E (Investigación
y desarrollo tecnológico). Concepto 771: Transferencias
de capital a empresas privadas para subvenciones en relación
con las Directrices del PEIN.
La impugnación de esta partida debe ser desestimada
por las razones expuestas en el fundamento jurídico
13 F), e) de la STC 13/1992.
h) Servicio 13. Programa 542 E. Concepto 775: Transferencias
de capital a empresas privadas, plan de fomento de la investigación
en la industria farmacéutica.
Como el enunciado de la partida claramente indica, mediante
estas subvenciones se pretende fomentar la investigación
tecnológica en el ámbito farmacéutico;
en sí misma considerada, la partida encuentra su cobertura
en el art. 149.1.15 CE y deben ser gestionadas de acuerdo
con las normas que lo desarrollen, siempre que éstas
sean conformes al orden constitucional de competencias. En
consecuencia, su inclusión en los Presupuestos Generales
del Estado no invade las competencias de la Comunidad Autónoma
de Cataluña.
i) Servicio 14 (Dirección General de Política
Tecnológica). Programa 722 C (Promoción de la
calidad industrial). Concepto 771: Transferencias de capital
a empresas privadas, para desarrollo y mejora de la oferta
de laboratorios de ensayo y calibración. Concepto 772:
Idem, para promoción de la calidad en la industria.
Concepto 773: Idem, para promoción de la gestión
de la calidad para certificación. Concepto 781: Transferencias
de capital a familias e instituciones sin fines de lucro,
para el desarrollo y mejora de la oferta de laboratorios de
ensayo y calibración. Concepto 783: Idem, para promoción
de la normalización y certificación. Concepto
785: Idem, para difusión de la calidad y marcas de
calidad. Concepto 787: Idem, para ayudas para la formación
de personal. Concepto 788: Idem, para fomento de sistemas
de acreditación e intercomparaciones de ensayos de
laboratorios.
En este heterogéneo grupo de partidas se engloban
diversas ayudas y subvenciones relativas a la normalización
de productos industriales o a la fijación de sus características
técnicas, así como al desarrollo de la calidad
de los productos industriales y de los medios técnicos
pertinentes para la constatación de que dichos productos
reúnen tales características. En consecuencia,
aunque no pueda excluirse apriorísticamente que alguna
de dichas partidas pudieran tener cobertura en la competencia
estatal del art. 149.1.15 CE, lo cierto es que las mismas
parecen encajar más adecuadamente en el ámbito
material «industria». En efecto, como ya declaramos
en la STC 203/1992, en el núcleo fundamental de esta
materia se incluyen, entre otras, además de las actividades
destinadas a la ordenación de los sectores industriales,
aquellas otras incardinadas a la «regulación
de los procesos industriales o de fabricación y, más
precisamente, en la submateria de seguridad industrial, las
actividades relacionadas con la seguridad de las instalaciones
y establecimientos industriales y la de los procesos industriales
y los productos elaborados en las mismas (fundamento jurídico
2º.). La Constitución, sin embargo, silencia toda
referencia a este concreto sector material en sus arts. 148
y 149 CE, por lo que el Estatuto catalán, en virtud
de lo dispuesto en el primer inciso del art. 149.3 CE, atribuye
a la Generalidad la competencia exclusiva sobre industria
«de acuerdo con las bases y la ordenación de
la actividad económica general y la política
monetaria del Estado» (art. 149.1.13 y 11, respectivamente),
y «sin perjuicio de lo que determinen las normas del
Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés
militar, y las normas relacionadas con las industrias que
estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos
y energía nuclear» (art. 12.1.2 EAC).
Pues bien, excluida la posibilidad de actuación
del Estado con base en el art. 149.1.13 y 11 CE, pues como
ya ha afirmado este Tribunal «las actividades de normalización
y homologación de productos industriales no pueden
considerarse incluidas en la materia de planificación
general de la actividad económica (art. 149.1.313 C.E.)»
(STC 313/1994, fundamento jurídico 6.º), se hace
evidente que las posibles facultades estatales respecto de
estas partidas habrían de ceñirse, a lo sumo,
a las puramente normativas mencionadas en el art.12.1.2 EAC
Por tanto, ha de concluirse reconociendo que en este ámbito
material, relativo a la calidad industrial, la ejecución
corresponde a las Comunidades Autónomas; máxime
cuando este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de subrayar
que «el Estado carece de facultades ejecutivas en materia
de industria y, en concreto, de seguridad industrial en todo
el territorio nacional» (STC 243/1994, fundamento jurídico
3.º).
Las partidas, por consiguiente, deben ser territorializadas
y distribuidas entre las Comunidades Autónomas, por
lo que su consignación centralizada en los Presupuestos
ha de estimarse inconstitucional.
F) De la Sección 21 (Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentación).
a) Servicio 07 (Dirección General de Ordenación
Pesquera). Programa 712 D (Mejora de la estructura productiva
agraria y pesquera). Concepto 771: Transferencias de capital
a empresas privadas para apoyo a la construcción, modernización
y reconversión de la flota pesquera; Concepto 773:
Transferencias de capital a empresas privadas para arrecifes
artificiales.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 G), a) de la STC 13/1992.
b) Servicio 04 (Dirección General de la Producción
Agraria). Programa 712 A) (Organización en común
de la producción y comercialización agraria
y pesquera). Concepto 778: Transferencias de capital a empresas
privadas, para fomento del asociacionismo agrario a través
de ayudas nacionales. Programa 712 B) (Sanidad vegetal y animal).
Concepto 772: Transferencias de capital a empresas privadas,
para defensa sanitaria de los animales y sus producciones.
Concepto 781: Idem, a familias e instituciones sin fines de
lucro, para prevención y lucha contra agentes nocivos.
Programa 712 C) (Mejora de los sistemas de producción
agraria y pesquera). Concepto 472: Transferencias corrientes,
para subvencionar a empresas por compensación de precios
del gasóleo agrícola. Concepto 771: Transferencias
de capital a empresas privadas, para ordenación y regulación
del empleo de medios de producción agraria. Concepto
776: Idem, para fomento de la producción forestal.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 G), c) de la STC 13/1992
c) Servicio 04. Programa 712 C. Concepto 773: Transferencias
de capital a empresas privadas, para reconversión de
cultivos. Concepto 775: ídem, para fomento del cultivo
de leguminosas-pienso y otras proteaginosas.
El
CONTENIDO de estas partidas coincide con las consignadas
en la Ley de Presupuestos para 1989 en el Programa 712 D.
Concepto 773 y Programa 712 C. Concepto 775, respectivamente,
que fueron analizados en el fundamento jurídico 13
G) c) de la STC 13/1992. Decíamos entonces que estas
dotaciones deben ser gestionadas por las Comunidades Autónomas
en virtud de sus competencias sobre agricultura, señalando
la conveniencia de que, por esa razón, se reflejen
en los Presupuestos Generales del Estado como transferencias
a las Comunidades Autónomas, en su caso, con indicación
de sus fines específicos. Como ya indicara en su recurso
contra la Ley de Presupuestos para 1989, también ahora
la Generalidad de Cataluña reconoce que existe una
territorialización de hecho, lo que testimonia que
la circunstancia de no reseñarse en los Presupuestos
como transferencias a Comunidades Autónomas no impide
la territorialización posterior y, por ende, no determina
la inconstitucionalidad de las partidas en sí mismas.
d) Servicio 09 (Dirección General de Industrias
Agrarias y Alimenticias). Programa 712 A (Organización
en común de la producción y comercialización
agraria y pesquera). Concepto 772: Transferencias de capital
a empresas privadas, para fomento de entidades asociativas
para el desarrollo de la agroindustria. Programa 712 E (Comercialización,
industrialización y ordenación alimentaria).
