III.17. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 26 de octubre de 1995
(Sentencia 156/1995)
Ponente: Julio Diego González Campos
Materia: La Protección y Ordenación de
la Reserva de la Biosfera de Urdaibai
CONTENIDO
ANTECEDENTES
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
ANTECEDENTES
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 30 de
octubre de 1989, el Abogado del Estado, en representación
del Gobierno de la Nación, interpuso recurso de inconstitucionalidad
contra los arts. 23,2, b), en cuanto al inciso «sesenta
días naturales»;, 23,2, c), en cuanto al inciso
«seis meses»; 27, por imprevisión de
las infracciones menos graves; 28.4, por igual motivo y
29.1, por imprevisión del plazo de prescripción
para las infracciones menos graves, de la Ley del Parlamento
Vasco 5/1989 de 6 de Julio, de Protección y Ordenación
de la reserva de la Biosfera de Urdaibai, publicada, publicada
en el "Boletín Oficial del País Vasco" núm.
145, de 29 de julio de 1989, con invocación de lo
establecido en el art. 161.2 CE (RCL 1978, 2836 y ApNDL
2875), respecto a las disposiciones impugnadas.
A) Como justificación última de la solicitud
de que este Tribunal declare la inconstitucionalidad y consiguiente
nulidad de los preceptos antes mencionados de la Ley 5/1989,
de 6 de julio, del Parlamento Vasco, el Abogado del Estado
expone que dicha Ley establece normas de protección,
conservación, restauración y mejora de un
espacio natural, el constituido por el valle y estuario
de la ría de Urdaibai, designado por la UNESCO en
1984 como "reserva de la Biosfera". Por lo que, según
la doctrina de este Tribunal (SSTC 64/1982 [RTC 1982, 64]
y 170 /1989 [RTC 1989 , 170]), la Ley impugnada se integra
dentro de la legislación sobre protección
del medio ambiente. Normativa de la que el art. 149.1.23
CE reserva al Estado la "legislación básica"
en esta materia, contenida en la Ley 4/1989, de 27 de marzo
(RCL 1989, 660), de Conservación de los Espacios
Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (en adelante
LCEN); mientras que las Comunidades Autónomas están
facultadas para dictar "normas adicionales de protección"
del medio ambiente. Lo que configura por tanto una competencia
autonómica de "desarrollo legislativo y ejecución
de la legislación básica del Estado", como
se establece en el art. 11.1, a) del Estatuto de Autonomía
del País Vasco (RCL 1979, 3028; ApNDL 10500 y LPV
1980, 10) (en adelante, EAPV).
De este modo, según afirma seguidamente el representante
del Gobierno de la Nación, la Comunidad Autónoma
del País Vasco queda sujeta a la normativa básica
estatal en el ejercicio de su competencia sobre la materia,
a la que debe respetar (STC 56/1983 [RTC1983, 56]). Pues
como ha declarado este Tribunal, la legislación básica
que dicte el Estado en materia de protección del
medio ambiente tiene el carácter de "normas mínimas
de protección que permiten normas adicionales o un
plus de protección", cumpliendo no una función
de uniformidad relativa "sino más bien de ordenación
mediante mínimos, que ha de respetarse en todo caso
pero que pueden permitir que cada una de las Comunidades
Autónomas, con competencias en la materia, establezcan
niveles de protección más altos" (STC 170/1989,
fundamento jurídico 2º). Por tanto, en el presente
caso el enjuiciamiento de la norma autonómica exige
su contraste con la ordenación estatal básica,
que opera como medida de validez; y en defensa de la inconstitucionalidad
de la norma autonómica impugnada no puede aducirse
la inconstitucionalidad de la propia norma básica
cuando ya han transcurrido los plazos para la impugnación
de ésta, ni justificar su conculcación; pues
ello sería contrario al principio de lealtad que
informa el funcionamiento de nuestro Estado compuesto (STC
96/1986 [RTC 1986, 96]). Señalando al respecto que
los arts. 10.3 y 39 LCEN - preceptos que en el presente
caso constituyen la legislación básica en
la materia, infringida por la Ley 5/1989, de 6 de julio,
del Parlamento Vasco - no fueron impugnados en los recursos
de inconstitucionalidad interpuestos contra la LCEN por
varias Comunidades Autónomas, entre ellas la del
País Vasco. De donde resulta, a juicio del Abogado
del Estado, que el examen de la cuestión planteada
no requiere, ni admite, un enjuiciamiento inicial de la
normativa básica invocada, sino sólo el contraste
de los preceptos que se impugna con dicha ordenación
básica.
B) Entrando en el examen de la alegada inconstitucionalidad
del art. 23.2, b) y c) de la Ley 5/1986, de 6 de julio,
del Parlamento Vasco, el Abogado del Estado afirma que la
Ley vasca no respeta los plazos establecidos por la LCEN
(art. 10.3 en relación con la Disposición
adicional quinta) para el ejercicio por la Administración
de los derechos de tanteo y retracto en las transmisiones
onerosas inter vivos de terrenos situados en el interior
de un espacio natural protegido. Pues la ley impugnada los
recorta drásticamente, otorgando sólo un plazo
de sesenta días naturales para el ejercicio del derecho
de tanteo [art. 23.2, b)] y otro de seis meses para el derecho
del retracto [art. 23.2, c)] frente a los plazos de tres
meses y un año, respectivamente establecidos por
el art. 10.3 LCEN. Plazos estos que, a juicio de del Abogado
del Estado, constituyen un elemento esencial en la configuración
de estos derechos de adquisición preferente, pues
la efectividad de este mecanismo de protección dependerá
en buena parte de su plazo de ejercicio. Por lo que se sostiene
que el mencionado precepto de la LCEN tiene carácter
básico.
El Abogado del Estado también sostiene la inconstitucionalidad
del art. 23.2, b) y c) de la Ley recurrida en cuanto el
tanteo y retracto legal son limitaciones del dominio que
pertenecen al que puede denominarse "estatuto jurídico
de la propiedad inmobiliaria". Y si la STC 37/1987 (RTC
1987, 37), en relación con la STC 170/1989, fundamento
jurídico 8º, permite ligar el criterio de "utilización
racional de todos los recursos naturales" (art. 45.2 CE)
con la cláusula de la función social de la
propiedad (art. 33.2 CE), ello autoriza a enlazar los art.
45.2 y 33 CE con el art. 149.1.1 CE; pues corresponde al
Estado regular las condiciones básicas que garanticen
la igualdad de todos los españoles en cuanto a los
límites que los derechos de los ciudadanos deben
sufrir en pro de una utilización racional de los
recursos naturales, a los fines de defender y restaurar
el medio ambiente. Pero la Ley 5/1989, de 6 de julio, del
Parlamento Vasco, al recortar los plazos de ejercicio de
los derechos de tanteo y retracto configurados en la legislación
estatal básica, incide así en el estatuto
jurídico de la propiedad inmueble y crea un privilegio
injustificado e irrazonable que beneficia a los propietarios
de terrenos situados en el interior de la Reserva de la
Biosfera de Urdaibai; pues los propietarios de terrenos
situados en el interior de cualquier otro espacio natural
protegido, de conformidad con la legislación estatal,
están sometidos a plazos más amplios para
el ejercicio por la Administración de los derechos
de tanteo y retracto.
