III.18. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 17 de octubre de 1996
(Sentencia 161/1996)
Ponente:
Materia: La Administración Hidráulica
De Cataluña.
CONTENIDO
ANTECEDENTES
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
ANTECEDENTES
1. El día 27 de octubre de 1987 tuvo entrada en
el Registro General de este Tribunal un escrito del Presidente
del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, interponiendo
recurso contra los siguientes preceptos de la Ley de Cataluña
17/1987, de 13 julio reguladora de la Administración
Hidráulica de Cataluña el apartado 2 del art.
35, en relación con su art.14.3 d) y los apartados
1 y 2 del art. 38. En el suplico pidió que fueran
declarados inconstitucionales y nulos, y cualesquiera otros
por conexión o consecuencia. Asimismo, invocó
el art. 161.2 C.E. para suspender la vigencia de los preceptos
impugnados. Mediante otrosí solicitó la acumulación
con otros procesos pendientes.
2. La demanda de inconstitucionalidad, tras exponer el
CONTENIDO de los preceptos recurridos de la Ley catalana,
afirma que vulneran el orden constitucional de competencias
en materia hidráulica, establecido por el art. 149.1.22
C.E., así como por los núms. 24, 18 y 3 del
mismo precepto constitucional, y por los arts. 9.13 y 9.16
del EAC, así como por la Ley de Aguas (Ley 29/1985,
de 2 de agosto), algunos de cuyos preceptos cumplen una
función delimitadora de las competencias estatales
y autonómicas. Su disposición adicional cuarta
reconoce la posibilidad de que Cataluña disponga
de una Administración hidráulica propia, cuando
se trata de cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente
dentro de su ámbito territorial. Pero tratándose
de cuencas que sobrepasan el territorio de la Comunidad
Autónoma, las competencias de ésta no pueden
exceder de la medida que resulta de los arts. 15 d) y 21
c) de la Ley de Aguas.
Estos preceptos de la Ley de Aguas permiten que el Estado
encomiende la tramitación del otorgamiento de autorizaciones
referentes al dominio público hidráulico,
así como su tutela, y que asuman la administración
y control de los aprovechamientos que no sean de interés
general ni afecten a más de una Comunidad Autónoma.
Pero el art. 74.1 de la Ley de Aguas adscribe las comunidades
de usuarios al organismo de cuenca, que es el competente
para velar por el buen orden del aprovechamiento del que
es titular la respectiva Comunidad. Y su art. 109.2 establece
que corresponde también al organismo de cuenca la
sanción de las infracciones leves y menos graves
y fijar las indemnizaciones previstas por el art. 110.1.
De estos preceptos de la Ley de Aguas y del Real Decreto
2.646/1985 de 27 de diciembre de traspasos a la Generalidad
dé Cataluña en materia de aguas, resultan
las siguientes consecuencias:
a) Cuando se trata de aguas comprendidas en cuencas intercomunitarias
o internacionales, la Comunidad Autónoma carece de
competencias estatutarias. Sólo las tiene en la medida
restringida que declara el art. 3.1 b) de la Ley de la Administración
Hidráulica de Cataluña, que no ha sido impugnado
por ser posible interpretarlo de conformidad con el orden
constitucional de competencia, que supone: 1) Que la competencia
catalana para administrar y controlar aprovechamientos hidráulicos
en cuencas supracomunitarias se refiere, exclusivamente,
a los que no son de interés general, ni afectan a
otra Comunidad Autónoma, admitiendo la tramitación
de expedientes de autorización demanial (nunca de
concesiones); 2) en materia de autorizaciones sobre el dominio
público hidráulico y de tutela de éste,
la Comunidad Autónoma no puede tener más competencias
que las de tramitación que menciona el art. 15 d)
de la Ley de Aguas.
b) La función ejecutiva de policía del dominio
público hidráulico en cuencas que Cataluña
comparte con otras Comunidades Autónomas no puede
comprender más competencias que las de tramitar procedimientos
sancionadores, pero nunca competencias resolutorias (art.
109.2 de la Ley de Aguas y Real Decreto 2.646/1985). Sólo
esta interpretación permite armonizar los arts. 15
d) y 109.2 de la Ley Estatal de Aguas, el art. 3.1 b) de
la Ley Catalana y el anexo del Real Decreto 2.646/1985 [apdos.
B.1 letras d) y e), y B.2 c)],zar los arts. 15 d) y 109.2
de la Ley Estatal de Aguas, el art. 3.1 b) de la Ley Catalana
y el anexo del Real Decreto 2.646/1985 [apdos. B.1 letras
d) y e), y B.2 c)],- de modo que queden plenamente respetados
los arts.149.1.22 y concs. C.E. y 9.13 y 9.16 E.A.
De las consideraciones anteriores dimana la aparente inconstitucionalidad
de los preceptos recurridos:
a) El art.35.2 de la Ley de la Administración Hidráulica
de Cataluña contraviene lo dispuesto en el art. 74.1
de la Ley de Aguas, al atribuir a un organismo autónomo
catalán, la Junta de Aguas, una competencia que pertenece
a un organismo estatal (la Confederación Hidrográfica):
velar por el buen orden de los aprovechamientos de que sea
titular una comunidad de usuarios. Por su carácter
colectivo y por la organización jurídico-pública
de los comuneros, estos aprovechamientos han de reputarse
siempre de interés general, cuya administración
y control corresponde siempre al organismo de cuenca, con
arreglo al art. 21 c) de la Ley de Aguas. El resto del art.
