III.19.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 163/1995.
Sentencia de 8 de noviembre de 1995.
Ponente: D. Pedro Cruz Villalón.
Materia: DERECHOS Y LIBERTADES: Principio de legalidad.
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
competencial. ESPACIOS NATURALES: Reserva Natural; Parque
Natural. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO: Normas de protección
del medio ambiente.
B.O.E: 14-12-1995 nº 298 (suplemento). Rectificaciones:
B.OE. 19-2-1996 nº 43 (suplemento)
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
VOTO PARTICULAR 1
COTO PARTICULAR 2
CONTENIDO
Cuestión de inconstitucionalidad nº 2346/1993,
promovida por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía en Granada, en relación con los
arts. 5,6 y 7, así como de la Disp. Adic. Primera
de la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía
2/1989, de 18 de julio, de Espacios Naturales Protegidos.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.En el presente proceso, el órgano judicial
cuestiona la constitucionalidad de los artículos 5,
6 y 7 y de la disposición adicional primera de la Ley
de la Comunidad Autónoma de Andalucía 2/1989,
de 18 de julio, de espacios naturales protegidos, por poder
vulnerar el artículo 149.1.23.ª CE en relación
con lo establecido en los artículos 6 y 15 de la Ley
4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios
naturales y de la flora y fauna silvestres; así como
por ignorar el «derecho constitucional a la participación
social», que sí habían respetado los aludidos
preceptos de la Ley estatal. De acuerdo con lo dispuesto en
dichos artículos de la Ley 4/1989 -cuyo carácter
de normas básicas se declaró en su disposición
adicional quinta-, la declaración de Parques y Reservas
requerirá la previa elaboración y aprobación
del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales de la zona (artículo 15.1), si bien, excepcionalmente,
podrá acordarse tal declaración sin la previa
aprobación del Plan, «cuando existan razones
que lo justifiquen y que se harán constar expresamente
en la norma que los declare», en cuyo caso «deberá
tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración
de Parque o Reserva, el correspondiente Plan de Ordenación»
(artículo 15.2). Por su parte, el artículo 6
establece que «el procedimiento de elaboración
de los Planes incluirá necesariamente trámites
de audiencia a los interesados, información pública
y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados
y de las asociaciones que persigan el logro de los principios»
inspiradores de la Ley.
Frente a este régimen diseñado en tales
normas básicas, la Ley autonómica procede a
inventariar, sin la previa elaboración de Plan alguno,
una larga serie de Reservas Naturales (artículo 5),
Parajes Naturales (artículo 6) y Parques Naturales
(artículo 7), sin que se ofrezca otra justificación
al respecto que la contenida en su disposición adicional
primera, esto es: «La declaración de los Parques
y Reservas que se incluyen en esta Ley se considerará
excepcional en cuanto a la elaboración y aprobación
del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales que contempla la Ley 4/1989, de conservación
de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres,
dada la urgencia de la adopción de medidas tendentes
a la protección de los espacios naturales de Andalucía».
Pues bien, a juicio del órgano judicial promotor de
la cuestión de inconstitucionalidad que ahora ha de
ocuparnos, en la medida en que la Ley impugnada ha declarado
un elevado número de espacios naturales sin proceder
a la elaboración previa de los Planes, y sin haber
hecho constar las razones justificativas de tal omisión,
cabe estimar que se han ignorado las bases estatales, ocasionando
con ello la vulneración del artículo 149.1.23.ª
CE y, al tiempo, la del «derecho constitucional a la
participación social» que aquéllas sí
garantizaban. En el mismo sentido se manifiesta el Fiscal
General del Estado.
2.Tarea previa a la de examinar la constitucionalidad
de los preceptos impugnados debe ser, sin embargo, la de determinar
si se cumplen las condiciones procesales exigidas por el artículo
35 LOTC para la admisión de las cuestiones de inconstitucionalidad,
pues la representación del Consejo de Gobierno de la
Junta de Andalucía manifestó algunos reparos
al respecto, y, según viene sosteniendo de modo constante
este Tribunal, la falta de condiciones procesales no sólo
puede ser apreciada en el trámite de admisión
de la cuestión previsto en el artículo 37 LOTC,
sino también en la fase de resolución de la
misma.
La primera de las objeciones vertidas en su escrito
de alegaciones estriba en que no todos los artículos
de la Ley andaluza cuya constitucionalidad se denuncia tienen
influencia en la decisión del proceso a quo. Señala
a tal propósito que lo que se impugnaba en el recurso
contencioso-administrativo eran los Decretos 11/1990 y 12/1990,
de 30 de enero, por los que se crearon las Juntas Rectoras
de los Parques Naturales y se atribuyó a los Consejos
Provinciales de Medio Ambiente la función de colaborar
en la gestión de los Parajes y Reservas Naturales respectivamente.