Concepto 771: Transferencias de capital a empresas privadas
para ordenación y fomento de la inidustrialización
agroalimentaria.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 G), d) de la STC 13/1992.
e) Organismo 104 (Instituto Nacional de Semillas y Plantas
de Vivero). Concepto 771: Transferencias a empresas privadas,
para fomento de la utilización de semillas y plantas
de vivero de calidad.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 G), e) de la STC 13/1992.
f) Organismo 106 (Servicio de Extensión Agraria).
Programa 542 F (Investigación y Experimentación
Agraria y Pesquera). Concepto 480: Transferencias corrientes
a familias e instituciones sin fines de lucro, subvenciones
a familias e instituciones sin fines de lucro colaboradoras
que imparten enseñanzas regladas y ocupacionales de
formación y capacitación agrarias.
Como señala el Abogado del Estado, esta partida
refunde en un solo concepto las que figuraban en el año
1989 bajo los Conceptos 485, 486 488 y 485. Resulta, en consecuencia,
aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 G), f) de la STC 13/1992.
g) Organismo 106. Programa 712 D (Mejora de la estructura
productiva agraria y pesquera). Concepto 481: Transferencias
corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro,
para ayudas a la formación profesional en cursos y
estancias.
Como indica el Abogado del Estado, esta partida refunde
las que figuraban como Conceptos 483 y 484 del Programa 712
A del Presupuesto para 1989; resulta, por lo tanto, aplicable
lo establecido en el fundamento jurídico 13 G), f)
de la STC 13/1 992.
h) Organismo 106. Programa 712 D. Concepto 482: Transferencias
corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro,
para ayudas al fomento de la contabilidad y de las agrupaciones
de gestión, de ayuda mutua y de sustitución.
Como señala el Abogado del Estado, esta partida
refunde las que figuraban como Conceptos 480 y 482 del Programa
712 A del Presupuesto de 1989; en consecuencia, es de aplicación
lo establecido en el fundamento jurídico 13 G), f)
de la STC 13/1992.
i) Organismo 106. Programa 542 F (Investigación
y Experimentación Agraria y Pesquera). Concepto 470:
Transferencias corrientes a empresas privadas, subvenciones
a empresas privadas colaboradoras que imparten enseñanzas
regladas y ocupacionales de formación y capacitación
agraria.
La partida ahora impugnada guarda similitud con las
que fueron objeto de examen en el fundamento jurídico
13 G), f) de la STC 13/1992; debemos, por ello, remitirnos
a lo que allí se expuso.
j) Organismo 106. Programa 712 D. Concepto 771. Transferencias
de capital a empresas privadas, ayudas a la gestión
y racionalización productiva de las explotaciones y
a las inversiones colectivas simultáneas. Concepto
772: Transferencias de capital a empresas privadas, ayudas
a agricultores jóvenes para su instalación y
modernización de sus explotaciones.
Las partidas ahora enjuiciadas tienen la misma finalidad
que las reseñadas, para el mismo organismo, en el Programa
712 A. Concepto 482 y en el Programa 712 D. Concepto 772,
respectivamente, del Presupuesto para 1989, y que fueron objeto
de consideración en el fundamento jurídico 13
G), f) de la STC 13/1992; debemos por ello, remitirnos a los
razonamientos y conclusión allí expuestos.
k) Organismo 106. Programa 712 G (Compensación
de rentas y mejora del hábitat rural). Concepto 780:
Transferencias de capital a familias e instituciones sin fines
de lucro, acciones comunitarias para mejora del equipamiento
rural en zonas de montaña y equiparables. Concepto
781: Transferencias de capital a familias e instituciones
sin fines de lucro, acciones comunitarias para mejora del
equipamiento rural en zonas no de montaña ni equiparables.
Como señala el Abogado del Estado, el Concepto
780 se ha formado por refundición de los Conceptos
782, 784 y 785, del Programa 712 A del Presupuesto de 1989;
por su parte, el Concepto 781 coincide con el Concepto 783
del Programa 712 A del Presupuesto de 1989; las citadas partidas
del Presupuesto para 1989 fueron enjuiciadas en el fundamento
jurídico 13 G), f) de la STC 13/1992, por lo que ahora
hemos de dar por reproducidas las conclusiones allí
expuestas.
l) Organismo 108 (Instituto de Relaciones Agrarias).
Programa 712 A (Organización en común de la
producción y comercialización agraria y pesquera).
Concepto 482: Transferencias corrientes a instituciones sin
fines de lucro, a organizaciones profesionales agrarias y
otras entidades asociativas.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 G), g) de la STC 13/1992.
ll) Organismo 109 (Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo
Agrario). Programa 712 D (Mejora de la estructura productiva
agraria y pesquera). Concepto 771: Transferencias de capital
a empresas privadas para ayudas con destino a la modernización
de explotaciones. Programa 712 G (Compensación de rentas
y mejora del hábitat rural). Concepto 776: Transferencias
de capital a empresas privadas para compensación de
rentas por limitaciones naturales en zonas desfavorecidas.
Concepto 777: ídem, para compensación de rentas
por limitación de producción (abandono temporal,
jubilación anticipada, ayuda a la renta).
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 G), h) de la STC 13/1992.
m) Organismo 203 (ICONA). Programa 533 A (Protección
y mejora del medio natural). Concepto 481: Transferencias
corrientes a familias e instituciones sin ánimo de
lucro, subvenciones a entidades o asociaciones cuyos fines
se ajusten a los principios inspiradores de la Ley de Conservación
de Espacios Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres.
Respecto de esta partida, así como en relación
con el grupo de partidas que a continuación se analizará,
aduce la Generalidad que está destinada a la concesión
de las subvenciones previstas en el Real Decreto 808/1987,
de 19 de junio, por el que se establece un sistema de ayudas
para la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias.
De ahí que, aun cuando no deje de mencionar, sin mayor
concreción, que alguna de las líneas de ayuda
previstas en dicho Decreto pueda incidir en el ámbito
competencial acotado por el art. 149.1.23 CE, el núcleo
de su argumentación verse sobre las competencias que,
en materia de agricultura y ganadería, le atribuye
el art. 12.1.4 EAC.
Sin embargo, la lectura del citado Decreto no viene
sino a corroborar la apreciación inicial que ya cabía
inferir con claridad de la propia rúbrica de la partida
presupuestaria debatida, a saber, que es el «medio ambiente»
el sector material directamente afectado. En efecto, por más
que el Real Decreto 808/ 1987 tuviera como objetivo genérico
la mejora de las estructuras agrarias, la concreta actividad
subvencional relacionada con esta partida perseguía
como finalidad prioritaria la salvaguarda del medio ambiente.