C) Finalmente, tras señalar que el art. 39.1 LCEN
establece que las infracciones se calificarán como
"leves, menos graves, graves y muy graves" atendiendo a
los criterios contenidos en este precepto, el Abogado del
Estado alega que la Ley 5/1989, de julio, del Parlamento
Vasco, no ha respetado esta regulación estatal básica,
pues introduce una injustificada divergencia al calificar
las in fracciones, por olvidar las menos graves; y con arreglo
a un esquema constituido sólo por las muy graves,
graves y leves, procede a determinar las sanciones (art.
2regulación estatal básica, pues introduce
una injustificada divergencia al calificar las in fracciones,
por olvidar las menos graves; y con arreglo a un esquema
constituido sólo por las muy graves, graves y leves,
procede a determinar las sanciones (art. 28) y los plazos
de prescripción (art. 29). Al respecto, cita la doctrina
de este Tribunal (SSTC 87/1985 [RTC 1985, 87], 102/1985
[RTC 1985, 102], 48/1988 [RTC 1988, 48], 186/1988 [RTC 1988,
186] y 227/1988 [RTC 1988, 227]) en la que se ha declarado,
de un lado, que las Comunidades Autónomas pueden
adoptar una normativa sancionadora de carácter administrativo
cuando posean competencia en la materia de que se trate
y sus disposiciones no introduzcan divergencias irrazonables
y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen
jurídico aplicable en otras partes del territorio»
nacional; y de otro lado, que tienen carácter básico
la determinación de los tipos generales del ilícito
administrativo, los criterios para la clasificación
de su gravedad y los límites máximos y mínimos
de las sanciones (STC 227/1988).
2. La Sección Cuarta de este Tribunal, por providencia
de 13 de noviembre de 1989, acordó: 1.9) Admitir
a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido
por el Presidente del Gobierno contra los mencionados preceptos
de la Ley vasca 5/1989, de ó de julio; 2.9) Dar traslado
de la demanda y documentos presentados al Congreso de los
Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al
Parlamento Vascos, para que en el plazo de quince días
pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones
que estimen procedentes; 3.9) Comunicar a los Presidentes
de las referidas instituciones autonómicas la suspensión
de la vigencia y aplicación de los preceptos recurridos
de la Ley vasca impugnada, 5/1989, de ó de julio,
desde la fecha de su impugnación, según dispone
el art. 30 LOTC (RCL 1979, 2383 y ApNDL 13575) y 4.9) Publicar
la incoación del recurso y la suspensión acordadas
para general conocimiento, en los «Boletines Oficiales
del Estado y del País Vasco».
3. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante
escrito registrado en este Tribunal el 27 de noviembre de
1989, comunicó que la Cámara había
acordado no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones.
En cambio, el Presidente del Senado, por escrito registrado
en este Tribunal el 1 de diciembre de 1989, solicitó
que se tuviera por personada a la Cámara y por ofrecida
su colaboración a los efectos del art. 88.1 LO TC.
El Letrado del Parlamento Vasco don Eduardo Mancisidor Artaraz
compareció en representación de dicha Institución
mediante escrito registrado en este Tribunal el 24 de noviembre
de 1989 y la Sección Cuarta, por providencia de 27
de noviembre de 1989, acordó tenerle por personado
y parte, en representación del Parlamento Vasco,
así como concederle la prórroga de ocho días
del plazo para formular alegaciones que había solicitado.
4. Por escrito registrado en este Tribunal el 13 de diciembre
de 1989, el letrado don Miguel Legarda Uriarte se personó
en el procedimiento en representación del Gobierno
Vasco y formuló alegaciones, en las que se concluía
con la solicitud de que se desestimase en su totalidad el
presente recurso y se declarase la conformidad con el bloque
de la constitucionalidad de los preceptos impugnados de
la Ley 5/1989, de ó de julio, del Parlamento Vasco.
la conformidad con el bloque de la constitucionalidad de
los preceptos impugnados de la Ley 5/1989, de ó de
julio, del Parlamento Vasco.
A) Con carácter general, se sostiene que en atención
al CONTENIDO y finalidad de la ley vasca recurrida resulta
poco discutible que el título competencial preferente
en el cual ha de encuadrarse sea el de protección
del medio ambiente; calificación material que es
concordante con la doctrina de este Tribunal (SSTC 64/1982
y 170/1989). Y en este ámbito no es dudoso que el
Estado ostenta una competencia exclusiva para dictar la
legislación básica y la Comunidad Autónoma
del País Vasco una competencia de desarrollo legislativo
y ejecución dentro de su territorio de esa legislación
básica.
Ahora bien, el representante del Gobierno Vasco manifiesta
que al hilo de la citada STC 170/1989 cabe cuestionar el
alcance de la expresión «las facultades de
l as Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales
de protección » por referencia al «quantum
competencial» de la Comunidad Autónoma del
País Vasco. Y tras citar una parte del fundamento
jurídico 2.9 de la mencionada decisión, se
sostiene que dentro de los parámetros señalados
cabe situar a la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de
Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora
y Fauna Silvestres, que articula las bases estatales en
materia medioambiental y la Ley vasca 5/1989, de ó
de julio, que articula las genéricas competencias
legislativas y ejecutivas que el art. 11.1, a) EAPV atribuye
en materia medioambiental y ecológica a esta Comunidad
Autónoma.
B) Entrando en el examen de las alegaciones contenidas
en el recurso, en lo que respecta a la impugnación
de los arts. 23.2, b) y 23.2, c) de la Ley vasca 5/1989,
de ó de julio, el representante del Gobierno Vasco,
de un lado, expone que la declaración de inconstitucionalidad
solicitada de contrario no puede apoyarse en lo declarado
por este Tribunal en la STC 170/1989, fundamento jurídico
ó.9, que se transcribe. Pues a la luz de esta doctrina
cabe colegir que la Ley impugnada no ha establecido régimen
jurídico alguno de los derechos reales de tanteo
y retracto, sino que únicamente ha reconocido en
favor de la Administración Vasca una facultad que
la legislación básica del Estado en su art.
10.3 había habilitado.
De otro lado y en lo que respecta a la divergencia en los
plazos con la legislación estatal , se señala
que este Tribunal ha declarado la constitucionalidad del
art. 3.2 de la Ley 1/1985, de 23 de enero (RCL 1985, 1051,
1430 y LCM 1985, 289), del Parque regional del Alto de Manzanares
aun cuando en la misma se establecía un derecho de
tanteo que debía ejercerse dentro del plazo de tres
meses y un derecho de retracto a ejercer dentro del plazo
de seis meses; plazos estos que son distintos de los de
tres meses y un año, respectivamente, establecidos
en el art. 10.3 LCEN. Y la razón de ello es que el
Tribunal ha entendido con buen criterio que los plazos de
esas instituciones no integran el «Derecho civil del
régimen jurídico de las instituciones citadas»,
sino que se incardinan en el ámbito del desarrollo
legislativo en materia administrativa medioambiental. De
manera que, siendo idénticos los supuestos de la
Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid y de la Ley
vasca impugnada en punto a plazos, ha de aplicarse la misma
doctrina y, por tanto, reconocer la constitucionalidad de
los plazos establecidos en la segunda, como se ha hecho
respecto a la primera.