Por lo que hace al primero de los Decretos citados, es evidente,
a juicio de la representación del citado Consejo de
Gobierno que en nada afectan a la decisión que deba
adoptarse en el recurso los artículos 5 y 6 de la Ley
impugnada, ya que éstos versan sobre las Reservas y
los Parajes Naturales, teniendo, pues, únicamente relación
directa con el Decreto 11/1990 el artículo 7 -que sí
se refiere a los Parques Naturales- y la disposición
adicional primera, y ésta únicamente en lo atinente
a los Parques Naturales, pues también se refiere a
las Reservas, que no son objeto de tal Decreto. Y, en lo que
concierne al Decreto 12/1990, se apunta en el escrito de alegaciones
que, aun cuando su objetivo sea atribuir a los Consejos Provinciales
de Medio Ambiente la función de colaboración
en la gestión de los Parajes y Reservas Naturales,
su validez no depende de los artículos 5 y 6 ni de
la disposición adicional primera de la Ley 2/1989,
pues dicho Decreto se dictó en desarrollo del artículo
19.1 de esta Ley, pudiendo tener existencia con independencia
de aquellos preceptos.
Esta argumentación debe ser íntegramente
compartida por este Tribunal. En efecto, de las dos disposiciones
reglamentarias impugnadas en el proceso a quo, la primera
-el Decreto 11/1990- concierne únicamente a los Parques
Naturales, por lo que los artículos 5 y 6 cuestionados,
referentes a las Reservas y Parajes Naturales, ningún
fundamento pueden aportar al mencionado Decreto, cuya validez
no cabe conectar con los mismos, sino sólo con el artículo
7 y la disposición adicional primera -y aun ésta
con exclusión de la referencia a las Reservas-. Por
lo que atañe, en segundo lugar, al Decreto 12/1990,
que fue dictado en desarrollo del artículo 19.1 de
la Ley impugnada, se trata de una disposición que,
ceñida a delimitar las funciones atribuidas a los Consejos
Provinciales de Medio Ambiente en la gestión y administración
de los Parajes y Reservas Naturales no adscritos a Convenios
o Acuerdos Internacionales, tiene un alcance general, esto
es, independiente del problema de los concretos espacios inventariados
declarados como Parajes y Reservas en los artículos
5 y 6 de la Ley. En consecuencia, estos preceptos legales
no constituyen el presupuesto de la validez del Decreto 12/1990,
ni consiguientemente, tampoco pueden serlo la disposición
adicional primera o, tanto menos, el artículo 7 de
la reiterada Ley. Así pues, normas con rango de Ley
aplicables al caso y de cuya validez dependa el
FALLO (artículo
35.1 LOTC) no son sino, de entre las cuestionadas en el Auto
de planteamiento, el artículo 7 y la disposición
adicional primera, debiendo excluirse, por tanto, del objeto
del presente proceso los artículos 5 y 6 de la Ley
autonómica por carecer de relevancia para el pronunciamiento
que está llamado a emitir el órgano judicial.
3.La segunda objeción procesal del Consejo de
Gobierno de la Junta de Andalucía es que la mera invocación
del «derecho constitucional a la participación
social», sin mayor precisión ni argumentación,
incumple la exigencia de que se concrete «el precepto
constitucional que se supone infringido» (artículo
35.2 LOTC). Ahora bien, es de tener en cuenta que dicha invocación
no se contiene en la parte dispositiva del Auto por el que
se acuerda el planteamiento de la cuestión, sino únicamente
en su fundamentación jurídica, como forma de
subrayar la relevancia constitucional de los preceptos estatales
básicos que se citan como infringidos. La cuestión
planteada estrictamente en dicho auto es la de si los referidos
artículos de la Ley andaluza «vulneran la atribución
de competencia exclusiva al Estado, consagrada en el artículo
149.1.23.ª de la Constitución, en relación
con lo dispuesto en los artículos 6 y 15.2 de la Ley
4/1989». Ciertamente, estos últimos preceptos
estatales conectan con lo que la Sala llama «derechos
de participación social», y que encuentran su
expresión constitucional más característica
en la letra a) del artículo 105 CE, pero ello no parece
suficiente para considerar que la Sala haya planteado un problema
de inconstitucionalidad «directa», es decir, una
solicitud de confrontación inmediata de la Ley andaluza
con el artículo 105 a) CE. El control de constitucionalidad
viene referido, como se decía, al artículo 149.1.23.ª
en relación con los preceptos declarados básicos
de la Ley 4/1989, por más que la relevancia constitucional
sustantiva de estos últimos preceptos no deba ser por
entero ignorada.