Así, preveía ayudas para fomentar prácticas
de producción agrarias «compatibles con las exigencias
de la protección del medio natural», al objeto
de «conservar o mejorar su medio ambiente en zonas sensibles»
(art. 35.1), entendiendo por tales, «desde el punto
de vista del medio ambiente, aquellas zonas que revistan un
interés reconocido desde el punto de vista ecológico
o del paisaje» (art. 35.2); y, en fin, imponía
como condición para la recepción de las ayudas
que no se intensificase la producción agraria, así
como que la carga ganadera y la intensidad de laproducción
agraria fueran «compatibles con las necesidades específicas
del medio ambiente del paraje que se trate» (art. 35.3).
Una vez enmarcada la partida impugnada en el ámbito
material apropiado, es necesario proseguir recordando que,
conforme al art. 149.1.23 CE, el Estado tiene competencia
exclusiva para promulgar la legislación básica
sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio
de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer
normas adicionales de protección. Al amparo del título
competencial expuesto, se aprobó la Ley 4/1989, de
27 de marzo, sobre Conservación de los Espacios Naturales
y de la Flora y Fauna Silvestres, que fue objeto de nuestra
STC 102/1995, y que expresamente permite al Estado conceder
determinadas ayudas relacionadas con la aplicación
de esta Ley. Más concretamente, su disposición
adicional sexta contempla tal posibilidad tanto en relación
con determinadas actuaciones de «las asociaciones sin
ánimo de lucro, cuyo fin principal tenga por objeto
la conservación de la naturaleza» (párrafo
primero), como respecto de «los titulares de terrenos
o de derechos reales para la realización de programas
de conservación cuando dichos terrenos se hallen ubicados
en espacios declarados protegidos, o para llevar a cabo los
planes de recuperación y manejo de especies, o de conservación
y protección del hábitat previsto en el art.
31» de la citada Ley (párrafo segundo). Pues
bien, frente a la impugnación de esta disposición
adicional sexta por parte de la Generalidad de Cataluña,
que adujo que la gestión de las ayudas en ella previstas
debía corresponder a la Comunidad Autónoma,
la STC 102/1995 declaró su constitucionalidad, afirmando
que «su inclusión en los Presupuestos Generales
del Estado les otorga una dimensión normativa dentro
de una política general sobre el medio ambiente, sin
que asignar fondos pueda encuadrarse en el concepto de gestión»
(fundamento jurídico 33).
Al ostentar el Estado competencias en la materia para
establecer normas básicas de protección y destinar
sus propios fondos presupuestarios a tal fin, no cabe, por
tanto, afirmar que la consignación de los fondos determine
una invasión competencial del Estado que invada las
competencias autonómicas, «sin que ello signifique
privar a éstas de todo margen para desarrollar en el
sector subvencionado, una política propia orientada
a la satisfacción de sus intereses peculiares»
(STC 102/1995, fundamento jurídico 33, in fine).
Apreciándose en este caso cobertura competencial
del Estado para actuaciones como la prevista en la presente
partida presupuestaria y no pudiendo deducirse, sin más,
de la rúbrica presupuestaria, nada en contrario a que
«aquella actuación (subvencional) se encuadra
en las facultades estatales de dirección y coordinación
de la política en tal ámbito para coadyuvar
al éxito de la finalidad prevista» (STC 102/1
995, fundamento jurídico 33), es claro que no puede
estimarse inconstitucional una consignación de fondos
a un organismo estatal (el ICONA) con competencias en la materia,
incluso de gestión (STC 102/1995,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
21 y 22) y en el bien entendido de que ello ha de realizarse
dentro del ejercicio de sus propias funciones y competencias
en la materia.
Por todo ello, la partida es constitucional si se entiende
-y nada hay en ella que indique otra cosa- que va dirigida
a subvencionar actividades en las que el Estado tiene encomendadas
competencias y en la medida de su competencia.
n) Organismo 203 (ICONA). Programa 533 A (Protección
y mejora del medio natural). Concepto 770: Transferencias
de capital a empresas privadas para conservación y
protección de suelos frente a los procesos de erosión
y desertización. Concepto 771: Transferencias de capital
a empresas privadas para ayudas complementarias en zonas sensibles.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 G) i) de la STC 13/1992.
o) Organismo 205 (Fondo de Ordenación y Regulación
de Producciones y Precios Agrarios). Programa 715 A (Regulación
de Producciones y de Mercados Agrario y Pesquero). Concepto
470: Transferencias corrientes a empresas privadas para subvenciones
a la producción agraria con aportación financiera
del FEOGA.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 G) j) de la STC 13/1992.
G) De la Sección 23 (Ministerio de Transportes
Turismo y Comunicaciones).
Servicio 05 (Dirección General de Transportes
Terrestres). Programa 513 C (Ordenación e Inspección
de Transportes Terrestres). Concepto 771: Transferencias de
capital a empresas privadas, para ayudas a subvencionar el
tipo de interés en los créditos para la renovación
del parque de vehículos destinados al servicio público
de transporte por carretera, en las condiciones que se determinen
reglamentariamente.
La impugnación debe desestimarse por las razones
expuestas en el fundamento jurídico 13 H) de la STC
13/1992.
H) De la Sección 24 (Ministerio de Cultura).
a) Servicio 04 (Dirección General de Bellas Artes
y Archivos). Programa 452 A (Archivos). Concepto 760: Transferencias
de capital a Corporaciones locales, subvenciones a archivos
de Corporaciones locales. Concepto 780: Transferencias de
capital a familias e instituciones sin fines de lucro, subvenciones
a archivos, instituciones, entidades y familias sin ánimo
de lucro.
La Generalidad, al impugnar estas partidas, argumenta
que su competencia exclusiva sobre los archivos que no son
de titularidad estatal (art. 9.6 EAC) podría quedar
prácticamente vacía de
CONTENIDO si el Estado,
al socaire de su competencia concurrente en materia de cultura
(art. 149.2 CE), opta, como sucede en el presente caso, por
no territorializar las subvenciones destinadas a este sector.
Esta argumentación no puede ser compartida por este
Tribunal, toda vez que, en jurisprudencia constante, se ha
venido sosteniendo que la materia «cultura» atañe
a la competencia propia tanto del Estado como de las Comunidades
Autónomas (por todas, STC 49/1984, fundamento jurídico
6º.). De ahí que el Estado, en virtud del art.
149.2 CE, pueda desempeñar una labor de fomento y apoyo
de las diversas manifestaciones culturales (STC 157/1985,
fundamento jurídico 4º.); tarea de fomento que,
obviamente, como se reseñó expresamente en el
fundamento jurídico 2º. de la STC 84/1983, abarca
también la financiación de inversiones «de
carácter cultural» relativas a los archivos.