35.2 de la Ley catalana (.(las demás funciones que
le atribuye el ordenamiento jurídico") carece de
todo significado real, ya que el ordenamiento jurídico
no atribuye ninguna función a la Junta de Aguas catalana
sobre comunidades de usuarios de aguas que pertenecen a
cuencas que sobrepasan el territorio catalán.
b) El art.38.1 de la Ley de la Administración Hidráulica
de Cataluña es inconstitucional porque atribuye a
l a Generalidad una competencia resolutoria con patente
vulneración del art.109.2 de la Ley de Aguas. Y el
apartado 2 de este art. 38 transforma la competencia del
organismo de cuenca para sancionar y fijar indemnizaciones
en una competencia para conocer en vía de alzada
de las resoluciones adoptadas por la Administración
autonómica. Con ello, el art. 38.2 de la Ley de la
Administración Hidráulica de Cataluña
no sólo infringe los apartados 22 y 24 del art. 149.1
C.E., sino además el núm.18, ya que el legislador
catalán transforma la competencia de un organismo
autónomo estatal, y crea ex nihilo un tipo
de recurso administrativo similar a las alzadas impropias
o de tutela; aunque con ello se reconoce implícitamente
que la competencia del art. 38 no es de las estatutarias,
sino una competencia estatal, transformar el tipo de competencia
y crear vías de recursos -ante organismos estatales
invade la competencia reservada por el art.149.1.18.
Por último, las competencias ejercitadas por el
legislador catalán quedan patentemente fuera de la
esfera asumida por el art.9.16 EAC, la cual está
territorialmente acotada a las aguas que discurren íntegramente
por la Comunidad Autónoma, por lo que la cláusula
residual del art.149.3 C.E. hace al Estado competente para
todo lo relativo a los ríos cuya cuenca excede el
territorio catalán. Asimismo, hay que aducir el art.
149.1.3 C.E. para todo lo que suponga garantía del
cumplimiento de Acuerdos y Convenios internacionales (caso
del río Garona), que completa la competencia del
núm.22 de dicho artículo, que atribuye al
Estado competencia no sólo cuando las aguas corren
por otra Comunidad española, sino cuando salen del
territorio nacional.
3. La Sección Tercera por providencia de 10 de noviembre
de 1987, acordó admitir a trámite el recurso,
con suspensión de los artículos afectados,
proceder a los pertinentes traslados y publicaciones, y
oír alegaciones sobre la acumulación solicitada.
El Presidente del Congreso de los Diputados, en escrito
registrado en este Tribunal el 18 de noviembre de 1987 comunica
el Acuerdo de la Mesa de la Cámara indicando que,
aun cuando el Congreso de los Diputados no se personará
en el procedimiento ni formulará a legaciones, pone
a disposición del Tribunal las actuaciones de la
Cámara que pueda precisar y remita a la Dirección
de Estudios y Documentación de la Secretaría
General. La Presidencia del Senado, en escrito registrado
el 2 de diciembre de 1987, comunicó el Acuerdo de
la Mesa, en virtud del cual se le da por personada en el
procedimiento y por ofrecida su colaboración a los
efectos del art. 88.1 LOTC. El 26 de noviembre de 1987 se
personó el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña, representado por su Abogado. Por providencia
de 30 noviembre de 1987 se prorrogó el plazo para
formular alegaciones, a petición de las partes.
Tras oír las alegaciones presentadas por las partes,
el Pleno denegó la acumulación a otros procesos
pendientes mediante Auto de 21 enero 1988.
4. Mediante escrito registrado el 21 de diciembre de 1987,
el Parlamento de Cataluña se opuso al recurso de
inconstitucionalidad, solicitando su desestimación.
Las dos reglas más específicas y significativas
son las que establece el art. 149.1.22 C.E., que define
el techo competencial, y el art.9.16 E.A.C., que contempla
la competencia específica de la Generalidad en materia
de aguas. La lectura de este precepto pone de manifiesto
la falta de paralelismo con el techo competencial asumible,
pues no contiene referencia alguna a los «recursos"
y tan sólo establece una competencia exclusiva sobre
«aprovechamientos>.. Es preciso explicar la distinción
entre estos dos conceptos para interpretar el criterio territorial
«(cuando las aguas discurran por territorio de una
Comunidad Autónoma» que sirve para distribuir
las competencias en materia hidráulica.
El término «recurso» hay que referirlo
al régimen jurídico de las aguas mientras
que el de «aprovechamiento» alude a un aspecto
concreto de dicho régimen concretamente el de su
utilización, incluyendo las obras inherentes a cada
aprovechamiento. Ello permite diferenciar la ordenación
de los recursos y en el marco de esa ordenación,
la ordenación de los aprovechamientos' concretos
por ríos o tramos de ríos. En cuanto al criterio
territorial, et art.149.1.22 C.E. permite referir el término
«aguas» a dos realidades completamente diferentes:
Los cursos de aguas considerados aisladamente o la cuenca
hidrográfica, hacia la que se inclina nuestra tradición
legislativa y la experiencia internacional en la materia,
al menos por lo que respecta a los recursos. Sin embargo,
se plantea un problema: ¿El criterio de la localización
-de las aguas se aplica en los mismos términos a
los recursos y a los aprovechamientos? El concepto de cuenca
es el ámbito natural para la ordenación de
los recursos: pero no ocurre lo mismo con los aprovechamientos,
cuya ordenación subordinada a la anterior admite
la aplicación de criterios territoriales basados
en unidades políticas y administrativas, sin necesidad
de recurrir al criterio geográfico de cuenca hidrográfica.