4.Antes de proceder, sin embargo, al análisis
de la cuestión así delimitada, conviene dar
respuesta a la duda competencial a la que la Sala dedica el
tercero y último de los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
de su Auto. La Sala expone que «tratándose de
un problema relacionado con los principios de competencia
y de jerarquía normativa, o, cuando menos, de prevalencia
de normas» se plantea «la duda sobre si la relación
entre la Ley estatal y la Ley andaluza puede ser resuelta,
como sostiene cierto sector doctrinal, por la misma Sala,
al ser la primera de aquéllas -como Ley básica-
de más valor que la segunda, por lo que su prevalencia
obliga a la aplicación directa, conforme al artículo
149.3 de la Constitución, o si, por el contrario, procede
plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante el
Tribunal Constitucional». Si bien la Sala termina inclinándose
por la segunda opción, el alcance de una duda de estas
características, suscitada por un Tribunal Superior
de Justicia, hace que la misma no deba quedar sin respuesta
expresa por nuestra parte, especialmente cuando el Letrado
de la Junta le ha dedicado buena parte de sus extensas alegaciones.
El inciso segundo, in fine, del artículo 149.3
CE proclama que las «normas» del Estado «prevalecerán,
en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas
en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia
de éstas». De esta conocida como «cláusula
de prevalencia» extrae la Sala la consecuencia, planteada
al menos como duda y negada por el Letrado de la Junta, de
un deber de «aplicación directa» de la
norma estatal, con la consiguiente inaplicación per
se de la Ley autonómica, y como alternativa al planteamiento
de la cuestión de inconstitucionalidad.
Ahora bien, lo que la Sala de este modo ha venido a
plantearnos no es una cuestión relativa a la prevalencia
de «las normas» del Estado sobre las de las Comunidades
Autónomas en los términos de dicho precepto,
sino de modo mucho más concreto, la de su propio ámbito
de jurisdicción tal como resulta de lo previsto en
los artículos 163 CE y concordantes cuando del control
de las leyes específicamente se trata. Esta cuestión,
sin embargo, encuentra una precisa respuesta en la propia
Constitución y suficientes claves interpretativas en
nuestra propia jurisprudencia, de las que resulta una respuesta
negativa a la facultad que la Sala ha considerado poder encontrar
en el artículo 149.3 CE.
En efecto, en relación con las «normas»
autonómicas la Constitución y el correspondiente
Estatuto de Autonomía contienen una disposición
específica cuando de normas «con rango de ley»
(artículo 163 CE) o «con fuerza de ley»
[artículo 153 a) CE y artículo 45.1 EAA] se
trata: El control de constitucionalidad de las mismas corresponde
a este Tribunal Constitucional. El precepto estatutario añade
incluso que tal control corresponde «exclusivamente»
al Tribunal Constitucional. Quiere ello decir que los Jueces
y Tribunales Integrantes del Poder Judicial no pueden pretender
una excepción a lo previsto en los artículos
163 y 153 a) CE, así como en el correspondiente precepto
estatutario, como consecuencia de un determinado entendimiento
de lo previsto, de forma más general y en un diferente
contexto constitucional en el artículo 149.3, inciso
segundo, in fine, CE.
Ciertamente, los citados preceptos, y más en
concreto el artículo 153 a) CE y el equivalente estatutario,
suscitan el problema de qué deba entenderse por «control
de constitucionalidad», pues es éste, y no cualquier
otro, el que queda reservado a este Tribunal, siendo a ese
control al que queda delimitado el llamado «privilegio
jurisdiccional» de la ley. El problema no es, evidentemente,
tal en aquellos supuestos en los que el control se suscita,
de forma única y directa, respecto de un precepto
CONTENIDO
en la Constitución, sino en aquellos otros en los que,
como consecuencia de la configuración constitucional
de la distribución de las competencias normativas,
dicho control debe tener lugar, en los términos del
artículo 28.1 LOTC, respecto de «Leyes que, dentro
del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar
las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas
o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias
de éstas».
No es necesario, a los efectos de la presente cuestión
de inconstitucionalidad, detenerse en los distintos supuestos
en los que, en nuestro ordenamiento, tal situación
puede presentarse. El supuesto que ahora nos ocupa es el que
deriva del fundamental criterio de distribución de
la potestad legislativa en determinadas materias según
se trate de sus contenidos básicos o de su desarrollo,
tal como resulta del artículo 149.1 y 3, inciso primero,
CE y preceptos concordantes de los Estatutos de Autonomía.
El control del respeto de este criterio de distribución
es, sin duda, «control de constitucionalidad»
en el sentido del artículo 153 a) CE. Las competencias
legislativas de desarrollo resultantes de la Constitución
y los Estatutos de Autonomía derivan efectiva y directamente
de dichas normas y, en ese sentido, y como decimos, ese control
es «control de constitucionalidad». De ahí
que este Tribunal pueda, y así lo haya hecho muy recientemente,
controlar, ante la impugnación de una ley autonómica
dictada en una materia en la que a la Comunidad Autónoma
le corresponde el desarrollo, si el mencionado criterio de
distribución ha sido respetado a partir de la Constitución
y del Estatuto, sin una vinculación apriorística
al
CONTENIDO de la legislación estatal básica,
que se ve de este modo indirectamente controlada, pues «este
Tribunal estará obligado a examinar el carácter
básico de una norma estatal cuando sea requerido para
ello en otro proceso y así lo exija la delimitación
del orden constitucional de competencias» (STC 156/1995,
fundamento jurídico 3.º).