En suma, nada cabe objetar desde el punto de vista competencial
a estas partidas presupuestarias.
b) Servicio 04 (Dirección General de Bellas Artes
y Archivos). Programa 453 A (Museos). Concepto 761: Transferencias
de capital a Corporaciones locales: sistema español
de museos. Concepto 782: Transferencias de capital a familias
e instituciones sin fines de lucro correspondientes al sistema
español de museos.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 I a) de la STC 13/1992.
c) Servicio 08 (Dirección General del Libro y
Bibliotecas). Programa 455 D (Promoción del libro y
publicaciones culturales). Concepto 471: Transferencias corrientes
a empresas privadas para Fondo de promoción del libro:
a empresas editoriales. Concepto 770: Transferencias de capital
a empresas privadas para apoyar proyectos innovadores y de
renovación tecnológica de empresas privadas
del libro. Concepto 771: Transferencias de capital a empresas
privadas, a empresas relacionadas con el libro para la dotación
de material informático que a partir del sistema ISBN
permita una red de información integrada sobre el libro
español. Concepto 772: Idem, a empresas relacionadas
con la difusión del libro.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 I) b) de la STC 13/1992.
d) Organismo 108 (Instituto de la Cinematografía
y de las Artes Audiovisuales). Programa 456 C (Cinematografía).
Concepto 471: Transferencias corrientes a empresas privadas:
Fondo de Protección a la Cinematografía. Concepto
771: Transferencias de capital a empresas privadas, ayudas
para la modernización de salas.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 I) c) de la STC 13/1992.
I) De la Sección 26 (Ministerio de Sanidad y
Consumo).
a) Servicio 01 (Ministerio y Subsecretaría).
Programa 411 A (Dirección y Servicios Generales de
la Sanidad). Concepto 483: Transferencias a familias e instituciones
sin fines de lucro para becas para formación y perfeccionamiento
sanitario y bolsas de viaje y estudios para el intercambio
personal e institucional de información en materia
sanitaria.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 J) b) de la STC 13/1992.
b) Servicio 02 (Secretaría General Técnica).
Programa 411 A (citado). Concepto 481: Transferencias a familias
e instituciones sin fines de lucro para becas y bolsas de
viaje motivadas por actividades de cooperación e intercambio
con otros países en materia sanitaria.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 J) c) de la STC 13/1992.
c) Servicio 02. Programa 126 F (Publicaciones).
La impugnación carece de fundamento por las razones
expuestas en el fundamento jurídico 13 J) d) de la
STC 13/1992.
d) Servicio 07 (Dirección General de Farmacia
y Productos Sanitarios). Programa 413 B (Oferta y uso racional
de medicamentos y productos sanitarios). Concepto 471: Transferencias
corrientes a empresas privadas, a laboratorios fabricantes
de hemoderivados para compensar las pérdidas por retirada
del mercado de productos hemoderivados como consecuencia de
medidas de prevención del SIDA, incluso en ejercicios
anteriores. Concepto 480: Transferencias corrientes a familias
e instituciones sin fines de lucro, asociación española
de hemofilia de la Seguridad Social.
Por su conexión directa con la actividad de prevención
del SIDA que, como ya dijimos en el fundamento jurídico
12 A) d) de la STC 13/1992, encuentra su fundamento en el
art. 149.1.16.º CE (bases y coordinación general
de la sanidad), también la partida reflejada en el
Concepto 471 debe reconducirse a las expresadas bases. Por
lo que al Concepto 480 se refiere, el ámbito estatal
de la Asociación beneficiaria justifica la consignación
centralizada.
e) Servicio 09 (Dirección General de Planificación
Sanitaria). Programa 413 A. Concepto 226.04: Gastos de bienes
corrientes y servicios, para toda clase de gastos, incluso
de personal, que originen actuaciones relacionadas con la
promoción de estilos de vida sanos; Concepto 226.07:
Idem, para gastos que origine la realización de propuestas,
estudios y acciones de información e intervención
preventiva que ocasione la lucha contra el cáncer.
Concepto 226.11: Para toda clase de gastos, incluso de personal,
que origine la realización de actividades de promoción
de la salud y educación sanitaria para combatir enfermedades
infecciosas, tuberculosis y de transmisión sexual,
así como campañas de prevención y de
promoción de la salud y educación sanitaria,
dirigidas a grupos de alto riesgo. Concepto 226.13: Para toda
clase de gastos, incluso de personal, que origine la realización
de actividades de promoción de la salud y de educación
sanitaria para combatir enfermedades cardiovasculares. Concepto
226.12: Para toda clase de gastos, incluso personal, que originen
acciones de intervención preventiva y educación
sanitaria en la lucha contra el SIDA.
Puede aplicarse a estas partidas lo establecido en el
fundamento jurídico 13 J) f) y g) de la STC 13/1992.
f) Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 226.10: Gastos
en bienes corrientes y servicios, para toda clase de gastos,
incluso de personal, que origine la acreditación de
centros y unidades hospitalarias que se dediquen a la docencia
postgraduada.
Como ya se ha indicado reiteradamente, el art. 149.1.16.º
CE otorga al Estado la competencia exclusiva sobre las bases
y coordinación general de la sanidad, dentro de la
cual pueden incluirse las actividades financiadas por medio
de esta partida.
g) Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 226.14: Gastos
en bienes corrientes y servicios, para apoyar y colaborar
en los gastos que ocasione la inclusión de la educación
para la salud en el currículum de formación
de docentes y discentes mediante convenio con el Ministerio
de Educación y Ciencia.
La partida no puede considerarse inconstitucional por
las razones expuestas en el fundamento jurídico 13
J) a) de la STC 13/1992.
h) Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 422: Transferencias
corrientes al INSALUD para toda clase de gastos, incluso de
personal, que originen las acciones específicas en
servicios con gestión transferida. Subconcepto 01:
Adscripción, puesta en marcha y funcionamiento de los
servicios de asistencia en psiquiatría y salud mental
(hospitalarias y extrahospitalarias). Subconcepto 02: Detección
de anticuerpos de virus de inmunodeficiencia humana, así
como del citado virus (SIDA). Subconcepto 09: Asistencia religiosa
católica en sus centros hospitalarios conforme al Acuerdo
suscrito entre los Ministerios de Justicia y Sanidad y Consumo
y la Conferencia Episcopal Española. Subconcepto 10:
Formación continuada de personal sanitario. Concepto
423. Transferencias corrientes a la Seguridad Social, al INSALUD
para toda clase de gastos, incluso de personal, que origine
la asistencia sanitaria de los afectados por el Síndrome
Tóxico.
Estas partidas deben declararse inconstitucionales por
las razones expuestas en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
12 A) h) y 13 J), apartados k) y n), de la STC 13/1992.
i) Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 424: Al INSALUD,
para investigación sanitaria. FISS. Subconcepto 0 1:
Para investigación sanitaria. Subconcepto 02: Para
todos los gastos incluso de personal, que origine la investigación
sanitaria sobre el síndrome tóxico y materias
relacionadas. Subconcepto 03: Para todos los gastos, incluso
de personal, que origine la investigación sanitaria,
sobre el cáncer y materias relacionadas.