Por lo que es constitucional interpretar que, en los aprovechamientos,
el criterio de la localización del agua se refiere
solamente al caudal aprovechado y no a la localización
del recurso de que dicho caudal procede.
Así las cosas, los arts.149.1.22 C.E. y 9.16 E.A.
permiten afirma r que la Generalidad si bien no tiene competencia
alguna en materia de recursos hidráulicos, sí
tiene reconocida una competencia exclusiva en materia de
aprovechamientos intracomunitarios y ello la faculta a intervenir
no sólo en aquellas cuencas íntegramente comprendidas
en su territorio sino también en esas cuentas, cuando
el caudal concedido para el aprovechamiento discurre íntegramente
por su territorio. A la luz de esta distribución
constitucional de competencias ha de realizarse una interpretación
armónica de la legislación de aguas y no,
como pretende la pacas, cuando el caudal concedido para
el aprovechamiento discurre íntegramente por su territorio.
A la luz de esta distribución constitucional de competencias
ha de realizarse una interpretación armónica
de la legislación de aguas y no, como pretende la
parte recurrente con base en las previsiones realizadas
por el legislador central.
La Ley de Aguas determina las competencias del Estado en
materia hidráulica, en sus arts. 1.2, 21 y 22: y
asimismo en el Real Derecho 2.646/1985, de 27 de diciembre,
de traspasos a la Generalidad en la materia. Es cierto que
esta clase de Decretos carecen de valor para proceder a
un reparto de competencias; pero sí establecen una
interpretación de lo previsto por la Constitución
y los Estatutos de Autonomía, decidida de mutuo acuerdo
por las partes en una comisión mixta. En ese Decreto
se han transferido a la Generalidad competencias sobre autorizaciones
sobre el demanio hidrológico, así como ala
función ejecutiva de la policía de aguas y
cauces», en relación con cuencas intercomunitarias
[anexo apartado B.1, letras d) y e)]. Las conclusiones que
extrae el Abogado del Estado de todos estos preceptos son
erróneas, porque no se ajustan a lo previsto en el
bloque de la constitucionalidad, ni tampoco a la propia
filosofía que inspira la Ley de Aguas y se concreta
en el Real Decreto 2.646/1985.
El art. 21 de la Ley de Aguas sólo asigna a los
organismos de cuenca la administración y control
de los (<aprovechamientos" (distintos del «recurso)»
de interés general o que afecten a más de
una Comunidad Autónoma, lo que ha de ser interpretado
de conformidad con su art. 44, lo que reconoce indirectamente
que el Estado carece de competencia en relación a
todos los aprovechamientos en cuencas intercomunitarias.
Por otra parte, la Generalidad no carece de competencias
para la protección, control y defensa de los recursos
hidráulicos sitos en su territorio, porque la inclusión
de un bien en el dominio público estatal no comporta
un monopolio competencial y porque la competencia sobre
el aprovechamiento ha de llevar aparejada la atribución
de determinadas facultades con respecto a la protección
y control de los recursos aprovechados, pues aunque distintos,
los conceptos de recurso y aprovechamiento están
íntimamente interrelacionados.
De las consideraciones anteriores dimana la constitucionalidad
de los preceptos recurridos. El art. 35.2 de la Ley de la
Administración Hidráulica de Cataluña
reconoce la función de velar por el buen orden de
unos aprovechamientos que son competencia de la Generalidad
de Cataluña, de acuerdo con la Constitución
y su Estatuto. Siendo irrelevante el contraste con una norma
de rango infraconstitucional, como es el art. 74.1 de la
Ley de Aguas, que además sólo regula las competencias
estatales. Por otra parte, el precepto no atribuye funciones
con ningún efecto jurídico concreto, tratándose
de una declaración cuasi programática, sin
que sea correcta la conexión que efectúa el
recurrente con el art.14.3 d) de la Ley impugnada.
La competencia resolutoria que atribuye el art. 38.1 es
inherente a la competencia catalana sobre aprovechamientos
de interés comunitario en las cuencas intercomunitarias.
Que el precepto vulnere el tenor literal del art. 109.2
de la Ley de Aguas no determina su inconstitucionalidad,
por las razones ya expuestas. Es más, en la medida
en que el precepto estatal efectúa una regulación
indiferenciada vulnera él mismo el orden constitucional
de competencias, salvo que se interprete que su función
es distribuir internamente entre los órganos estatales
las facultades sancionadoras que corresponden al Estado.
La constitucionalidad del art. 38.2 de la Ley de la Administración
Hidráulica de Cataluña dimana de
la del primer apartado y no es más que un reconocimiento
del «superior control y supervisión»
que el organismo estatal competente ejerce sobre la función
ejecutiva de la policía de aguas y cauces traspasada
a la Gen era l i da d.