Todo ello no impide en modo alguno, e incluso presupone,
el que este Tribunal incorpore como canon de constitucionalidad,
y siempre en los términos indicados, a las normas dictadas
por el Estado en ejercicio de su competencia básica.
Para expresarlo en los términos que ya utilizamos en
la STC 151/1992, en estas controversias se debe «determinar
si la contradicción es efectiva y si, siéndolo,
la norma estatal que sirve como punto de referencia es norma
básica y, por tanto, dictada legítimamente al
amparo del correspondiente título competencial que
la Constitución haya reservado al Estado en cuyo caso
deberá estimarse la pretensión de inconstitucionalidad
formulada por inadecuación o no sujeción de
la norma autonómica impugnada al orden constitucional
de distribución de competencias» (fundamento
jurídico 1.º). Así pues, sea cual fuere
la Ley transgresora del orden competencial, ésta habrá
de considerarse inconstitucional, aun cuando en el último
de los casos mencionados tal inconstitucionalidad sólo
pueda tildarse de «mediata o indirecta». Y es
que, en este supuesto, en efecto: «La inconstitucionalidad
que se denuncia, de llegarse a apreciar, dimanará de
la infracción por la Ley autonómica del orden
constitucional de distribución de competencias, si
bien esa infracción será mediata o indirecta,
por cuanto la mediación de la Ley dictada en ejercicio
de la competencia que sobre las bases de la materia corresponde
al Estado..., permite mantener que la norma autonómica
que contradice la Ley básica -material y formal- invade
el ámbito de la competencia estatal, incurriendo por
ello en un vicio de incompetencia vulnerador del referido
orden constitucional de distribución de competencias»
(STC 60/1993, fundamento jurídico 1.º; y en términos
prácticamente idénticos se pronuncian los mismos
FUNDAMENTOS JURÍDICOS de las SSTC 61/1993 y 62/1993).
Consiguientemente, las Leyes básicas, en la medida
en que vienen a fijar el alcance preciso del ámbito
en el que las Comunidades Autónomas pueden ejercitar
legítimamente sus competencias, operan como canon en
el control de constitucionalidad de las Leyes autonómicas.
Así lo ha puesto explícitamente de manifiesto
este Tribunal cuando ha tenido oportunidad para ello. En la
STC 27/1987, tras citarse diversos artículos de la
Ley de Bases de Régimen Local y del pertinente Estatuto,
se declaró: «Todos estos preceptos estatutarios
y legales, interpretados conjunta y sistemáticamente
y de conformidad con la Constitución, son los que deben
tomarse en consideración como parámetros de
la legitimidad constitucional de los preceptos impugnados
de la Ley 2/1983, de la Generalidad Valenciana, de tal manera
que su infracción por estos últimos determinaría
su nulidad por vulneración del bloque de constitucionalidad
aplicable a la materia de que se trata» (fundamento
jurídico 4.º, in fine). O como se reconoció,
incluso en términos más concluyentes, si cabe,
en la STC 137/1986: «cuando el juicio de constitucionalidad
haya de producirse por el contraste no sólo con la
Constitución, sino con el llamado bloque de la constitucionalidad,
de acuerdo con lo que dispone el artículo 28.1 de la
Ley Orgánica de este Tribunal al hablar de leyes que
dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar
las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas,
es claro que el Tribunal habrá de considerar las leyes
vigentes y las bases materiales establecidas en el momento
de formularse el juicio y dictarse la sentencia, lo que quiere
decir que en el presente caso el contraste ha de producirse
entre la Ley del Parlamento Vasco 15/1983, y las bases del
desarrollo del artículo 27.7 de la Constitución
contenidas en la Ley Orgánica del Derecho a la Educación
de 3 de julio de 1985» (fundamento jurídico 4.º).
La situación del supuesto presente no era fundamentalmente
distinta respecto de la producida en la ya citada STC 156/1995
en el momento del planteamiento de la presente cuestión
de inconstitucionalidad, en el que no existía aún
pronunciamiento, por parte de este Tribunal, no ya sólo
respecto de la Ley autonómica sino tampoco respecto
de la Ley estatal, la Ley 4/1989, de Conservación de
los Espacios Naturales. De ahí que la Sala, correctamente,
nos plantease la duda de constitucionalidad de la Ley andaluza
respecto de lo previsto precisamente en el artículo
149.1.23.ª CE, en relación con lo dispuesto en
los artículos 6 y 15.2 de la Ley estatal. La única
diferencia se origina con posterioridad al planteamiento de
la cuestión por cuanto, dos años más
tarde este Tribunal ha venido a declarar expresamente la constitucionalidad
del citado artículo 15.2 de la Ley 4/1989, de Conservación
de los Espacios Naturales, impugnado por la misma Junta de
Andalucía (STC 102/1995, fundamento jurídico
17). Este dato condiciona ciertamente nuestra respuesta a
la cuestión planteada, por cuanto no cabrá oponer,
o seguir sosteniendo, que la norma estatal excedió
el ámbito de lo básico, pero no modifica el
carácter de nuestro control, que sigue siendo un control
de constitucionalidad, por más que la competencia de
desarrollo legislativo de la Junta de Andalucía se
encuentre ya en cierto modo marcada por la Ley estatal cuya
constitucionalidad y carácter básico recientemente
hemos afirmado.