La impugnación de esta partida debe desestimarse
por las razones expuestas en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
12 A) i) y 13 J) ñ) de la STC 13/1992.
j) Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 442: Transferencias
corrientes a empresas públicas y otros entes públicos;
subvenciones a centros docentes, dependientes de los Ministerios
de Educación y Ciencia y Sanidad y Consumo, con objeto
de promover el desarrollo de cursos de estomatología
y odontología. Concepto 443: Idem: Para toda clase
de gastos, incluso de personal, que origine la formación
de personal sanitario llevada a cabo mediante convenio entre
el Ministerio de Sanidad y Consumo y dichos agentes. Concepto
470: Transferencias corrientes a empresas privadas, para toda
clase de gastos, excepto personal, que origine la formación
de higienistas y protésicos dentales. Concepto 483:
Transferencias corrientes a familias e instituciones sin fines
de lucro, para toda clase de gastos, incluso de personal,
que origine la formación continuada de personal sanitario
llevada a cabo mediante convenio entre el Ministerio de Sanidad
y Consumo y el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos,
de Diplomados de Enfermería o sociedades científicas
o cualquier otra institución privada sin ánimo
de lucro.
Resulta aplicable a estas partidas lo afirmado en el
fundamento jurídico 13 J) j) de la STC 13/1992.
k) Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 450: Transferencias
corrientes a Comunidades Autónomas. Para toda clase
de gastos, incluso de personal, que se originen como consecuencia
de actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y
Consumo, para la elaboración de Planes Regionales de
la Salud. Concepto 451: Idem: Para toda clase de gastos, incluso
de personal, que se originen como consecuencia de actuaciones
coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para la
implantación de la Tarjeta Sanitaria. Concepto 452:
Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que
originen las actuaciones coordinadas con el Ministerio de
Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes conjuntos de
educación sanitaria, promoción de la salud y
prevención para la población anciana. Concepto
453: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal,
que originen las actuaciones coordinadas con el Ministerio
de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes nacionales
de prevención y control del cáncer. Concepto
454: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal,
que originen las actuaciones coordinada con el Ministerio
de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes Conjuntos
de Salud Materno-infantil, incluso la orientación familiar
dentro del área de la salud. Concepto 455: Idem: Para
toda clase de gastos, incluso de personal, que originen las
actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo
para el desarrollo de Planes conjuntos de inmunización
y erradicación de enfermedades transmisibles. Concepto
456: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal,
que se originen por las actuaciones coordinadas con el Ministerio
de Sanidad y Consumo para el desarrollo del Plan Nacional
contra el SIDA. Concepto 457: Idem: Para toda clase de gastos,
incluso de personal, que originen actuaciones coordinadas
con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo
de Planes conjuntos de educación sanitaria y prevención
de la salud bucodental. Concepto 458: Idem: Para toda clase
de gastos, incluso de personal, que originen las actuaciones
coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el
desarrollo de Planes Nacionales de Prevención y Control
de Enfermedades Cardiovasculares. Concepto 459: Idem: Para
toda clase de gastos, incluso de personal, que se originen
como consecuencia de actuaciones coordinadas con el Ministerio
de Sanidad y Consumo para la intervención sanitaria
en accidentes de tráfico.
La Generalidad impugna estas partidas por entender que
la titularidad estatal de coordinación general de la
sanidad no puede vaciar de
CONTENIDO las competencias de la
Comunidad recurrente en materia de sanidad interior y porque
no deben condicionarse estas transferencias a la formalización
de Convenios impuestos por el Ministerio.
La impugnación debe ser desestimada. Como ya
se ha indicado el Estado ostenta competencias sobre las bases
y coordinación general de la Sanidad (art. 149.1.16.º
CE); el tenor literal de las partidas objeto de consideración
no permite deducir que él Estado se haya extralimitado
en el ejercicio de sus competencias, por lo que la consignación
de los correspondientes recursos presupuestarios no vulnera
el orden constitucional y estatutario de competencias. Tampoco
la exigencia de Convenio determina la inconstitucionalidad
de las partidas transcritas; como hemos indicado en la STC
13/1992 [
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 10; 12 A) c) y 13 J)
k)] en una materia en que el Estado tiene reservadas competencias
sobre las bases y la coordinación, la fórmula
del Convenio puede ser válida y útil para asegurar
la acción conjunta de las instituciones estatales y
autonómicas, siempre que los Convenios se ajusten a
los principios y límites expuestos en el citado fundamento
jurídico 10 de la STC 13/1992.
l) Servicio 09. Programa 413 A. Conceptos 484 a 489:
Transferencias a familias e instituciones sin fines de lucro
para subvenciones con destino a financiación de trasplantes
de órganos, Cruz Roja, instituciones que atiendan a
enfermos del SIDA e información, prevención,
detección y tratamiento del SIDA, promoción
de donación de sangre y programa de vigilancia de malformaciones
congénitas, así como enfermedades de transmisión
sexual.
Resulta aplicable lo establecido en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 12 A) d) y 13 J) g) de la STC 13/1992.
ll) Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 781: Transferencias
de capital a familias e instituciones sin fines de lucro,
para construcción, acondicionamiento y equipamiento
de hospitales dependientes de instituciones sin fines de lucro.
Resulta aplicable lo establecido en los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 12 A) e) y 13 J) h) de la STC 13/1992.
m) Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 751: Transferencias
de capital a Comunidades Autónomas, para construcción,
acondicionamiento, remodelación, mejora y equipamiento
de centros regionales de hemoterapia y centros de hemodiálisis
públicos.
Es aplicable a esta partida lo establecido en el fundamento
jurídico 13 J) i) de la STC 13/1992.
n) Servicio 10 (Delegación del Gobierno para
el Plan Nacional sobre Drogas). Programa 313. G (Plan Nacional
sobre Drogas). Concepto 421: Transferencias corrientes a la
Seguridad Social, al INSALUD, para todo tipo de gastos, incluso
de personal, que originen los servicios de desintoxicación,
gestionados directamente.
La impugnación de esta partida carece de fundamento
porque el INSALUD es una entidad gestora que ejecuta competencias
del Estado en buena parte de su territorio y la partida se
refiere, precisamente, a los servicios no trasferidos, por
lo que no se comprende de qué manera invade o menoscaba
las competencias de Cataluña, máxime cuando
en el art. 45 del mismo Programa y Capítulo se prevén
transferencias a las Comunidades Autónomas por concepto
semejante [fundamento jurídico 12 A ) g) de la STC
13/1 992].
ñ) Servicio 10. Programa 313 G. Concepto 422:
Transferencias corrientes a la Seguridad Social, al INSALUD,
para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen
las unidades de desintoxicación en servicios transferidos.
Esta partida presupuestaria es contraria al orden constitucional
de competencias por las razones que se indicaron en el fundamento
jurídico 13 J) m) de la STC 13/1992.
o) Servicio 10. Programa 313 G. Concepto 451: Transferencias
corrientes a Comunidades Autónomas, para toda clase
de gastos, incluso de personal, que originen los programas
autonómicos derivados del Plan Nacional sobre Drogas.