C) Finalmente, respecto a la impugnación de los
arts. 27, 28.4 y 29.1, relativos a infracciones y sanciones
administrativas, el representante del Gobierno Vasco ha
alegado que para enjuiciar la constitucionalidad de dichos
preceptos es preciso interpretar conjuntamente la doctrina
de este Tribunal tanto sobre la materia sancionadora como
respecto a la facultad sobre la que aquélla se proyecta
en el presente supuesto, esto es, la competencia autonómica
en materia medioambiental. Y tras citar lo declarado en
las SSTC 87/1985 y 227/ 1988, FUNDAMENTOS JURÍDICOS
ó.9 y 29, respectivamente, a la luz de esta jurisprudencia
se concluye que por la propia naturaleza de las normas de
protección del medio ambiente, la legislación
básica del Estado, tanto sustantiva como sancionadora,
no cumple una función de uniformidad relativa sino
de mínimos que han de respetarse. Y. en consecuencia,
el ámbito de la modulación de las infracciones
y sanciones que compete a la Comunidad Autónoma del
País Vasco en materia medioambiental puede completar
o reforzar los niveles de protección previstos en
la legislación básica, siempre que esas medidas
autonómicas sean compatibles y no contradigan, ignoren,
reduzcan o limiten la protección establecida en la
legislación básica del Estado.
En la Ley vasca 5/1989, de ó de julio, la única
modificación respecto a la legislación estatal
que se recurre versa sobre la no previsión de las
sanciones «menos graves». Pero en materia medioambiental
tal opción es perfectamente legítima cuando
no se desconozca o limite la protección establecida
por la legislación básica del Estado. Y ello
es lo que aquí ocurre, pues la legislación
autonómica refuerza los niveles de protección
previstos en la normativa estatal, como queda patente si
se observa que las sanciones menos graves (sancionadas con
multa de 100.001 a 1.000.000 de pesetas y con un plazo de
prescripción de seis meses) junto con las graves
(sancionadas con multa de 1.000.001 a 10.000.000 de pesetas
y con un plazo de prescripción de un año),
ambas de la Ley estatal, han sido refundidas en la única
categoría de «graves» de la Ley vasca,
que las sanciona con multa de 250.001 a 15.000.000 de pesetas
y establece un plazo de prescripción de 5 años.
Por lo que ha de concluirse que, no cumpliendo la normativa
estatal una función de uniformidad sino de ordenación
mediante mínimos, cualquier standard de protección
autonómico más elevado no entra sólo
por eso en contradicción con la normativa básica
estatal, como ha declarado este Tribunal; y si el nivel
de protección autonómico no limita ni desconoce
la protección establecida por los mínimos
estatales, nada cabe reprochar a los preceptos aquí
impugnados.
5. E1 representante del Parlamento Vasco, formuló
alegaciones mediante escrito registrado en este Tribunal
el 14 de diciembre de 1989. En esencia, las razones que
justifican su solicitud de que se desestime el recurso y
se declare que los artículos impugnados son conformes
con la Constitución, son las siguientes:
A) Con carácter general, el representante del Parlamento
Vasco no cuestiona el título competencial alegado
por la parte recurrente, considerando que la Ley 5/1989,
de ó de julio, por su contenido y finalidad, se encuadra
en el ámbito de la protección del medio ambiente
y, por tanto, son los arts. 149.1.23 CE y 11, a) EAPV, junto
a la Ley 4/1989, de 27 de marzo (LCEN), los que aportan
la medida para enjuiciar la Ley 5/1989, de ó de julio,
por su contenido y finalidad, se encuadra en el ámbito
de la protección del medio ambiente y, por tanto,
son los arts. 149.1.23 CE y 11, a) EAPV, junto a la Ley
4/1989, de 27 de marzo (LCEN), los que aportan la medida
para enjuiciar la constitucionalidad de la mencionada Ley
vasca. Respecto a dicho título competencial, con
base en la jurisprudencia de este Tribunal (SSTC 64/1982
y 170/1989) se afirma seguidamente que si bien al Estado
corresponde la «política global» en materia
de protección medioambiental, las Comunidades Autónomas
con competencia en esta materia pueden establecer un plus
de protección. Lo que es congruente con las exigencias
de la política medioambiental, pues una vez establecido
su marco global, cada espacio natural concreto exige un
régimen jurídico particular que se adapte
a sus circunstancias propias, pues aunque todos necesitan
protección, no todos requieren la misma protección
ni en la calidad ni en la intensidad de las medidas protectoras.
A lo que se agrega, para acabar de perfilar el alcance de
la competencia autonómica en esta materia, que las
Comunidades Autónomas no sólo pueden acogerse
a las cuatro categorías de espacios protegidos del
art. 12 LCEN, sino también crear otras figuras distintas,
con sus correspondientes medidas de protección, siempre
que conserven una cierta uniformidad con las allí
previstas; y ello conlleva, lógicamente, la singularidad
de las medidas de protección que han de establecerse
por las Comunidades Autónomas. En la Ley 5/1989,
de ó de julio, el legislador vasco no se ha acogido
a ninguna de las figuras previstas en el art. 12 LCEN sino
que al amparo de su art. 21.2 ha creado una nueva, la «Reserva
de la Biosfera», en atención al espacio natural
que integran el valle y el estuario de la ría de
Urdaibai y a sus especiales características, derivadas
de los asentamientos humanos allí existentes, como
se recoge en la Exposición de Motivos de la Ley vasca.
Dicha figura, se agrega por el representante del Parlamento
Vasco, guarda «cierta uniformidad» con las previstas
en la LCEN y buena prueba de ello es que sólo se
discutan dos aspectos menores de la Ley vasca.
B) En cuanto a los plazos previstos en el art. 23.2, b)
y c) de la Ley impugnada, el representante del Parlamento
Vasco expone que de los dos argumentos esgrimidos por la
parte recurrente es preciso comenzar por el segundo, ya
que mediante la invocación del art. 149.1.1 CE se
pretende introducir en el canon para enjuiciar la constitucionalidad
un nuevo título competencial autónomo y distinto
del inicialmente invocado y ampliar así las competencias
del Estado en el ámbito de la protección medioambiental.
Ahora bien, es indudable que el título del art. 149.1.23
CE es el específico y preferente; mientras que el
invocado no puede servir para vaciar las competencias legislativas
atribuidas a las Comunidades Autónomas, como ha declarado
reiteradamente este Tribunal, y sólo puede operar,
en todo caso, como criterio interpretativo del alcance de
la legislación básica. Y es de observar que
de aceptarse la tesis de la parte recurrente resultaría,
de un lado, que, por entrañar necesariamente la legislación
protectora del medio ambiente ciertas limitaciones sobre
la propiedad, la competencia autonómica de desarrollo
legislativo en esta materia quedaría simplemente
negada. De otro lado, no cabe admitir, como pretende el
Abogado del Estado, que exista un único y uniforme
estatuto jurídico de la propiedad inmobiliaria que
se conecta con el art. 149.1.1 CE, pues las limitaciones
al dominio no pueden ser consideradas en abstracto sino
que deben ser analizadas en cada caso, en atención
a su función social. Por lo que corresponde a la
Comunidad Autónoma del País Vasco, cuya que
se conecta con el art. 149.1.1 CE, pues las limitaciones
al dominio no pueden ser consideradas en abstracto sino
que deben ser analizadas en cada caso, en atención
a su función social. Por lo que corresponde a la
Comunidad Autónoma del País Vasco, cuya competencia
para proteger el espacio de la cuenca de Urdaibai es indiscutible,
establecer las limitaciones y deberes inherentes a la función
social de la propiedad en dicho ámbito territorial.
Reconducido así el debate al cauce del art. 149.1.23
CE, el punto crucial no es si los plazos son o no un elemento
esencial para la configuración de los derechos de
tanteo y retracto, sino el determinar si la disparidad de
plazos entre la Ley vasca y la LCEN disminuye notable e
injustificadamente la efectividad de la medida protectora.