En conclusión procede afirmar que el control
de la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía
2/1989, de Espacios Naturales Protegidos respecto del artículo
149.1.23.ª CE, en relación con lo dispuesto en
los artículos 6 y 15.2 de la Ley 4/1989, de Conservación
de Espacios Naturales, corresponde a este Tribunal Constitucional
en virtud de lo dispuesto en los artículos 163 y 153
a) CE y 45.1 EAA.
5.Entrando ya en el control de los preceptos autonómicos
conviene hacer todavía dos precisiones. En primer lugar,
que la alegada inconstitucionalidad del artículo 7
de la Ley autonómica es estrictamente por consecuencia,
por lo que no será preciso argumentar nada específicamente
respecto de dicho precepto. En efecto, la eventual nulidad
de la declaración de una serie de Parques Naturales
en la que se agota el
CONTENIDO del artículo 7 no será
sino pura consecuencia respecto de lo que se resuelva en relación
con la disposición adicional primera de la misma Ley.
En segundo lugar, y por lo que hace a la inclusión
del artículo 6 de la Ley 4/1989, de Conservación
de los Espacios Naturales dentro del canon de constitucionalidad
relativo a la audiencia de los interesados en la elaboración
de los Planes, y cuyo carácter básico quedó
reconocido en la STC 102/1995 (fundamento jurídico
13) como simple «remisión a un mandato constitucional
de aplicación general, directa e inmediata» cual
es el artículo 105 a) CE, debe ser suficiente señalar
cómo la Ley autonómica, siguiendo en esto, por
lo demás, lo previsto en la propia Ley estatal (artículo
15.2), no vulnera tales mandatos, sino que únicamente
remite su operatividad a un momento posterior. También
en este punto puede, pues, afirmarse que la eventual vulneración
de lo previsto en el artículo 6 de la Ley estatal por
parte de la Ley autonómica vendrá determinado
por lo que se resuelva respecto de la disposición adicional
primera. Podemos, así concluir que el problema a abordar
en la presente cuestión se reduce al contraste de la
disposición adicional primera de la Ley andaluza con
lo dispuesto en el artículo 15.2 de la Ley 4/1989.
6.El artículo 15 de la Ley 4/1989 dispone lo
siguiente:
«1. La declaración de los Parques y Reservas
exigirá la previa elaboración y aprobación
del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales de la Zona.
2. Excepcionalmente, podrán declararse Parques
y Reservas sin la previa aprobación del Plan de ordenación
de los Recursos Naturales, cuando existan razones que lo justifiquen
y que se harán constar expresamente en la norma que
los declare. En este caso deberá tramitarse en el plazo
de un año, a partir de la declaración de Parque
o Reserva el correspondiente Plan de Ordenación.»
Conviene ante todo recordar cómo, frente a la
alegación de inconstitucionalidad precisamente de la
Comunidad Autónoma de Andalucía, este Tribunal
ha afirmado recientemente el carácter básico
de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4/1989
en sus dos apartados: «La calidad de espacio natural
protegido exige la concurrencia de dos factores, uno material,
consistente en la configuración topográfica
con sus elementos geológicos, botánicos, zoológicos
y humanos y otro formal, la declaración de que lo son
por quien tenga a su cargo tal competencia... En el primero
de tales aspectos, la declaración de Parque y de Reserva
exigirá que se elabore y apruebe previamente el correspondiente
Plan de ordenación de los Recursos Naturales de la
zona, salvo cuando excepcionalmente existan razones para prescindir
de él, cuya constancia exprese la norma respectiva
se concibe como inexcusable y determinante incluso de su validez,
todo ello sin perjuicio de poner en marcha el procedimiento
adecuado para conseguir la aprobación del Plan en el
plazo máximo de un año» (STC 102/1995,
fundamento jurídico 17).
El artículo 15 de la Ley 4/1989 contiene, ante
todo, un mandato de inseparabilidad, por así decir,
entre la calificación de un espacio natural y la elaboración
del correspondiente Plan de ordenación de los Recursos
Naturales de la zona, tal como se prevé esta figura
en el artículo 4 de la Ley, como instrumento fundamental
de integración de los principios inspiradores de la
Ley recogidos en su artículo 2 y, señaladamente,
la conciliación de la conservación del espacio
con un ordenado aprovechamiento del mismo. La aprobación
del Plan debe preceder, como regla, a la declaración
del espacio, si bien puede también sucederle, bajo
determinadas condiciones, pero siempre en el plazo de un año.