Procede desestimar en este punto el recurso de inconstitucionalidad
por las razones que genéricamente se expusieron en
el fundamento jurídico 13 J) I) de la STC 13/1992;
debe aquí añadirse que el tenor literal de la
partida pone de manifiesto el respeto por las competencias
autonómicas en la materia.
p) Servicio 10. Programa 313 G. Concepto 452: Transferencias
corrientes a Comunidades Autónomas para toda clase
de gastos, incluso de personal, que originen los Programas
específicos para situaciones de alto riesgo. Concepto
453: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal,
derivados del desarrollo del sistema estatal de información
sobre toxicomanías. Concepto 455: Idem: Para toda clase
de gastos, incluso de personal, derivados del mantenimiento
de unidades de desintoxicación de toxicómanos.
Concepto 456: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de
personal, derivados de Programas de rehabilitaciónreinserción
de toxicómanos con problemas jurídico-penales.
El recurso de inconstitucionalidad debe ser desestimado
en este punto por las razones expuestas en el fundamento jurídico
13 J) I) de la STC 13/1992.
q) Servicio 10. Programa 313 G. Concepto 481: Transferencias
corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro,
para organizaciones no gubernamentales sin ánimo de
lucro, para el desarrollo de Programas de ámbito estatal
en el marco de las prioridades del Plan Nacional sobre Drogas.
Debe desestimarse la impugnación por las razones
indicadas en el fundamento jurídico 13 J) II) de la
STC 13/1992.
J) De la Sección 27 (Ministerio de Asuntos Sociales).
a) Servicio 03 (Dirección General de Acción
Social). Programa 313 L (Servicios Sociales del Estado). Concepto
486: Transferencias corrientes a familias e instituciones
sin fines de lucro, para financiar Programas estatales e internacionales.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico
13 K) e) de la STC 13/1992.
b) Organismo 27.208 (Instituto de la Juventud). Programa
323 A (Promoción y servicios a la juventud). Concepto
481: Transferencias corrientes a familias e instituciones
sin fines de lucro, a asociaciones juveniles y entidades de
ámbito nacional prestadoras de servicios a la juventud.
Concepto 781: Transferencias de capital a familias e instituciones
sin fines de lucro, a asociaciones juveniles de ámbito
nacional prestadoras de servicios a la juventud.
La impugnación debe desestimarse por las razones
expuestas en el fundamento jurídico 13 K) g) de la
STC 13/1992.
La recurrente impugna también, dentro de este
organismo y Programa, el Concepto 22.600: Material, suministros
y otros. Debe tratarse de un error; la rúbrica «material,
suministros y otros» se refiere al art. 22; el Concepto
226 se refiere a «gastos diversos» y en él
se engloban los Subconceptos 01, atenciones protocolarias
y representativas, y el 09, para otros.
c) Organismo 27.107 (Instituto de la Mujer). Programa
323 B (Promoción de la mujer). Concepto 481: Transferencias
corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro,
transferencias a entidades y personas físicas para
realizar actividades que fomenten la no discriminación
y la participación de la mujer en la sociedad. Concepto
482: Idem, para programas piloto experimentales y acciones
positivas. Concepto 483: Idem, para programas de vacaciones
para mujeres solas con cargas familiares.
La recurrente impugna también, dentro de este
organismo y Programa, el Concepto 22.600: Material, suministros
y otros. Debe tratarse de un error semejante al ya indicado
en la partida anterior (Organismo 27.208).
La recurrente da por reiterados los argumentos expuestos
a propósito de las partidas relativas al Instituto
de la Juventud; debemos, por tanto, rechazar la impugnación
por las razones que se expusieron en los apartados f) y g)
del fundamento jurídico 13 K) de la STC 13/1992. Conviene
aquí precisar que el título competencial aducido
por la Generalidad, la «promoción de la mujer»
(art. 9.27 EAC), por su carácter genérico e
indeterminado no puede impedir que el Estado persiga ese mismo
objetivo ejercitando sus competencias sectoriales o generales.
3. La Generalidad de Cataluña impugna los aps.
3 y 4 del art. 11 de la Ley 4/1990. El ap. 3 dispone que «las
obligaciones del Instituto Nacional de la Salud generadas
hasta el 31 de diciembre de 1988, y que no hayan sido hechas
efectivas en dicha fecha así como la parte de la liquidación
anual de Comunidades Autónomas con gestión transferida
correspondiente tanto a las desviaciones producidas por el
abono de tales obligaciones como a las producidas por incorporaciones
de créditos al Presupuesto de 1989, y cuyos expedientes
de gastos hubiesen sido presentados por el citado Instituto
al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con anterioridad
al 1 de julio de 1989, serán financiados con cargo
a los conceptos no finalistas del presupuesto de la Seguridad
Social». Por su parte, el ap. 4 establece que «todo
incremento de gasto del Instituto Nacional de la Salud, con
excepción del que pueda resultar de lo previsto en
el ap. 3 de este artículo y de las generaciones de
crédito, que no pueda financiarse por redistribución
interna de sus créditos ni con cargo al remanente a
que se refiere el art. 18.1 de esta Ley, se financiará
durante el ejercicio por aportación del Estado, sin
que resulte de aplicación lo previsto en el art. 150.3
del texto Refundido de la Ley General Presupuestaria».
En opinión de la recurrente, los preceptos transcritos
otorgan un trato completamente distinto al Instituto Nacional
de la Salud y a las Comunidades Autónomas que, como
Cataluña, tienen transferidos los servicios de sanidad
y prestaciones sanitarias de la Seguridad Social; a diferencia
de la previsión establecida en el ap. 4 de forma específica
y excluyente para el INSALUD, el ap. 3 no garantiza la liquidación
a las Comunidades Autónomas con gestión transferida
en materias de sanidad de las desviaciones presupuestarias
dentro del propio ejercicio presupuestario; de esta manera
se conculcan, al decir de la recurrente, los arts. 14, 138
y 156.1 CE en relación con el art. 17 del EAC así
como el principio de suficiencia. Entiende, además,
la recurrente que los preceptos impugnados constituyen un
claro exceso de las competencias reservadas al Estado por
el art. 149.1.17 CE.
De las diversas infracciones alegadas, la Generalidad
pone especial énfasis en la vulneración de la
igualdad ante la Ley, proclamada por el art. 14 CE, por efecto
del citado trato discriminatorio. Hemos de precisar, antes
de nada, que es doctrina de este Tribunal que «los entes
públicos no pueden ser considerados en las relaciones
jurídico-materiales como titulares del derecho fundamental
a la no discriminación amparado por el art. 14 CE,
que se refiere a los españoles y no es de aplicación
a las personas jurídico-públicas en cuanto tales»
(AATC 135/1985,139/1985 y 106/ 1988).
El análisis de los preceptos impugnados no permite,
sin embargo, compartir la argumentación de la recurrente;
el ap. 4 expresamente deja a salvo los incrementos del gasto
a que se refiere el anterior ap.3; en este último se
establece un medio de financiación que resulta aplicable
no sólo a las obligaciones del Instituto Nacional de
la Salud que cumplan ciertos requisitos, sino también
a la parte de la liquidación anual de Comunidades Autónomas
con gestión transferida correspondiente a las desviaciones
producidas por el abono de tales obligaciones; no cabe, por
tanto, apreciar la concurrencia de trato discriminatorio entre
el INSALUD y las Comunidades Autónomas con gestión
transferida denunciado por la recurrente.