Para lo que ha de tenerse en cuenta que el art. 10.3 LCEN
configura los derechos de tanteo y retracto con carácter
genérico para las cuatro figuras de espacios naturales
protegidos previstas en su art. 12; y no toma en consideración
las posibles modulaciones que pueden establecerse dentro
de un mismo espacio natural en atención a las distintas
zonas del mismo. Lo que es precisamente el caso en la Ley
vasca sobre protección y ordenación de la
Reserva de la Biosfera de Urdaibai, ya que el tanteo y retracto
no están previstos con carácter general para
todo el ámbito de este espacio natural sino sólo
para «los terrenos ubicados en las áreas de
especial protección», así como para
aquellos que se determinen en el Plan Rector de Uso y Gestión,
precepto este que no ha sido recurrido en este punto. Y
no cabe olvidar que nos encontramos ante una figura de espacio
natural protegido que es distinta de las previstas en la
LCEN, por la existencia de núcleos de población
importantes, como Gernika y Bermeo, con usos e industrias
anejas, así como por utilizarse para el turismo y
como lugar de segunda residencia. Lo que explica y justifica
en este caso concreto la reducción operada en los
plazos, modulando el régimen general, pues si éstos
introducen un factor de precariedad e inseguridad en el
tráfico jurídico, unos plazos más amplios
serán más tolerables allí donde existen
pocos propietarios, como en los parques, pero sería
insoportable en la cuenca de Urdaibai, tanto por el volumen
de los afectados como por la intensidad del tráfico
jurídico. A lo que se agrega, de un lado, que los
plazos establecidos por la Ley vasca son razonables y suficientes
para garantizar la finalidad protectora, al establecerse
la exigencia de notificación fehaciente por parte
del transmitente y contarse con la colaboración de
Notarios y Registradores. Y de otro lado, que la eficacia
protectora no se ve disminuida pues si se acortan los plazos
ello se compensa con la intervención escalonada de
tres Administraciones públicas para el ejercicio
de las facultades de tanteo y retracto.
C) Por último, la impugnación de los arts.
27, 28.4 y 29.1 de la Ley 5/ 1989, de ó de julio,
obedece a una misma causa: la imprevisión de las
infracciones «menos graves», previstas en la
legislación estatal. Ahora bien, si se examina con
cierto detalle el régimen sancionador de los arts.
38 y 39 LCEN puede observarse que las cuatro clases de infracciones
allí establecidas sólo tienen un carácter
formal, pues carecen de todo CONTENIDO predeterminado, y
sólo se diferencian por la cuantía de las
multas. Lo que impide aceptar el motivo de impugnación
alegado ya que la diferencia entre el régimen jurídico
sancionador de la LCEN y de la Ley vasca se resuelve en
una mera discrepancia semántica, sin trascendencia
material alguna ni afectación de la igualdad de derechos
reconocida por el art. 149.1.1 Constitución Española.
De otra parte, si se considera la jurisprudencia de este
Tribunal sobre la competencia sancionadora de las Comunidades
Autónomas (SSTC 87/1985, 102/ 1985, 137/1986 [RTC
1986, 137], 48/1988 y 227/1988, entre otras) es claro que
tiene carácter básico, en lo que aquí
importa, los límites mínimos y máximos
de las sanciones. Pero la supresión de las infracciones
«menos graves» como simple nomen iuris que ha
llevado a cabo la Ley vasca es consecuencia de haber variado
los límites máximos y mínimos de las
sanciones correspondientes, respectivamente, a las infracciones
leves y graves; pues el límite superior de las infracciones
leves se ha incrementado de 100.000 a 250.000 pesetas de
multa y las graves han reducido su límite inferior
de 1.000.001 a 250.001 pesetas de multa, lo que ha entrañado
la exclusión de las infracciones «menos graves».
Dada la concepción formal del sistema de infracciones
de la LCEN, con esta modificación no queda afectado
el art. 149.1.1 CE como se ha dicho. Y está justificada
por el plus de protección que introduce, dentro del
respeto a la legislación estatal básica, así
como por la singularidad del régimen jurídico
de esta particular figura de espacio natural protegido que
es la Reserva de la Biosfera. Siendo de señalar,
en lo que respecta a los plazos de prescripción de
las infracciones, que la Ley vasca ha procedido a elevar
el nivel de protección ampliando dichos plazos; y
en el punto que aquí se suscita respecto a las infracciones
«menos graves», que el plazo de prescripción
de seis meses queda salvaguardado en todo caso, pues es
el previsto para las infracciones «leves» en
la Ley vasca, y es superior a la norma estatal el previsto
para las «graves».
6. Por providencia de ó de marzo de 1990 la Sección
Cuarta de este Tribunal acordó, de conformidad con
el art. 161.2 LOTC, oír a las partes personadas para
que en el plazo común de cinco días aleguen
lo que estimen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento
de la suspensión de los preceptos impugnados.
Dentro de dicho plazo, el Abogado del Estado, mediante
escrito presentado en este Tribunal el 14 de marzo de 1990
solicitó el mantenimiento de la suspensión.
En cambio el representante del Gobierno Vasco, por escrito
registrado en este Tribunal el mismo día, 14 de marzo,
solicitó el levantamiento de la suspensión,
al igual que hizo el representante del Parlamento Vasco
mediante escrito presentado en este Tribunal el siguiente
día, 15 de marzo de 1990. El Pleno del Tribunal,
por Auto de 29 de marzo de 1990, acordó levantar
la suspensión de los preceptos de la Ley 5/1989,
de ó de julio, impugnados en el presente recurso.
7. Por providencia de 24 de octubre de 1995 se señaló
para deliberación y votación de la presente
sentencia el día 26 del mismo mes y año.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.- Se impugnan en el presente recurso de inconstitucionalidad
los arts. 23.2, b), en cuanto al inciso «sesenta días
naturales»; 23.2, c) párrafo 2.9, inciso «seis
meses»; 27 por imprevisión de infracciones
menos graves y 28.4 por imprevisión de sanciones
para las infracciones menos graves, de la Ley del Parlamento
Vasco 5/1923.2, b), en cuanto al inciso «sesenta días
natura]es»; 23.2, c) párrafo 2.9, inciso «seis
meses»; 27 por imprevisión de infracciones
menos graves y 28.4 por imprevisión de sanciones
para las infracciones menos graves, de la Ley del Parlamento
Vasco 5/1989, de ó de julio, de Protección
y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai,
por considerar que no respetan el orden constitucional de
competencias y, en concreto, por considerarlos contrarios
a los arts. 10.3 y 39 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo,
de Conservación de los Espacios Naturales y de la
Flora y Fauna Silvestres (LCEN), que, según su Disposición
adicional quinta tienen carácter básico. El
primero de los preceptos impugnados -1 art. 23.2 apartados
b) y c)- modifica los plazos que para el ejercicio de los
derechos de tanteo y retracto establece el art. 10.3 de
la Ley estatal; el art. 27, modifica la escala de sanciones
prevista en el art. 39 de dicha Ley y, por su conexión
con el art. 27, se impugnan los arts. 28.4 y 29.1 de la
Ley autonómica.
2. Antes de abordar el examen de dichos preceptos conviene
recordar que la mencionada Ley se dicta al amparo de lo
dispuesto en los arts. 10.31 y 11.1, a) del Estatuto de
Autonomía para el País Vasco (EAPV) y con
la finalidad de establecer «un régimen jurídico
especial para la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, con
el fin de proteger la integridad y potenciar la recuperación
de la gea, flora, fauna, paisaje, aguas y atmósfera
y, en definitiva, del conjunto de sus ecosistemas en razón
de su interés natural, científico, educativo,
cultural, recreativo y socio-económico» (art.