Sin Plan de ordenación, la declaración del espacio
natural es en buena medida inoperante, siendo esto lo que
el artículo 15 trata fundamentalmente de evitar y como,
por lo demás, resulta también del artículo
13.1 de la Ley andaluza. Pero el Plan cumple además
otra finalidad, cual es la prevista en el artículo
6, permitir la audiencia de los interesados, la información
pública y la consulta de los intereses sociales afectados,
trámites que deben formar parte del procedimiento de
elaboración del Plan.
El problema suscitado por la Ley autonómica no
tiene que ver con la exclusión del Plan de ordenación,
ni, consiguientemente, de ninguna de sus finalidades, sino,
exclusivamente, con las dos posibilidades contempladas, respectivamente,
en los dos apartados del citado artículo 15, la elaboración
previa o la elaboración consiguiente, pero en el plazo
de un año, a la declaración del espacio natural.
En este sentido, el artículo 15 se encuentra diseñado
en forma de una regla y de una excepción. La regla
es la aprobación previa. La posibilidad alternativa
calificada como excepcional, y bajo ciertas condiciones es
la aprobación sucesiva, en el plazo de un año.
La Ley de Andalucía de Espacios Naturales Protegidos,
por medio de su disposición adicional primera, se sitúa
en esta segunda posibilidad, en la excepcional, cuyas condiciones
la Sala cuestionante no considera cumplidas: «La declaración
de los Parques y Reservas que se incluyen en esta Ley se considerará
excepcional en cuanto a la elaboración y aprobación
del correspondiente Plan de ordenación de los Recursos
Naturales que contempla la Ley 4/1989, de conservación
de los espacios naturales y de la Flora y Fauna Silvestres,
dada la urgencia de la adopción de medidas tendentes
a la protección de los espacios naturales de Andalucía».
Del propio tenor literal de la norma básica se
desprende que son dos las condiciones de cuyo cumplimiento
depende que pueda legítimamente procederse a la declaración
de Parques y Reservas Naturales sin la previa aprobación
del Plan, a saber: que existan razones que así lo justifiquen
y que dichas razones se hagan constar expresamente en la norma
que los declare. En lo que concierne al primero de los requisitos
citados, es evidente que razón justificadora de la
excepción, ciertamente, existe, toda vez que el legislador
autonómico fundamenta su actuación en «la
urgencia en la adopción de medidas tendentes a la protección
de los espacios naturales de Andalucía». Debe,
por lo demás, repararse en que las partes que apoyan
la inconstitucionalidad de la Ley autonómica en ningún
caso han mantenido que tal urgencia no pueda considerarse,
en abstracto, una válida razón objetiva justificadora
de la excepción, o que, atendiendo a las circunstancias
fácticas concurrentes, no cabía realmente, en
el momento de aprobarse la Ley, constatarse la situación
de urgencia pretendidamente legitimadora de la declaración
de los Parques y Reservas Naturales sin la previa elaboración
de los Planes. Y por lo que atañe a la condición
según la cual han de mencionarse explícitamente
en la norma las razones que justifican la excepción,
hay pocas dudas que albergar acerca de que ha resultado igualmente
satisfecha habida cuenta de que la incorporación de
la impugnada disposición adicional primera a la Ley
autonómica tenía, precisamente, por solo y único
objetivo el de hacer constar expresamente en la misma cuál
era el excepcional motivo que permitía proceder a la
inmediata declaración de los Parques y Reservas, obviando
la previa elaboración de los Planes pertinentes.
Por tanto, si este requisito de la explicitación
se ha cumplido y no se ha cuestionado que la urgencia pueda
servir como válida razón objetiva justificadora
de la excepción, la denunciada contradicción
entre la norma estatal y la autonómica sólo
podría fundamentarse en una determinada interpretación
de la norma básica de la que pudiera inferirse algo
más de lo que cabe deducir de sus propios términos.
Así lo pondría de manifiesto la Fiscalía
General del Estado, en cuya opinión el artículo
15 de la Ley estatal debe ser objeto de una interpretación
rigurosa, y ello tanto por la utilización del término
«excepcionalmente» con que comienza su párrafo
segundo, como por el hecho de que la excepción entrañe
la exclusión de los trámites de audiencia a
los interesados y de la información pública
previos, de tal modo que, para entender respetado tal precepto,
no puede considerarse suficiente que la norma autonómica
se limite a remitirse al estado del medio ambiente en su ámbito
territorial, sin contener la más mínima explicación
de las razones de la urgencia en la adopción de las
medidas protectoras que dicho estado reclama. Dicho más
brevemente, la norma autonómica habría vulnerado
las bases estatales, e incurrido, por ende, en inconstitucionalidad,
por no haber alcanzado el grado suficiente o adecuado de explicación
que, en virtud de tal interpretación, ha de entenderse
exigido por la norma básica.