5. El 21 de diciembre de 1987 formuló sus alegaciones
el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña,
oponiéndose al recurso.
La Ley impugnada establece un sistema organizativo que
permite articular la prestación de los servicios
hidráulicos de la Generalidad en ejercicio de sus
competencias exclusivas y de las funciones que, de acuerdo
con la Iegislación vigente, le han sido encomendadas,
siempre dentro del respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica
que proclama su art.2 y del marco que determina el art.
9.16 y 13 E.A.C., en relación con el punto 3 del
mismo artículo y del art. 27.3, así como con
los traspasos de servicios y funciones encomendadas por
el Real Decreto 2.646/1985, de 27 de diciembre. La Ley ha
estructurado la Administración Hidráulica
de Cataluña concediéndole la unidad de acción
necesaria para la eficacia de su gestión.
No es aceptable el planteamiento del recurso, al pretender
que el límite de las competencias estatales y autonómicas
se halla en diversos preceptos de la Ley 19/1985, sobre
Aguas, lo que se contradice con el alcance de la ordenación
que define la Ley estatal y con la eficacia material de
su regulación, limitada al dominio público
hidráulico y al ejercicio de las competencias estatales;
sin que en ningún momento se arrogue la condición
de norma básica, salvo la alusión de su art.
16.1, y eso en virtud del art. 149.1.18 C.E. Así
pues, los arts. 5 d) 21 c), 74.1 y 109.2 de la Ley de Aguas,
al asignar funciones a los organismos de cuenca adscritos
al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en modo
alguno puede estar delimitando, definiendo o midiendo el
ejercicio de las competencias atribuidas a la Generalidad.
Un tema bien distinto es que se haya encomendado a la Generalidad
realizar diversas funciones, en mérito a la Disposición
adicional cuarta de la Ley de Aguas y al Real Decreto de
transferencias 2.646/1985. A pesar de la deficiente redacción
de dicha disposición adicional únicamente
puede interpretarse en el sentido de qué encomienda
a las Comunidades Autónomas con cuencas intra e intercomunitarias
las funciones que los organismos de cuenca ejercerían
en la parte del territorio de esas Comunidades Autónomas
comprendido en cuencas intercomunitarias; carecería
de sentido entender que encomienda a la Generalidad funciones
respecto a las aguas que discurren íntegramente por
Cataluña, ya que la ostentaba en mérito al
art.9.13 y 16 E.A.
Los preceptos impugnados son, por consiguiente, constitucionales.
El art.74.1 de la Ley de Aguas no puede tener más
destinatarios en Cataluña de los que resulten de
la delimitación competencial: el art. 9.16 E.A.C.
atribuye a la Generalidad competencia exclusiva sobre los
aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos
en la Comunidad de Cataluña, y el 9.13 respecto de
aquellas obras hidráulicas que no tengan la calificación
legal de interés general y no afecten a otra Comunidad,
preceptos que han sido interpretados por el Real Decreto
2.646/1985. El interés general o la afectación
son los criterios comúnmente aceptados para delimitar
las competencias en materia de aguas, que no pueden en modo
alguno deducirse del mero carácter colectivo de un
aprovechamiento o de la organización jurídico
pública de los comuneros, como ha pretendido el Estado,
sino de una calificación legal, tal y como recoge
la propia Ley de Aguas en su art. 44. No puede calificarse
de interés general cualquier asunto de administración
y control del funcionamiento ordinario de una comunidad
de usuarios en un aprovechamiento determinado. Por último,
el último inciso del art. 35.2 debe ser mantenido
al margen de este proceso, pues la parte actora no ha encontrado
motivo alguno de inconstitucionalidad en él.
En relación con los apartados 1 y 2 del art. 38,
mal puede vulnerar el art.109.2 de la Ley de Aguas cuando
sus objetos de regulación son bien distintos. De
hecho, la función ejecutiva de policía de
aguas asignado por la letra e) del apartado B. t del Real
Decreto 2.646/1985, comporta indudablemente todos los actos
de aplicación de la norma legal o reglamentaria,
sin que el sentido de esa encomienda pueda reducirse a funciones
de mera tramitación o ejecución material.
La revisión en vía de recurso reconocida en
el art.38.2 de la Ley de la Administración Hidráulica
de Cataluña permite la actuación efectiva
de la Genera l i d ad, así como el control y supervisión
por el organismo de cuenca.
No puede hablarse, por otra parte, de efectos extraterritoriales
de la Ley 17/1987, ya que se refiere en todo caso a situaciones
producidas en Cataluña y en relación a materias
de competencia de la Generalidad. En realidad la Ley no
introduce aquí ninguna regulación nueva, sino
que sencillamente aplica las disposiciones que dimanan del
Real Decreto de transferencias. Tampoco vulnera la reserva
del art. 149.1.18 C.E., sino que constituye una norma de
organización y procedimiento en mérito al
art.9.3 E.A.C.
Finalmente la Generalidad debe adoptar las medidas necesarias
parar ejecutar los convenios internacionales (art.27.3 E.A.C.).
Por lo que la Generalidad puede aplicar los arts.35.2 y
38 de la Ley de la Administración Hidráulica
de Cataluña en la parte de la cuenca internacional
del río Garona comprendida en su territorio, en la
medida en que los Tratados y Convenios correspondientes
prevean el ejercicio de tales funciones ejecutivas.