1). Pues como se afirma en su Exposición de Motivos
«el valle y estuario de la ría de Urdaibai
constituye un espacio natural muy valioso por la diversidad
y originalidad de los recursos naturales» y en 1984
la zona fue designada por la UNESCO como «Reserva
de la Biosfera».
Por consiguiente, son las peculiaridades de esta zona -a
las que se alude también en la Exposición
de Motivos- las que han llevado al Parlamento Vasco a no
acogerse a ninguna de las figuras previstas en el art. 12
LCEN -parques, reservas naturales, monumentos naturales
y paisajes protegidos-, sino que, de acuerdo con lo dispuesto
en el art. 21.2 de esa misma Ley, se ha optado por la creación
de una nueva figura, la Reserva de la Biosfera. Lo que,
en opinión del Letrado del Parlamento Vasco, habrá
de tener sus efectos en cuanto al régimen jurídico
previsto.
3. Todas las partes intervinientes en este proceso están
de acuerdo en la determinación de la materia afectada,
la protección del medio ambiente, así como
en los títulos competenciales en conflicto, los previstos
en los arts. 149.1.23 CE y 11.1 EAPV, si bien, y como más
adelante se verá, el Abogado del Estado invoca también
con carácter subsidiario el art. 149.1.1 CE. No se
discute, por tanto, la competencia del Estado para dictar
legislación básica para la protección
del medio ambiente ni la de la Comunidad Autónoma
Vasca para aprobar normas adicionales de protección.
Las discrepancias se producen a la hora de determinar si
los preceptos impugnados han infringido o no la legislación
básica aprobada por el Estado y, con ello, el orden
competencial. Estamos, por tanto, ante un supuesto en el
que «la inconstitucionalidad que se denuncia, de llegarse
a apreciar, dimanará de la infracción por
la Ley autonómica del orden constitucional de distribución
de competencias, si bien esa infracción será
mediata o indirecta, por cuanto la mediación de la
Ley dictada en ejercicio de la competencia que sobre las
bases de la materia corresponde al Estado (...) permite
mantener que la constitucional de distribución de
competencias, si bien esa infracción será
mediata o indirecta, por cuanto la mediación de la
Ley dictada en ejercicio de la competencia que sobre las
bases de la materia corresponde al Estado (...) permite
mantener que la norma autonómica que contradice la
Ley básica -material y formal- invade el ámbito
de la competencia estatal, incurriendo por ello en un vicio
de incompetencia vulnerador del referido orden constitucional
de distribución de competencias» (STC 60/1993
[RTC 1993, 60], fundamento jurídico 1.°).
Los preceptos que se proponen por el Abogado del Estado
como parámetro desde el que examinar la constitucionalidad
de los impugnados han sido calificados formalmente como
básicos por el legislador estatal que, en la Disposición
adicional quinta de la LCEN, declaró como normas
básicas, a los efectos de lo previsto en el art.
149.1.23 CE los arts. 1, 2, 4, 5, ó, 8 al 19, 21
al 31, 33 al 41, Disposiciones adicionales primera, segunda,
cuarta, quinta y Disposición transitoria segunda.
En la STC 102/1995 (RTC 1995, 102), se ha reconocido genéricamente
el carácter básico de los arts. 10 y 39 de
la Ley, aunque es preciso poner ya de relieve que no se
ha realizado un pronunciamiento concreto sobre los incisos
ahora relevantes por no haber sido impugnados por ninguno
de los recurrentes.
No obstante, se da la circunstancia de que en los extremos
relevantes para el presente recurso el carácter básico
de tales preceptos no fue cuestionado por la Comunidad Autónoma
Vasca en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto
por su Gobierno contra la mencionada Ley; y la falta de
impugnación en su momento de carácter básico
de los preceptos ha llevado al Abogado del Estado a sostener
que en defensa de la constitucionalidad de la norma autonómica
impugnada no puede aducirse la inconstitucionalidad de la
propia norma básica cuando ya han transcurrido los
plazos para su impugnación, por ser ésta una
exigencia del principio de lealtad que informa el funcionamiento
de nuestro Estado compuesto (STC 96/1986, fundamento jurídico
3.°). Pero esta afirmación debe ser matizada,
pues si bien es cierto que el referido principio de lealtad
debiera llevar a que las Comunidades Autónomas impugnaran
en los plazos habilitados para ello aquellas normas declaradas
básicas por el Estado y que, según su criterio,
no reúnan dicha condición y a procurar que
nadie se beneficie de sus propias omisiones, no lo es menos
que este Tribunal estará obligado a examinar el carácter
básico de una norma estatal cuando sea requerido
para ello en otro proceso y así lo exija la delimitación
del orden constitución al de competencias.
El Tribunal debe, por tanto, partir de la calificación
hecha por el legislador estatal, pero dicha calificación
no le vincula de forma absoluta, ni siquiera cuando en su
momento no fue impugnada por quienes tienen legitimación
para ello, pues al Tribunal le corresponde determinar, como
intérprete supremo de la Constitución y de
las normas que junto a ella delimitan las competencias entre
el Estado y las Comunidades Autónomas, cuándo
un precepto tiene carácter básico. Como hemos
señalado en anteriores ocasiones (STC 145/1988 (RTC
1988, 145), por ejemplo, el legislador estatal goza de un
amplio margen de libertad para la determinación de
qué debe considerarse básico, pero este Tribunal
tiene la última palabra al respecto. A esta conclusión
conduce «el carácter indisponible de las competencias
constitucionales, cuya distribución entre el Estado
y las Comunidades Autónomas responde a la forma de
organizarse básico, pero este Tribunal tiene la última
palabra al respecto. A esta conclusión conduce «el
carácter indisponible de las competencias constitucionales,
cuya distribución entre el Estado y las Comunidades
Autónomas responde a la forma de organización
territorial del Estado configurada por la Constitución
y que no puede verse alterada por la pasividad temporal
de cualquiera de los entes interesados frente al indebido
ejercicio de sus competencias por parte del otro»
(SSTC 26/1982 [RTC 1982, 26], fundamento jurídico
1.9, y 39/1982 [RTC 1982, 39], fundamento jurídico
3.9) y la necesidad de evitar que normas aprobadas con infracción
del bloque de constitucionalidad y no impugnadas en su momento
adquieran una validez (o, como en este caso, un carácter
básico) de la que ex Constitutione carecen.
Como recientemente hemos tenido ocasión de recordar,
comprobar si la calificación de lo básico
realizada por el legislador ha sido correcta es función
privativa de este Tribunal y debe ser realizada caso por
caso, sin posibilidad de crear apriorísticamente
una teoría que prevea todos los supuestos futuros
ni anticipar criterios abstractos no contrastados con la
realidad tópica (STC 102/1995, fundamento jurídico
9.9).
En último extremo, sólo es posible declarar
la inconstitucionalidad de una Ley cuando vulnera el orden
constitucional de competencias y en el caso de las Leyes
que desarrollan legislación básica del Estado
tal vulneración sólo se produce cuando la
propia Ley básica es respetuosa con dicho orden.