Tampoco se puede afirmar que los preceptos impugnados,
en concreto el apartado tercero, conculquen los restantes
principios mencionados, sobre todo los de suficiencia y autonomía
financiera; la previsión contenida en el apartado tercero
ya citado establece el medio de financiación de las
desviaciones presupuestarias en él contempladas y garantiza,
con ello, que las Comunidades Autónomas con gestión
transferida dispongan de los medios adecuados para el ejercicio
de sus competencias; la ausencia de una disposición
que garantice expresamente la liquidación de estas
desviaciones dentro del propio ejercicio, no constituye por
sí sola causa que permita apreciar las vulneraciones
aducidas por la recurrente.
Debe rechazarse, asimismo, que los referidos ap. 3 y
4 del art. 11 constituyan un exceso de las competencias reservadas
al Estado por el art.149.1.17 CE, El alcance del precepto
constitucional últimamente citado, que.atribuye al
Estado la competencia exclusiva sobre legislación básica
y régimen económico de la Seguridad Social,
sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por
las Comunidades Autónomas, ha sido explicitado por
la STC 124/1989,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 3.º y ss.;
dijimos entonces que el Estado ejerce no sólo facultades
normativas, sino también facultades de gestión
o ejecución del régimen económico de
los fondos de la Seguridad Social destinados a los servicios
o a las prestaciones de la Seguridad Social en Cataluña.
Dentro de las facultades reservadas al Estado pueden englobarse
las previstas en los referidos ap. 3 y 4 del art.11 de la
Ley 4. 1990, por lo que no cabe apreciar el exceso competencial
alegado.
4. La recurrente impugna el art. 40 de la Ley de Presupuestos
para 1990, sobre determinación inicial de pensiones
asistenciales, que reproduce el
CONTENIDO de los arts. 55
y 45 de las Leyes de Presupuestos para 1988 y 1989, respectivamente,
con la salvedad de fijar la cuantía de las pensiones
en 22.108 pesetas y rebajar la edad de los beneficiarios por
ancianidad a sesenta y seis años; la recurrente reitera
aquí los argumentos alegados contra el citado art.
45 de la Ley de Presupuestos para 1989.
La constitucionalidad de los arts. 55 y 45 de las Leyes
de Presupuestos para 1988 y 1989, respectivamente, fue extensamente
analizada en el fundamento jurídico 14 de la STC 13/1992;
dada la identidad de
CONTENIDO entre los preceptos mencionados
y el que constituye objeto de este recurso, debemos remitirnos
a lo establecido en el ya citado fundamento jurídico
14 de la STC 13/1992.
5. Impugna la Generalidad de Cataluña la Disposición
final décima de la Ley 4/1990, de Presupuestos Generales
del Estado para 1990, que suprime como Corporaciones de Derecho
Público las Cámaras Oficiales de la Propiedad
Urbana y el Consejo Superior de las mismas. La impugnación
se fundamenta en argumentos a los que ya se dio respuesta
en la STC 178/1994 -cuya doctrina es perfectamente trasladable
aquí-. En ella se declaró la inconstitucionalidad
y consiguiente nulidad de la mencionada disposición
quedando expulsada del ordenamiento jurídico, por lo
que ahora ha de estimarse la desaparición sobrevenida
del objeto de esta impugnación, que no requiere, por
lo mismo, un nuevo pronunciamiento por parte de este Tribunal.
6. La recurrente impugna también la Disposición
adicional vigésima segunda de la Ley 4/1990, de Presupuestos
Generales del Estado para 1990 que faculta a los Consorcios
de Zonas Francas, de acuerdo con su específica normativa,
para promover, gestionar y explotar los bienes integrantes
de su patrimonio, adquiridos por cualesquiera títulos
admisibles en Derecho, directamente o asociados con otros
organismos, para contribuir a la dinamización económica
de su respectiva área de influencia. Se alega la inidoneidad
de la Ley de Presupuestos para contener una disposición
de esta naturaleza y la indeterminación y amplitud
de los términos empleados que permiten dar cualquier
CONTENIDO a las actuaciones de los Consorcios, y se solicita
que se declare su inconstitucionalidad o que se dicte una
sentencia aclaratoria.
Debe rechazarse la solicitud expresada, con carácter
subsidiario, por la recurrente de que, en su caso, se dicte
una sentencia aclaratoria sobre los límites de la legislación
del Estado reguladora de los Consorcios a la vista de las
competencias de la Generalidad de Cataluña plasmadas
en los arts. 9.9 y 12.1.2 del Estatuto de Autonomía.
Como ya se ha indicado en ocasiones precedentes, la sentencia
interpretativa es, en manos del Tribunal, un medio lícito,
aunque de muy delicado y difícil uso, pero la emanación
de una sentencia de este género, no puede ser objeto
de una pretensión de los recurrentes. El Tribunal Constitucional
es intérprete supremo de la Constitución, no
Legislador, ni tampoco un órgano consultivo o de dictamen
(Declaración de 1 de julio de 1992 (RTC 1992, pgs.
805-823), fundamento jurídico 1.º), y sólo
cabe solicitar de él un pronunciamiento sobre la adecuación
o inadecuación de los preceptos a la Constitución
(SSTC 5/1981, fundamento jurídico 6., y 77/1985, fundamento
jurídico 4.º).
Hemos de examinar, pues, el motivo de inconstitucionalidad
formal o de procedimiento legislativo que suscita el que mediante
la Ley de Presupuestos Generales del Estado se incorpore una
norma como la aquí impugnada, de naturaleza organizativa
y reguladora de la actuación de estas entidades.
El Tribunal Constitucional, desde la temprana STC 27/1981
y a lo largo de numerosas sentencias posteriores que han culminado
en la STC 76/1992, ha elaborado una doctrina sobre los límites
constitucionales al
CONTENIDO material de las Leyes de Presupuestos
del Estado y a su utilización como instrumento de la
legislación para introducir en el ordenamiento jurídico
«disposiciones de carácter general en materias
propias de la Ley ordinaria (con excepción de lo dispuesto
en el ap. 7. del art. 134 C.E.)». Según dicha
doctrina, la Ley de Presupuestos, que se configura como una
verdadera Ley, no obstante sus peculiaridades, en el ejercicio
de una función o competencia específica desdoblada
de la genérica potestad legislativa (art. 66.2 CE),
tiene un
CONTENIDO mínimo, necesario e indisponible
-esencial, porque no puede faltar y que califica a una Ley
como de Presupuestos en el sentido constitucional del concepto,
esto es «aquella que, como núcleo fundamental,
contiene la aprobación de los Presupuestos Generales
del Estado, es decir, las previsiones de ingresos y las autorizaciones
de gastos para un ejercicio económico determinado»
(STC 126/1987, fundamento jurídico 5.º constituido
por la «expresión cifrada de la previsión
de ingresos y la habilitación de gastos» y un
CONTENIDO posible, no necesario y eventual constituido por
materias distintas a ese núcleo esencial «que
no siendo estrictamente presupuestarias inciden en la política
de ingresos y gastos del sector público o la condicionan».