ó. Por providencia de 29 de febrero de 1988 la Sección
Tercera acordó oír a las partes acerca del
mantenimiento o levantamiento de la suspensión de
los preceptos impugnados. Por Auto de 7 de abril de 1988,
el Pleno acordó levantar la suspensión de
la vigencia de los arts.35.2 y 38.1 y 2 de la Ley catalana
17/1987.
7. Por providencia de 15 de octubre de 1996, se acordó
señalar para deliberación y votación
de la presente Sentencia el día 17 de octubre del
mismo año.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El presente recurso atañe a tres preceptos específicos
de la Ley que regula la Administración Hidráulica
de Cataluña, en cuanto asigna a ésta diversas
potestades de ordenación y sanción sobre aprovechamientos
que corresponden a cuencas hidrográficas que excedan
del ámbito de una Comunidad Autónoma en detrimento
de las atribuciones de las correspondientes Confederaciones
Hidrográficas de competencia estatal.
La Ley aprobada por el Parlamento de Cataluña adopta
un sistema organizativo inspirado por los principios de
unidad de actuación y de máxima utilidad social
de las aguas, que se estructura en tres instituciones principales:
La Dirección General de Obras Hidráulicas,
la Junta de Aguas y la Junta de Saneamiento. Todas ellas
forman la Administración Hidráulica de Cataluña,
que ejerce competencia sobre cuencas intracomunitarias y,
también, sobre partes del territorio que corresponden
a cuencas supracomunitarias (art.3.1 de la Ley catalana
17/1987, de 13 de julio, hoy refundida en el texto aprobado
por Decreto Legislativo 1/1988, de 28 de enero).
La exposición de motivos de la Ley recurrida subraya
que su regulación permite «la articulación
en la prestación de los servicios hidráulicos
de la Generalidad del ejercicio de sus competencias exclusivas
y de las funciones que, de acuerdo con la legislación
vigente, le han sido encomendadas, siempre dentro del respeto
a la unidad de la cuenca hidrográfica que se proclama
de forma expresa en la propia Ley». Esta idea es esencial,
y en ella estriba el desacuerdo de las partes en este proceso
constitucional.
2. En el recurso de inconstitucionalidad no se hace cuestión
de las competencias que la Ley impugnada atribuye a la Administración
Hidráulica de Cataluña sobre las cuencas comprendidas
íntegramente dentro del territorio de la Comunidad
Autónoma [art. 3.1 a), enumeradas en su art. 5.1].
Las impugnaciones se refieren exclusivamente a determinadas
atribuciones sobre la parte catalana de las cuencas de los
ríos Segre y Garona (incluidas en la denominada Demarcación
de Poniente) y sobre la parte catalana de las cuencas de
los ríos Ebro y de la Senia (Demarcación de
las Tierras del Ebro), según sus arts.3.1 b) y 5.2.
El Abogado del Estado sostiene que en estas cuencas hidrográficas,
cuyas aguas discurren por varias Comunidades Autónomas,
la de Cataluña no puede ejercer las competencias
que la Ley 17/1987 le atribuye en los preceptos)s impugnados.
Su art. 35.2 dispone que la Junta de Aguas <<cuidará
del buen orden del aprovechamiento y ejercerá las
demás funciones que le atribuya el ordenamiento jurídico»
en relación con las comunidades de usuarios titulares
de aprovechamientos de aguas que pertenecen a cuencas intercomunitarias.
Su art. 38 asigna a la Generalidad de Cataluña la
sanción de las infracciones leves y menos graves,
en ejercicio de la función ejecutiva de policía
del dominio público hidráulico en la parte
catalana de cuencas supracomunitarias: A ella le corresponde
imponer las multas pecuniarias y exigir las reparaciones
establecidas en la Ley respecto a dichas infracciones (apartado
1 del art. 38 de la Ley de la Administración Hidráulica
de Cataluña). Mientras que el organismo de cuenca
correspondiente, integrado en la Administración General
del Estado, se limita a conocer del recurso de alzada que
pueda interponerse contra las sanciones impuestas por la
Generalidad (ap.2 del mismo art.38).
En el recurso de inconstitucionalidad se mantiene que,
en estos extremos, la Ley excede las competencias asumidas
en el Estatuto de Autonomía de Cataluña y
vulnera las competencias reservadas al Estado, por el art.149.1
C.E., especialmente en su núm.22, y también
«en sus núms. 24, 18 y 3 tal y como se refleja
en los antecedentes. Por el contrario, tanto el Parlamento
como el Consejo Ejecutivo de Cataluña alegan que
las competencias controvertidas se encuentran dentro del
marco de sus competencias, a tenor de los arts..9, apartados
16 y 13, y 27.3 E.A.C.. Las partes discrepan acerca de la
interpretación que debe darse a esos preceptos del
bloque de la constitucionalidad, así como a la incidencia
que tienen la Ley de Aguas (Ley 29/1985, de 2 de agosto)
y el Reglamento que traspasó funciones y servicios
a la Generalidad en materia de obras hidráulicas
(Real Decreto 2.646/1985, de 27 de diciembre).