En otro caso, la Ley autonómica, aun siendo contraria
a preceptos formalmente declarados básicos por el
Estado, podría ser perfectamente respetuosa del bloque
de constitucionalidad, no procediendo entonces su declaración
de nulidad. Por otra parte, cuando por el legislador estatal
se declaran como básicos, como ocurre en el presente
caso, una multiplicidad de preceptos enteros, muchos de
los cuales tienen, a su vez, un CONTENIDO muy heterogéneo,
no cabe duda de que este Tribunal puede, en su función
interpretadora, deslindar los aspectos de los mismos que
tienen efectivamente carácter básico de aquellos
otros que no lo tienen.
4. Como antes se ha señalado, los títulos
competenciales relevantes para este caso son el art. 149.1.23
CE y el art. 11.1, a) del EAPV. Según el primero
de ellos, el Estado tiene competencia exclusiva para dictar
«legislación básica sobre protección
del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las
Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales
de protección». E1 segundo dispone que es de
competencia del País Vasco el desarrollo legislativo
y la ejecución de la legislación básica
del Estado en la materia de medio ambiente y ecología.
Este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse en
adversas ocasiones -y muy especialmente en la STC 102/1995-
sobre el alcance de las competencias legislativas estatales
y autonómicas en lo referente a la protección
medioambiental. En un primer acercamiento al problema la
STC 64/1982 afirmó que al Estado le corresponde,
de acuerdo con la tendencia general actual, fijar las normas
«que impongan un encuadramiento de una política
global en materia de medio ambiente, dado el alcance no
ya nacional, sino internacional que tiene la regulación
de esta materia así como la exigencia de la indispensable
solidaridad colectiva a que se refiere el art. 45.2»,
pero «se atribuye también a las Comunidades
Autónomas una competencia propia no sólo de
ejecución sino de "desarrollo legislativo" de la
legislación básica, y la de imponer "medidas
adicionales de protección"; todo lo cual supone que
dentro del marco de la política atribuye también
a las Comunidades Autónomas una competencia propia
no sólo de ejecución sino de "desarrollo legislativo"
de la legislación básica, y la de imponer
"medidas adicionales de protección"; todo lo cual
supone que dentro del marco de la política global
del medio ambiente y de respeto al principio de solidaridad
son constitucional mente posibles una diversidad de regulaciones»
(fundamento jurídico 4.9).
Posteriormente, la STC 170/1989 dio un paso más
en la delimitación de las facultades reservadas al
Estado por el art. 149.1.23 CE, afirmando que en esta materia
«la legislación básica posee la característica
técnica de normas mínimas de protección
que permiten "normas adicionales" o un plus de protección.
Es decir, la legislación básica no cumple
en este caso una función de uniformidad relativa,
sino más bien de ordenación mediante mínimos
que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir
que cada una de las Comunidades Autónomas con competencia
en la materia, establezcan niveles de protección
más altos que no entrarían por sólo
eso en contradicción con la normativa básica
del Estado». Por tanto, las Comunidades Autónomas
«pueden también complementar o reforzar los
niveles de protección previstos en esa legislación
básica, siempre que esas medidas legales autonómicas
sean compatibles, no contradigan, ignoren, reduzcan o limiten
la protección establecida en la legislación
básica del Estado» (fundamento jurídico
2.9). Si bien en la STC 149/1991 (RTC 1991, 149) se afirmó
que «en materia de medio ambiente el deber estatal
de dejar un margen al desarrollo de la legislación
básica por la normativa autonómica es menor
que en otros ámbitos y que, en consecuencia, no cabe
afirmar la inconstitucionalidad de las normas estatales
aduciendo que, por el detalle con el que están concebidas,
no permiten desarrollo normativo alguno» (fundamento
jurídico 1.9).
Sin embargo, en la reciente STC 102/1995 nos hemos apartado
de forma expresa de esta doctrina de la STC 149/1991, señalando
que el Estado, al establecer la legislación básica,
«no puede llegar (...) a tal grado de detalle que
no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades
Autónomas con competencia en materia de medio ambiente,
vaciándolas así de conten ido» (fundamento
jurídico 8.9). Enlazando de nuevo con la doctrina
de la STC 170 /1989, hemos afirmado que lo básico
«cumple más bien una función de ordenación
mediante mínimos que han de respetarse en todo caso,
pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas
con competencia en la materia establezcan niveles de protección
más altos (...). Lo básico tiene aquí
simultáneamente carácter mínimo, como
patrón indispensable para la protección del
medio ambiente, fuera de cuyo núcleo entran en juego
las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la
ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo
normativo. Se trata pues, de una estratificación
de la materia por niveles donde el estatal ha de ser suficiente
y homogéneo, pero mejorable por así decirlo
para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad Autónoma»
(fundamento jurídico 9.º).
5. A la luz de la doctrina expuesta debemos examinar los
concretos problemas que se suscitan en el presente recurso.
Se impugnan, en primer lugar, las letras b) y c) del apartado
2.9 del art. 23 de la Ley vasca. Este artículo establece
u nos derechos de tanteo y retracto en todas las transmisiones
onerosas de bienes y derechos que se suscitan en el presente
recurso. Se impugnan, en primer lugar, las letras b) y c)
del apartado 2.9 del art. 23 de la Ley vasca. Este artículo
establece u nos derechos de tanteo y retracto en todas las
transmisiones onerosas de bienes y derechos relativos a
los terrenos ubicados en determinadas zonas de la Reserva,
que podrán ser ejercidos, por este orden, por la
Administración de la Comunidad Autónoma, por
la Diputación Foral de Bizkaia o por los Ayuntamientos
afectados. Hasta aquí el precepto se hace eco de
lo dispuesto en el art. 10.3 LCEN según el cual «la
declaración de un espacio como protegido lleva aparejada
(...) la facultad de la Administración competente
para el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto,
en las transmisiones onerosas intervivos de terrenos situados
en el interior del mismo». Sin embargo, la Ley vasca
establece para el ejercicio de los derechos de tanteo y
retracto unos plazos de sesenta días naturales [art.
23.2, b)] y de seis meses [art. 23.2, c)], respectivamente,
mientras que en el art. 10.3 de la Ley estatal los plazos
son de tres meses y un año.
Para el Abogado del Estado esta alteración de los
plazos supone una violación de la legislación
básica del Estado y, por tanto , y aunque de manera
indirecta, de los núms. 1 y 23 del art. 149.1 CE.
Del segundo de ellos, porque el plazo de ejercicio es un
elemento esencial en la configuración de los derechos
de adquisición preferente, del que por otra parte
depende en buena medida la efectividad de este mecanismo
de protección; de aquí su carácter
básico. Del primero, porque el tanteo y el retracto
legal son limitación es del dominio que pertenecen
a lo que se puede denominar como «estatuto jurídico
de la propiedad inmobiliaria» y la Ley vasca, al modificar
los plazos de ejercicio de esos derechos, incide en el referido
estatuto y crea un privilegio injustificado e irrazonable
que beneficia a los propietarios de terrenos situados en
el interior de la zona protegida, con lo que se alteran
las condiciones básicas que garantizan la igualdad
de todos los españoles en cuanto a los límites
que deban sufrir en sus derechos patrimoniales para defender
y restaurar el medio ambiente.