Pero aun aceptando la posibilidad de que las Leyes anuales
de Presupuestos puedan contener disposiciones o regulaciones
materiales de esa naturaleza, este Tribunal ha declarado igualmente
«que este
CONTENIDO eventual sólo tiene cabida
dentro de límites estrictos», que la doctrina
de la STC 76/1992, fundamento jurídico 4.º, apartado
a) -que reiteramos ahora- ha resumido concluyendo que «para
que la regulación por Ley de Presupuestos de una materia
distinta a su núcleo mínimo, necesario e indisponible
(previsión de ingresos y habilitaciones de gastos)
sea constitucionalmente legítima es necesario que esa
materia tenga relación directa con los gastos e ingresos
que integran el Presupuesto o con los criterios de política
económica de la que ese Presupuesto es el instrumento
y que, además, su inclusión esté justificada,
en el sentido de que sea un complemento necesario para la
mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución
del Presupuesto y, en general, de la política económica
del Gobierno». «El cumplimiento de estas dos condiciones
resulta, pues, necesario para justificar la restricción
de las competencias del Poder Legislativo, propia de las Leyes
de Presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica
que garantiza el art. 9.3 CE, esto es, la certeza del Derecho
que exige que una Ley de
CONTENIDO constitucionalmente definido,
como es la Ley de Presupuestos Generales, no contenga más
disposiciones que las que corresponde a su función
constitucional (art. 66.2 y 134.2 C.E.).»
Para conocer el verdadero alcance de la norma impugnada
es preciso examinarla conjuntamente con las reguladoras de
los Consorcios de Zonas Francas. De una parte, la disposición
adicional vigésima segunda de la Ley 4/1990 dispone
expresamente que las facultades allí reconocidas a
los Consorcios lo son «de acuerdo con su específica
normativa». De otra parte, conviene destacar que la
normativa reguladora de los Consorcios de Zonas Francas ha
regulado sus atribuciones en términos de gran amplitud;
en concreto, el Estatuto del Consorcio de la Zona Franca de
Barcelona aprobado por Orden de 1 de julio de 1968, tras prever
en su art. 6 que «el objeto del Consorcio es el establecimiento
y explotación de la Zona Franca de Barcelona, y la
planificación, ordenación y urbanización
industrial de todos los terrenos que constituyen su patrimonio»,
disponía que el Consorcio «tendrá plena
capacidad jurídica para realizar cuantos actos sean
necesarios para el desenvolvimiento de sus actividades».
La Disposición adicional vigésima segunda
impugnada, es por su contenido y finalidad, una norma reguladora
de las atribuciones de los Consorcios de Zonas Francas dentro
del propio régimen jurídico de estas entidades
que puede decirse característica o típica del
llamado Derecho de organización y no carente de
CONTENIDO
material o sustantivo. En efecto, el hecho de que sea la Ley,
de Presupuestos del Estado en este caso, la que especifique
o concrete las atribuciones de los Consorcios ya reconocidas
en términos genéricos en su normativa anterior
aprobada por 0rden ministerial, con el consiguiente y relevante
efecto de congelación del rango de la norma, constituye
una profunda innovación normativa de su régimen
jurídico en una materia ajena por completo al
CONTENIDO
propio que corresponde a la función constitucional
de las Leyes de Presupuestos.
Es evidente que una regulación sobre las atribuciones
y facultades de los Consorcios de Zonas Francas no puede ser
encuadrada dentro de lo que este Tribunal ha definido como
núcleo mínimo, necesario e indisponible de las
Leyes de Presupuestos Generales del Estado, consistente en
la expresión cifrada y sistemática de la previsión
de ingresos y la habilitación de gastos.
Tratándose de una materia distinta de la estrictamente
presupuestaria, no cumple tampoco con las condiciones que
este Tribunal ha establecido para la legitimidad constitucional
de su inclusión en las Leyes de Presupuestos, pues
no guarda relación alguna con los ingresos y gastos
del Estado o con los criterios de política económica
en que se inspira el Presupuesto, en el sentido de que sea
un complemento necesario para la mayor inteligencia y para
la mejor y más eficaz ejecución del mismo.
Por consiguiente debemos declarar que la disposición
adicional impugnada es contraria a la Constitución
(art. 134.2) por estar contenida en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado.
7. Una vez apreciada la inconstitucionalidad y consiguiente
nulidad de la disposición adicional vigésima
segunda por vulneración del art. 134.2 CE resulta innecesario
dar respuesta a los motivos de inconstitucionalidad alegados
por la Generalidad de Cataluña desde la perspectiva
de otros preceptos constitucionales y estatutarios.
8. Por último, es imprescindible, antes de pronunciar
el
FALLO, precisar el alcance concreto que debe atribuirse
a la declaración de inconstitucionalidad de determinadas
partidas presupuestarias
CONTENIDO en el fundamento jurídico
2.º de esta sentencia. Por las razones expuestas, en
el fundamento jurídico 17 de la STC 13/1992, también
aquí la pretensión de la Generalidad de Cataluña
puede estimarse satisfecha mediante la declaración
de inconstitucionalidad de aquellas partidas presupuestarias
que han invadido sus competencias, sin necesidad de anular
las citadas partidas ni menos todavía las subvenciones
ya concedidas al amparo de las mismas.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION
DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Primero.-Tener por desistida parcialmente a la Generalidad
de Cataluña en los términos que se indican en
el fundamento jurídico 1.º de esta sentencia.
Segundo.-Declarar la desaparición sobrevenida
parcial del objeto del proceso en los términos que
se indican en el fundamento jurídico 5.º
Tercero.-Estimar parcialmente su recurso de inconstitucionalidad
interpuesto contra determinados preceptos y partidas presupuestarias
de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales
del Estado para 1990, y, en consecuencia:pa
1. Declarar inconstitucionales, con los efectos que
se indican en el fundamento jurídico 8.º, por
invadir las competencias que corresponden a la Generalidad
de Cataluña, las partidas presupuestarias correspondientes
al estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado
para 1990:
A) De la Sección 18 (Ministerio de Educación
y Ciencia):
Del Servicio 06. Programa 422 D. Concepto 442, en los
términos contenidos en el fundamento jurídico
2. apartado C) d).
B) De la Sección 20 (Ministerio de Industria
y Energía):
Del Servicio 14. Programa 722 C. Conceptos 771, 772,
773, 781, 783, 785, 787 y 788 en los términos contenidos
en el fundamento jurídico 2.º apartado E), i)
de esta sentencia.
C) De la Sección 26 (Ministerio de Sanidad y
Consumo).
a) Del Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 422, Subconceptos
01, 02, 09, 10. Concepto 423, en los términos contenidos
en el fundamento jurídico 2., apartado I h).
b) Del Servicio 10. Programa 313 G. Concepto 422, en
los términos contenidos en el fundamento jurídico
2.º, apartado I, ñ).
2. Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad
de la disposición adicional vigésima segunda
de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales
del Estado para 1990.
Cuarto.-Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín
Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a uno de febrero de mil novecientos
noventa y seis.