3. Las premisas de las que hay que partir para resolver
las presentes impugnaciones son los preceptos constitucionales
y estatutarios que distribuyen competencias entre los poderes
públicos estatal y catalán. Preceptos éstos
cuyo alcance resultó fijado por los criterios formulados
por este Tribunal en la Sentencia que enjuició la
Ley de Aguas (STC 227/1988), a partir de la cual es posible
alcanzar conclusiones aplicables al presente caso.
La competencia asumida por la Generalidad en este campo
se cifra en dos preceptos de su Estatuto de Autonomía.
Según el primero, le corresponde competencia exclusiva
sobre «aprovechamientos hidráulicos, canales
y regadíos, cuando las aguas discurran íntegramente
dentro de Cataluña». Según el segundo,
asume igual competencia sobre «obras públicas
que no tengan la calificación legal de interés
general del Estado o cuya realización no afecte a
otra Comunidad Autónoma» (arts.9.16 y 9.13
E.A.C.). Ha de advertirse, sin embargo, respecto de este
segundo de los títulos competenciales (art.9.13 E.A.C.)
aducidos por la Generalidad de Cataluña en defensa
de su competencia, que no resulta relevante en este caso,
dado el objeto y la finalidad de la Ley controvertida que
no es otra que la regulación de la Administración
Hidráulica de Cataluña mediante el establecimiento
de un sistema organizativo que articula la prestación
de los servicios hidráulicos de la Generalidad en
el ejercicio de sus competencias. Por tanto, no juega aquí
el «criterio del interés comunitario>X sobre
proyectos, construcción y explotación de los
aprovechamientos hidráulicos, no necesariamente coincidente
con el <criterio territorial de la cuenca hidrográfica»(STC
227/1988, fundamento jurídico 15, in fine), para
enjuiciar la conformidad al orden constitucional de la competencia
ejercida en el presente caso.
La competencia autonómica, a su vez, debe ser entendida
en el contexto de las que el apartado 1 del art.149 C.E.
reserva al Estado. En esta materia tiene singular importancia
el primer inciso del núm. 22, que somete siempre
a la competencia estatal exclusiva «la legislación,
ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos
hidráulicos cuando las aguas discurran por más
de una Comunidad Autónoma».
Por último, sólo resta indicar que no procede
abordar el análisis de los argumentos fundados en
el Real Decreto que transfirió funciones y servicios
en materia hidráulica a Cataluña (Real Decreto
2.646/1985, de 27 de diciembre). Como recuerdan las propias
partes de este proceso, los Decretos de transferencias o
traspasos no crean títulos competenciales, ni alteran
o modifican el orden de competencias establecido por el
bloque de la constitucionalidad (SSTC 25/1983, fundamento
jurídico 3.°, 11/1986, fundamento jurídico
2.°, y 209/1990, fundamento jurídico 2.°).
Por lo demás, las previsiones de este Real Decreto
no hacen más que confirmar que sobre las cuencas
hidrográficas cuyas aguas discurren por varias Comunidades
Autónomas el Estado ostenta competencia exclusiva
para legislar, ordenar' y conceder los recursos y aprovechamientos
hidráulicos.
4. Como indicamos en la STC 227/1988, FUNDAMENTOS JURÍDICOS
13 y 15, la misión de este Tribunal debe ceñirse
a enjuiciar en concreto si las normas legales ahora cuestionadas
infringen o no la Constitución y el Estatuto de Autonomía
aplicable; no en señalar en abstracto cuál
de las varias interpretaciones que pueden extraerse del
conjunto de normas del bloque de la constitucionalidad aplicable
en materia de aguas resulta la más oportuna, adecuada
o conveniente. En esta tarea ha de tener en cuenta también
los principios constitucionales de orden material que atañen,
directa o indirectamente, a la ordenación y gestión
de recursos naturales de tanta importancia como son los
recursos hidráulicos, principios que, a modo de síntesis,
se condensan en el mandato constitucional que obliga a todos
los poderes públicos a velar por la <<utilización
racional de todos los recursos naturales>> (art.45.2 C.E.).
Desde esta perspectiva, en dicha Sentencia quedó
zanjada una de las cuestiones que han dividido a los contendientes
en este proceso. En efecto, allí declaramos la constitucionalidad
de la opción seguida por la Ley de Aguas de 1985
de ordenar todo su sistema normativo y administrativo partiendo
del principio de unidad de gestión de cada cuenca
hidrográfica, entendida como <<territorio en
que las aguas fluyen al mar a través de una red de
cauces secundarios que convergen en un cauce principal único>>
(arts. 13.2 y 14 de la Ley de Aguas).
El criterio de delimitación territorial utilizado
por el legislador estatal no es contrario a lo dispuesto
en el art.149.1.22 C.E. y preceptos concordantes de los
Estatutos de Autonomía (y en concreto el art. 9.16
E.A.C.), pues se acomoda a la expresión «aguas
que discurran por más de una Comunidad Autónoma»
atendiendo a criterios lógicos, técnicos y
de experiencia, tal y como analizamos detenidamente en la
STC 227/1988, fundamento jurídico 15. Llegando a
la conclusión de que <<el criterio de la cuenca
hidrográfica como unidad de gestión permite
una administración equilibrada de los recursos hidráulicos
que la integran, en atención al conjunto de intereses
afectados que, cuando la cuenca se extiende al territorio
de más de una Comunidad Autónoma, son manifiestamente
supracomunitarios».