En relación precisamente con el derecho a la propiedad
que reconoce el art. 33 CE, hemos señalado que el
título del art. 149.1.1 CE no habilita para establecer
una regulación uniforme de la propiedad privada y
su función social, ni esa pretendida uniformidad
puede servir de pretexto para anular las competencias legislativas
que las Comunidades Autónomas tienen sobre todas
aquellas materias en las que entre en juego la propiedad
(STC 37/1987, fundamento jurídico 9.9). Al Estado
le corresponde ciertamente establecer la regulación
dsu contenido básico y primario del derecho de propiedad,
en la medida en que afecte a las condiciones básicas
de su ejercicio, pero el referido titulo competencial no
habilita por sí mismo para que el Estado pueda regular
cualquier circunstancia que, de forma más o menos
directa, pueda incidir sobre la igualdad en el ejercicio
del derecho. El propio tenor literal del precepto deja claro
que la igualdad que se persigue no es la identidad de las
situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en
cualquier zona del territorio nacional (lo que por otra
parte sería incompatible con la opción por
un Estado territorialmente descentralizado), sino la que
queda garantizada con el establecimiento de unas condiciones
básicas, que, por tanto, establecen un mínimo
común denominador y cuya regulación, ésta
sí, es competencia del Estado.
cimiento de unas condiciones básicas, que, por tanto,
establecen un mínimo común denominador y cuya
regulación, ésta sí, es competencia
del Estado.
En el presente caso, es evidente que la fijación
de unos determinados plazos para el ejercicio de unos concretos
derechos de tanteo y retracto en unas zonas muy concretas
del territorio nacional, como son los espacios naturales
protegidos, no puede ampararse en la habilitación
competencial que supone el art. 149.1.1 CE. Y. en consecuencia,
los apartados b) y c) del art. 23.2 de la Ley de Protección
y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai
no vulneran, desde esta perspectiva, el orden constitucional
de competencias.
ó. Descartada la infracción del art. 149.1.1
CE debemos examinar los preceptos impugnados desde la óptica
del art. 149.1.23 CE, desde el que, por otra parte, se construye
el núcleo principal de la argumentación del
Abogado del Estado.
A) Este Tribunal se ha pronunciado en diversas ocasiones
sobre la creación de derechos de tanteo y retracto
como técnica de protección del medio ambiente.
Así, en la STC 170/1989 hemos afirmado que el simple
establecimiento de derechos de esa índole por una
Comunidad Autónoma -en aquel caso la Comunidad de
Madrid- no vulnera la competencia estatal para dictar legislación
básica sobre medio ambiente y sobre legislación
civil. Respecto de esta última, porque el simple
establecimiento de un derecho preferente no implica la regulación
de una institución civil; respecto de la primera,
porque tal medida no difiere sino que, por el contrario,
coincide con la legislación básica contenida
en el art. 10.3 LCEN. Sin embargo, no hubo en aquel caso
un pronunciamiento expreso sobre la posibilidad de que la
Comunidad Autónoma modificara los plazos que para
el ejercicio de tales derechos establece la Ley estatal;
pues tal cuestión no había sido suscitada
por ninguna de las partes y, en consecuencia, quedó
imprejuzgada.
La doctrina de la STC 170/1989 ha sido reiterada en la
STC 102/1995, en la que, tras afirmar que el tanteo y el
retracto son derechos reales cuya regulación por
ser legislación civil, es competencia exclusiva del
Estado, se declara que ello no excluye que puedan existir
derechos de retracto o bien otros establecidos por la regulación
administrativa, respondiendo a una finalidad pública,
constitucionalmente legítima, como puede ser la protección
del medio ambiente. Los efectos perseguidos con estos derechos
tienen un carácter instrumental y, por ello, la competencia
para provocarlos está siempre en función de
aquella otra sustantiva a la cual sirva (fundamento jurídico
16). Y tras estas afirmaciones se sostiene el carácter
básico del art. 10.3 LCEN aunque sin entrar a examinar
el problema concreto de los plazos, por no haber sido cuestionado
este extremo por ninguno de los recurrentes.
B) La relación entre la legislación estatal
básica y la legislación autonómica
de desarrollo en materia de medio ambiente, en general,
y en cuanto al establecimiento de derechos preferentes,
en concreto, debe ser examinada desde una doble perspectiva:
desde la finalidad perseguida con dicha legislación
que, como se ha dicho, no es tanto la uniformidad como el
establecimiento de mínimos de protección,
y desde la exigencia de que el legislador estatal no llegue
a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo
alguno de l as Comunidades Autónomas con competencia
en materia de medio ambiente , y vaciándolo así
de CONTENIDO (STC 102/1995). Pues bien, en atención
a dichos criterios ha de entenderse, en lo que aquí
importa, que lo básico en la ordenación estatal
es el establecimiento de un derecho de tanteo y retracto
en favor de las Administraciones Públicas, la garantía
de un conocimiento fehaciente por dichas Administraciones
de las transmisiones inter vivos de terrenos situados
en el interior de un espacio protegido y la determinación
de unos plazos para el ejercicio de los derechos de tanteo
y retracto que permitan asegurar una eficaz protección
del espacio por los Entes competentes. Por lo que ha de
admitirse que la competencia básica del Estado en
materia de protección del medio ambiente no impide
que las Comunidades Autónomas determinen la concreta
duración de dichos plazos siempre que ésta
suponga una protección suficiente que no reduzca
la eficacia de la medida en relación con el espacio
natural al que se aplica.
Ahora bien, ello no ocurre en el presente caso, pues los
plazos establecidos por el legislador vasco son lo suficiente
amplios como para permitir que realmente puedan ejercitarse
los derechos de tanteo y retracto. A mayor abundamiento,
no puede desconocerse que la separación de la Ley
estatal en este punto se justifica por el representante
del Parlamento Vasco en las peculiaridades de la Reserva
de la Biosfera de Urdaibai que, como antes se ha recordado,
han llevado al legislador de aquella Comunidad a crear,
al amparo de lo dispuesto en el art. 21.2 LCEN, una figura
específica, distinta de las previstas en el art.
12 de la misma Ley. Entre esas peculiaridades -y tal y como
se recuerda en la Exposición de Motivos de la Ley-
está el hecho de que en la zona protegida se encuentran
numerosos núcleos urbanos de población, con
un importante desarrollo industrial y turístico,
por lo que es necesario «armonizar el desarrollo de
esta zona con la conservación de nuestro patrimonio
y recursos naturales».
7. Se impugnan también por el Abogado del Estado
los arts. 27, 28.4 y 29.1 de la Ley de Protección
y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai.
El primero de ellos establece los tipos de infracción,
que se clasifican en muy graves, graves y leves; el segundo
fija los órganos competentes para imponer las sanciones
y sus cuantías mínimas y máximas, y
el tercero se refiere a sus plazos de prescripción.
El fundamento último de la impugnación es
la exclusión que en estos preceptos se hace de la
categoría de sanciones «menos graves»,
lo que, se afirma, infringe el art. 39.1 LCEN, precepto
declarado básico y según el cual «las
infracciones serán calificadas de leves, menos graves,
graves y muy graves». Para el representante estatal
la Ley vasca ha alterado el referido régimen sancionador
sin razón que lo justifique y, por ello, resulta
en estos concretos extremos inconstitucional y nula.
Como punto de partida para resolver la cuestión
suscitada debemos recordar que la potestad sancionadora
no constituye un título competencial autónomo
y, por ello, hemos dicho que «las Comunidades Autónomas
pueden adoptar normas administrativas sancionadora. Como
punto de partida para resolver la cuestión suscitada
debemos recordar que la potestad sancionadora no constituye
un título competencial autónomo y, por ello,
hemos dicho que «las Comunidades Autónomas
pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando,
teniendo competencia sobre la materia sustantiva de que
se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías
dispuestas en este ámbito del derecho sancionador
(art. 25.1 CE, básicamente), y no introduzcan divergencias
irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto
del régimen jurídico aplicable en otras partes
del territorio (art. 149.1.1)» (STC 87/1985, fundamento
jurídico 8.9). Por tanto, debemos examinar en primer
lugar los preceptos impugnados desde la perspectiva específica
del art. 149.1.23 CE y del art. 11.1, a) del Estatuto de
Autonomía para el País Vasco, que son los
títulos sobre la materia sustantiva; y, posteriormente,
desde las limitaciones generales que, como se ha señalado,
tienen las Comunidades Autónomas en el establecimiento
de sanciones.