Esta argumentación no puede ser acogida. Ni el
carácter excepcional de la medida, ni la postergación
de los trámites de audiencia e información pública
a un momento posterior a la declaración de los Parques
y Reservas -aspectos ambos que el legislador estatal ya tuvo
presente, como es obvio, al aprobar el precepto- autorizan
a añadir nuevos condicionantes -en este caso, un determinado
nivel de suficiencia o adecuación en la explicación
de las razones justificadoras de la excepción- a aquellos
que puedan desprenderse lógicamente de la norma interpretada
en sus propios términos. Por lo demás, ni siquiera
puede aceptarse que la Ley cuestionada carezca de toda explicitación
acerca de la aludida urgencia. En su Exposición de
Motivos, tras recordarse que el patrimonio natural andaluz
ha sufrido un deterioro paulatino, «de modo que se hace
urgente la adopción de medidas tendentes a una efectiva
protección del mismo», y una vez apuntado que
con la declaración de los espacios naturales efectuada
por la Ley se satisfacía uno de los objetivos principales
del Programa de la Comunidad Económica Europea «CORINE»,
cual era la realización del inventario de los biotopos
más significativos, se destacó que «la
importancia de tales biotopos queda corroborada, al estar
la mayoría de los mismos recogidas recogidos en la
lista provisional de Zonas de Especial Protección para
las Aves, prevista en la Directiva 79/409/CEE». El cumplimiento
de esta normativa comunitaria, según señala
la representación de la Junta de Andalucía,
implicaba la urgencia en la adopción de las pertinentes
medidas protectoras a fin de esquivar el riesgo de una eventual
condena del Estado español por parte de las instituciones
comunitarias.
Ciertamente, la explicación de la urgencia, proclamada
sin más en la Ley andaluza, pudo haber quedado en mayor
medida individualizada, pero no podemos olvidar tampoco que
no estamos, en este caso concreto, ante un supuesto de relación
entre ley y reglamento, en el que éste deriva de aquélla
toda su razón de ser, sino ante la que se da entre
una ley estatal y una ley autonómica respecto del cumplimiento
de un precepto básico
CONTENIDO en aquélla.
En este sentido, el precepto legal prevé la posibilidad
de que, por excepción y con explicitación de
las razones, la declaración del espacio natural no
vaya precedida de la elaboración del Plan de ordenación
de los recursos naturales. En resumen, el legislador andaluz
ha considerado que la Ley 2/1989, de Espacios Naturales Protegidos,
asume una posición excepcional en cuanto, como se declara
en su artículo 1, su objeto no es otro que el de efectuar
el «Inventario de Espacios Naturales» de Andalucía,
espacios que, como se proclama en la exposición de
motivos de la Ley, ha venido degradándose paulatinamente.
Esta decisión del legislador autonómico, contrastada
con el correspondiente precepto básico, debe entenderse
constitucionalmente legítima. Por todas estas razones,
y como conclusión no cabe estimar que en este caso
haya quedado vulnerada la norma básica contenida en
el artículo 15 de la Ley 4/1989.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION
ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar la presente cuestión de inconstitucionalidad.
VOTO PARTICULAR 1
que efectúa el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra
a la sentencia recaída en la cuestión de inconstitucionalidad
núm. 2346/1993
Discrepo del presente
FALLO, que debió haber
declarado la inconstitucionalidad de las normas objeto de
la presente cuestión y de los
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
que las legitiman por una sencilla y elemental razón.
«Excepcional», según el Diccionario de
la Real Academia significa «que forma excepción
de la regla común, que se aparta de lo ordinario o
que ocurre rara vez». Los artículos 5.2, 6 y
7 de la Ley impugnada han declarado nada menos que 32 reservas,
30 parajes y 17 parques naturales, es decir, en la práctica,
todas las reservas, parajes y parques naturales, convirtiendo
en regla lo que ha de ser una excepción y sin que la
disposición adicional primera de la Ley andaluza efectúe
justificación alguna de las razones que aconsejan sustraer
a cada uno de estos espacios naturales protegidos del procedimiento
común para obtener dicha declaración establecido
en el artículo 15 de la Ley 4/1989, cuya naturaleza
«básica» ha sido afirmada recientemente
por este Tribunal en la STC 102/1995.
Madrid, ocho de noviembre de mil novecientos noventa
y cinco.-Firmado: Vicente Gimeno Sendra.-Rubricado.
VOTO PARTICULAR 2
que formula el Magistrado don José Gabaldón
López respecto de la sentencia dictada en la cuestión
de inconstitucionalidad núm. 2346/1993
Comparto plenamente la argumentación contenida
en los fundamentos 1.º al 5.º, ambos inclusive.
Disiento de los restantes en cuanto ratio decidendi
del
FALLO, que en mi opinión debió declarar
la inconstitucionalidad del artículo 7 y la disposición
adicional primera de la Ley de la Comunidad Autónoma
de Andalucía 2/1989, de 18 de julio, de espacios naturales
protegidos.