5. Por consiguiente, todas las alegaciones contrarias a
esta afirmación deben ser rechazadas. Es indudable
que al Estado corresponde la legislación, la ordenación
y la concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos
en las cuencas hidrográficas que superan el territorio
de Cataluña. Por lo que la Ley que regula su Administración
Hidráulica no puede contradecir lo dispuesto por
la Ley de Aguas sobre los organismos encargados de gestionar
las cuencas de competencia estatal, so pena de vulnerar
el orden constitucional de competencias y, por ende, incurrir
en invalidez.
Esto no significa, como afirman las partes personadas en
defensa de la Ley recurrida, que la Ley estatal defina o
delimite las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma
mediante su Estatuto. Significa, simplemente, que el ejercicio
de sus competencias por parte de las instituciones centrales
del Estado sobre las cuencas hidrográficas de su
competencia condicionan la actuación que puede llevar
a cabo la Comunidad Autónoma en dichas cuencas. El
modo más directo que tiene la Comunidad Autónoma
para incidir en los intereses afectados por la administración
de las aguas en las cuencas que, como la del Ebro o la del
río Garona, se extienden más allá de
su territorio, es mediante su participación en los
órganos de gobierno de las correspondientes Confederaciones
Hidrográficas, en los términos previstos por
la legislación estatal (art.23 de la Ley de Aguas
y Reales Decretos 931/1989 y 924/1989, ambos de 27 de julio
que rigen respectivamente las Confederaciones Hidrográficas
del Ebro y del Júcar), respetando siempre el marco
constitucional, que incluye como principio esencial el principio
de colaboración entre el Estado y las Comunidades
Autónomas, subrayado en la Sentencia sobre la legislación
estatal de Aguas [STC 227/1988, fundamento jurídico
20, letras b) y e)] como eco de otros muchos pronunciamientos
en ese sentido (SSTC 64/1982, fundamento jurídico
8.°,76/1983, fundamento jurídico 11; 104/1988,
fundamento jurídico 5.°, y 13/1992, fundamento
jurídico 7.° in fine). Las actuaciones
que pueda llevar a cabo directamente cada una de las Administraciones
autonómicas sobre las aguas de las cuencas hidrográficas
que discurren por varias Comunidades Autónomas no
son más que complemento de la que desarrollan participando
en la dirección y gestión de la propia Confederación
Hidrográfica, y sólo son factibles en la medida
en que no interfiera la actuación de ésta
ni la perturbe (STC 77/1984fundamento jurídico 2.°).
A partir de estos criterios podemos adentrarnos en el análisis
de cada uno de los preceptos impugnados en este recurso
de inconstitucionalidad.
ó. Las comunidades de usuarios, ya adopten la denominación
de comunidades de regantes u otra distinta, en función
del destino principal dado a las aguas por los usuarios
que las forman, son corporaciones de Derecho público
cuya finalidad no es otra que la gestión autónoma
de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos
colectivos de los usuarios de aguas públicas (arts.
73 y ss. de la Ley de Aguas, STC 227/1988, fundamento jurídico
24).
En la Sentencia 227/1988 sobre la Ley de Aguas quedó
claro que las normas estatales que regulan estas entidades
son constitucionales incluida la dualidad de adscripciones
establecida por las disposiciones legales, que las hacen
depender ora de las Administraciones autonómicas,
ora de los organismos de cuenca estatales. Las comunidades
de usuarios que toman sus aguas de cuencas intracomunitarias
están adscritas a la Administración Hidráulica
de la correspondiente Comunidad Autónoma, de acuerdo
con su Estatuto y la disposición adicional cuarta
de la Ley de Aguas. Por el contrario, las comunidades de
usuarios cuyas concesiones recaen sobre aguas de cuencas
intercomunitarias están adscritas al organismo de
cuenca competente y sometidas a la legislación del
Estado, tal y como dispone el núm. 22 del art.149.1
C.E. (STC 227/1988, fundamento jurídico 24).
Por ende, las Comunidades Autónomas ejercen funciones
normativas, así corno ejecutivas, sobre las comunidades
de usuarios adscritas a su Administración Hidráulica,
pero no sobre las corporaciones de cuencas de competencia
estatal. Estas últimas dependen del organismo de
cuenca en todos los aspectos de su creación y actuación,
tal y como detallan los arts. 73 y siguientes de la Ley
de Aguas, cuya constitucionalidad fue respaldada en la tantas
veces mencionada STC 227/1988.
7. Ello implica que la competencia que el art. 35.2 de
la Ley recurrida asigna a la Junta de Aguas de Cataluña,
de cuidar del buen orden del aprovechamiento y ejercer las
demás funciones que le otorgue el ordenamiento jurídico
«en relación con las comunidades situadas en
el resto del territorio de Cataluña», que son
titulares de aprovechamientos pertenecientes a cuencas hidrográficas
que excedan del ámbito de una Comunidad Autónoma,
desborda las competencias propias de la Generalidad de Cataluña.