8. Como se indica en la STC 149/1991, las normas que tipifican
infracciones y establecen sanciones no son sino parte de
las normas que enuncian los deberes y obligaciones cuyo
incumplimiento se tipifica como falta, por lo que aparecen
como complemento necesario de las normas sobre protección
del medio ambiente. Ello permite -y así lo hemos
declarado en la STC 102/1995, fundamento jurídico
32- que, con la finalidad de garantizar unos mínimos
de protección comunes a todo el territorio nacional,
el Estado pueda establecer con carácter básico
un catálogo mínimo de conductas -ampliable
por el legislador autonómico- que en todo caso se
deberán considerar infracciones administrativas (art.
38 LCEN; asimismo, que pueda determinar que algunas de esas
conductas tendrán siempre la calificación
de infracciones graves (art. 39.2) y, por último,
que pueda establecer los criterios generales para la determinación
de la gravedad de las infracciones, así como una
escala de sanciones con unos límites máximos
y mínimos (art. 39.1). Ahora bien, respecto de este
concreto extremo también hemos indicado que tanto
las sanciones como la escala cuantitativa para las multas
no son sino clasificaciones genéricas «necesitadas
por sí mismas de un desarrollo legislativo a cargo
de las Comunidades Autónomas». Esto es, constituyen
«una regla mínima, cuya modulación a
través de las circunstancias modificativas de la
responsabilidad queda en manos de los legisladores y administradores
autonómicos para configurarlas en normas y aplicarlas
al caso concreto, respectivamente» (STC 102/1995,
fundamento jurídico 32).
Para los representantes del Gobierno y Parlamento del País
Vasco los preceptos impugnados no han traspasado los márgenes
de actuación que para la modulación de sanciones
se reconocen a las Comunidades Autónomas, máxime
si se tiene en cuenta que las diferencias existentes entre
las escalas estatal y autonómica son más formales
que sustantivas. Como explica el representante del Parlamento
Vasco en su escrito de alegaciones, la escala de infracciones
que recoge la LCEN tiene un carácter meramente formal,
carente de todo CONTENIDO pues, con la excepción
de las tres conductas que según su art. 39.2 tendrán
siempre la calificación de infracciones graves, cada
Comunidad Autónoma es libre para determinar qué
infracciones tienen el carácter de leves, menos graves,
graves o muy graves; a priori, las diferencias entre los
distintos tipos de infracciones únicamente son identificables
por las cuantías de las multas (art. 39.1) y por
sus plazos de prescripción (art. 41.1).
Es indudable que las sanciones son un instrumento eficaz
para garantizar los deberes que, para la protección
de los espacios naturales y de su flora y fauna, el legislador
puede establecer. Pero dicha finalidad protectora se consigue
con la fijación de los tipos de ilícitos,
de la especificación de la gravedad de algunos de
ellos, de las cuantías mínimas de las sanciones,
etc., pero no con el simple establecimiento de una gradación
que sólo al legislador autonómico le corresponde
posteriormente llenar de sentido. Por ello, la creación
de la referida escala con un pretendido carácter
básico no puede justificarse desde la necesidad de
establecer unos mínimos de protección y sólo
puede explicarse, bien desde la perspectiva del principio
de proporcionalidad (STC 102/1995, fundamento jurídico
32), bien desde el deseo de establecer unos tipos de sanciones
uniformes en todo el territorio nacional. Sin embargo, ninguna
de esas finalidades está cubierta por el art. 149.1.23
CE. La primera, porque este precepto no es título
habilitante que permita al Estado establecer una escala
que garantice el principio de proporcionalidad de las sanciones,
principio que viene garantizado directamente por otros preceptos
de la Constitución, que, evidentemente, vinculan
al legislador estatal y al autonómico. La segunda,
porque, como hemos recordado , la legislación básica
no cumple en este caso una función de uniformidad
relativa. Por ello, los preceptos impugnados, aunque se
apartan de la Ley estatal, no resultan contrarios al art.
149.1.23 CE. Este precepto se habría infringido si
se hubieran suprimido las faltas graves, pues la Ley estatal
establece tres tipos de infracciones que, en todo caso,
se considerarán infracciones muy graves (art. 39.2).
Esta norma ha sido declarada básica por el legislador
y tal carácter ha sido confirmado por la STC 102/1995,
pues efectivamente establece una protección mínima
que debe ser común a todo el territorio nacional;
por ello, si el legislador vasco hubiera suprimido las infracciones
muy graves, o hubiera rebajado sensiblemente la cuantía
de la sanción correspondiente, se habría dejado
sin efecto la norma estatal. Sin embargo, la escala establecida
por el Estado ha sido respetada en este concreto extremo.
9. Descartada la violación del art. 149.1.23 CE,
debemos examinar la validez de los artículos impugnados
desde la perspectiva del art. 149.1.1 CE pues, como antes
se ha señalado, las Comunidades Autónomas,
al aprobar normas sancionadoras, no pueden introducir divergencias
irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto
del régimen jurídico aplicable en otras partes
del territorio nacional (SSTC 87/1985, 48/1988, 136/1991
y 108/1993, entre otras).
En el presente caso, la legislación estatal (art.
39.1 LCEN) establece cuatro categorías de infracciones
a las que corresponden las siguiente sanciones: leves, multa
de 10.000 a 100.000 pesetas; menos graves, multa de 100.0001
pesetas a 1.000.000 de pesetas; graves, multa de 1.000.001
a 10.000.001 pesetas; muy graves, multa de 10.000.001 a
50.000.000 de pesetas. Por su parte, la Ley vasca establece
la siguiente escala (arts. 27 y 28.4): leves, multa hasta
250.000 pesetas; graves, multa de 250.001 a 15.000.000 de
pesetas; muy graves, multa de 15.000.001 a 50.000.000 de
pesetas. Como puede apreciarse, la diferencia más
relevante es la supresión de las faltas menos graves,
de manera que las cuantías equivalentes de la Ley
estatal quedan englobadas, bien en las faltas leves, bien
en las graves. Esta modulación del régimen
establecido en la norma estatal no afecta por sí
misma a las condiciones básicas de igualdad de los
ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento
de sus deberes y, por ello, no introduce divergencias desproporcionadas
respecto del régimen jurídico aplicable en
otras partes del territorio. Máxime si se tiene en
cuenta que, como ha quedado expuesto, a dichas sanciones
no se han vinculado por parte del Estado determinadas conductas,
sino que éstas deben ser determinadas por la propia
Comunidad Autónoma, lo que a su vez está plenamente
justificado puesto que la gravedad de las conductas dependerá
en muchos casos de las condiciones concretas de cada uno
de los espacios que se pretenden proteger.
Por ello, tampoco desde la perspectiva del art. 149.1.1
puede concluirse la pretendida inconstitucional de los arts.
27 y 28.4 de la Ley del Parlamento Vasco de Protección
y Ordenación de la Biosfera de Urdaibai, y se debe
descartar igualmente la del art. 29.1 pues su impugnación
estaba estrechamente relacionada con la de los mencionados
preceptos.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA.
Ha decidido
Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.