Las razones de mi discrepancia, que en la deliberación
expuse, son, escuetamente dichas, las siguientes:
1. Los preceptos cuestionados de la Ley de la Comunidad
Autónoma andaluza no sólo no se ajustan a la
normativa básica formulada para la materia en la Ley
estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de
los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, en
su artículo 15, sino que, en consonancia con ello,
vulneran también el número 23 del artículo
149.1 de la Constitución.
2. El citado artículo de la Ley estatal, básico
como antes indico y declarado acorde con la Constitución
por nuestra reciente STC 102/1995, exige, para la declaración
de los Parques y Reservas «la previa elaboración
del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales de la Zona»; y sólo excepcionalmente
podrá ello llevarse a cabo «sin la previa aprobación
del citado Plan "cuando existan razones que lo justifiquen
y que se harán constar expresamente en la norma que
los declare"».
Se desprende con claridad de ese precepto básico
un triple requisito: sólo excepcionalmente podrá
realizarse tal declaración sin el previo Plan; la excepcionalidad
deberá venir justificada por razones suficientes, éstas
deberán constar expresamente en la norma que declare
el Parque o Reserva. Y la razón de esas exigencias
va ligada a la del Plan previo de ordenación de los
recursos que, por prescripción del artículo
6 de la propia Ley, ha de cumplir los trámites de audiencia
a los interesados, información pública y consulta
de los intereses sociales. Trámites de garantía
que son, precisamente, los que dejan incumplidos los preceptos
impugnados en cuanto al contenerse en una Ley, posponen a
un momento ulterior la aprobación de los Planes.
3. El precepto cuestionado en sí mismo no ha
cumplido las exigencias citadas de la norma básica
ni, en cuanto disposición con rango de ley, resultaba
pertinente una motivación extensa acerca de las razones
de la urgencia en la declaración. Lejos de ello, el
preámbulo se limita a asegurar que existe urgencia
por virtud de un deterioro paulatino del patrimonio natural
y en consecuencia la disposición adicional primera
declara excepcional la declaración de los Parques y
Reservas incluidos en la Ley, y pospone la elaboración
y aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos.
La insuficiencia de los motivos alegados para acogerse
a la excepción de la Ley básica se pone así
de manifiesto, puesto que la urgencia se refiere a un deterioro
que «ha venido» produciéndose paulatinamente
y, por otra parte, lo que pretende, según el propio
preámbulo, no es formular declaración excepcional
respecto de un paraje, sino «formalizar el inventario
elaborado por la Junta de Andalucía, en cumplimiento
de lo dispuesto en la disposición transitoria segunda
de la Ley 6/1984, de 12 de junio». Es decir, una declaración
general de Parques y Espacios que, según los artículos
de la Ley y los anexos que la acompañan, se refiere
seguramente a toda Andalucía e incluso, al parecer,
siguiendo los inventarios ya elaborados por la Administración
andaluza.
4. El efecto se pone de manifiesto por sí mismo.
La Ley lo que hace es formular un inventario general y declarar
formalmente Parques y Espacios Naturales los que menciona
y describe en los anexos sin la elaboración del previo
plan y en consecuencia sustrayéndolo de modo definitivo
al conocimiento previo de los interesados, ya sean particulares,
colectivos o incluso entes locales afectados y la posibilidad
de alegar y ser oídos en la tramitación correspondiente.
Garantía que no podrá ser suplida en el trámite
ulterior de los planes puesto que éstos ya vienen condicionados
por la enumeración y descripción que de los
distintos parajes formula una ley formal.
5. La más importante razón de la inconstitucionalidad
de la ley así formulada radica, además del apartamiento
sin razón expresa suficiente de la Ley básica,
en la discordancia que así resulta del artículo
149.1.23.ª de la Constitución. El precepto básico
se refiere a la declaración de Parques y Reservas y
en relación con ello establece la excepción
mencionada. Pero esa declaración, en cuanto tal y en
particular como ligada de un modo u otro a un Plan y a los
trámites de garantía propios del mismo y también
exigidos por la ley, es, evidentemente, un acto de ejecución
y no una norma de desarrollo de las de carácter básico,
ni tampoco una «norma adicional de protección»
como las que en la materia pueden dictar las Comunidades Autónomas
puesto que, con toda evidencia, le falta carácter normativo.
Mas, si la Ley básica establece unas estrictas exigencias
para que excepcionalmente pueda anteponerse al Plan la declaración
de reserva o parque, es evidente que la aplicación
de la excepción habrá de hacerse por acto singular
o, a lo sumo, reglamentario, expresando suficientemente las
razones de la urgencia y sin sustraer a los interesados (privados
o públicos) su posible intervención en defensa
de sus derechos e intereses. Y esto es lo que en definitiva
tiene lugar al hacerlo mediante una ley y por lo cual ésta
no se ajusta a la norma constitucional.
Madrid, trece de noviembre de mil novecientos noventa
y cinco.-Firmado: José Gabaldón López.-Rubricado.