Como indicamos en la STC 2227/1988, en relación con
la entidad entonces recurrente, «la Comunidad Autónoma
del País Vasco dispone de un amplio margen de libertad
de decisión para la configuración normativa
de los organismos correspondientes que dependan de su propia
Administración hidráulica» (STC 227/1988,
fundamento jurídico 24.6); no, en cambio, para regular
corporaciones de Derecho público que forman parte
de la Administración estatal de las aguas, al gestionar
concesiones de «aguas que (discurren) por más
de una Comunidad Autónoma» (art. 149.1.22 C.E.).
Cabe añadir, además, que la Ley de Cataluña
(art. 35.2) otorga a la Junta de Aguas cuando se trata de
aprovechamientos hidráulicos situados en Cataluña
pero pertenecientes a una cuenca supracomunitaria funciones
ya atribuidas al organismo estatal por el art. 74.1 de la
Ley de Aguas a fin de velar por el cumplimiento de los Estatutos
y Ordenanzas de dichas corporaciones de Derecho público
y por el buen orden del aprovechamiento (STC 227/1988, fundamento
jurídico 24).
La Administración Hidráulica de Cataluña
puede ejercer funciones y potestades sobre las comunidades
de usuarios que le están adscritas por gestionar
aguas de cuencas hidrográficas de competencia de
la Generalidad. Pero las corporaciones de Derecho público
que dependen de las Confederaciones Hidrográficas
de ámbito supracomunitario quedan fuera de su círculo
de competencia en materia de aguas. Por lo que el art. 35.2
de la Ley catalana 17/1987 es inconstitucional y nulo.
8. A idéntica conclusión se llega respecto
de las potestades de sanción y resarcimiento que
el art. 38 de la Ley recurrida, en sus dos primeros apartados,
asigna a la Administración Hidráulica de Cataluña,
dejando relegado al organismo de cuenca a conocer de los
eventuales recursos de alzada que los interesados pudieran
interponer contra las resoluciones adoptadas por la Generalidad.
Al margen de lo anómalo que resulta, dentro de la
relación entre el Estado y las Comunidades Autónomas,
la configuración de un recurso administrativo que
implica el sometimiento de la actuación de la Administración
autonómica al control de legalidad por un organismo
estatal, ha de señalarse que estas atribuciones,
perfectamente licitas cuando recaen sobre infracciones cometidas
en las cuencas comprendidas íntegramente dentro del
territorio de Cataluña [art. 3.1 a) de la Ley de
la Administración Hidráulica de Cataluña],
dejan de serlo cuando recaen sobre conductas real izadas
en cuencas hidrográficas cuyas aguas discurren más
allá del territorio de la Comunidad Autónoma.
Este criterio territorial es el establecido por la Constitución
y el Estatuto de Autonomía de Cataluña para
repartir las competencias en esta materia de aguas, y a
él deben atenerse los legisladores que la regulen
(STC 227/19B8, FUNDAMENTOS JURÍDICOS 15 y 18).
Las infracciones que puedan cometerse en cuencas hidrográficas
supracomunitarias están sometidas a la legislación
del Estado. Tal y como declaramos en la STC 227/1988, fundamento
jurídico 29, las Comunidades Autónomas con
competencia en materia de aguas pueden establecer su propia
legislación sancionadora en relación con los
aprovechamientos hidráulicos de su competencia, incluida
la policía demanial o de aguas. Competencia que,
en el caso de la Comunidad Autónoma demandada, existe
«cuando las aguas discurran íntegramente dentro
de Cataluña» (art. 9.16 E.A.C.)
Por consiguiente, como los arts. 38.1 y 38.2 de la Ley
recurrida otorgan competencias ejecutivas sobre aguas que
forman parte de cuencas hidrográficas de competencia
estatal, invaden la competencia exclusiva que el núm.
22 del art. 149.1 C.E. reserva al Estado sobre las aguas
que discurren por más de una Comunidad Autónoma,
como ya se declaró en el fundamento jurídicos
29 de la STC 227/1988.
9. Las conclusiones anteriores se refuerzan,, por lo demás,
atendiendo a otro orden de consideraciones. En la STC 227/1988
declaramos inconstitucional la letra c) del art./16.1 de
la Ley de Aguas, que creaba un Delegado del Gobierno en
la Administración Hidráulica de las Comunidades
Autónomas. La razón estribaba, precisamente,
en que «la mera previsión legal de dicha figura
organizativa conculca las competencias que las Comunidades
Autónomas tienen para organizar libremente sus propias
instituciones» (STC 227/1988, fundamento jurídico
21 c)»
En sentido inverso, es claro que los preceptos impugnados
no se ajustan al orden constitucional de competencias, en
cuanto llevan a la Administración Hidráulica
catalana a interferir la organización y atribuciones
de las Confederaciones Hidrográficas establecidas
por la Ley 29/1985 de Aguas. Lo cual es especialmente patente
en lo relativo a la policía de las aguas, al transformar
la potestad resolutoria de las Confederaciones sobre las
infracciones leves y menos graves en la mera facultad de
resolver recursos administrativos sobre las resoluciones
adoptadas por la Administración autonómica.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTOR|DAD QUE LE CONFIERE LA CONST|TUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA.
Ha decidido
Declarar inconstitucionales y nulos los arts. 35, apartado
2, y 38, apartados 1 y 2, de la Ley 17/1987, de 13 julio,
reguladora de la Administración Hidráulica
de Cataluña.
